中国社会管理体制改革的几个问题
中央编译局副局长俞可平
很高兴来浙大讨论社会管理体制的问题，浙大是我在国内大学里面做讲座最多的高校。社会管理体制是一个新的问题。什么是社会管理体制呢？涉及到什么问题呢？政府职能部门不太清楚，学术部门也不清楚，社会学、管理学科、政治学科等都有各自的认识，中央讲的是个什么东西，这是我今天要讲的。这是第一点说明。第二是，因为是一个新的东西，所以很多想法不成熟，大家完全可以提出你们的不同意见。今天我想讲十个问题，一是改革开放与社会管理的兴起；第二，什么是社会管理体制；第三，为什么要改革完善社会管理体制；第四，改革完善社会管理的意义；第五,现行社会管理体制存在的问题；第六，社会管理体制的主要内容；第七，社会管理体制的原则；第八，社会管理体制改革的方向；第九，社会管理与社会工作人才队伍建设；最后是举一些近年来比较好的案例。近期我们会出书。
第一个问题：改革开放与社会管理的兴起。社会管理大家比较新，这两年才听到，但是工商管理，行政管理都非常熟悉，大学里有系、专业等，培养、考试和录用都比较成熟了，现在冒出来一个社会管理，是否说它不重要呢？为什么现在才提出来？我觉得这个非常重要，我在各个培训班上推动它，我认为，随着发展，社会管理的重要性至少不下于工商管理和行政管理。我认为，这个到现在提出来，和我们改革开放的过程和逻辑有关系。改革开放是整个社会的巨大变迁过程，首先是经济社会发展变化了，我们不仅创造了中国经济史上的奇迹，还创造了世界经济史上的奇迹。改革开放的问题不仅体现在经济领域，整个社会领域、政治领域也同样存在。我们从不同的角度来理解改革开放的过程，如果从国家与社会的关系来讲，可以看成是整个社会领域的分化过程，改革开放前是高度的一元化，高度一元化是政治与经济不分，政府与企业不分，国家与社会不分。我们在上大学的时候（77级和78级），那时门口还有门卫，看喇叭裤有多宽，头发有多长，否则要剪掉，连人们的生活方式也政治化了。从某种意义上说，社会领域就开始分化，分化的过程是有一个先后的逻辑、有一个顺序，首先是政治与经济分开，政府和企业分开，企业分开后发现工商管理要发展，后来发现党委政府与行政管理也不能放在一起，邓小平说过党政要分开，行政领域和老百姓打交道，要提高效率和降低成本，这个应当有一个独立的领域，这样行政管理就独立起来了。但是我们现在又发现，很多事务不仅工商管理管不了，行政管理也管不了，于是社会管理就产生了。实际上并不是社会管理不重要，而是改革开放的逻辑进程中，到了这个时候社会管理自然应运而生了。
大概是从1998年开始，中央文件里面第一次出现了社会管理的概念，国务院机构改革方案，讲到政府职能，&经济调节、市场监管、社会管理和公共服务&，第一次出现了社会管理。从此以后一直强调，到了十六大以后，开始特别强调。十六大报告中同样说道&宏观调控社会管理和公共服务&，到了十六大以后的中央全会决议，都明确提出了加强社会管理，最明确的就是十六届四中全会和六中全会，&深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局&，十七大报告中继续重申了这个格局。政府从98年以后对社会管理越来越强调，这个中央开始强调重视，学者也开始重视。我已经看到，今年开始的国家课题中开始设立社会管理方面的课题了，相关的著作、文章、课题都开始涉猎，开始发展起来了。但是基本上还是局限于社会学领域，政治学领域也有一些，但是毕竟是一个新问题。所以重大的概念、范畴、理论，学者之间到现在为止都没有统一的概念。今年中央设立一个重大协调课题，就是对社会管理和社会工作人才建设出台一些重要的政策文件，组织了一些重要部门（中组部、民政部、人事部、学术研究部门）制定这样的政策。可是对什么是社会管理不清楚，所以搞培训班，请国外和香港的人、国内的专家给政策的制定着上课，即使这样，还是不清楚，这是新的课题，但是又非常紧迫，十七大非常重视，我们行政管理还没有这么强调。这就是说，改革开放与社会管理的兴起，我简单提一下。我的理解大概是这样的逻辑进程。
