全球环境保护与国际援助:一个伦理的辩护--《江海学刊》2002年01期
全球环境保护与国际援助:一个伦理的辩护
【摘要】：保护全球生态环境 ,需要各国政府和人民的合作 ,尤其需要发达国家向发展中国家提供必要的经济技术援助。本文结合正义原则、功利原则、平等原则、权利原则和需要原则 ,说明在保护环境方面发达国家加大对发展中国家的援助力度、建立一种更加公正而合理的国际政治经济新秩序的合理性及其伦理依据
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：X-4【正文快照】：
地球是人类共有的家园 ,保护全球的生态平衡是全人类的共同义务。然而 ,地球上的各个国家的发展又是极不平衡的。生活在发达国家的人 ,享有较高的福利 ;他们对环境的期待值也比较高 ,因而希望发展中国家也采取有力的环保措施 ,以维护全球的生态平衡 ,保护更多的生物多样性。
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出门在外也不愁越过阻碍有效国际环境援助的壁垒 - 一项对日本、丹麦和世界银行援助模式的比较研究 - 十五言
[日]森晶寿/文 石头时代/译本文已经刊载于《国际扶贫动态》2014年第6期，转载请征询本人意见，谢谢。森 晶寿[1]摘要当发达国家开始对发展中国家提供环境援助时，他们会遭遇到三种导致援助不力的壁垒：冲突担忧、缔约问题和能力短缺。援助者则通过调整援助政策内容和推广策略，以促使受援国调整其政策。不过，他们通过不同的方法采取了多种措施。本文检视了单边和多边援助者对其援助的调整措施，进而观察了这些调整的效果。本文以日本的对外环境援助为重点研究对象，并将之与德国、丹麦和世界银行的模式进行了比较。主要的研究结果如下：首先，为了越过壁垒，援助国将会调整策略以令受援国改变其政策规定；他们又或将工作重心转向低收入国家，利用受援国不对称的权力分布关系，使得对于最初的政策的调整可以保持在一个相对轻微的范围内，同时亦能实现相同的环境治理议题。其次，援助者们对各不相同的壁垒的反应，体现了他们在环境议题上的不同政策取向，他们与受援国之间的权力关系，以及他们的资源动员能力。最后，经过调整的政策之可持续性与执行情况主要取决于政策内容而非政策调整策略。关键词：环境援助，日本，世界银行，德国，丹麦前言在20世纪90年代，诸多援助方在政府开发援助（ODA）的框架下发起了一系列与环境相关的项目与计划。时至今日，诸援助者们增加了政府开发援助工程中，用于环境治理方面的资金比例，但各项援助的内容却各不相同（Hicks，Parks，Roberts和Tieney，2008）。“环境援助”之于各个援助者们的定义也各不相同，这反映出他们是如何界定“成果”的，以及如何界定“环境”的。从一开始，援助者们就面临阻碍良好结果得以达成的诸多障碍。他们时常要为了避开这些壁垒而调整政策内容和策略，进而形成了不同的模式。各中之不同可归于政策内容之差异，即援助者以自身的权力和资源动员能力而说服受援国的策略。本文通过检验援助者们在为了越过此般壁垒方面所采取的措施及其达成的效果，关注了环境议题、政策内容和环境援助策略方面的差别。其中，日本的环境援助模式被作为本文分析的核心，同时以德国、丹麦和世界银行为对象进行了比较分析。除丹麦之外，他们均有优惠贷款和赠款窗口，而本文主要关注优惠贷款方面的问题。阻碍有效国际环境援助的壁垒Keohane（1996）指出了三种阻碍有效环境援助的壁垒。其一，援助方和受援国之间的冲突担忧或优先发展目标方面的差异。援助方对于环境问题有着更强烈的关切，而受援国则更关注经济增长议题。即便接收方已然展现了对环境问题的关切，他们仍常将对经国内环境恶化的关注至于跨国或全球环境问题之上，而后者则是援助者更为关心的问题。不仅如此，如若无法与现行规章制度、政策体系兼容，或是者与本土实力派的既得利益存在冲突，则接受方不愿调整自身政策。其二，则是缔约问题。这与赠款的分布有关。援助方和接收者均希望他们的获益最大化而将成本转嫁至其他人。除非双方均对对方的承诺均有些许信心，否则他们不会缔约。即便缔结协议，他们亦会相机行事。其三，则是能力缺失。受援国通常缺少充足的技术条件、分析工具、激励条件或组织结构，以有效决定和管理援助。国家政策主体结构的碎片化，部门化，政治独立性，弱机构多元化以及缺乏社区驱动举措等问题，则进一步导致了援助的无效化。援助者们或许更会遭遇有限知识、政策和技术限制，以至无法确切解决这些问题。更加上援助国的制度安排将在实施援助时，限制对于资源、专家和技术的动员活动。以上三个壁垒盘根错节。冲突担忧和政策方面的显著区别削弱了受援国接受环境援助协议的动机，并因此为寻求短期收益的相机行为提供了空间。能力缺失则削弱了援助的有效性，由此亦削弱了对方的承诺的可靠性，从而导致了相机行事。如何越过壁垒？援助方可以在两个层面上解决这些壁垒。其一是改变环境援助的内容。虽然援助方可以在援助关注的问题方面改变领域、目标以及受援者，但却通常难于将政策内容调整至合乎不同环境议题的结果，因为政策内容乃是与认知状况、制度安排、政策规定以及就此相关的援助方本国的环境议题相互缠绕的。其二则是改变政策变迁的策略。一种是环境援助的政策、知识、技术或最佳实践案例的传播扩散。传播扩散策略目标在于当受援国需要迫切解决环境问题时，鼓励受援国学习或模仿援助方的政策内容。此种传播扩散活动可以鼓励援助方强化自己的跨国沟通渠道。另一种则是以多边环境协定与环境援助进行相互联结的协调统一方式。受援国可以自由开展多边决策，寻求最有利的结果。