财政部牵头地方债清理 大力推广PPP模式|地方债|财政部|地方政府_新浪财经_新浪网
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财政部牵头地方债清理 大力推广PPP模式
　　证券时报记者 许岩
　　地方政府债务风险的化解进入实质性阶段。财政部近日印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。《办法》要求，地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目，要大力推广PPP模式。
　　这是继日前国务院“43号文”《关于加强地方政府性债务管理的意见》之后，在处理地方债务上十分具有可操作性的一个细则，有利于对地方政府融资平台形成财务硬约束，并降低政府债务风险，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线。
　　财政部财政科学研究所所长刘尚希认为，《意见》是关于地方政府债务管理具体要求的细化；财政部这个《办法》又是对国务院《意见》要求的进一步具体化，明确地方政府怎么更好对存量债务核实、怎么处理，都要有明确的方案。
　　《办法》中所指存量债务是指截至12月31日尚未清偿完毕的债务。清理工作由地方政府性债务存量的举借单位具体负责，主管部门和财政部门审核把关。
　　《办法》明确，财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据，凡与审计结果或审计口径不一致的，应退回债务单位重新核实填报。对按照政府性债务审计结果、审计口径填报的地方政府性债务存量有争议的，争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定。
　　《办法》明确，清理工作要明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。
　　此次《办法》中还明确要求大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
　　《办法》要求，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务，如义务教育债务。项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务，如土地储备债务。项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
　　《办法》要求，地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率。凡债务率超过预警线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发文日(9月21日)的在建项目。在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。
　　此外，《办法》要求，地方各级政府要严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额。各级政府要将锁定后的政府存量债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照预算公开有关要求及时向社会公开。
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北京交通大学
硕士学位论文
对PPP模式及其绩效的研究
姓名：牛茵
申请学位级别：硕士
专业：技术经济及管理
指导教师：卜伟
公私合作伙伴关系 Public
有了二十多年的历史，逐渐在90年代初进入我国。从2000年代开始，
在政府的大力推动下，公私合作在我国获得到了很大的发展。基础设
施水平的严重落后和财政资金的紧张，PPP会成为今后公共设施／服务
领域的一大亮点。但目前我国缺乏对PPP项目管理的专门政策法规，
相关的规章制度散见于不同的法律规章之中。我国对于PPP项目的管
理理论和经验严重匮乏，以往PPP项目的数据资料严重不足，使PPP
政府公共工程、服务项目的范围，所使用的是公共资金。在我国随着
预算支出体制改革的不断深入，绩效评价也日益被重视。政府投资也
是财政支出的重要部分，在此领域推行绩效评价，可以促进投资效益
的改善。同时，绩效评价从项目入手再到全面推行，这也是国际上的
一条经验。
鉴于PPP国内外发展现状和PPP项目绩效研究的深刻背景，本文
吸收和借鉴了国内外的理论成果和实践经验，在收集和阅读国外相关
著作、文献和案例的基础上，分析了PPP模式的基本概念和采购流程、
总结了国外采购流程中确保绩效实现的方式；介绍了PPP绩效指标Psc
PublicSector
分析相结合的方法，研究了PPP和PSC在国内外发展的现状及绩效支持
体系；最后使用演绎法，综合运用管理学、经济学、项目融资与项目
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于长革:PPP模式应加快建章立制
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党的十八届三中全会提出要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营，实际指的就是PPP模式。下一阶段，要按照党的十八届三中全会的总体部署，整章建制，协调联动，认真做好PPP模式的推广应用工作。
PPP模式不仅可以有效减轻一些地方的还债压力，而且是融资方式的一种体制机制创新。要按照党的十八届三中全会的总体部署，整章建制，协调联动，认真做好PPP模式的推广应用工作近日，财政部“政府和社会资本合作(PPP)中心”正式获批，主要承担PPP（Public Private Partnership，即政府和社会资本合作模式）工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。国家发改委与财政部还相继发布了指导意见与操作指南，分别从政策层面和实际操作上对PPP推广予以指导。一系列政策措施的出台和组织机构的建立，有望加快推动我国PPP模式走上有章可循的推广之路。目前，我国地方融资依靠融资平台和土地收入的模式已难以为继。很多地方正进入还债高峰期，面临巨大的偿还债务压力，PPP模式可以有效减轻一些地方的还债压力。同时，随着经济增速的放缓，加之结构性减税政策的影响，财政收入增幅日趋回落，在地方债纳入预算管理后，PPP模式是融资方式的一种体制机制创新。这项源于英国的“公共私营合作”的融资机制，普遍运用在城市基础设施领域，是一种被广为接受的融资方式，其实质是在公用事业领域引入社会资本，社会资本和政府合作建设城市基础设施项目，或提供社会公共服务和产品。其中，项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用，最终使各方达到比单独行动更高的效率，提高公共事业的服务质量和效率。