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城中村改造面临的主要问题和基本对策
&&河北省城中村改造的调查与思考
朱正举　于文学
　　城中村是城镇化过程中特定历史阶段的产物。这些城中村已经被城市建设用地包围，但在空间形态、土地权属、户籍管理、经济体制等方面，仍然保留着农村模式。多年来，城中村在解决失地农民社会保障、承接进城务工人员等方面发挥了一定的积极作用，但随着城镇化进程的加快，暴露出的问题也越来越多。一是人居环境差、公共设施和基础设施配套不足，严重影响了城市形象和城市整体功能的发挥。二是土地利用效率低下，在土地资源紧张和土地政策从紧的情况下，占用了大量用地指标。据调查，河北省城中村的建筑容积率普遍在0.5到0.8左右，集约利用程度很低。三是城市管理薄弱，存在公共安全、社会治安等诸多隐患。
　　加快城中村改造是一件利在当代、功在千秋的大事，也是贯彻党的十七大精神、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现。近年来，特别是开展城镇面貌3年大变样工作以来，河北省11个设区市普遍加快了城中村改造步伐，目前已经完成改造的城中村有40个，还有236个城中村正在实施改造，取得较好的效果。但是，从调查情况来看，当前城中村改造还面临一些问题：
　　一、拆迁补偿标准把握不合理
　　有的城市没有把照顾村民利益和降低拆迁成本结合起来，增加了土地收储和开发建设的难度。如石家庄市的宋营村，按照拆迁补偿方案，平均每户补偿3.5套（平均每套约100平方米），如果平均每户宅基地按2.5分计，折合成货币计算，平均每亩地的拆迁补偿成本约500万元；东里村改造后，按照规划设计方案总建设量为42万平方米，其中有28万平方米的建筑面积用于回迁，相当于用一套商品房背负2套回迁房的成本。再如衡水的前里马村，按照拆迁补偿方案，平均每亩地的拆迁补偿成本为145万元。
　　二、开发建设容积率偏高
　　在很多城市，开发企业为了弥补过高的土地成本和保持利润空间，往往在容积率上与政府讨价还价，一些城市政府为了鼓励房地产企业参与开发，规划设计条件给定的容积率也很高。据衡水广厦开发公司负责人介绍，衡水市前里马村的拆迁改造，综合考虑拆迁补偿成本和预期的房价因素，建筑容积率达到3.0才能保证必要的盈利。据爱地房地产开发公司负责人介绍，石家庄市小沿村开发建设的容积率达到3.17才可能盈利。承担石家庄市东三教村二期城中村改造任务的泰丰房地产开发公司，虽然已经完成拆迁，但至今没有与市国土资源局签订土地出让合同。理由是按照目前的拆迁成本，给出的4.0容积率将使项目亏损，要求进一步提高容积率。
　　根据国家《城市居住区规划设计规范》，河北省大部分城市处于Ⅱ类建筑气候区，高层住宅建筑面积净密度不宜超过3.5，住宅建筑净密度不应超过20%。按照这样一个标准，考虑配建公共服务设施、绿地、道路的因素，折合建筑容积率大体为2.8。除非在符合城市总体规划的前提下，有大型商业、金融、宾馆等公共建筑项目，大部分的城中村改造以后仍以住宅建设为主，这就意味着改造后的容积率不宜超过2.8。如果超过这个容积率标准，其规划布局和空间环境水平是没有保障的。同时，由于相当一部分城中村处在城市的中心区，一味提高城中村开发建设的容积率，势必使得中心区开发强度越来越大，空间更加拥挤，交通更加紧张，不利于城市用地布局的结构性调整。特别是在大城市，传统的大城市病问题会日益突出。
　　三、对城中村改造的任务目标把握不准确
　　部分城市将3年的城中村改造任务片面理解为拆完建完，全面完成开发建设，急于求成。在这种心态下，一方面过分迁就被拆迁户的利益诉求，大幅度提高拆迁补偿标准；另一方面过分迁就开发商的利益诉求，大幅度提高开发强度。同时，急于拆完建完，也没有实现土地收储的目标。
　　四、对城中村改造的标准理解不全面
　　主要是片面注重空间形态的改造，没有同步实现土地性质、人的身份、管理体制、社区文化的转变。除个别城市和个别村庄外，已经启动的城中村改造项目，基本采取原地回迁方式，原来的城中村农民还将继续居住在一个村落式的社区中，农村集体资产仍然存在。在原地回迁和集体资产分红两个背景下，大家还是住在楼房里的&农民&，还是一个新的&城中村&。
