山东清泰律师事务所
理论与实务
关于承办“城中村”集体资产产权制度改革
近年来，随着我国城乡经济社会发展一体化新格局的逐步形成，农村特别是城郊结合部和沿海经济发达地区的集体经济组织资产及其成员都出现了新的变化，农村集体经济组织成员转为城镇居民增多，流动人口进入较富裕地区增多，部分地区村集体经济组织成员构成日趋复杂。同时，在城镇化进程中，原集体经济组织征地补偿费、集体不动产收益在集体成员中的分配问题、原集体经济组织成员对集体资产应享有的权益及其份额等问题都凸显了出来。
“城中村”的问题已经成为影响经济发展和社会稳定的重要因素，阻碍着城市化的进程，需要通过对集体经济组织产权制度进行改革来加以明晰及妥善解决。因此，“城中村”集体经济组织产权制度改革，是加快城市化进程，理顺城市管理体制的必然选择，是加快区域经济社会发展、保护村（居）民长远利益、保持社会稳定的根本要求。“城中村”产权制度改革是我国农村城镇化和工业化发展新形势下，生产力发展对生产关系调整提出的新要求，各级党委、政府已经充分认识到推进“城中村”配套改革的重要性和紧迫性。2004年以来，我市积极探索试点，在全省率先实施了“城中村”配套改革。经过几年来的努力工作，全市7个区已顺利完成部分（农村）社区的集体资产处置和公司制改造，处置经营性集体资产近25亿元，惠及村（居）民1.2万余户，3万余人，取得了居民受益、企业发展、社会稳定的效果。
本所律师在市、区发改、农林等部门的指导和支持下，有幸参与了我市部分“城中村”的产权制度改革工作，在“城中村”产权制度改革工作中作了一些有益的尝试和探索，并取得了可喜的成果。现将有关情况汇报如下：
&&& 一、“城中村”的由来及存在的突出问题
简单地说，所谓“城中村”，是指在城市化进程中，由于相关配套改革措施不到位，仍然不同程度地实行或保留农村管理体制、农村集体所有制、农村集体经营管理体制的城市里的“村庄”。
在“农转非”和“村改居”过程中，由于仍然不同程度地实行或保留农村经营管理体制，“城中村”在城市化过程中产生了诸多矛盾和问题：如何防止集体经济组织资产流失或被平调；如何防止损害农村集体经济组织及其成员的利益；如何解决征地补偿费过低、集体资产管理混乱；如何解决失地的村（居）民就业难、社会保障不到位；如何解决集体经济产权主体模糊、决策独断、监督不善、分配随意等问题，已经成为引发群体性上访事件的重要因素，影响着社会稳定和经济发展。这些问题，在客观上对农村集体经济组织产权制度安排提出了新的要求，需要有效解决集体经济产权虚置的弊端，实现产权清晰，落实到人，以便更有力地维护集体经济组织及其每个成员的利益。
因此，青岛市委、市政府于２００４年１２月１３日联合发布了《关于推进“城中村”配套改革的意见》，对我市的“城中村”改革工作进行政策性指导，为积极稳妥、因地制宜地大力推进“城中村”配套改革，切实解决“城中村”存在的突出问题，起到了积极地引导作用。
二、推进“城中村”产权制度改革的主要任务
推进“城中村”产权制度改革，要坚持以理顺组织管理体制为核心。根据“城中村”集体企业改制及城市化程度等实际情况，积极稳妥地做好村委会改社区居委会（简称村改居）工作。村改居后，按照《居民委员会组织法》等法律法规，选举产生居委会班子，建立健全工作制度，纳入城市社区管理体制。
村改居后，尚未改制的集体企业要实行改制。改制后的企业要剥离社会管理职能，与社区居委会分开，按照《公司法》的要求，建立适应市场经济要求的现代企业制度。
推进“城中村”产权制度改革，要加强集体资产管理。在依法清产核资、产权界定和资产评估的基础上，进行资产处置和企业改制。
资产处置时，集体净资产首先用于补充村（居）民的社会保障，对以股份形式投入企业的要严格管理，降低风险，确保安全。土地补偿费和安置补助费主要用于村（居）民的就业安置、技能培训和社会保障以及经济发展，确保专款专用，任何单位和个人不得截留或挪作他用。要从土地级差收益、征用土地的安置补助费和集体资产中提取一定比例资金，建立“城中村”社会保障专项资金，确保专款专用。失去土地的“城中村”村（居）民符合城镇居民最低生活保障条件的，享受城镇居民最低生活保障待遇。
