农村建房用地管理现状调研报告
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近年来，随着我县农村经济持续快速发展，农民收入水平大幅度提高，居住条件得到了明显改善。但是，在不断高涨的农村建房热潮中，农民个人建设用地普遍存在着“不批就建，少批多建，无序乱建”等现象，既违反集约节约用地政策，对耕地保护工作带来了巨大压力，也严重影响了村容村貌和农村经济的可持续发展，阻碍了社会主义新农村建设进程。
一、农民建房用地存在的突出问题
（一）土地利用效益低下。据土地利用更新调查数据显示，目前我县农村居民点用地20764公顷，按农村人口76万人计算，人均占地面积273平方米，远远高出国家规定的农村村镇人均用地150平方米的上限标准。主要表现为：单户用地面积较大，通常户与户之间都会留有巨大的间隙，并且前有禾场后有庭院，以及人为形成的湾子林，破坏和浪费了大量耕地；一户多宅现象普遍，建新不拆旧、农村人口进城不归还宅基地等，造成相当数量的农村住宅和宅基地闲置荒废；公路沿线建房盛行，但受公路控制红线的约束，房屋与公路之间的土地基本闲置或低效利用。
（二）房屋建设布局散乱。大多数村民建房随意选址，建设用地杂乱无序，一般都选择在自家自留地、承包地或交通较为便利的公路两侧建房，形成不少空心村，也有相当一部分农民新房建设见缝插针，哪里地势好、风水好就在哪里建，造成新房旧宅斑驳错杂，住房的朝向、大小、高矮参差不齐，乱建乱占现象严重，村容村貌较差，浪费了大量土地资源，也不利于基础设施配套，这些都与新农村各项建设要求格格不入，严重影响了村庄规划的落实。
（三）违建现象非常普遍。 年以前，全县90％以上的农户都在新建住房前，到国土部门履行了申报审批程序，建房用地秩序较好。但自2003年以来，由于税费改革取消了土地管理费，加之土地二轮延包实行长久不变政策，农民以为个人建房不收费，并且是在私有土地上建房，可以按照自己的意愿随意建设，主动办理申报审批手续的农户数量也因此急剧下降。年起，每年办理建房报批手续的农户不到500户，违法建房已成普遍现象。
（四）隐形市场极其活跃。在城市和集镇规划区、城郊结合部、交通区位优势明显的区域，受城镇化进程加快和房价高企的影响，农民和集体经济组织往往不顾土地管理相关法律规定，在社会资金的加入下，采取对手成交、以租代征等方式变相交易集体土地，并非法在集体土地上进行小产权房地产开发，致使大量耕地被占用，扰乱了正常的城区建设用地和房地产秩序，造成了巨额土地收益流失。表现尤为突出的是斗湖堤城区及周边地区，其中王岗村一、七组的小产权房群就是典型代表。
二、农民建房违法用地的主要原因
（一）村庄建设规划滞后。我县现行的土地利用总体规划编制于上世纪末期，由于以前各级对规划重视程度不够，且缺少公众参与，加上受当时农村发展情况及编制技术水平的限制，规划从一开始执行就显现出它的不适应性。虽然现在土地修编已经完成，但仍然缺少可以有效规范和引导农民建房的村镇建设规划，导致违法建房的行为时有发生，出现了公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的现象。尽管在推进新农村建设过程中各村都制订了村庄建设规划，但大部分都无法与土地利用总体规划相衔接，规划的控管作用并不明显。
（二）耕地保护政策受限。农村税费改革实施后，我省对涉及占用耕地的，由所在的集体经济组织负责落实占补平衡，但现实情况是绝大部分集体经济组织既无财力也无能力来落实，致使农民建房的耕地占补平衡成为一句空话。国家实行土地的用途管制，严格控制农用地转为建设用地，即使是农民建房占用农用地，也要报经省政府授权的市人民政府批准农用地转用审批手续，但受到土地利用计划、农民建房用地的面广点多及随机性的影响，需要大量扎实的工作投入才能办理规范的农民建房用地审批手续。
（三）建设管理缺位越位。一方面是部门和乡管理职责缺位。年以前，国土部门基本上实行的是自收自支财务体制，处于唯钱管地的状态，出于部门利益追求和生存考虑，忽视和放松了农民建房用地管理。在实际工作中，乡镇政府履行耕地保护的责任也不够，在经济发展和耕地保护上，更加倾向于经济发展。同时，县直相关部门普遍认为农民建房用地是国土部门的事，配合管理力度不够，加上机构改革后，乡镇国土资源管理人手少且素质参差不齐，造成了土地违法行为多发。另一方面是村级管理越权或越位。部分村干部片面理解土地管理相关法律制度，以所有者和管理者的双重身份，越位行使对集体土地的完全所有权，擅自将农用地出让、转让、出租用于非农业建设，谋取经济利益，违反了国家土地用途管理制度，造成了农村用地秩序紊乱。