　　解决上述问题，应当把握好以下几个方面：
　　一、合理确定城中村拆迁补偿成本
　　&一村一案&综合考虑了不同村庄的具体情况，是应当继续坚持的工作方法，但这一方法还应当进一步完善。当前，城中村农民在拆迁补偿方案上相互攀比，要价过高，很大程度上是由于知情权不够造成的。要进一步完善城中村拆迁改造的组织形式，全面推行拆前听证，扩大城中村农民在拆迁改造中的知情权。首先，明确城市规划确定的用地性质和开发强度。要告诉广大农民，为什么确定这样一个用地性质和容积率，超过这样一个容积率，自己的居住条件和居住环境就会是一个什么样的状态。其次，帮助农民算好帐。容积率既定，地块面积既定，房子就只能盖这么多，如果大家所要的拆迁补偿过高，可能就没有开发商参与开发建设，自己的居住环境就没法改变。
　　从重庆市危旧房改造的经验来看，扩大知情权有助于适当降低拆迁补偿成本。据了解，重庆市目前的危旧房改造地价成本大体为300万元/亩，这个价位与重庆市的城市规模、城市发展水平基本上是适应的。在扩大农民知情权的同时，如果各市能够进一步加强对城中村拆迁补偿方案的指导，适当降低城中村拆迁补偿成本还是能够做到的。
　　二、城中村改造与优化城市用地布局相结合
　　相当一部分城中村处于城市的中心区或者历史风貌地区，如石家庄市的休门、东里、方北，承德的狮子沟等。大城市的中心区由于城市职能过分集中、土地开发强度过高，需要在规划建设过程中逐步疏解，以缓解空间拥挤、交通拥堵的压力。历史文化名城城市，为保护城市的传统风貌，需要对开发建设的高度、体量、容积率进行严格控制。在这些地区，如果城中村改造采取就地平衡的方式，势必与城市用地布局调整的方向相背离，不利于完善城市的整体功能。目前，河北省一些城市为鼓励城中村改造的积极性，个别城中村改造的容积率已经高达3.5，既不利于城市用地布局的调整，也不利于开发项目自身形成良好的空间环境。
　　解决这一问题，一是建议各城市政府特别注意引进品位一流、业绩优秀、实力雄厚的战略投资者参与城中村改造，对相邻的城市重要地段进行集中成片的开发建设，在保证城中村开发建设品位的同时，实现城市用地布局的优化调整。二是建议各城市政府把城中村改造项目和新区开发的项目统筹运作，打捆进行招拍挂。借鉴重庆的做法，严格限制主城区旧城改造中原址回迁户的比例。把城中村改造项目的开发强度，控制在国家规范确定的合理区间内，并适当提高新区开发的容积率。让开发企业以新区开发的高利润率补城中村改造的低利润率，&堤内损失堤外补&，以保障其参与城中村改造的积极性。三是要切实加强城中村改造的规划管理，严格依照城市总体规划、分区规划确定的功能分区进行改造，严格依照国家技术规范和控制性详细规划确定规划设计条件，切实保证城中村开发建设的空间环境。
　　三、积极探索城中村改造新模式
　　在近年来城中村改造的实践中，各地采取了不同的拆迁安置和开发建设模式，归纳起来主要有四种：一是村集体以城中村改造的名义自行组织开发建设。除部分土地用于安置村民住宅以外，规避土地和房地产市场管理，对其它土地进行变相的房地产开发，向社会出售。这种模式虽然有利于调动村集体和村民城中村改造的积极性，但既违反国家的土地和住房政策，也造成了低水平的重复建设。这种模式在2004年8月31日以前比较流行。二是农村集体经济组织实力比较强的城中村自行组建开发企业改造。如石家庄的元村、槐底、西古城等，除部分土地用于安置村民住宅以外，通过土地招拍挂取得其它土地的使用权进行房地产开发，向社会出售。这种模式既有利于调动村集体和村民城中村改造的积极性，也基本符合国家的土地和住房政策，但由于经验和眼界的问题，开发建设水平较低。同时，由于拆迁改造需要比较多的资本，大部分城中村还没有能力做到。这种模式所占的比例大概在5%左右。三是由开发企业独资或者由开发企业和农村集体经济组织合资合作进行城中村改造。开发企业通过毛地招拍挂获得土地开发权，在村集体的帮助下自行与村民签订拆迁安置协议，开发的住宅首先用来安置被拆迁户，其他向社会出售。