第二，什么是社会管理体制？社会管理体制的定义，&社会管理&就是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动，这是我的定义，相应的，&社会管理体制&就是国家为了维护社会秩序而用于规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制。先给出定义，接下来社会管理的主体是什么呢？有分歧了，我认为社会管理的主体主要是政府机构，我理解的中央文件中社会管理的主体主要是指政府。但是，跟工商管理和行政管理不一样，除了政府机构以外还包含了企事业单位和自治组织，很多的社会事务需要政府和社会组织合作来管理。在我们国家，我所讲的&政府&是大政府的概念，政府机构还包含了党的机构，简单地说是指公共权力机构。
社会管理的对象是什么？对象是三类：&社会组织、社会的公共事务、公民的公共社会生活&。十七大和中央文件都有&社会组织&的概念。公民公共的社会生活，举例说北京夏天老太太扭秧歌，要占地、放音乐，谁去管呢？
社会管理的要素，主要是给制定政策的人来说的，第一是法律法规，政府管理部门的政策和规定，以及党的方针政策，这个是中国非常特殊的背景，我们是有党的政策的，党的政策在效率和权威上一点都不下于政府政策。中央文件的效力非常权威。
社会管理与行政管理、工商管理的区别。他们的对象、目的等都有显著的差别。十七大把社会管理体制改革和维护社会稳定放在一起。
还有一个问题经常在实际管理部门（政府）提出来的，社会管理到底就是社会管制还是公共服务？社会管理是管制还是服务，我要解释一下，有两个服务概念，我们建设&服务型政府&是一个概念，还有一个是政府是人民政府，人民的官员要全心全意为人民&服务&。看起来是一样的，实际上他们的含义有重要的区别，中央开始提出&服务型政府&的时候有学者提出不同看法，我们党本来就是为人民服务的么？为什么还提出服务型政府，这是一种看法。另外一种看法是服务型是理想，提出这样的理想现在也实现不了，实际上这些都是误解，为人民服务的&服务&是政府根本性质来说的，人民的政府为人民服务。&服务型政府&它主要是从政府机制来说的，政府建立了以后，要有制度来保证政府是为公众服务的，所以，&服务型政府&不是一句口号，它必须有举措，比如说公共服务一年增加多少，服务机制如何改善服务质量等，都是很具体的，也就是说&服务型政府&中的&服务&实际上是为&人民服务&宗旨的具体化。作为一种政府管理，社会管理作为一种管理，从广义上来说也是服务，但是任何政府管理都带有强制性和管制型，社会管理也一样既是一种服务，也是一种管制。政府没有办法，是躲不开的，必定要来管你，这个社会事务也一样，如果放任自流，很多社会事务产生后政府不去管会损害公民利益，但是一旦政府去管，就必有强制性。
还有一个问题，就是社会管理究竟是什么样的行为，社会管理究竟是否是统治行为？还是一种治理活动？我的理解，&统治&的主要目的是为了巩固政权，&服务和治理&主要的目的是为了增加公共利益。社会管理也是一个统治行为，但是主要不是统治行为，不能简单的像一般政府事务来管理，而是要与公民合作，尤其是与民间组织社会组织合作，合作后主要的就不是统治行为。我在很多文章中提到，&统治行为&和&治理&是有区别的，统治行为主体在于政府，&治理&可以是政府，更多的是政府与民间组织的合作，与公民的合作。所以，社会管理主要不是统治行为。很有意思的是，中央有的时候叫做&社会管理&，有的时候叫做&社会工作&，这样很好，就淡化了管理，大学里已经有社会工作专业，来设立培养社会管理人才，现在叫做社会工作系。这个称呼很好，淡化管理和管制性。
第三，为什么要改革完善社会管理体制？总的原因我已经说了，因为改革开放后社会结构来说从单一化走向了多元化，有必要对社会事务进行管理，这是总的来说，具体来说我想有这么一些原因。第一，政府职能发生重大变化。以前我们政府什么都管，后来我们把政企分开，政府从许多领域退出来，但是政府从这些领域退出来以后不能留下真空地带，否则就会没有秩序，比如城乡结合部，这个地方治安就有问题，因为管理出现问题。农村传统的是党支部，后来是生产队，后来变成村民自治，政府不直接管，但是必须有人去管，这些管的机构组织既不是政府也不是企业事业单位，就需要有一个民间组织这样的机构，必须有这样的东西在管着，否则，就会乱套。好多领域都是这样，这是第一个原因，政府退出后不能留下管理真空。第二，公民社会开始形成。也就是说民间组织越来越多，我们的民间组织按照中等的估计，中国的民间组织有三百万个，不能不去管、不去规范，这个要管，要规范，原来的体制不行了，原来是进行双重管理，首先要有挂靠单位，然后去审批同意，两个部门共管听起来很好，可是实际上是门槛这么高，民间组织还是有必要成立，那么就有两种做法，第一是不登记，第二到工商部门去登记，就是交点税。