（四）群众法律意识淡薄。由于农村个人建房用地需求的急速增长，群众对国家惠农政策认识不足，以及珍惜保护土地意识淡薄，不少农民群众思想上存在一些错误观念和不良倾向，助长了农村个人建房用地随意性，导致农村个人建房用地管理出现了较为混乱的局面。同时，土地管理法对农民违法用地建房实行只能拆除的特殊处罚措施，而依法拆除新建房，农民经济损失大，会产生许多不稳定因素，因而真正拆除的违建房少之又少，违法成本几乎可以忽略不计，助长了违法占地违法建设气焰，导致城区及结合部非法哄抢及转让宅基地甚至耕地建房的现象愈演愈烈。
三、加强农民建房用地管理的建议
（一）建立齐抓共管的联动机制。目前，国土资源管理已经形成较为完善的制度框架，其中关于农民建房用地管理的一些限制性、禁止性、程序性的规定也在各级关于宅基地的文件中均有出现，关键是要加以贯彻落实，并针对出现的矛盾和问题，出台切合实际具有可操作性的措施。一方面，要加强农民建房用地管理考核。充分发挥乡镇人民政府在农村宅基地审批中的审核作用，对各乡镇农民建房用地管理状况实行考核和责任追究。建议在县政府对乡镇的重点工作综合考核体系中，加入国土资源管理考核指标，除考核容易留于形式的耕地和基本农田保护外，重点内容应放在涉及面广的农民建房用地管理上；在乡镇对村级的年度考核中，也应把农民建房用地管理放在与计划生育、社会治安同等的位置。另一方面，部门要形成规范农民建设用地管理的合力。按照《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，结合农民建房的一些程序性要求，电力、供水部门凭农民取得的合法建设用地通知书及规划许可证（包括改扩建）通电、通水；房产部门凭土地使用证书和规划许可证办理房屋产权登记；对涉及农民进行经营性建房的，工商税务部门凭合法的土地房屋产权证明办理工商税务登记。
（二）大力推行农村建设用地整理。据公安县土地节约和集约利用研究专题报告显示，到2020年，全县农村居民点整理潜力为14542.8公顷，但农村建设用地复垦整理在我县尚未真正展开，而江浙一带经济发达地区早已尝试并受益。根据《国土资源部关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》和省国土资源厅有关文件的规定，在符合规划的前提下，将若干农村建设用地地块整理复垦为耕地或农用地后并经国土资源部门验收后纳入增减挂钩指标储备库，试点市县国土资源部门按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，使用增减挂钩指标的新增建设用地不占用土地利用计划指标，不缴纳新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。在如此政策背景下，建议按照先易后难的原则，积极推行农村建设用地复垦整理，增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，优化城乡建设用地布局。对新建中心村或居民点所需用地作为村组公共用地，不承包到各家各户，为农民建房相对集中创造条件；对已分到农户需调整承包经营权的，可以用复垦新增加的耕地来调整平衡，多余的耕地村组统一对外发包用于农业生产，农户复垦的拥有优先承包经营权。
（三）加大土地隐形市场整治力度。土地隐形市场非常普遍的一个手段就是利用户口迁移转卖土地，必须采取相应的对策加以整治。比如对迁入中心城区的农业户口，村组不论什么情况均不安排宅基地；对迁入城郊和城乡结合部的农业户口，采取限制措施安排宅基地，由迁出地村组和国土资源所、迁入地村组和国土资源所共同确认是否符合申请宅基地条件。此外，加强土地价值明显地区村组干部群众的教育管理，预防土地违规交易。对在非法转让耕地上新建的小产权房，要组织强有力的专班，从重从严查处，甚至强制拆除部分影响大的违法建筑，让违法者不仅无利可图，还要付出高昂的成本，从而震慑和打击隐形交易后违法用于房地产开发的现象。
