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寇红：征管模式应该如何写入《税收征管法》
来源：中国税务报
　　目前，我国正在抓紧修订《》，作为影响税收征管效果重要因素的税收征管模式是否应该写入《税收征管法》，如果写入，应该在《税收征管法》中怎样体现？最近国家税务总局税收科学研究所完成的课题&&《税收征管模式在征管法中的体现》，对这些问题进行了探讨。 　　共识：征管模式应该在《税收征管法》中有所体现 　　国家税务总局税收科学研究所研究员、《税收征管模式在征管法中的体现》课题负责人朱广俊介绍了课题的研究背景和意义以及课题的研究思路。他说，经过充分的调研和分析，课题组成员一致认为，税收征管模式应该在《税收征管法》中体现出来。 　　他说，我国税收征管模式伴随着政治经济环境的变化和税制改革的不断深化，先后经历了1949年新中国成立以后的专管员管户模式，1988年～1994年的征、管、查三分离模式，1997年提出的以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的30字模式，以及在此基础上增加了强化管理4个字的2004年提出的34字模式。我国的税收征管模式在近半个世纪的实践中，从无到有，并几经变革和完善，逐渐从粗放到精细，继承了专管员管户的优点，实行管户与管事相结合，消除了分散性管理、粗放性管理、人工管理的弊端，推行集约化、精细化、科学化管理，极大地提高了税收征管的质量和效率。但是，我国税收征管模式没有在税收法律上得到充分合理的体现，使得税务部门按照税收征管模式进行信息化建设、征管流程再造、集中征收、强化管理时，得不到法律的支持。并且，随着改革开放的进一步深入，企业经营方式、经营手段不断变化，网络技术不断升级，现行税收征管模式出现了一些与形势不符的问题，亟须改进和更新。 　　课题组成员陕西省国税局、福建省地税局等有关人士也指出，将税收征管模式与《税收征管法》有机结合，有利于增强行政执法活动的刚性。例如，《税收征管法》没有对征缴税款方式作具体的强制性规定，税务部门采取集中征收方式征税，并没有法律依据。如果税务部门要求纳税人必须遵从这种征收方式，就会面临执法风险。将税收征管模式写入《税收征管法》中，可以使税务部门有法可依，也可以使纳税人明确自己的纳税义务。此外，将税收征管模式与《税收征管法》有机结合，还有利于建立专业化的征管体系，降低税收成本，对纳税人进行分类规范化的管理等。 　　分歧：如何在《税收征管法》中体现税收征管模式 　　在将税收征管模式写入《税收征管法》方面取得共识后，大家在如何将征管模式写入《税收征管法》问题上产生了分歧。 　　一种观点认为，在对现行税收征管模式进行修改后，将具体内容直接在《税收征管法》中表述出来。例如，陕西省国税局提出了&24字模式&，即&严密税源管理、完善服务体系、科学税收征管、依法税务稽查&。他们认为，随着改革开放的进一步深入，中国企业已经进入国际市场竞争圈，跨国经营、跨区经营等各种经营方式、经营手段层出不穷。加上网络技术的不断升级，网上信息传递、网络商品销售等方式对传统商品经营方式提出了挑战，税收征管正面临着严峻考验。现行的税源管理、纳税评估等税收征管模式已严重滞后，网上税务局也使&集中征收&失去了意义，已不能代表当今中国税收征管的标准样式。为此他们提出，应该修改税收征管模式。比如，首先应写入&严密税源管理&，这是因为税源管理是税收征管工作的第一环节和决定性环节，税源管理的严密程度决定着税收征管工作的整个质量和效率。其次写入&完善服务体系&，这是因为现行《税收征管法》没有专门的章节规范对纳税人的服务体系，纳税人权利也是分开在各个章节中叙述，这使对纳税人的服务缺乏保障，纳税人应该享受的权益得不到法律的保护。