这样一来，大量的民间组织最后不在管理视野中，我们做过调查，在浙江某个县，民政部门告诉我们，实际的民间组织有1600多个，但是真正批准的只有160个左右，民政部按照自己的标准统计有36万个民间组织，清华大学王名教授统计最低有270万个，还是3年前。这个说明管辖范围不对了，要出事故，现在也在对民间组织管理体制进行修订。我们中央提出来的叫做&社会组织&，这个概念很好，把各种民间组织概括在里面，有点像西方的Civil Society Organization，现在没有权威界定。我自己理解&社会组织&分三类，第一是民间组织，第二是行业组织，带有一定行政职能的行业组织，比如纺织总会等，第三类是特殊的社区组织，例如村民委员会和居民委员会等，这些也是民间组织，但不是完全的民间组织，很特殊。他担任了部分的行政管理职能，法律上是民间组织，但是主管部门不是民政部的民间组织管理部门而是基层政治司。我研究了国民党时期的情况，国民党也对他们进行单独处理的。这个有特殊性。第一类民间组织又分为三类，&社团、民办非企业单位（ＮＰＯ，有点像西方的非盈利机构，但是又不太像）、基金会&。这么复杂的，原来的体制不适应，就要改革完善。第三，传统单位制发生重大变化。以前每个人都有单位，都不像原来的，现在是社会人，有自由职业者。以前是怎么也逃不开单位的，现在既是有单位，单位身份也发生变化了，例如一个出版社，有五种身份的人：干部（公务员）、局的编制（特殊的参照公务员，全额拨款），社编、合同、临时雇用。的我们的管理制度也要发生相应的变化。第四，户籍制度开始变动。大家已经从今年开始十几个省开始试点改革户籍制度，这个是中国根本社会制度的变化，户籍制度的历史太悠久了，户籍制度是在秦统一中国以前就存在了，现在到每家每户，王安石张居正国民党都想要变，到现在真的要变了，这个是刚刚开始的改变。但是已经开始了，改革开放前户口还是很重要的，考大学也是户口，户口太重要了。现在开始慢慢的改，从合理、适应现代化和城市化的方向变动。浙江我们有一个地方做的非常成功，就是湖州，第三届中国地方政府创新奖。到了湖州在那里只要有一个工作，可以成为湖州市民享受公共服务，这是非常大的变化。户籍把人群隔开，不利于人群流动，不利于社会公平正义，现在很多方面不公平，这个制度非常难改。北京排除外地人的案例，对中央政府来讲是很重要的，这个和北京政府来说要求是不一样的。问题在于，要改革完善体制，我们已经看到开始改革。第五是城市化的进程加速。我父亲一辈子也没有想到可以从村里人变成街道居民，说明城市化速度非常快，城市化后很多问题就出来了，比如&三无农民&，没有土地、没有职业、没有保障。怎么办，政府能不能不管？这个必须要管，但是原来的体制没有办法管，城市化进程加速也催化对社会管理体制的改革创新。第六，流动人口迅速增加。例如深圳1400万总人口，只有200万户籍人口，计算人均GDP时很自豪，人均GDP比瑞士还要高，但是没有算外来人口。这个也是中国特色，哪里有这样统计的呢？但是管理体制就是这样子的。这个道理对城市管理者而言可以这样认为。我们原来没有这个制度，怎么办呢？非常迫切这个问题。第七，新的社会事务大量产生。很多社会事务是以前没有遇到的，比如教育没有民办和私立，现在有民办、私立了，这个要向民营企业开放，要保障教育质量就要进行管理规范，我们原来的一套制度要发展起来，不成熟很多问题要完善体制。还有行业管理，这个也是要规范的，以前计划经济没有这个问题，也要有制度，还有社区，社区很多不是单位分房的话，业主纠纷等等都很普遍。这个也要管，这个没有制度，所以要进行改革。茅于轼保姆学校的案例；小产权问题。第八，新的社会问题大量出现。比如信访；驻京办主要的任务是把信访的人送回去；城市地摊，北京城管队队长被杀的案件（上海已经出现一个制度，可能比较好，是关于地摊管理的）。