不过，一旦协议商定，他们就有遵守协议规则的义务。环境援助不仅可以作为鼓励受援国参与谈判的工具，也可以成为进行监督的工具，亦是寻求国际社会的认可的工具。援助方的政策内容分歧：基于投资组合的分析说明亚太经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）定义了两种政府发展援助为环境援助：政府发展援助中以环境治理作为主要目标，或以环境作为重要的次级目标。这一定义乃是基于如下的理念：环保不仅仅是环境保护部门独当一面之事，而更需如生产模式或决策模式的转变作为配合。正是由于这个原因，援助方已承诺从各个方面提供环保援助。图1显示了各援助方在环境援助所关注的方向上明显的差异。国际复兴开发银行（IBRD）80%的援助经费用于环境政策和行政方面，而国际发展协会（IDA）则将50%的经费投入于这两个方面，而15%的经费则投入于生物多样性的保护。这意味着，无论国际复兴开发银行还是国际开发协会，均未在环境援助的行业部门贷款领域占据一定比例。对于生物多样性相对较大的投入份额（15%），可以由全球环境基金的影响力得以解释——作为由世界银行管理的机构，该基金正是其执行机构之一，以其捐助资金用于优惠贷款。
图 1 1995年-到2005年环境援助的各部门分配情况（资料来源：经合组织发展援助委员会，《国际发展统计》历年数据，并由作者整理。）
图1还显示，美国拨出的环境援助中，超过四分之一的金额用于政策和行政部分，其次才是工业污染治理和生物多样性问题。大部分的环境援助以方案而非项目援助的方式实现。这表明，国际复兴开发银行、国际发展协会和美国都试图以贷款为饵，诱使对方进行政策和机构改革，以减少改革带来的政治、经济和社会之成本。图 1 1995年-到2005年环境援助的各部门分配情况（资料来源：经合组织发展援助委员会，《国际发展统计》历年数据，并由作者整理。）图1还显示，美国拨出的环境援助中，超过四分之一的金额用于政策和行政部分，其次才是工业污染治理和生物多样性问题。大部分的环境援助以方案而非项目援助的方式实现。这表明，国际复兴开发银行、国际发展协会和美国都试图以贷款为饵，诱使对方进行政策和机构改革，以减少改革带来的政治、经济和社会之成本。相较之下，日本、德国和丹麦在政策和行政方面的投入份额相对要少许多，而超过半数的费用则是用于水务和卫生设施、交通、能源和农业等部门。再者则是，日本、德国和丹麦在资金使用方面的指向重点不同。图2表明，德国和丹麦的环境援助资金多分配于能源部门的政策和再生能源发展（尽管分配于政策和行政部分的份额远少于美国和英国），而日本则将援助资金分配于火力发电厂和天然气供应部门。这意味着，德国和丹麦虽未直接投资于能源部门的改革，如民营化和放松管制，但他们亦帮助受援国调整政策，以发展可再生能源，同时更扩散可再生能源技术。反之，日本则协助投资于节能技术，如火力发电厂的改造，传输系统及和管道系统的改进。
图 2各援助方的环境援助资金在能源部门的分配情况。（资料来源：经合组织发展援助委员会，《国际发展统计》各年数据，并由作者整理。）
类似的趋势可以在水务方面发现（图3）。除瑞典之外，英国和美国又在政策和行政部分占据最大份额，这便意味着援助者们发起的援助包含了民营化和放松管制的部分。丹麦与德国则在这一部分仅有较小份额，却在水务和卫生设施部分投入较大份额。这表明他们更为重视农村供水和卫生问题，以致力于消除贫困；至于在当地分散的整合水务管理投入，则是为了促进利益相关者的参与。日本则将大部分援助资金分配于大型水务和卫生系统，并时常协助建设拥有巨大污水处理能力的流域污水处理系统，这说明日本关注大城市的相关问题。总之，在制定环境援助的具体政策内容时，援助方似乎由不同的环境议题驱动。
图 3 1995年到2005年，各援助国的环境援助资金在水务方面的资金分配情况。（资料来源：经合组织发展援助委员会，《国际发展统计》各年数据，并由作者整理。）
援助方改变了什么呢？基于案例的分析然而应当牢记，一开始时，援助方并未以这些政策内容和推行策略开启自己的援助行动；而是为了应对在环境援助遭遇惨淡绩的效评估结果时，逐渐调整而成的。日本最初的政策内容和推行策略。日本曾以“请求为基础”的原则，协助各个受援国解决其严重的环境污染问题。为避免被指责为干涉别国政策，同时确保对于援助资金的恰当使用，日本优先援助具体项目，而不是提供解决方案或预算支持。而在日本与东南亚协助建设的电厂引发严重的污染后果的情况下，环境援助之重点则调整到直接以项目援助为基础，进而提供技术解决方案。这是为了使得侧重于技术解决方案的“弱”生态现代化的政策内容，同政策制定乃是由技术、经济和政治精英，以技术官僚和/或社团主义的方式所垄断的情形相兼容。在诸多技术解决方案之中，日本亲睐环保基础设施的建设（Potter，1994）和能力发展。受援国政府往往缺乏环境治理所需的必要经验与专业知识，以至于阻碍环境援助的有效实施，使其难于成为一个合适，且易于传播至其他地区的参考范例，反而会损害当地的所有权和经营权。为了强化受援国解决环境问题的能力，日本采用了传统的发展援助逻辑，即“自救”，并尝试传授其控制污染的经验（日本外务省，1997）。不过，对其治理环境问题的能力的援助通常都是技术性的，且主要集中于工业生产污染控制领域。有许多原因导致这一结果。在工业生产污染的控制过程中，日本自主启动了清洁生产技术的发展，又或者与制造商协商，以降低其环境合规方面的成本。在钢铁行业，这些技术包括干法熄焦，焦炉煤气回收设备，高炉顶压回收透平发电系统等。这些努力使得日本在技术解决方案方面极具竞争优势。