（四）发挥规划的管控和引导作用。在充分征求公众意见的基础上，尽快实现土地利用总体规划和村庄建设规划的完全对接，用来控管和引导农民建房。特别是在新农村建设过程中，要注重发挥项目建设效益，避免重视房屋道路等基础设施建设，轻视乡风文明、管理民主；重视农业生产条件建设，轻视村庄环境综合整治，造成只见新房不见新村的现象，发挥项目建设的整体功能。各部门要在项目规划设计时充分征求农民意愿，从农民生产生活的实际出发，充分发挥各项目的作用，在引导农民新村建设时，可以依托项目先行搞好基础配套设施，然后农民视生产生活的条件逐步改善居住条件。同时，各支农项目也要优先考虑小城镇周边的道路、水、电建设，为农民进城镇居住创造条件。政府还应出台优惠政策，在防止出现新的违法用地情况下，鼓励社会资金投入到小城镇进行农民公寓建设。
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新政〔2010〕38号
新安镇人民政府关于加强农村住房改造和推进农村建房集聚的实施意见&&
各村（居）、企事业单位：农村住房改造和集聚是推进新农村建设的的重要途径，根据省委省政府有关推进农村住房改造和进一步加强农村综合治理的意见，以及县委、县政府《关于推进农村住房改造建设的实施意见》的精神，结合新安镇的实际情况，现就加强农村住房改造，推进农村建房集聚，提出以下实施意见：&&& 一、工作目标根据县委县政府关于农村住房改造集聚建设的总体目标，我镇将以新农村社区建设为抓手，出台相关优惠政策，鼓励和引导农民建房向集镇和中心村集聚，统一规划、统一建设、统一管理，并进一步完善农村基础设施、公共配套设施和公共服务体系，确保农民居住条件和环境得到明显改善。按照村庄集聚“两规合一”要求，全镇初步形成两个具有一定规模的集镇集聚点和若干个中心村，集聚全镇10%以上的农户，同时实现农村住房改造建设新增用地和农村建设用地复垦土地总量增减平衡有余。具体目标如下：1、推进农村建房向集镇集聚。在原下舍集镇和勾里集镇周边规划建设两个新农村社区（农民建房集聚点），引导农户在新农村社区建房。2010年完成规划、征地、审批、基础设施建设和新社区一期建设，到2012年完成集聚全镇10%的农户（约700多户），初步形成一个新的农村居民社区。2、推进农村建房向中心村集聚。各个行政村要依据村庄规划，确定中心村社区的布局，引导周边农户在中心村建房。各行政村的中心村社区要在2010年4月底前完成选址、规划等工作，到2012年底，要达到集聚全村10%以上农户的规模。3、实现农村建房改造建设新增用地与农村建设用地复垦土地总量增减平衡有余，农村居民点人均建设用地有所下降，2009年―2012年，全镇建设用地复垦300亩左右，盘活农村建设用地50亩。二、分类推进（一）合理规划，推进集镇新农村社区建设要高标准规划集镇新农村社区的发展，创新建设模式，加强政策引导，鼓励农户到新社区建房，逐步形成具有一定规模和档次的集镇新农村社区，推动小城镇的建设发展。 1、高起点规划。根据统筹城乡发展的要求和农村建房逐步向城镇集聚的原则，高标准确定新农村社区建设的规划。结合新安镇的实际，确定勾里集镇和下舍集镇附近的两个地块为新农村社区集聚点，分别吸引勾里片与下舍片的农户到两个集聚点建房。两个集聚点一期规划建设用地分别为50亩以上，远期规划分别达250亩，镇政府将委托相关单位确定新农村社区的规划、设计、户型等。经群众代表投票、征求意见等参与后实施。2、创新建设模式。新农村社区将采用“政府主导、公司运作、社会参与、农户自愿”的建设模式。即新农村社区建设在政府的主导下开展，镇政府投入一定的专项资金，成立新安新农村建设有限公司，具体负责新农村社区的规划、土地征用、审批、建设、管理等具体事项，新农村建设有限公司还将通过融资、参股等手段，吸引工商资本参与建设，农户则自愿选择在新农村社区建房。规划区内的土地统一进行征用，征地补偿、安置标准按照全县统一标准执行，征用后的土地性质仍为集体所有，农户在规划区内建房审批程序参照一般农民建房的审批程序办理。规划区内的各项基础设施、公共服务配套设施由投资公司负责，农户必需缴纳一定的基础设施配套费用，并与新农村建设有限公司签订建房协议后，才可自行建造房屋。