第四个大问题，改革和完善社会管理体制的意义。这个简单说一下，第一，有利于促进公平正义，这个是社会正义首要价值。这个影响整个国家的公平正义，经济和政治领域也会受到影响；第二，有利于维护社会稳定，这个非常明显，很多领域退出来了要有替代政府的管理，如果出现三无地带和真空就会影响社会稳定，很多社会事务看起来非常琐碎，但是如果管理的不好就会酿成大的问题。政府一定要有权威，这个是要建立在制度和法律基础之上的；第三，有利于社会和谐，人和人的和谐，邻里纠纷等是从更小的范围来说了；第四，有利于提高执政能力。如果能够有更好的社会管理体制，很多社会事务可以给社会组织处理，如果有合适的社会组织，就可以转包出去，没有这种机制政府什么都去做，增加成本又劳民伤财，吃力不讨好。所以现在联合国和境外的援助机构也注意到这个问题，一些资助项目向民间组织和社会组织进行。这个就提高了执政能力。第五，有利于推动基层民主。这个也是发展民主政治的重点所在，但是基层民主很重要的一块是社区民主和自治，这个都和社会管理有关，这些有利于发扬基层民主，我们这一届的地方政府创新奖，有一个项目是上海的一个街道对民间组织的管理，他改革，对组织进行分类，成立一个民间组织服务中心对这些组织进行服务，然后进行服务和帮助，这些对小区、街道的和谐有利同时有利于老百姓自治，老百姓通过这些组织参与对街道的管理，觉得实现了自己的价值。参与不一定是选举，Civil Engagement，这种参与有利于提高自治的能力和意识，其意义是很明显的。
第五个大问题，现行社会管理体制存在的问题。第一是管理缺位。有些是社会中存在的问题，新出现的问题，管理跟不上，有的是老问题，但是没有有效的办法，或者问题性质出现变化，导致管理缺位，这个比较严重。例如农村环境污染，我非常担忧，城市还是有办法来解决的，现在有一个趋势，就是我们城市的企业到乡镇去，乡镇要发展，把污染带过去，农村一旦污染就麻烦了，他们没有整合能力，这个怎么办呢，如同这种管理不能够缺位，环境污染的事情如果城市做好农村不做结果还是一样没有做好。这个不是一个地方能够做好的，不是一个国家能够做好的，例如民工子女教育问题，老年人的问题、医疗事务保障问题；第二是错位。管理不应该管的事情，本来不应该管的结果管了，还有就是本来由社会管理的方式用行政管理来管了，比如社团管理。第三是社会管理政出多门。很多包括停车场的管理，日常生活中的很多问题都是不同部门管理，结果就是不清楚谁来管，或者谁都不管，这个还是明显的存在的。第四个是重管制、轻服务。社会管理要管制，但是还是要服务。比如对小商小贩的管理，这个是否有更好的办法进行改革。社会管理中管制是要的，但是不能过分强调管制，还要有服务，例如福利彩票和足球彩票一部分钱返回进行公共健身设施的建设，进行公共健身等，由于缺少管理，设施都被破坏了。第五是管理方式简单。第六是制度不健全。对民间组织的管理，现在还没有民间组织的法律，这个非常重要的，我们都是几个条例，既使是条例，很多社会组织也没有相应的措施；第七，管理成本过高。比如上访，成本太高了。最后就是人才缺乏，工商管理和行政管理有很多的人才。社会工作的行业是非常特殊的，要学会另外一种公关，主要是和平民百姓的公关，解决他们的心理问题，这些人才很缺乏。这次中央很重视，还通过了一个决定。这是存在的问题。
第六，社会管理体制的内容。就不多讲了，包括社团管理体制，社会治安体制，社会保障体制，社会应急体制，社会服务体制，社会工作体制，社区管理体制。社会治安比如商场搞活动，踩死人怎么办？不能总是靠公安。现在都是限制做，解决的办法就是社会管理体制。Sars以后从中央到地方，应急体制就做得特别好。
第七点，社会管理体制的原则。&党委领导，政府负责，社会协同，公众参与&。这是总的原则，我提出还有一些原则就是：政府要与民间合作，法治与德治要结合，控制与引导要结合，效率与公平要结合，有些效率不能用工商管理和行政管理中的效率来要求的，如何结合要特别注意。行政手段与市场手段相结合，这里要有市场手段，也要有一定的赢利，但是也要有行政手段。
第八点，社会管理体制改革的方向。我认为有以下一些内容，第一是从一元到多元（政府与民间组织、企事业单位一起来进行管理），第二是从人治到法治，这个与道德作用并不矛盾的，政府最后的规范还是法律，第三是从统治到治理，社会管理中与政权关系不是很大的，政权是政府、军队、核心权力机构、意识形态控制权等，社区的事务和政权关系不是很大。第四是从静态到动态，第五是从集权到分权，第六是从单位到社区，第七是从管制到服务，第八是从行政到市场。这些都是大体的方向，原则性的东西。我们的体制改革应该在制度设计中完善方向。
第九个问题是社会人才工作队伍。我们已经开始重视了。