日本企业认识到这是竞争力的来源，并保留了流程与系统的秘密。[1]此外，已发明的技术因为只能用于特定工厂，且在生产技术之中嵌入过度，无法为工人打散为标准化模块。只有为数不多的民营公司可以技术转移援助项目中找到合适的机会，获得相应的知识产权收入，及或出手规模庞大而成本糜费的生产技术（Evans，1999）。这已制约了以商业为基础的成熟技术的转移，更包含示范项目或现场培训为辅助工具。此外，日本亦犹豫于是否要扩大公共部门以外的政府发展援助目标。知识、政策和技术转让等领域一直受限于受援国是否可以接受如监督、自愿措施、环境基础设施状况以及环境软贷款等诸多条件。此种办法在提升当地政府、法院和公民社会的能力，以强化制度多元化以及民间参与的机会等方面，即使不是毫无助益，也只能说是收效甚微。对于末端技术（end-of-pipe technology）的援助是一个典型范例。日本环境治理的一大目标是解决火力发电厂的问题，政府采取了一系列如以从燃料转换、节能电动除尘器到烟气脱硫（FGD）等旨在控制空气污染物排放的措施以解决这个问题。日本政府曾帮助数家海外电厂在遭遇当地抗议的情况下安装烟气脱硫设备。不过即便如此，日本却还是鲜能说服受援国政府采取更严格的排放标准，抑或是严格执行烟气脱硫设备所需的条件，因为这套设备之于电厂非是能够产生利润的设备，反而却会抬升发电成本。[2]即便在日本辅助卡拉萨（Calaca）火力电厂运营的情形下，菲律宾政府仍没有严格执行监管，或是允许运营成本转嫁至电费，却还是要求工厂使用本地高含硫量的煤。如此，再加上亚洲金融危机的不利影响，使得发电厂的财务状况更为恶化，阻碍电厂运行烟气脱硫设备。泰国的湄莫（Mae Moh）褐煤发电厂尽管接受了财政援助，仍旧在1998年排放了大量的二氧化硫，导致超过一万名本地居民因此入院治疗。彼时泰国政府并未制定严格限制排放的标准。当地政府亦未强制电厂进行改正或停产整顿，也不曾允许烟气脱硫设备的成本转嫁至电费。该工厂被迫进口低硫原油以减少排放，但却导致成本上升。这使得电厂在有限的财务和技术能力下，缺乏控制排放的动力。此事件导致泰国居民相信烟气脱硫设备解决不了空气污染的问题，并引发对新建火力发电厂的全国性抵制运动。此种环保援助中糟糕的绩效表现同样可见于废水处理项目。在国内，日本逐渐采取了诸多严格的污水排放管控措施。其中包括：（1）一系列为工业生产制定的严格排放标准的措施，包括向公众披露违规企业；（2）向废水处理系统、清洁生产和技术改造提供贴息贷款；（3）发展公共污水处理系统，以解决工业和生活污水排放；（4）为流入和流出公共污水处理系统的污水制定严格的排放标准；（5）征收污水处理费；（6）在监控，检查和管辖非法排放方面与警方合作。以此经验，日本在发展污水处理系统方面提供了财政援助；在发展运营和维护方面提供了技术支持；在管理法规和费用体系方面提供了制度能力。然而日本在提供如上帮助时，却往往未能保证受援国通过严格执法、制定严厉的污水排放标准和提供医疗费用。一个典型的案例来自泰国的北榄府（Samut Prakarn）污水管理项目。为了解决曼谷郊区的污水排放问题，亚洲开发银行、丹麦和日本为一套大型的处理工业和生活污水的处理系统提供了援助。起初该项目只有污水处理系统，并引入了对污水处理费的征收活动以维持运营成本。在其遭遇来自居住在污水厂附近的居民和向处理设施排放污水的企业的强烈抗议后，在丹麦的帮助下泰国政府为该项目增加了对于污染源的监控与检查，并为之提供清洁生产技术。尽管如此，泰国工业部仍旧将工业生产至于优先地位，并且未严肃重视建立对污染源的检查和监测的能力。这些有限的应对措施最终导致在土地购买方面发生腐败活动，并导致项目无法竣工（森，2006）。此种失败导致泰国政府在建立为减少工业废水污染，而建设工业和生活污水处理系统方面面临巨大困难。调整。在初期的环境援助项目上的如此低效率，再加上对受援国在环境援助方缺乏要求，迫使日本政府调整政策内容与传播扩散策略。日本广泛扩大了环保援助的范围，囊括了能源和运输部门，也即提升了对环境无公害基础设施的援助方面的要求，如集中供热系统和包括地铁在内的公共交通系统。调整同样见于援助方案。对环境治理的软贷款方案的修订可作为一个典型案例。国内方面，日本将提供环境软贷款和税收优惠作为严格执行环保法规的配套措施。借鉴这一经验，日本决定将环境软贷款项目传播到印度尼西亚、泰国、中国、菲律宾、斯里兰卡和印度。然而，该项目并未在泰国和印度尼西亚取得相应的预期效果。因为无论日本或受援国均不了然如何在尽力减少往往伴随政策导向贷款而生的经费滥用的同时，去有效建立鼓励污染减排的投资所需的复杂结构（森，2008a）。面对这些困难，日本在菲律宾和斯里兰卡的环境软贷款援助方案中，将对于末端的技术规范的关注转移到了清洁生产方面，从而协助受援国将对于技术为基础的减排标准的关注转移到对于成本效益措施关注之上。此外，日本还增加了技术援助，使得银行获取末端和成熟的清洁生产技术的技术性标准，并将之与可能优先获得贷款的潜在客户共享这些信息。它还鼓励银行强化在当地分支机构的能力，并与地方银行合作，以发现潜在的环境软贷款需求，并将之转化为新的利润来源。日本调整了方案设计，使之为企业提供的贷款的利率条件得以保持在真实贷款利率（positive real lending rate）和市场利率之间。日本亦从两个方面对推广策略进行了调整。首先，放松发放环境优惠贷款条件的条款，并强化其自身为环保项目筹集资金的能力。根据请求驱动原则，一旦受援方给出了坚实的承诺并提出了援助的申请，日本便可以资助主要的环保项目，不过受援国并不愿意为环保项目接受任何贷款，因为他们认识到这些项目并未成为利润回报的来源。