集体企业改制以股份制为主要形式，要有利于发展，合理设置股权，鼓励管理、技术等生产要素参股。以集体资产形成的法人股，其收益主要用于发展集体经济和村（居）民的社会保障以及公益事业。
集体资产处置和企业改制方案要充分听取全体村（居）民和职工意见，经讨论通过后组织实施。保证集体资产处置和企业改制依法、公开、公平、公正。
三、 &“城中村”产权制度改革的主要做法
（一）加强调研，明确产权，合理确定分配范围及方式
1.“城中村”集体资产的原始形成。
为顺利推进“城中村”产权制度改革工作，我们结合实际进行了深入的前期调研。经调查“城中村”的集体资产大部分是由于土地被国家征用后，用土地补偿费用，形成了村办企业的原始投入，村办企业经长期发展，积累至现在的资产规模。因此，做好土地转换形成的资产分配工作是正确处理“城中村”集体资产的关键。
2.把握投资渠道，找准所有权人。
要明确“城中村”集体资产前期投入的所有权人，就要从土地说起。建国以后，户口所在地的社区居民，拥有集体土地所有权；随着城市化的进程，集体土地补偿款项转化成经营性集体资产，经长期积累，形成现在的集体资产。因此，拥有集体土地所有权的人，应为现存集体资产所有权人。
3.针对不同情况，明确分配范围和分配方式。
首先，“城中村”集体资产的快速积累主要发生在改革开放以后，大部分试点社区将起始日定在1980年左右。在这段时间参加集体企业劳动的人员应为分配范围的人员，以体现通过参加劳动形成的积累。
其次，因企业原始投入大部分是由土地转化形成，因此，现存的原户口所在地的所有社区居民均应纳入分配范围，以体现原始投入。
户口已迁移的或已在国家机关、事业单位任职的人员，一般不参加分配。
参加集体资产分配的范围确定了，集体资产的分配方式，就应按照“城中村”的实际情况来确定。
农转非较早且有一定积累的，在资产的分配量上，按工龄分配可以多一些，按人头分配可以少一些。
农转非较晚且有一定积累的，在资产的分配量上，按人头分配可以多一些，按工龄分配可以少一些。
这样分配的主要原因是：农转非较早的劳动积累形成的资产量大一些，原始投入形成的资产量较小；农转非晚的，土地形成的资产量大一些，通过劳动积累形成的资产量略少。
（二）确定思路，创新体制
“城中村”集体企业改制要按照《公司法》等法律、法规依法操作，要结合股东人数众多、股权管理困难等实际问题，进行体制创新，主要形式应以改造为股份制企业为主，要有利于发展，合理设置股权，鼓励管理、技术等生产要素参股。以集体资产形成的法人股，其收益主要用于村（居）民的社会保障以及社区公益事业。
我市李沧区是全市的试点区域，从2004年开始在有关社区进行了试点工作。李沧区发改局在总结试点单位成功经验和结合工作实际的基础上，制定了操作程序，李沧区产权制度改革领导小组下发了《关于“城中村”改革操作程序的通知》（李沧改革领字【2005】1号），将“城中村”改制工作主要分为三个阶段：
1.思想发动阶段：向社区居民发放公开信，宣传改革的意义、方法、步骤；邀请律师事务所和改制政策研究人员走到村（居）民中，解释改制的相关政策依据和法律问题；通过党员大会、居民代表会等形式加强宣传工作，使村（居）民理解改革的意义、责任、义务和风险，吃透精神，支持和参与改革。
2.资产处置阶段：认真起草和完善集体资产处置方案，明确资产处置的原则、资产的范围、分配的数量、参与分配人员的范围及村（工）龄的计算，资产分配的方式及计算方法等主要内容。经集体经济组织全体成员表决通过后，公示表决结果并组织实施。
3.公司设立阶段：严格确认股权数量和股东人数，依法成立股份公司筹委会及工会持股理事会，并草拟股权管理办法，表决通过后进行公示，确保股权管理制度化、规范化。
（三）抓住核心，科学操作
把握监督好集体资产处置工作，是“城中村”改制工作的核心。只有抓住资产处置，才能确保改制工作顺利进行。