第十，举一些例子。我们已经做出了有意的探索，有些探索可以在一个省或几个省更大的范围内推广。1、浦东新区司法局社会矛盾调节中心，这个是司法局成立的矛盾调节中心，成立以后是为了对社区中的问题进行解决，效果比较好的；2、安徽舒城县干汊河镇公益事业民营化，社会事业改革的效果很好。3、河北石家庄儿童保护教育中心，不知道杭州流浪儿童多不多，北京的很多，都不知道这些小孩子从什么地方来的，总是要进行管理和解决，这个问题带有世界性的，实际上他们做的挺好的，这个项目我们都推荐到联合国去。不是简单地收起来，给予教育和关怀，培养他们的能力，给予家的感觉。4、湖州的户籍制度改革，后续改革就是民工成为城市户口就是给予一样的社会保障，这个改革力度非常大，很遗憾后续改革没有进入本届20个入围项目。5、盐田社区治理体制改革。也是把行政权、自治权和服务都分开来，一会两站，该政府管的行政权收给政府，成为街道的一个部门，履行职能。&两站&该自治的自治，该服务的服务。自治和社会服务的分设，既有自治，又有公共服务还有行政管理，这个模式得到了很多专家学者的肯定，也开始推广了。获奖之前的阻力很大，获奖后开始推广，也是社会管理体制的改革；6、厦门思明区爱心超市，这个也不是厦门最先设立的，专家委员会和调研组都去看了，有很多特点，我当时看了有很多感慨，中国人又要面子又要救济，成立爱心超市，有多余的东西就去捐献，谁要有救助也来登记，根据评估情况来发券，这也是好的救助体制。8、石景山的鲁谷社区，把街道改成整个社区，这也是一个新的尝试，我们还推荐国外学者去看，德国的学者看了以后，还答应说要每年来做一天的义工，后来说兑现了。9、河北迁安农村合作医疗改革，合作医疗对农民来说非常重要，而国家的钱有限，全部解决的财力不够，有些富裕的地方多交一点，现在是中央、地方政府和个人交费三者结合，即使这样，在很多地方推广还是非常困难，迁安做了一些改革，被认为比较成功，这也是社会保障上的改革。10、泉州的外来工维权，很多外来工付出的劳动多，但是报酬少，甚至最基本权利也受到侵害，地方政府还是有职责保护他们这些权利的，尤其是工会出面建立制度效果很好。这一届地方政府创新奖明年1月19日选拔和颁奖，我们准备卫星直播。这一届义乌的工会维权也做得很好，这也是外来移民的问题。12、广西五保村，这是广西的一个项目。生产承包责任制后村公共财政就没有了，如果存在需要救助的孤寡老人怎么办，广西利用福利彩票回归社会，另外地方政府和民政厅都出一些钱建立五保村，我们去看了，非常好，设施比较好，服务也在轮流在做，老有所养。农村的老年问题得到比较好的解决。老年问题是一个重点的社会问题，老龄化问题，老人的寿命越来越长，子女越来越少，城市有城市的办法，农村有农村的办法。第四届地方政府创新奖，浙江的一个项目，评选完后，一个反馈就是浙江太多了，20个中浙江有4个，老年项目中，宁波有个海曙区，通过购买老年服务，解决城市的老年人的养老问题。我们这次调研回来的20个小组回来以后，我听取他们的意见，我影响不了他们，专家是从专家库中随机抽取的。调研完了之后，我就问他们，凭着他们的学术良知推荐一下，用我们的6个标准，哪些项目可以推荐。最后呢，20个项目全部推荐，都说好，应当说确实做得好。所以这一届就很（激烈），20个项目只能有10个，我不能扩大项目。老年人的问题我们也在想办法，如果还有好的经验，在座的同学们和朋友们也可以推荐，这可是一个大问题，解决老龄化的问题，为老年人提供一个舒适的环境，有制度保障非常重要。今天只是蜻蜓点水的讲了一下这么大的一个社会管理体制的问题，我已经超过10分钟了，好处是有较多的图片，大家不至于太累，谢谢大家！您可能对这些感兴趣
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作者：罗晓 于一&主编
出版社：东方出版社
出版时间：2012年06月
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户籍制度改革：争议、误区与下一步改革方向
来源：《中国经贸导刊》2012.2下
作者：张林山
　　【核心提示】存在土地级差条件下，不同地区的农民放弃土地迁入城镇的机会成本差别很大，原有法律规定的农民迁入县级及以上城市必须放弃土地使用权的条款在新形势下能否继续适用，农民在进城落户过程中土地财产权利如何保护和实现，是否必须以放弃土地为代价，实行所谓的&土地换社保&、&宅基地换住房&政策。实践中，农民放弃土地使用权的土地定价是否合理。