放宽贷款条件的条款则被视为一个提高要求的先决条件。其次，日本将援助重点从东南亚转向中国，也即被认为当为20世纪90年代的跨境空气污染负责的国家。中国起已早了5年计划和长期环保计划，并将对环境污染控制做出承诺。日本将环境援助资金的四分之三投向了中国，从1995年到2004年总计10亿达美元。所有环境援助皆以财政援助的方式为中国环保部起草的计划中的环保项目提供支持，如翻建工业厂区，安装烟气脱硫设备，安装现场和环境监测系统，建设公共污水处理系统，发展燃气和供热系统。越过障碍方面的有效性。在项目设计方面做出的调整，促进了在菲律宾和斯里兰卡的排污控制和清洁生产技术新项目基于市场的推广扩散（森，2008a）。环境软贷款使受援国政府执行现有的环境影响规定更为容易，并越过了贷款银行与企业之间在环保技术方面的不匹配的情况，更能防止不当支出。除此之外，它亦提升了对于现有环境咨询顾问的接洽，为技术扩散提供了更有利的条件。优惠贷款的调整亦有助于越过来自冲突担忧或缔约问题的障碍。这明显见于1996年到1997年的环境援助中的规定的增加。此外，日本的环境援助亦开启了一个契机，即令中国政府可以为自己从诸多的援助方身上学习如何制定环境政策，并将其调整得符合中国国情。在中国，随着环保部坚定承诺与环保项目实施和污染减排，无需日本政府认真进行政策干预，日本协办的环保项目取得了良好的成果，体现在多个城市的空气和水域质量的显著改善。这个过程逐渐使中国政府获得信心于执行一系列严格的环境法规和技术解决方案的有效性（森，2008b）。在日本政府协助厂区翻建和管理系统的采用之后，北京市政府实施了对废水排放的严格规制，并进一步进行了对高碑店污水处理厂的改造，而贵阳市政府则发起了对工业副产品的有效利用——二者均在技术和管理方面起到了对地方政府与国有企业的全国性示范效果（森，2008b）。再加上国内的动议，催动中国政府于2003年制定了《中华人民共和国清洁生产促进法》，说服多个省级政府强化了大型工厂厂区的清洁生产审核，并逐步取消了燃料价格补贴。日本政府协助建设的烟气脱硫设备也产生了示范效应。当了解到这些技术的效果时，中国国家环保总局当即采取了更严厉的环保政策。总局将对二氧化硫所征收的排放税从其他污染物的征税活动中独立出来。总局亦规定逐步淘汰小规模产能，以及在所有新建火力发电厂中加装烟气脱硫设备，更于市区新建之火力发电厂安装在线连续排放检测系统。为了弥补脱硫设备的安装和运营成本，总局规定令国家电网公司提高电费费率。然而应当指出，这种成功也可归因于中国政府的有关环境污染对国家经济增长的负面影响的关注，并更愿意学习工业化国家更先进政策的意愿（Economy，2004）。伴随中国正在迅速赶上日本的环境政策，它将注意力转向美国和欧洲的政策。此外，它失于在市场上扩散传播自己的环保技术。日本则失去了在扩散传播应对污染解决方案的政策和技术的垄断性力量，显著降低了对环保项目提供援助的激励。日本丧失此种垄断力量的一个经典案例来自在中国的空气污染控制政策和烟气脱硫设备的传播扩散。中国政府采取强制措施要求安装烟气脱硫设备以减少二氧化硫的排放，但强制措施并未设定一个有效率。对这一强制措施的严格执行创造了一个市场基础的传播扩散机会，但最终却使中德合资与中美合资企业夺得先机。在保证专利所带来的收益的情况下，德国和美国的制造商将其专利售予中国制造商，并让他们自行定制技术细节，使之符合中国本土的需求。这种营销策略促使诸多中国制造商加入这一市场，开发出效率虽低但价格低廉的烟气脱硫技术，并开始大批量生产：这符合中国政府鼓励国内生产的政策措施。因此，烟气脱硫技术的价格在五年内下降了超过五分之一，鼓励了更多电厂安装这一设备。据估计到2005年，超过60%的火力发电厂均安装了烟气脱硫设备（Horii，2010）。日系厂商坚持自己的高效率却昂贵的烟气脱硫技术，不敢冒技术外流的风险，最终导致错失良机。德国与丹麦最初的政策内容和策略。伴随着1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，德国和丹麦将自己的发展援助目标瞄准在了可持续发展方面：德国技术合作公司（GTZ）将可持续发展设定为合作的指导原则，而丹麦政府则将通过扶贫导向的经济发展进而提升可持续发展能力为主要目标。[3]两国均强调民营部门角色参与作为发展的传递者。[4]在这一过程中，他们为环境援助提供了强势的生态现代化的逻辑。此种议题将环境恶化视为结构问题，而只能深入到经济过程如何组织方才能够解决（Hajer，1995，第25页）。为了回应不断增加的对于规制的不满之声，德国，丹麦和荷兰采取了“创新的”政策工具，如生态税、自愿协议以及生态标签，以解决当地的环境问题。在此期间，他们尝试推动其他欧盟国家采取这些雄心勃勃的目标，以及这些“创新”政策，并向这些国家展示了其良好的实践成果（Beurmannn，2000）。这项活动形成了跨境平等政策，和基于市场的技术扩散的理念。不过，政府仍旧倾向于认为至少在短期内，这些政策工具会带来更高的政治、经济与社会成本，并可能激起激烈的反对。而以有效运作的环境治理包装这种政策将会要求，藉由当地居民、非政府组织、消费者、股东、国际组织以及中央政府；当然，还包括平等地通过竞争对手，对公司施加垂直压力。对于清洁生产的援助是一个典型例子。为了实现他们的援助目标，德国和丹麦政府与联合国展开合作，发起了对清洁生产的援助，以作为对要求不断普及环境无公害技术的《里约热内卢宣言》的回应。