新农村社区建房严格执行“拆旧建新”制度，农户决定在规划区建房的，依照村规民约，原有农村住房和其他建筑必须全部拆除，宅基地使用权退还村集体，并报上级有关部门依法注销其集体土地使用证。3、高起点设计，高标准建设，高水平管理。新农村建设有限公司要借鉴城市社区的建设标准和管理理念进行设计、建设和管理，全面提升新农村社区人居环境和生活品质。做到社区功能布局合理，地方特色鲜明，生态环境良好，基础设施完善和配套设施齐全。房屋结构、样式等必须符合新农村建设有限公司的统一规划和设计，原则上采用2联或4联以上的联立式住宅，高度不超过三层，具体方案由新农村建设有限公司征求相关意见后确定，农户在施工过程中不得随意更改。（二）因地制宜，推进中心村社区建设各行政村要结合新一轮土地利用总体规划修编的契机，根据本村的实际情况，加强对中心村社区的建设，通过整体搬迁、部分搬迁的形式，逐步将农村住房集聚起来。1、调整行政村的村庄总体发展规划。修编中心村社区的发展规划，完成中心村社区的选址工作，并将建设用地调整到位，确保中心村建设有地可用。中心村建设用地原则上采用集体土地供给，土地无法调整到位的部分行政村，也可参照集镇新农村社区建设模式，委托新农村建设有限公司进行开发建设。进一步强化对农村建房的规划和布局，对城镇总体规划中明确需要搬迁、拆除村，应停止原有村庄宅基地和建房审批，鼓励引导农户到中心村社区和新农村社区建房。对城镇总体规划中确定保留的村庄，也要适度推进住房改造建设，保留原有结构较好和布局合理的房屋，拆除违章建筑或零星旧房，通过改建、新建等形式，改善农民住房条件。要严格控制新建独立式住宅，鼓励集中建设联立式住宅。2、加强村庄环境整治。结合“十村示范、百村整治”、“农村土地综合治理”、“中国和美家园”建设等工程，进一步推进村级基础设施、公共服务设施配套和人居环境的改善，满足农民群众的基本生活需要。各村应重点将基础设施、公共服务配套设施等建设逐步集中到中心村社区，确保加快形成设施完备、功能齐全的农村新社区，吸引农户集聚建房。3、加强中心村社区的经济培育。各村应结合本村实际，培育富有特色的中心村经济，如针对我镇家庭工业较为发达的特点，各村应加强土地流转的力度，大力发展村级物业经济，将部分土地集中起来，在中心村附近规划较为集中的村级家庭工业发展区域和便民服务区域，有效集聚人气，壮大村级经济，为中心村社区的发展奠定基础。（三）统筹安排，推进宅基地复垦工作宅基地复垦是保证农村建设用地持续增长的基础，也是确保新农村社区和中心村社区建设收支平衡的保证，因此统筹做好农村宅基地复垦工作对实现农村建房集聚有着举足轻重的作用。1、统一规划，逐步推进。镇政府将根据新农村社区和中心村社区的建设推进情况，做好年的宅基地和其他土地的复垦工作规划，确保今后几年新增农村建设用地与土地复垦面积总量增减平衡有余。各村也应合理确定本村的土地复垦计划，特别重视宅基地的复垦工作，确保每年都能完成1―2个宅基地复垦项目。2、合理利用农户退还的宅基地。农户搬迁至新社区后，退还的宅基地，要根据实际情况合理利用，对于宅基地适宜复垦的，要及时立项，进行复垦，短期不能复垦的，也不得再安排其他农户建房。3、合理确定复垦收益分配比例。镇政府根据相关规定，合理确定农村宅基地复耕指标调剂收益分配比例，重点向农户和村集体倾斜，提高村集体和农户对建房集聚的积极性，确保宅基地复垦工作和农村建房集聚工作顺利推进。三、政策激励 （一）农户可享受的优惠政策1、农户入住新农村社区后，可以将户籍关系迁入社区（居委会）管理，享受城镇居民在子女教育、职业培训、就业服务等方面的同等权利，并继续享有原居住地村集体经济组织除申请宅基地以外的权益。2、对搬迁至新农村社区的农户给予一定的奖励，对一个自然村多户联合搬迁的，再给予一定的奖励。3、对采取四联以上建房的，给予减免部分基础设施配套费用。4、拆旧建新的农户，适度发放一定的过渡安置费。（二）集体可享受的优惠政策1、提高土地复垦补助标准，对符合条件进行土地复垦的迁出村，在县项目资金补助的基础上，镇政府再根据难易程度给予元/亩的补助（按宅基地复垦面积）。2、各行政村每年完成农户搬迁任务的，且本村没有出现违章建房或违法占地行为的，政府将给予每户1000元的奖励，超额完成任务的，新增部分每户奖励2000元。四、工作要求（一）加强组织领导，明确工作职责。