这种模式在前一个时期比较普遍，但不适应3年大变样期间大规模进行城中村改造的新形势。原因是一般的开发企业急于回收拆迁安置成本，往往强调将拆迁安置和开发建设控制在比较短的周期内，为避免在房地产市场相对低迷的情况下造成资金沉淀，不愿意过多地介入城中村改造。四是名义上由土地储备机构实施拆迁，实际由土地储备机构委托开发企业垫资拆迁，开发企业、土地储备机构和被拆迁人签订拆迁补偿安置三方协议，形成净地后通过招拍挂出让，出让后再用土地出让金支付原开发企业垫付的资金，获得土地使用权的新开发企业自行组织开发建设。其主要问题是因无法提供建设项目批准文件和建设用地规划许可证而无法核发房屋拆迁许可证，负责拆迁的开发企业与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议容易形成合同纠纷，一旦得不到土地开发权也会与土地储备中心、获得土地使用权的新开发企业发生经济纠纷。
　　上述四种模式，普遍存在一个严重的弊端，就是在城中村改造过程中政府没有真正能够实现土地收储，不利于合理把握市场上的土地投放量，不利于持续促进城中村改造，不利于根本上改造城市环境。为此，我们建议积极探索新的城中村改造运作模式：实行政府收储后统一拆迁安置，净地招拍挂后由开发企业进行开发建设。这种模式有利于在当前形势下加快城中村改造步伐，加快城中村的拆迁安置和实现土地收储，也有利于政府合理把握开发建设的节奏，实现村民赢环境、开发商赢利润、政府赢形象的&三赢&。
　　实现这一模式的难点在于政府融资，必须把土地储备和城建投融资体制改革紧密结合起来。据调查，各级城市政府在土地收储方面，融资的办法还不多。目前可以采取两种方式，增加政府土地收储的融资渠道。一是允许储备机构利用已经储备的国有土地按规定进行融资。国土资源管理部门在土地出让前，可以给土地储备机构储备的土地办理地政手续，并允许进行抵押贷款。二是搞活各市的城投公司，把土地管理和土地经营分离开来，允许城投公司参与土地收储。实现这样一种模式，还应当根据《物权法》颁布实施的新形势，结合现有的房屋拆迁政策和土地管理制度，合理确定城中村集体建设用地和房屋征收的标准和办法。根据石家庄、承德等市的经验，拆迁安置的土地可以实行划拨，也可以与其他地块一样整体出让，增加城中村农民的选择权。要鼓励货币拆迁，尽量异地安置。同时，还应当注意发挥村集体的积极性，把照顾村民利益和降低拆迁成本结合起来，合理确定拆迁补偿方案，防止漫天要价，以降低土地收储成本和后期的开发建设成本。当然，在不具备条件时，各地仍然可以适度地继续实行毛地出让，由受让的开发企业自行组织拆迁补偿安置，并组织开发建设。
　　四、城中村改造要实现四个转变
　　城中村改造是一项复杂的系统工程。空间形态的转变是城中村改造的基础，但城中村改造绝不是单纯的空间形态转变。在城中村改造过程中，必须统筹解决好村民住宅的补偿安置、村民就业和生活来源、村民生活的社会保障、集体经济积累的合理处置等四个方面的问题。广州在本世纪初的城中村改造，就是首先解决这些城中村改造的关键问题，先改制后改造，合理确定村民住宅补偿标准，采取留地和政府扶持等多种方式解决村民就业和生活来源，统一将城中村居民纳入社会保障范畴。其中很重要的一条，就是推行农村集体经济组织资产股份固化，保留村民在集体经济组织中的分配权，解除了农民城中村改造的后顾之忧，形成了有利于改变城乡二元结构新机制。承德的雹神庙村拆迁改造速度很快，在很大程度上也得益于这四方面关键问题解决得好。
　　城中村改造在实现空间形态转变的同时，还必须推进农村集体土地向城市国有土地、农民身份向市民身份、村委会向社区居委会、农村生活方式向城市生活方式转变。如果仅仅是平房改建为楼房，土地性质、人的身份、管理体制和生活方式没有发生根本转变，势必在改造后形成新的&城中村&，城中村居民仍然不能合理流动并融入到城市的生产和生活活动中去，城市管理的仍然存在&真空&。
　　解决好四方面的关键问题，同步实现四个转变，涉及经济体制改革、国土资源管理、户籍管理、基层政权建设、劳动就业和社会保障等各个领域，必须在城市政府的统一领导下，组建一套专门班子，制定一套适合当地情况的工作方案，形成一套完整的改造规划，并区别不同情况，在政府指导下做到一村一策。