再其次写入&科学税收征管&，这是因为现行的强调集中征收的税收征管模式给部分纳税人带来不便等，具有明显的不科学性，为此应在《税收征管法》中确立科学征管的思想，引导税务部门采取符合实际情况的征管方法，如在信息技术相对完备的大城市，尽可能依靠现代化税收征管系统，采用网上办税等方式。最后写入&依法稽查&，这是因为现行征管模式强调&重点稽查&，与依法治税的宗旨有一定差距。实践证明，税务稽查工作发挥着越来越重要的作用，如承担系统审计性检查、查处税收违法案件、开展税收专项检查、实施专项整治、打击发票违法犯罪等重大责任，因此必须强调税务稽查要依法执行。 　　扬州税院提出了23字模式，即&以信息共享为基础，自行申报，优化服务，强化管理与协助&。他们指出，&集中征收&的提法不符合我国现有的国情和现实。我国疆域辽阔，社会和经济发展极不平衡，人口分布不均，一味强调集中征收，不但增加纳税人的成本和负担，而且也会给征管工作带来难度和压力。&重点稽查，强化管理&的提法也不科学。根据现有的征管体制，二者的关系是相互包容的，不是并列关系。国家税务总局副局长宋兰日在全国税收征管和科技工作会议上指出，应当完善税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查&四位一体&的税源管理运行机制。可见，税收征管是大征管概念，包括税务稽查，也就是说，税务稽查只是税收征管的组成部分，是一种手段。所以，在表述税收征管模式时，不应把&重点稽查&与&强化管理&并列，而应直接表述为&强化管理&。 　　他们还提出，&以计算机网络为依托&的提法内涵不清晰明确。目前依托计算机网络并不能有效进行税收监管，因为目前计算机网络的信息还不能做到共享。因此，他们建议将相关内容略作改动，表述为&以信息共享为基础&，这样不仅强调计算机网络在税收征管中的作用，而且突出利用计算机网络的核心是信息共享，并强调信息共享是自行申报、优化服务、强化管理的基础，这样逻辑关系比较明晰。他们还指出，应该在税收征管模式中增加税收协助的内容。韩国、日本的税收征管模式，都比较重视税收协助在税收征管中的作用。目前我国税收协助制度很不完善，给税收征管带来了许多不利影响。此外，他们指出现行税收征管模式在表述上存在不符合逻辑的问题。如把&申报纳税和优化服务以及计算机网络&表述为基础和依托，&集中征收，重点稽查，强化管理&表述为税收征管的方式和手段。其实，&纳税申报&本身就是一种税收实现的方式，不应是&集中征收，重点稽查，强化管理&的基础。把&纳税服务&作为&重点稽查，强化管理&的基础，也很勉强，逻辑关系不强。通过上述分析，可以把我国现有税收征管模式改为&以信息共享为基础，自行申报，优化服务，强化管理与协助&。 　　另一种观点认为，不宜将税收征管模式内容作为一个条款写进《税收征管法》，而应将其隐性地体现在《税收征管法》中。如福建省地税局代表指出，只要将税收征管模式的精神在《税收征管法》的有关条款中体现出来即可。这是因为，税收征管模式是个动态的税收工作举措，税收征管模式如果写进《税收征管法》作为一个条款的话，就会变成固定模式而不得变动，如果要变动还需通过全国人大研究。这样的税收征管模式就不能与时俱进。如果隐性地在《税收征管法》相关条文中体现，既能在《税收征管法》中找到税收征管模式的法律依据，又能与时俱进地给予不断完善。 　　西藏自治区国税局代表也持这种观点。他们认为，由于法律制定和修改程序具有严密性，税收征管模式不宜表述得过于明确具体，只用原则性的语言进行表述即可。随着经济社会的不断变化，具体的税收征管模式也会发生变化。因此在法律上只能制定高度抽象、外延宽泛的税收征管原则。为此，他们建议在《》总则中对税收征管模式作如下表述：依法治税，运用信息技术、采取各种措施、促进纳税遵从。责任编辑：紫菁
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