党的十八届三中全会提出要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营，实际指的就是PPP模式。下一阶段，要按照党的十八届三中全会的总体部署，整章建制，协调联动，认真做好PPP模式的推广应用工作。首先，要充分调动各类投资主体尤其是民间投资主体的积极性，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，大力推广PPP模式。只有充分支持并引导社会资本进入基础设施、基础产业、服务、社会服务等领域，才能既达到鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。其次，为提高可操作性，应将收益性项目作为PPP模式推广的重点，优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等。在项目设计方面，要达到“利益共享、风险共担”目标，坚持公共利益最大化原则，确保项目社会效益和经济效益都有所提高，形成有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。在风险分担方面，政府和社会资本应平等参与，按合同办事，坚持风险分担最优原则。政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。具体看，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本共同承担。再次，应加强PPP立法研究和培训工作，为社会资本进入相关领域营造权利平等、机会平等、规则平等、竞争平等的投资环境。国际经验证明，运用PPP模式需要政府减少在公共资源的直接配置，发挥优胜劣汰竞争机制，充分激发市场的活力和创造力。当务之急，是梳理出PPP运用所必需的制度和体制框架，消除障碍，明确规则，逐步构建适宜的制度环境和法律保障。（原文来源：经济日报 作者:财政部科研所研究员 于长革）
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庞东梅&&&&&&&&来源：金融时报
　　分析人士指出，我国“以人为本”新型城镇化的推进，需要地方政府提供大量公共产品和公共服务。面对巨大的供给缺口，传统的财政、土地的投融资体制已难以为继，吸引社会资本进入基础设施领域势在必行。
　　推动PPP在我国顺利推广，顶层设计需先行已成共识。在获得制度和法律护航之后，还需要跨过关键一道坎，即在合同契约精神的约束下，实现权责清晰对等。
　　2008年金融危机爆发之后，为尽早从低迷的经济中实现复苏，世界各国都加大了政府和社会资本合作（PPP）的支持力度，纷纷成立国家层面的PPP管理机构，综合来看，多数国家成立的PPP管理机构都为公共部门应用PPP项目提供技术援助和咨询评估服务，PPP的发展获得了有力的组织和制度保障。
　　中国财政部副部长王保安日前在政府和社会资本合作（PPP）培训班上透露，目前，财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。
　　在预算限制日益紧张的背景下，创新提供公共基础设施和服务的途径是各国政府致力于推广PPP的重要原因。分析人士指出，我国“以人为本”新型城镇化的推进，需要地方政府提供大量公共产品和公共服务。面对巨大的供给缺口，传统的财政、土地的投融资体制已难以为继，吸引社会资本进入基础设施领域势在必行。当前在世界各国流行的PPP，为创新我国基础设施建设的投融资方式和管理方式提供了可以借鉴的样本。
　　实际上，近年备受关注的PPP，在我国早有成功的先例。1995年我国广西来宾电厂B厂成为BOT（建设—运营—移交，PPP合作模式之一）的成功范例。北京居民日常乘坐的北京地铁4号线项目，也是近年来地方政府在基础设施领域积极采用PPP模式的典范。但是，相对于发达经济体，我国PPP发展尚处于起步阶段，也存在不少失败或亏损的案例。推动PPP在我国顺利推广，顶层设计需先行已成共识。财政部明确将“消除障碍，明确规则”，构建适宜PPP模式发展的制度环境。相关制度以及法律法规体系的进一步完善将为PPP在我国的发展扫清第一道障碍。
　　获得制度和法律护航之后，PPP顺利推进，还需要跨过关键一道坎，即在合同契约精神的约束下，实现权责清晰对等。此前我国PPP项目失败或亏损的事例，反映出众多参与者权责以及风险收益存在模糊区域，难以清晰界定，发生纠纷后容易互相推诿。我国市场经济不完善，社会信用体系较为薄弱以及违约成本小导致契约精神的约束力经常受到破坏，合同文本的权威性受到挑战。此外，政府和市场的关系并未得到理顺，政府干预相对过多或者不当。
　　PPP本质上是多方共赢的一种模式，既有利于公共部门在有限预算的约束下提供更高质量的公共产品和服务，也有利于社会资本获得合理的收益。一位长期研究PPP的财税专家在与记者连线时表示，PPP对社会资本的吸引力在于，可以获得一种相对安全的长期投资机会。在PPP模式下，根据双方签订的合约，社会资本通常对服务收费或者向用户收费，获得10年以上甚至更长时间的现金流。在PPP模式下，社会资本还可以发挥管理、技术、融资和创新能力方面的优势，通过提高项目效率从中获利。
　　在我国，相对于高回报的房地产等领域，追逐利益最大化的定位导致社会资本尤其是民间资本并不热衷于加入PPP项目。不过，随着我国经济社会的发展，社会资本尤其是民间资本日益充裕，获得合理、持久长期回报观念的转变促使社会资本开始涉足公共服务领域。然而，在实践中，相对于政府来讲，社会资本往往处于弱势地位，如同民营经济进入垄断行业一样，容易碰到“弹簧门”。而责任和风险的不对等，利益分配的不对等，发生纠纷后利益无法得到保障是社会资本参与PPP面临的首要风险。目前我国还未形成成熟的风险分担机制，缺乏合理定价机制以及存在利益输送。在此背景下，许多PPP项目面临“非左即右”的困局，即不是出现“暴利”就是出现“亏损”。
　　理顺政府与市场的关系，是新一轮深化改革中的“重头戏”，为实现PPP模式下双方权责清晰对等创造了良好的环境。在实践过程中，需要政府和社会资本在平等协商、依法合规的基础上达成合作关系，政府要合理承诺，细分参与各方的权利义务边界，建立起公平、有效的利益和风险分担机制。PPP项目必须进行公开招投标，杜绝利益输送。通过市场化的运作，在降低项目成本的同时确保项目质量。各方都要尊重契约精神，尤其是企业要尊重约束性条款，树立追求利益合理化而非最大化的理念。
　　同时，政府要及时发挥监督管理的作用，做好评估工作。PPP的目的是提供高质量的公共服务，必须要坚持公共利益最大化原则，有效平衡经济和社会效益。因此，在项目建成运行之后，一方面，政府的监管要跟上，定期核定项目运营成本和价格上限，监督私人部门的定价行为，防止产生“暴利”；另一方面，要通过补贴或者其他手段保证项目的可持续运转，让社会资本获得合理的回报。
　　专家表示，实现权责清晰对等，更需要倡导契约精神，当各方发生纠纷时，以细致、公平的合约为依据，厘清纠纷。
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