　　户籍制度改革一直是社会各界关注的热点问题，近些年来，学术界从不同角度对户籍制度改革进行了广泛而深入地研究。目前，学者们对于户籍制度改革的必要性已基本达成共识，基于人口自由流动权利、促进工业化城镇化协调发展、改善城乡居民特别是农民的收入水平及民生福利等诸多考虑，传统的户籍制度已经到了非改不可、不改不行的时候了。但是，对未来户籍改革的目标和方向，学术界却出现了分歧。
　　一、关于对改革目标方向的争论
　　(一)&取消论&：取消户籍制度，实现人口自由流动迁徙
　　在户籍制度改革研究的初期，关于户籍制度改革目标的争论主要是围绕是否保留户籍制度。这个时期户籍制度的问题刚刚显露出来，人们缺乏对户籍制度历史和基本功能的深刻认识，所以有相当一部分学者持取消户籍制度的观点，认为用身份证制度代替户籍制度即可。
　　但是随着研究的深入，学界对户籍制度的认识越来越客观，肯定了户籍制度的历史功绩，正确认识了户籍制度的本原的功能。许多学者认为取消户籍制度会造成人口流动失控等一系列问题，主要包括：城市中的贫民窟、交通拥挤、住房紧张、失业增多、贫困加剧、犯罪率上升、治安不稳定等(杨风禄，2002；俞德鹏，2002)。人多地少、农村人口压力大被认为是导致&城市病&产生的最根本原因，而人口自由流动则是&城市病&得以成为事实的必要条件。
　　而反驳者针对上述假设，也提出了这样的看法：一种观点认为，该进城的人都已经进城了，所以，开放城市户口不会大幅度加剧城市的各种矛盾(党国英，2003)。第二种观点认为，人是理性人，是会进行收益&成本分析的，若进城的生活不如在农村的生活，人们也不会长时间留在城市中；这样经过市场的自动调节，城市人口依然维持在合理的状态(杨风禄，2002；陆益龙，2003)。近年，有些学者质疑开放城市户口后到底有多少农民工会永久地居住在城市，为此他们采用了实证的方法，进行抽样调查，最后得出结论只有约25%的农民工愿意放弃土地并将户口迁移到打工城市。
　　对于放开户籍后，城市是否会出现贫民窟，反驳者亦给出了证据。有人认为贫民窟在中国已经出现，现在取消户籍制度不会大大加剧这个现象；要想较平滑地提升国民收入水平，要想避免将来更难看的贫民窟，应该马上取消户籍制度(董沐旸，2001)。虽然的确应该警惕&城市病&，认为压制人口流动造成的社会不稳定性远远高于允许劳动力自由流动带来的社会一定程度的不稳定性(茶洪旺，2002)。因此相比而言不如尽早取消户口控制。更有学者直接引用其它国家放开户口但没有严重问题的事实作为证据，建议取消户籍制度。
　　(二)&剥离论&：剥离户籍福利功能，还原户籍登记功能
　　在20世纪80年代末90年代初，虽然学界没有明确提出和全面地定义两种户口上的不平等福利，但是在有些学者对户籍制度改革目标的论述中已经涉及了这一点，比如有人提出了把户籍制度和住房分配等利益分配功能脱钩作为户籍制度改革的目标之一(丁水木，)。但是绝大多数学者还是仅仅聚焦在如何进一步推进&农转非&、促进人口流动和剩余劳动力转移上。直至20世纪90年代末，小城镇试点改革遭冷遇，学界才把关注点转移到附着在户籍上的不平等利益上，把剥离附加在其上的不合理规定和不平等利益作为户籍制度改革的首要目标。
　　学界普遍认为，户籍制度功能的异化是户籍制度弊病的根源，改革户籍制度就是要使户籍制度的功能得以&回归&。虽然户籍制度已在逐步改革，但其背后的劳动、人事、教育、社会福利、司法等计划经济时期产生并遗留下来的社会管理制度仍然存在，它们所形成的分配资源与获取利益的各种不平等照样支配着社会的运转。于力超(2009)认为造成现行户籍制度的种种弊端的根源是户籍制度被不合理地强加上了利益分配功能，因此进行户籍制度改革，就应该重新确立户籍制度的基本功能。