“城中村”产权制度改革中，哪一些资产属于集体经济组织应该和必须要分配的资产，是资产处置中的主要问题之一。实践中，用于社区公益事业的专用财产及其他非经营性资产不作为分配资产，集体所有的土地和山林、、荒地、滩涂、水面等自然资源暂不列入资产评估范围，不进行分配。这是因为：
一、“城中村”产权制度改革，并不是将集体资产分光吃净，而是通过改制，明确产权所有人，转换经营管理体制，建立现代企业制度。尽管社区的公益事业专用财产和非经营性资产都属于社区管辖的集体资产，但这部分资产不是用于生产经营的资产，确实不能对改制公司带来效益，不能为股东创造财富。因此，非经营性资产和用于社区公益事业的财产，不能作为可分配的集体资产。
二、集体所有的土地、山林、山岭、荒地、滩涂、水面等自然资源，虽然是集体资产的一部分，但是由于国家暂时没有办理征用手续，这些资源性资产的价值难以确定，还没有转化为经营性资产。因此，只做概念性固化，只登记产权而不参与评估量化，移交给改制公司，由全体股东共同所有。
总之，凡是可用于生产经营的资产，而且能够在评估中体现其真实价值的资产，即可作为“城中村”改制中可分配的集体资产。
“城中村”的集体资产经评估后，将非经营性资产进行剥离，由社区居委会继续管理和使用；将经营性净资产取整数，进行量化分配（尾数列入新设立的改制公司资本公积）。
首先，要预留社会保障费用。
“城中村”在社会保障方面存在一个共性。大部分社区只投缴了基本养老保险，其他社保险种如医疗、生育、工伤、失业等均未投缴，造成“城中村”的居民尽管已经农转非，但因投保险种不全，还不能完全享受市民的待遇。为了解决“城中村”村（居）民的社会保障问题，首先要留足社会保障费用，但预留的数量应根据净资产额的大小，来确定留取比例。考虑到综合保险一次性上缴的数额较大，而社区也难以一次性付清。因此，原则上按每一投保人留存500元以上的资产额来留取。以净资产为2000万元为例，留取比例一般在25％左右。将这部分资产列入改制公司股份，由社区分配给某一社团法人，行使股东权利。这部分股份的管理、收益和处置，要专门制定相应的管理办法。
其次，要设立激励股份。
要为当选为改制公司董事或监事的人员预留激励股份，分配给当选为改制公司的董事或监事的社区成员。主要目的是增强董事、监事的风险责任意识。这一块是股权结构设置的关键部分。若分得太少，起不到拉开档次、打破平均的目的。若分得太多，社区居民难以通过《资产处置方案》。
同时，可根据实际情况，实行董事、监事配股制，配股比例为1：0.3到1：0.9之间，即各董事、监事要按照分配1股，个人配股0.3－0.9股的比例，以现金形式缴足配股额。董事长、董事、监事会主席及监事在分配时，要突出董事长在公司的主导地位和核心地位。因此，在分配时，董事长分配的比例按照董事、监事设置的数量，一般分得激励股份的20％－30％之间，其他职务人员分80％－70％。董事长分配数量是一般董事和监事的3倍以上。董事、监事的配股比例一般为1：0.3，而董事长则应为1：0.9。
再次，净资产的其他部分根据社区成员的数量按照村（工）龄和人口数量来合理分配。按人口分配，应按照土地资产转化的多少，合理确定比例，原则上按人口每人分配一份。按人口分配时，还可以考虑历史贡献，从建国后至今，在原农村集体经济组织中担任过历届职务的人员，可以考虑预留部分贡献股，以体现在集体资产的积累过程中的历史贡献。按村（工）龄分配，原则上应按照劳动创造积累多少来确定比例，村（工）龄按实际参加工作年限计算，但应设定上限。
（四）表决范围、方式和表决率
根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《青岛市农村集体资产管理条例》规定，“城中村”产权制度改革的决策者是集体经济组织全体成员。社区成员通过村（居）民代表会议、村（居）民全体大会以投票表决的方式进行决策。
1.表决范围。“城中村”产权制度改革主要对以下事项进行表决：一是对社区是否进行产权制度改革进行表决；二是对参与集体资产分配人员的范围、方式进行表决；三是对社区集体资产划分、处置进行表决；四是对预留的用于社会保障的资产的管理办法进行表决；五是其他需要在公司设立时进行表决的事宜。