德国、美国以及丹麦政府为传播扩散多个议题方面的“知道如何去做”（know-how），提供了培训体系和示范项目，如废物减量化，污染阻断以及环境管理等方面，并为提升清洁生产技术而提供政策建议（Gallup和Marcotte，2004； Van Berkel，2004）。不过实际上，除开多数受援国的示范工厂，清洁生产的援助并未扩散其概念和理论（森，2005；Rodhe和Kogg，2001）。丹麦对泰国和马来西亚的援助被证实其多数工厂仅实现了厂房和室内的改善，但并无流程变化，更未能在成本收益的选择比较方面，使得该技术成为其他公司可选择的对象；最终导致技术仅局限在小部分范围内——因为他们害怕失去在市场上的竞争力。登记在案的清洁生产审计员并未增加（丹麦外交部，丹麦国际开发署，2003）。德国援助的环境软贷款项目则鼓励了印度尼西亚和菲律宾的企业采用清洁生产技术，不过这些援助仅适用于符合环境影响评估及运营许可的新办工厂，以及符合严格的废水排放标准的各家医院。政策建议通常也未被认真采纳。德国、丹麦和联合国屡次建言取消对原材料及公用事业的价格补贴，并设立排污费和环境税，以提升清洁生产应用所带来的经济收益。他们亦建议对实际或潜在的环境要求做出明确界定，而这会促进当地企业的态度转变（J?rgensen，2005）。可是许多受援国将环境治理目标视作低优先级要求的“附加项”（“add-ons”），即便他们在自己的中期发展计划中描述了这些目标（森，2005）。因为明显的广泛影响，他们拒绝采用以市场为基础的治理工具。调整。这一糟糕的绩效表现，再加上其他一些外部要求，使得德国和丹麦政府从三方面调整了自己的环境援助。首先，与2002年的世界可持续发展峰会（WSSD）所强调的减贫主题相一致，他们将援助目标转向低收入国家。在这一过程中，他们强化了知识制造能力，以对低收入的受援国解释环境财政改革如何会使他们收益（经济合作与发展组织，2005）。更进一步的是，在考虑了《综合发展框架》和《减贫政策报告》之后，德国对受援国的自主权亦有关注。更大的自主权增加了透明度，保证了合作伙伴在过程中的所有权，并获得了公众广大阶层的参与，并提供了一个过程主义的倾向。在援助《国家可持续发展战略》（NSSD）的过程中，德国采用面向过程的程序为基础的方法（德国技术合作公司，2000）。其次，德国和丹麦在那些设计和修订国际公约的会议上协助受援国参与议程。这一战略旨在强化受助国家的承诺，使之成为公众接受的惯例（德国技术合作公司，2001）。由于受援国政府对《京都议定书》给出了更坚定的承诺，德国和丹麦帮助受援国在进口关税和再生能源技术方面进行了调整。可再生能源一直是清洁发展机制（CDM）最突出的项目之一。受援国可以利用清洁发展机制的优势，实现国家的优先发展事项，如增加能源和电力供应、减少停电、在偏远地区推广电气化、避免空气污染以及减少温室气体（GHG）的排放。然而，许多发展中国家不希望批准京都议定书，因为他们害怕失去眼前唾手可得的利益，更因为他们缺乏对于批准这一议定书带来的好处的认识。为了促使他们批准，丹麦和德国均帮助对方提升能力发展，以落实清洁发展机制，同时亦通过调整进口关税以促进再生能源的发展。越过障碍方面的有效性。德国和丹麦已经有效解决了部分关于冲突担忧和能力短缺所带来的障碍。他们成功说服了越南政府签署《环境税收法案》以提高企业对于环境责任的重视程度，同时更创造推广清洁生产技术的良好环境。[5]他们更成功地令许多受援国意识到，可再生能源可以扩张其能源供应能力，以满足日益增长的需求，同时强化能源安全，使其更受益于情节发展机制之所长。泰国政府成立专门国家机构，以管理清洁发展项目，将重点由节约能源转向发展可再生能源项目，并设定了于2011年将可再生能源的份额提升到主要能源来源的9.2%的目标，并为可再生发电设定了资源进口关税。[6]中国政府亦开始在清洁发展机制和可再生能源方面采取积极措施，并于2005年公布了《清洁发展机制项目运行管理办法》，为包括可再生内源在内的部分特定类型的清洁发展项目提供税收政策优惠。此外，2007年中国政府公布了《中国应对气候变化国家方案》，宣布将在2010年实现可再生能源占主要能源来源的10%的目标，以及以发展生物质能源以减少30,000,000吨碳排放量的措施。中国政府亦颁行《中华人民共和国可再生能源法》，鼓励在农村地区使用可再生能源，并责成中国国家电网公司以每千瓦时0.25元人民币的价格，购买所有来自登记在册的可再生能源发电公司的电力——这个价格要高于火力发电厂的电力价格，更授权政府对那些发生违规情况的发电企业处以其所导致的经济损失两倍的罚款。中国政府最终于2009年为可再生能源调整了进口关税。进口关税的扩散传播在受援国为风力和光伏发电提供了市场，并为德国和丹麦制造商带来了利润。不过，各受援国对关税的反应却各不相同。由于当时的国家电力公司的强烈反对，泰国政府的进口关税仅加诸于小型电厂和小型生物质发电站，并仅允许后者能销售4,000兆瓦的电力于国家电力公司。这一政策设计只为德国和丹麦的风能和光伏制造商提供了有限的市场空间。相反，对于这些制造商而言，中国为他们则创造了巨大的市场空间。然而，中国所发生的政策变化亦为中国制造商提供了三个机会——开拓本土市场、提升自身技术品质、强化国际竞争力以将产品出口至德国市场；而德国的消费者们正在进口关税的机制下，为光伏发电提供大量补贴。世界银行最初的政策内容和策略。为了应对其援助的项目和方案的不良环境和社会影响越来越多的批评，世界银行自20世纪90年代初增加了环境的项目和方案的数量和金额。在这个过程中，世行发现成功的环保项目在地方层面常为非正当的国家政治所破坏，并导致资源配置不当，如土地、森林、矿产和水资源的估值扭曲。