镇政府成立新农村社区建设工作领导小组，全面领导全镇的农村住房改造和建房集聚工作，明确各单位职责，组织协调各方面关系，落实专项资金投入，确保该项工作顺利推进。镇政府要在2010年初，完成新农村建设有限公司的组建，落实专项资金，全面启动新农村社区的建设。要进一步明确各大办公室在农村住房改造和建房集聚中的工作职责，镇城建办要做好农房改造的规划、审批报送等工作，加强与新农村建设有限公司的联系，并做好对中心村社区建设的指导工作，确保新农村社区和中心村社区建设符合城镇建设的总体规划；镇农办要做好与国土部门的联系协调，加快推进全镇土地流转力度，促进农村新社区建设，并切实做好农户搬迁后的宅基地复垦工作；镇纪检监察室要做好对该项工作监督检查力度，特别要加强对新农村建设有限公司的监督检查，确保建设资金得到合法有效的使用。此外，本镇范围内的供电、水务、电信、广电、银行等事业单位也应在各自职责范围内配合做好各项工作。（二）加强统筹协调，确保合力推进。推进农村建房集聚是一项系统性工作，新农村社区建设和中心村社区建设需要与各种资源有效整合，才能合力推进。首先，要统筹规划。农村建房的集聚工作要高起点规划，要体现统筹城乡发展的要求，要符合城镇总体规划和经济社会发展的要求，要与新一轮土地利用总体规划的调整结合起来，确保该项建设规划10―20年内不落后。第二，要将农村建房集聚工作与其他政府工作统筹起来。要将推进农村建房集聚与镇对行政村的各项考核结合起来，加大该项工作在考核中的比重，提高行政村的工作积极性；要将推进农村建房集聚与其他各项拆迁工作整合起来，从2010年开始，全镇范围内的各种农村拆迁安置房，优先安排到新农村社区或中心村社区（原则上安排到两个集镇新农村社区），其他居民点原则上不再安排拆迁户建房；要将各项农村基础设施建设和公共服务配套建设与中心村社区的建设结合起来，重点向中心村社区和主要居民点倾斜，每年应集中力量抓好中心村社区的基础设施和公共服务配套设施建设，避免分散投入和重复建设。第三，要统筹各方力量推进建设。要吸引社会力量参与，重点是吸引工商资本以多种形式参与建设，解决新农村社区和中心村社区建设的资金困难；要吸引广大农户参与，紧紧依靠群众，充分发挥群众的主体作用，有效推进工作。（三）加强建设管理，规范审批制度。一是严格农村住房建设审批制度，规范建房审批制度。每年的宅基地和住房审批，由村委会统一在每年的一月底前上报，镇政府根据上报的建房申请统筹安排，确保在3月底前完成建房的报批工作。未上报申请的农户，当年原则上不再安排建房。对城镇总体规划中明确需要搬迁、拆除村，一律停止村庄宅基地和建房审批。各行政村在每年年底之前要做好下一年农村建房的摸底工作，上门征求农户的意见，确保农户的建房申请都在下一年年初及时上报审批，杜绝未批先建违法行为的发生。二是严格执行拆旧建新制度。各行政村应尽快制定出台农村私人建房拆旧建新的村规民约，要求农户在建造新房前，将其旧房拆除。三是加大对违章建房和违法占地行为的查处力度。落实农村建房工作村书记负总责的制度，加强对农村建房的管理，发现违法行为及时制止，并将信息及时上报镇城管中队和国土资源所。镇城管中队也要进一步加强与国土资源所和各行政村的联系配合，加强对全镇农村建房的巡查，发现问题及时处置，将该类违法行为消除在萌芽状态。（四）加强宣传引导，营造工作氛围。首先，要营造浓厚的工作氛围。要利用报纸、广播等宣传媒体以及其他宣传阵地，广泛开展形式多样的宣传活动，让该项工作能够深入到每个新安人心中。第二，要打破农户的传统思维定式和观念。农户受传统观念影响，一般都不愿放弃老宅基地而搬到其他地方去建房，因此要精心制作各类宣传资料，特别是要在政策解读、模式比较、先进地区典型等方面加强宣传，让农户了解我镇住房审批制度的改革和农村集聚建房的益处，改变原有的观念，主动到新社区建房。第三，要广泛吸取广大农户的意见。镇联村干部和村干部要针对此项工作开展进村入户的宣传活动，在宣传中广泛听取群众的意见，并将好的意见及时贯彻到工作中去，确保农村住房改造工作能够切实体现群众的意愿。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
二О一О年六月十三日
主题词：农村& 住房改造& 实施意见&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 新安镇人民政府办公室日印发&}