　　深化改革的关键，在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多公共服务和福利与户口类型剥离(王太元，2005)。郝加华(2008)认为我国户籍制度改革的路径应该是对现行户籍制度进行功能重整，即剥离现行户籍制度附加的利益分配功能、取消对人口迁徙和流动的限制功能及加强户籍行政管理的服务功能。张静(2009)从对户籍制度功能的重新思考入手，提出了城市地区户籍制度改革可以通过统一户籍登记制度、逐步建设合理的户口迁移制度、对流动人口实行居住登记制度、促使其他领域行政管理寻找科学的权义分配标准四大路径来进行。彭希哲等(2009)提出，城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位。赵航飞(2009)认为要解决我国户籍制度改革过程中所面临的阻力，必须从公共产品提供的角度入手，解决附着在户籍制度之上的公共产品提供和社会福利享受的均等化问题，才能满足现阶段非既得利益群体的公共产品消费需求，促进社会福利的最大化，保证改革的顺利进行。然而，公共产品提供和社会福利享受的均等化问题本身就是一个复杂而又棘手的问题，值得进一步探索与思考。
　　还有部分学者建议在逐步剥离城市福利的同时，改革方向是降低城乡在各种基本公共服务领域上的落差，为进一步改革创造条件。只要存在各类公共产品方面&补贴&的落差，就会有门槛，将户籍这个大门槛取消了，其他部门仍会花更大的成本造出更多小门槛来(王小鲁，2005)。弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化(茶洪旺，2005)。我们近年来加快了农村社会保障体系的建设，以及将农民工纳入城市的社会保护范围等等，就属于在这个方面的努力(蔡昉，2010)。
　　(三)&准入论&：降低落户门槛，设置准入条件
　　目前学界普遍认为城市应当向农民开放，但是时机尚不成熟。由于城市建设和管理成本的大小不一，各城市进入门槛高低不同，小城镇可以是放开的，大城市的进入就要预支一定的成本，以避免出现管理失衡的可能。为了避免这些情况的出现，户籍制度改革应该坚持循序渐进的原则，通过设置一些准入标准来避免大量人口短时间内融入城市，比如，房产标准、在城中居住时间的长短等(李静，2002)。设置门槛的目的主要是保护城市，在人口自由流动和城市自我规划自我管理的矛盾中起到一个平衡器的作用，让城市自己表达意愿，让能在城市生存下去的人们生存，在大量剩余农村劳动力转移过程中降低了人口流动的风险(王海光，2005)。多数学者认为，从各类城镇的实际经济发展水平和吸纳不同素质劳动人口就业的潜力出发，并考虑到目前大中城市的就业压力，各类城镇应设置高低不等的&门槛&，适度打开&城门&，办理正在流动人口的暂住和常住户口，实现流动人口的合理、有序、适度转移。
　　从降低门槛入手，是可行的改革推进方式，使尽可能多的农民和农民工在城市落户(蔡昉，2010)。这一派观点的影响力最广泛，也成为我国当前地方户籍制度改革实践中遵循的政策建议。改革政策逐渐以准入条件代替指标管理，即以固定的住处和稳定的收入为基本条件，各地根据自己的情况设置准入门槛。
　　二、当前户籍制度改革存在的缺陷和误区
　　(一)无法割舍的&户口情结&
　　从当前有关户籍改革的研究现状来看，历史上逐渐形成和演化的我国户籍制度对人们的思维和行动影响巨大，以至于人们存在着强烈的&户口情结&，&进城&、&落户&之说尤为盛行，各种人群也被划分为户籍人口、常住人口、暂住人口等不同称谓的群体。户籍管理和福利配置也基本按照上述人口类别来实现。尽管大家都知道一纸户籍只是&标&而不是&本&，户籍改革关键在于治本，即剥离户籍所含福利，并且实现福利的均等化配置，但是，大多数学者为户籍改革开出的&药方&却对如何剥离户籍福利语焉不详，而是希望通过降低入户门槛来使更多的人享受城市福利。尽管有着各类人群实现迁徙自由、平等享有公共福利的目标和愿望，但是这种愿望是通过低等级福利的地区和人群提高自身条件，以跨越高福利地区设定的入户门槛来实现。无疑，迁徙自由、公平身份的目标不是&天赋&的，而是需要个体努力。因此，只要户籍与福利不脱钩，还存在不同性质的户口，就无法实现户口一元化改革目标，达到由户口管理向人口管理的转变。
　　(二)将&保障&错当为&福利&
　　在当前我国城乡之间、区域之间公共基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务还存在较大差距、改革发展正当其时的时候，城市的公共服务与社会保障优势被当成相对于其他地区的&福利&，特别是城市的教育资源、住房保障和低保三种类别最具有&含金量&。多数研究者没有看到，随着教育改革的不断深化，城市的教育资源正越来越多地向本地户籍之外的人开放，而保障性住房和低保的保障对象是城市里的低收入群体，是对他们基本生活的&保障&而不是&福利&。保障条件主要是经济条件，判别标准主要是看是否属于低收入者，而不是城市户籍，且条件严格，需要排队等候。因此，长期来看，&落户&城市并没有多少&福利&可言，只是保障基本生存需要。