环境管理被认为只有在市场机制应用于社会与环境之中时，才会更为有效（Low和Gleeson，1998）。而可持续发展需借由对环境的适当估值方才奏效。而要做到这一点，那么那些规制对环境的利用，并允许无偿使用的制度规则便需要有所改变。环境资源的私人所有权、社区管理的非资本化土地转型为可供商业采伐的跨国监管区、生物医药资源勘察、出口导向的经济作物种植以及大型动物保护和生态旅游等诸多措施被视为解决方案。但这些政策内容与绿色新自由主义并不兼容（Goldman，2005）。这些论断导致结构调整的逻辑被广泛应用于从生物多样性、可持续林业、贫困治理到公共卫生等方面的环境保护，通过原住民获得环境资源基本权利，以及全社会获得安全的水源的权利而实现（Mohan，2000）。它亦提出了对于国家环境机构的设立或重组的建议，以确保上述政策的有效实施。初始阶段的典型例子。关于林业部门的贷款，市场已经实施了一系列政策，如（1）去除所有导致木材的世界市场价格和本地价格出现背离的政策扭曲，以实现对森林资源的恰当估值；（2）包括增加特许权使用费在内的特许权利、特许经营周期的延长和增加土地使用权保障、优惠的竞争性拍卖举措以及基于区域的特许经营费；（3）产权方面的地方性参与、在决定资源用途方面的意见征询过程、收益共享、更大的权力下放和移交以解决非法采伐问题（世界银行，2000b）。世界银行亦帮助水务部门进行改革，包括进行公共事业民营化，以收回全部成本并减少补贴。而水务管理被认为在融资方式、纠纷预防和资源管理方面需要新的举措以进行革新（世界银行，2004）。此外，世行亦假定提供补贴将导致对水和卫生服务的需求增加，特别是导致富人们的低效消费，从而使穷人更加难于获得这些服务（世界银行，1994）。世界银行将水务部门的改革视为在为新建的基础设施项目提供财政援助时，促使服务提供商负责而高效的制度框架。在能源部门，世行则在印度尼西亚和巴基斯坦促成了外国的民营公司的能源采购协议。这些协议包括一项将需求风险分配至国家电力公司和政府的必付合约（Stiglitz，2002）。世行亦实行了一份备受瞩目的总结国家解决环境问题的计划的文件——国家环境行动计划（NEAPs）草案，以解决国家的环境问题，作为获得国际开发协会资金援助的条件。然而，一旦遭遇资产负债表上的支付危机，受援国便会逐渐拒绝世行提出的政策。在危机期间，世界银行是获取外汇资金的最后手段，因为大多数援助者都不愿发放新的贷款，遑论民营银行。为了避免违约事件的发生，受援国别无选择，只能接受世行提出的政策条件，以获得来自它的贷款。然而，为了从危急中逐渐复苏而获取世行的贷款只是例外情形，绝非常规。当他们寻获其他的资金来源时，他们往往拒绝世行提供的附带政策改革条件的部门贷款。[7]此外，世行推行的政策严重影响了环境和社会。面向林业部门的贷款扩张了印度尼西亚油棕榈种植规模，并加速了当地的森林砍伐。世行曾认为退化的林地可以用于扩张油棕榈的种植规模，并提升养护森林的效率。但是，世行并未考虑到执行不力、转化或退化的森林地区的分界不清、特许经营制度不透明的情况，其中更还要加上缺乏实施和控制资源的社区参与的情形。世行强加之政策起到了加速油棕榈种植的效果，但并未为可持续的林业管理带来任何好处（世界银行，2000b）。至于世行给予水务部门的贷款部分，民营水务公司则时常违反协议、提升水价、进行不当管理和于安装费和水价方面横征暴敛。因布宜诺斯艾利斯的水务公司违约，阿根廷政府宣布取消了与之订立的供水和卫生服务合约：该公司时常提升水价，却很少会处理污水，并时常在未经处理的情形下便直接将之排入河流，导致当地无法供应管道直饮水。在南非的约翰内斯堡，民营化造成不当的污水处理、频繁的水价上涨、以及肆无忌惮地对无力支付费用的用户停止服务（Flynn和Chirwa，2005）。以上不利影响导致了河流湖泊遭遇严重污染，并在失去了自来水来源的人群中引发了大规模传染病流行，因为他们被迫转而选择遭受污染的地表水。国家环境行动计划不仅失于制度强化能力，如责任和法律明确分配之类的方面；更败于融资于环境投资方面的庄严承诺（世界银行环境部门，1995）。国家环境行动计划亦遭受来自关于受援国在援助过程中之所有权程度不足，导致计划效果有限等方面的问题之批评。这样的后果乃是来自部门思维的疏失，即缺失于参与性计划之认识、更兼计划能力匮乏、遑论时间有限、又及僵化地按照援助方之要求而设定计划过程的认知（德国技术合作公司，2000）。世行更被诟病于肢解了保护社会权利之机制、引发了劳动者权利的倒退、藉由结构调整贷款而私有化或是弱化了社会保障体系。虽说世行于环境制度方面之培养有所助益，却仍旧遭受批评，因为这些制度被归于政府官员之酌情权，或可被用于削减社会的能力。调整。面对这些显眼的失败和对政策改革的明确抗议，世界银行所做的调整多在于政策改变之策略，而非政策之内容。世行新增了以强调信息披露和参与式模式为主的政策元素，并创制了新的针对这些方面的辅助措施。世行之新规强调利益相关者之参与，促成了以披露企业的排放信息为目标的生态监测计划，并指向根据《美国有毒物质排放清单》的指导，有效减少有毒化学品排放。这一办法假定披露会促使如社区、投资者、工人等利益相关者对政府施加压力，提升监督水平，从而在政府规制相对薄弱的地区策动更多的污染排放控制（世界银行，2000）。该行亦强化与跨国非政府组织之合作，支持其基于社区的环境保护活动，只要他们不再批评世行援助项目引起的环境退化（Goldman，2005）。在水务部门，世行逐渐将注意力由需要集成废水处理的水资源管理大坝建设方案（IWRM）转向水资源综合管理政策方案。世行曾采纳水资源综合管理方案为对世界水坝委员会的建议之回应。