　　五、合理把握城中村开发建设目标
　　根据河北省委、省政府统一部署，到2010年的城中村改造目标是：制定了城中村改造计划，编制了改造规划，出台了配套政策。现状建成区（以2008年初为准）内，80%的城中村要完成房屋拆迁、村民安置任务，已拆迁的城中村土地全部实现收储。
　　目前，在河北省11个设区市的现状建成区范围内，共有城中村634个，居住着108.4万村民，村庄建设用地面积152.2平方公里，建筑面积7648.2万平方米。根据国家技术规范和城市土地开发建设的一般规律，以多层住宅为主的居住区容积率一般在1.2左右，以高层住宅为主的居住区容积率一般在2.8左右，商业等公共建筑的容积率更高一些。如果将634个城中村拆迁后，在3年内全部完成开发建设，仅城中村改造一项就会产生3万平方米的建筑量，这个开发建设规模是不可能实现的。
　　因此，必须合理把握城中村改造的目标，将城中村改造的任务准确界定为完成房屋拆迁、村民安置和土地收储。当然，部分城中村也要全面完成开发建设。在拆迁上要势如破竹，但在开发建设上要合理把握节奏。首先，要根据市场需求，合理确定收储土地的市场投放量。拆出来的土地，能储备的就储备，能出手的就出手，集约性投放。对优质的土地资源不要急于出手，适当开展招商引资。其次，要注重提升建设质量和品位，提高规划设计水平。要选择优质的开发商和战略投资者，不要小打小闹。一时不能建设的，要敢于和善于&留白&，拆出来的土地如果当时没有合适的项目，可以不花太大代价进行整治，先行绿化，&留白&也是落实科学发展观。如果在2010年之前，我们能够完成80%的城中村改造，只要运作得当，除必要的安置用地外将腾出90平方公里（13.5万亩）左右的建设用地，相当于河北省一年的农用地转用计划指标，极大地缓解今后一个时期城市建设用地计划指标紧张的局面，为大变样、上水平、出品位奠定坚实的基础。
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房地产企业城中村改造土地成本财税处理探讨
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潭村8亿城中村改造规划再调整 最高住宅110米
提要：近日，广州市国土资源和规划委员会公布了潭村城中村改造项目的修建性详细规划批前公示。规划显示，对该村的场地道路和绿化设计进行了微调整改，但调整内容不涉及经济技术指标。
近日，广州市国土资源和规划委员会公布了潭村城中村改造项目的修建性详细规划批前公示。规划显示，对该村的场地道路和绿化设计进行了微调整改，但调整内容不涉及经济技术指标。
潭村于珠江新城东部，是花城大道、华南快速干线与地铁5号线等交通要道的交汇地。作为珠江新城最后一个进行改造的城中村，潭村获得了8亿元的巨资改造，并将引入高端办公和商业服务功能，形成富有活力的功能区，预计改造后，最高楼层估计有约110米。
潭村改造3.0：摩天大楼大集合
从规划图上可见，地块位于潭村路和花城大道交汇处，以花城大道和地铁五号线为界分为东西两块。
此次规划对地块内的大部分建筑都做了微调，建筑出入口调整位置，取消西北角的商业区和办公楼之间的一层架空连廊，公建部分也有所调整。
幼儿园用地和公众绿化用地面积扩大，增加了托老所等的公共设施和建筑。花城大道以南的原22层办公楼调整为21层，配套的商业裙楼调整为4层。
住宅规划：40层2栋，39层4栋、30层1栋和25层两栋。
商业办公规划：30、26、22、3层各1栋，4层3栋
潭村改造2.0：30层以上住宅7栋
2013年12月，潭村规划二次调整，这次修改主要为花城大道以北的两栋住宅楼，由原38层调高1层至39层，该区域中公建部分也略有变化。此外，复建商业地中有栋商业办公楼从24层调高至26层，而融资商业地产中有栋商业办公楼又从24层调低至22层。四栋楼总的容积率维持不变。
住宅规划：40层2栋，39层4栋，30层1栋、25层2栋
商业办公规划：2、3、30、26、22层各1栋，4层2栋
潭村改造1.0：容积率为5.0