　　(三)错判形势的&门槛&思维
　　一方面，随着住房、福利、医疗保险、劳动就业等改革的不断推进，城镇居民已基本丧失了原先享有的各种福利。我国不少城市都将公共服务和社会保障扩展至所有常住人口，并将外来常住人口称之为&新市民&，外来人口受歧视、被管制、少服务的局面大大改观，很多方面已与户籍人口无异。另一方面，广大流动人口特别是农民工的农村土地越来越值钱、农村公共产品日益丰富、农村环境和公共服务不断改善、计划生育政策优于城市居民。在当前城市户籍的含金量已大大降低而农村户籍的增值潜力正不断积蓄，即城乡之间、地区之间的福利级差正日趋缩小甚至可能会发生逆转的情况下，传统的入户&门槛&思维必然不能适应新的社会形势，并将严重阻碍劳动力资源的充分流动和合理配置，不利于城市的长期发展。当前各地存在的福利级差，很大程度上是由于政府的公共服务和社会保障改革发展的滞后以及农村土地资源市场化潜能未能发挥的结果，但是，减少这些福利级差的努力和成效是值得期待的。
　　三、下一步户籍制度改革方向
　　二元户籍管理制度是与我国城乡二元经济、社会结构相统一的，我国城市福利制度与农村土地管理制度是这种二元社会结构产生的主要原因，也是二元户籍管理制度运行的经济基础。这就决定了户籍制度改革不仅仅是户籍制度本身的问题，城市福利制度和农村土地制度是其不能绕过去的坎。对于当前的户籍制度改革，建议下一步户籍改革研究和实践要着力解决以下几个方面的问题。
　　(一)户籍制度改革的价值目标与实现手段能否存在内在一致性
　　户籍制度改革的价值目标可以认为是实现人口自由流动和平等身份，而户籍改革的实现手段是剥离户籍所含福利、还原户籍的人口登记、信息记录等基本功能。目前，多数学者认为户籍改革是个长期的渐进过程，为防止城市拥挤和社会问题的出现，现阶段还不能完全取消户籍制度，剥离户籍福利，还需要对外来人口设置一定的入户门槛。但是，这种建议和做法显然有违户籍制度改革的价值目标，错误地站在了维护现有户籍制度壁垒、继续实行歧视性、差别性福利政策的立场上。因此，可以认为，我国的户籍改革，只要还存在户籍门槛(注：不是福利门槛)，只要还需要通过&入户&来提高福利，这种改革就是不彻底的、甚至是犯了方向性的错误。
　　(二)福利和土地双重级差条件下的相关利益博弈及其可能结果
　　在明确了影响当前我国户籍制度改革的主要制度因素就是城市福利制度和农村土地管理制度之后，紧接着分析当前影响户籍制度改革或是户籍制度内含的城市福利制度具体有哪些，城乡之间、地区之间的福利级差有多大，各地的入户条件包括哪些方面，户籍门槛有多高等方面。同样，还要分析制约户籍制度改革的土地制度管理因素，现有的土地制度安排是如何阻碍农村剩余劳动力转移和定居城市的长期决策的，城乡之间、地区之间的土地级差有多大，目前是如何利用这个级差地租的。
　　在目前我国城乡之间、地区之间存在较大福利和土地双重级差条件下，下一步推进户籍制度改革，各利益相关方是如何博弈的，各自的成本和收益如何，最终可能会产生的均衡结果是什么样的。
　　(三)如何稳定有序剥离户籍背后的城市福利问题
　　面对不同城市间短时期内不可能消除的福利级差，如何设计一种制度路径和制度安排，能够替代现有户籍制度功能，使得在开放城市户籍限制的同时，各级城镇特别是大城市人口增量不会短时间内迅速放大，城市的基本公共服务和社会福利不会面临基础设施短缺、人力财力不足的局面，并最终能够形成人口城市间合理分布的格局。
　　(四)户籍制度改革中农民的土地使用权及房屋财产的处置问题
　　存在土地级差条件下，不同地区的农民放弃土地迁入城镇的机会成本差别很大，原有法律规定的农民迁入县级及以上城市必须放弃土地使用权的条款在新形势下能否继续适用，农民在进城落户过程中土地财产权利如何保护和实现，是否必须以放弃土地为代价，实行所谓的&土地换社保&、&宅基地换住房&政策。实践中，农民放弃土地使用权的土地定价是否合理。
责任编辑：哲思
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