然而世界银行当时仅是将之用于废水处理，作为常规水处理和卫生管理的重要部分；不过此后世行逐渐认识到因为需要完全符合技术为基础的标准，但许多国家在这一方面被证明在财政和技术上不可行，是故该方案实际上属于过大并利用了不必要的高层次技术（世界银行，2004）。水资源综合管理方案最初允许经认证的水质相关目标，以实现低成本、高效率和成本共享信息的重新评估；这导致了强调解决用水资源、水需求管理和广泛的再利用的战略。它还允许水质标准根据如收集，保护有益用途和保护生态系统等目标而采取不同的水质标准，而非广泛的末端措施。因此，水资源综合管理提供世行另一个不改变现行政策内容的理由（Marino和Boland，1999）。同样的认识促使世行强化知识生产活动，以形成绿色新自由主义的全球性准则（Goldman，2005）。它利用了他的力量优势以获取受援国未曾公开的数据和信息，并利用其独占性的力量向全世界制造和传播这些具体知识。藉由这些独占性的机会，世行银行可以作出深入的分析，得出具体的政策含义并通过出版物和培训计划将之广泛传播，扮演“知识银行”的角色。以世界银行之名，它说服了受援国的精英掌握这些政策。此外，世界银行联手联合国以使其最初的政策获得全球合法性（Jasanoff, 1997）。在宣布水资源为经济性利益的1992年都柏林会议之后，世行参与了联合国旨在促进民营参与，及共同推进水务和卫生设施为主要目标的千年发展计划（MDGs，该计划得到了可持续发展问题世界首脑会议（WSSD）的一致通过）。他们亦支持世界水理事会（WWC）举办以促使来自发展中国家的部长们承认民营化和完全成本回收作为全球规范为目标的世界水论坛（Barlow，2007）。随着增强的知识生产活动和多边合作，世界银行协助增益受援国政府内的世行政策和理念支持者。世行提供预算支持和培训计划与环保部门，以使其实施计划过的环境工程和项目，从而可以促使受援国政府改变政策的优先级。此中某个援助计划是上述过的生态观察项目（世界银行，2000a），旨在披露企业排放信息和鼓励利益相关者的参与，从而使得他们的监督活动可以抵消疲软的政府执法活动。世行银行起初在印度尼西亚试点这些项目，此后则扩大至菲律宾，中国和印度。越过障碍方面的有效性。世界银行似乎已越过了那些极其倚重世行贷款，并将之作为促进发展项目的外汇来源的低收入受援国的环境援助壁垒。例如，伴随老挝政府接受世行援助的水力发电水坝项目的开发，世行协助了当地林业部门政策改革。这几乎没有在世界银行和老挝政府之间引起任何冲突担忧或缔约问题，虽然开发项目可能引起对环境、社会和原住民的严重不利影响。实际上，一些多边非政府环保组织因为恐惧仅是这些不利影响就曾强烈反对该项目。世行和老挝政府成功通过迫使他们在两个方式里选择而使他们得以服从：要么参加世行支持的移民活动，要么继续接受国际社的批评介入。世行雇佣那些决定支持参加世行支援的移民活动的民间环保组织，并以之为新的森林法律起草项目的顾问，并在法律中采纳他们对土地用途分级管理的建议，整合分散的以社区为基础的森林管理方式为集中管理方式。考虑到新的林业法律禁止了当地社会以往的传统权利，并为贸易公司提供了获得租金的机会，世行已然以当地社会和自然的代价，越过了所有三个壁垒。在其他受援国的案例中，世行的解决方案在何种程度上解决了壁垒问题其实取决于被涉及的利益相关者，以及在受援国的社会、政治和制度的内容等方面的政策一致性。在水务部门，此间部分取决于民营公司究竟有多认真地想提高服务水平，扩大覆盖率，并减少水资源损失，进而降低水费并获得社会认同。同在马尼拉运营的两个水处理项目在绩效上的差异显而易见，一者在水污染处理和供水方面的覆盖率迅速增加，而另一家特许服务上则濒临破产。[8]水务用户和非政府组织联合起来抗议水费的大幅上调或服务水平下降，最终导致至少项目的11%在合意的基础上被取消（Harris，Hodges，Schur和Shukla，2003；Kluge和Scheele，2008）。生态观察计划已经成功标识出能力方面的障碍，但仍需面临冲突担忧的问题。一方面，在政府已经开展公布在减少污染方面取得进展的公司名称活动的印度尼西亚，它减少了公司被评为“违规”或“非常差”，[9]亦增加了“符合”的公司数量。这也有助于在中国镇江市减少被评为“违规”和“非常差”的公司数目（Otsuka，2007； Wang等人，2004）。在这一过程期间，政府强化了对企业环保绩效进行评估的能力，并开始具备世行早已辅助建立的复杂的监控能力。在另一方面，在菲律宾和中国的呼和浩特市，该计划却于公示之前遭遇暂停，因为当地政府缺乏进行有效监管的信心，更敏感于来自大型企业的游说。[10]除此以外，项目更未为那些“非常差”的公司在污染减排方面提供激励，也未能给那些已经合规的公司提供持续改进。此种失败或可归结于政策内容未变的部分。尽管世行已经证明，民营化或民间参与的要求会在服务效率和降低劳动力成本方面的效率成果。民营化和民间参与即使没有，也只带来了少量的服务质量或覆盖率的提升（Gassner，Popov和Pushak，2009）。此外，世行强制受援国接受采用长期投标合同进行项目招标的方式，却不给他们足够的时间弥补信息上的差距，或在违约情形下的给与足够授权。在水务和卫生服务方面的特许经营合约产生了较高的交易费用，为民营承包商利用信息不对称、资产专用性、不确定性和任务的复杂性寻求巨额租金创造了空间（Rothenberger和Truffer，2005）。世行对民营性合约的偏好态度，再加上死板而复杂的合约与投资目标，为如提高水价等重新谈判提供了空间。