在2013年11月公布的第一版天河潭村城中村改造项目规划显示，潭村城中村改造地块的容积率为5.0，以花城大道为界，北面地块规划了6栋住宅，其中40层2栋、39层2栋和38层2栋，住宅周边规划有不少宅旁绿地；南面地块规划了3栋住宅，其中最高的住宅30层，另外两栋各25层。潭村改造的配套服务设施面积按照不低于住宅建筑面积的6%进行配置。
但改造后新建楼宇最高40层，比杨箕村和猎德村都低。
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潭村：8亿投资改造项目 村民人均分2套房
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武汉市城中村综合改造挂牌出让土地成本测算操作规范（试行）
根据《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委、市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作意见的通知》（武政办[号）和《市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办[2009]36号）文件精神，制定本规范。
成本测算对象
改造成本测算对象为城中村综合改造范围内拟捆绑挂牌出让的项目。
成本测算内容
城中村综合改造挂牌捆绑供地成本，主要包括（A）前期费用（B）改造费用（C）后期费用
项目前期的费用，主要包话：用地规划咨询费，综合改造规划方案编制费房产土地“双登”测量费，
勘测定界费，新征有偿用地电子报件编制费等。
改造成本：
B1、开发用地本宗地价
B2、还建安置成本&&
B3、货币补偿费用
&B4、土地整合成本
B5、集体房屋拆迁补偿
B6、还建房公共服务设施配套建设成本&
B7、其他补偿费用
后期费用是指土地征收、农用地转用报批、土地挂牌过程中所涉及的有关税费，主要包括：新增建
设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、新菜地开发基金、水利建设基金、征地管理费、供地附图测量费、土地交易服务费等。
（A） 前期费用
根据实际发生费用和即将支付费用测算
（B）改造成本
B1、开发用地本宗地价
根据规划设计方案确定的开发用地的面积和用途，按照相同用途、相同地段基准价&60%确定。
B2、还建安置成本=还建房建设成本+拆迁补偿成本
还建房建设成本根据规划确定的还建安置房面积、结构测算，其中钢混高层1800元/平方米，钢混小高层1500元/平方米，砖混多层1200元/平方米。也可以委托有资质的造价评估机构没测算。
拆迁补偿成本是指享受还建政策的住户其现状住房超过经核实的还建面积而应予补偿的费用，按房屋重置价计算补偿费用。
B3、货币安置补偿费用
根据武政办[号文件规定和城中村规划改造方案，对享受还建政策，但要求货币还建的，按货币安置补偿政策计算补偿费用。
B4、土地整合成本
根据城中村改造规划方案进行土地整合的，其整合用地的成本由区城中村改造专班委托具有评估资质的土地评估机构，根据土地市场价格对整合用地进行评估，并将评估结果报市城中村专班备案。整合用地土地市场评估价的50%为土地整合成本，另50%为政府土地收益。
B5、集体房屋拆迁补偿
集体房屋拆迁补偿，是指规划确定的需要拆迁且已经作为集体资产进行量化的集体房屋（含厂房）的拆迁补偿。
集体房屋建筑面积，由区房产局进行确认。集体房屋的成新、结构，由有资质的房屋评估机构评估。集体房屋补偿，按房屋重置价计算补偿费用。
B6、还建房公共服务设施配套建设成本
与B2计算方法一致。
B7、其他补偿费用
其他补偿费用是指按政策应当计入改造成本的其他费用，按有关政策规定进行测算。
收费标准、征收范围及收费依据详见下表：
注：农用地、集体建设用地、国有土地等收费标准按上表征收范围进行测算。
四、计算公式
城中村综合改造挂牌出让土地成本T=A+（B1+B2+B3）&1.15+B4&2+B5+B6+B7+C
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