更加上国际投资争端解决中心（ICSID）的推动，促使民营承包商呼吁在有利于承包商自身的情况下进行重新谈判（Barlow，2007）。探讨和政策含义以上比较说明当受援国积极学习采纳政策和技术，并发现如此可以很容易调整这些技术和政策以适应现有的政策和市场需求时，他们已被说服进行变革，即采纳和推广援助方支援的政策。于此同时，政策的变化往往是持续并伴随着技术的扩展的。此种情形通常见于如中国的严格控制空气污染的火力发电厂及其烟气脱硫设备案例，以及菲律宾和斯里兰卡的环境影响评估、环境软贷款和清洁生产项目，泰国和中国的资源进口税和可再生能源发电项目。这些政策均有一个共同特征，即他们拥有明确的中长期环境目标，并允许污染排放者和开发商采取灵活的措施以达成目标。伴随全球范围和受援国本地对环境议题的关注的强化，协调气候变化政策的举措强化了政策扩散的力量。在另一个方面，这些政策带来和较高的政治和社会成本，以至时常对鼓励执法和改善环境只有短暂的影响。而联动于如气候变化在内的多边主要环境问题，与援助者对知识生产的强化和多边沟通协商渠道机制连同在内的方式，方使援助者更有能力促使受援国采取援助方辅助的政策。即便受援国政府鉴于不平等的谈判能力，和远低于援助方的不同技术能力状态，转而接受辅助政策变化，他们仍必须在他们认为遭遇到超过长期收益的不及当下更高的政治成本时，放弃现有政策，转而实施其他经修改的政策权利。这常见于世界银行在水务部门的软贷款案例，以及德国与丹麦在进行清洁生产援助，以及当地政府对排污进行收费或征收环境税时。结语本文研究了由Keohane（1996）所开创的研究，即研究采取不同政策内容和政策变迁策略的援助者们在越过环境援助的固有壁垒方面所做的各种努力。而主要的研究结果如下：首先，为了越过壁垒，援助者们改变了用以说服受援国进行政府变革的策略，或将其注意力转向收入更低的受援国，以利用信息不对称的优势；同时也实现对最初的政策内容和机制设计进行轻度调整的效果。其次，援助者们对不同类型的壁垒的反应，反映了他们的政策取向、与受援国的权力关系、以及资源动员的能力。日本一直保有其技术解决方案，但调整方案设计及援助情况的条件，以使得受援国可以在与当地情形相适应的条件下对其援助进行有效利用，并获得更多的经济与环境效益。日本亦将重点转至做出了更坚定承诺于实施协助项目的中国。德国和丹麦亦强化了知识生产之能力，以将之与政策变革和技术扩散相联系；并把他们的重点转向了低收入国家。世界银行则已经将绿色新自由主义作为其政策建议的基础，并增加了新的政策内容，更增强了知识生产能力和跨国通信网络以证明其政策内容的有效性。最后，这些政策变革的结果亦各不相同，这反映了援助方的政策内容和策略方面的多样性。受援国则被说服进行政策变革，并在当他们积极学习采用政策和技术的时候，实行和维持由援助方辅助的政策；并认识到，若是将这些政策与技术与现行的整合和市场需求相融合时，更能做到轻车熟路。伴随技术扩张的发生同时，政策的变化则一直持续不断。在另一方面，即便援助方联动于的多边主要环境问题，更与援助者形成了对知识生产的强化和多边沟通协商渠道机制包括在内的诸多办法，倘若政策变革带来了较高的政治和社会成本，那么也只能实现短暂的对鼓励执法和改善环境的影响。考虑中国在光伏发电设备上的快速出口和它对德国可再生发电项目的参与进入活动，以及基于生态现代化的环境援助项目逐渐延伸发展出了通过调整政策和技术，进而实现适应当地情况与需求的能力的情况，这实际上恰如Sagar（2000）所主张的那样。然而，在给定其他受援国的相关绩效结果的情形下，中国可能成为一个独特的异数。在未来仍有一个挑战，即在重新设计环境援助项目的过程中我们能否将中国的案例推而广之。相关利害冲突声明作者声明与他们的合作者或本文的出版方之间并无任何的相关利害冲突。资助情况说明作者披露为本文中他们的研究和/或合作者而接受了如下支持：本文部分得到了来自日本学术振兴会（Japan Society for the Promotion of Science）对青年科学家关于科学研究方面的通过捐赠的援助的资助。[1] 森晶寿（Akihisa Mori），日本京都大学地球环境学堂副教授，京都大学，京都，日本。[1] 直至Honda（1991）的出版物才将清洁生产技术公之于众。[2] 在日本，安装和运营烟气脱硫装置据估计会增加约17%的发电成本（Tsunoda，Inui和Takeuchi，2002）。[3] 参见德国技术合作公司网站（http://www.gtz.de/en/unternehmen/15534.htm）和丹麦国际开发署发展政策网站（http://www.um.dk/english/dp/ddp.asp）。[4] 参见德国联邦经济合作与发展部网站（www.bmz.de/en/principles/aims/index.html）。[5] 日对越南环境管理机构的访谈。[6] 日对泰国能源部可替代能源发展和能源效率局的访谈。[7] 例如，当成功获得来自日本的援助时，印度尼西亚政府旋即拒绝了世界银行关于森林部门的环境软贷款（Ross，1996）。[8] 成功的那家企业允许自来水用户参与到企业运营中，使得自来水用户们可以根据消费量进行计价、实现高效运营和定期维护；企业也采取了薪资激励体系以促使员工提升服务水平。[9] 各个国家之间的评分标准各不相同。在印度尼西亚，政府将那些没有试图控制污染且造成了严重损害的企业评为“非常差”的水平。[10] 2005年7月对菲律宾政府环境和自然资源部的访谈。
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