2.组织形式与表决方式。“城中村”召开表决会议的组织形式有两种。一是集中表决，主要由社区居民代表出席，决定是否进行产权改革；决定参与社区集体可经营性资产分配的范围和方式。采取的表决方式是实名制。二是分散表决，主要由全体社区成员大会组成进行表决，决定集体资产的划分和处置，通过“集体资产处置办法”，决定预留的用于社会保障的资产的管理，通过“集体股权管理办法”。采取的表决方式是实名制。公司设立时，按《公司法》有关规定进行相关表决。
3.表决率。根据我国现行的法律、法规，只要涉及到表决事项，绝大部分规定是超过半数或者超过三分之二以上同意即可。但在“城中村”产权制度改革时，这样的表决率是不切实际的。假如，参加分配的成员有2000人，表决同意率为90％，完全符合法律规定的多数。但是，还有200人不同意或者弃权，可以设想这200人的利益和意志绝不是一个小问题。因此，90％的同意率还是较低的，比较理想的表决率应达到99％。
（五）所有权与表决权暂时分离。
“城中村”改制设立的股份公司普遍存在股东人数众多的问题，法律规定股民非经委托不能代表他人到会议事，这就在一定程度上给公司召集全体股东会议造成了客观困难。为此，我们依法进行了股东所有权与表决权暂时分离的探索和实践，采取了家庭股权代理制度。家庭股权代理制，即各股东采取自愿申报的方式，以家庭为单位，将本户成员的全部股权集合为家庭股权，并授权一名代理人行使家庭集合股权，且代理人每年可调整一次。
家庭股权代理制的创设是符合“城中村”改制特色的创新，完全符合《公司法》关于“股东可以委托代理人出席股东大会”的规定，它使原来数目众多的股东，变成数目较少的家庭股东，压缩了出席股东大会的人员数量，使股东大会的决策效率大幅提高；家庭股权代理制的创设也是实事求是的，因为它既保障了原集体经济组织成员的合法权益，同时也解决了公司股东依法行使表决权的方式问题。家庭股权代理制的创设，为改制公司今后的运作和管理创造了有利条件。
四、“城中村”产权制度改革的几点体会
（一）要以人为本
改制过程中，要始终坚持以人为本，要与社区群众面对面打交道，充分了解和听取社区村（居）民的意见。由社区村（居）民代表充分酝酿、提出意见，全面参与改制方案的制定和实施。对每个阶段的工作情况要及时进行公示，尊重集体经济组织成员的知情权、参与权、表决权，充分调动广大社区村（居）民参与改革的积极性。
（二）要创新突破
“城中村”改制工作难度大，是因为存在各社区的社情民意、历史沿革不同，各社区的经济发展不平衡，社区群众对集体资产保值增值的关心度不一致等客观原因。这些棘手问题的处理，要求我们必须实事求是，全面客观的分析实际情况，创新工作思路、拓宽工作渠道，分类指导，分期分层次、循序渐进的推动改革工作，切忌“一刀切”。
（三）要积极稳妥
“城中村”改制工作具有很强的复杂性和前沿性。复杂性在于，社区情况复杂、资产状况复杂、人员性质复杂等，这些复杂问题的解决，要求我们一定要保持积极向上的工作态度，认真细致地调查摸底，积极稳妥地研讨方案、措施、步骤，积极主动地解决问题；前沿性在于，改革工作与社区群众的切身利益紧密相关，且无成熟的经验和做法可供参照，这就要求我们在具体地工作中一定要谨慎稳妥，对群众关心的问题要耐心询问、认真研究，对出现的尖锐问题要妥善处理。
（四）要选准试点单位
为保证“城中村”改制工作稳步推进，要有重点的选择“社区集体有资产、社区居民有要求、领导班子有能力、经济发展有后劲”的村庄进行改革试点，始终坚持“一村一策，不搞一刀切”。
（五）要坚持原则
“城中村”改制工作，必须始终坚持“公开、公平、公正、透明、依法”的原则。只有坚持这个原则，“城中村”改制工作才能有序顺利地推进，才能真正做好深化村级集体经济组织改革工作。
五、“城中村”发生的主要变化
从我市已完成改制的社区来看，“城中村”改制工作达到了预期的效果，集体资产进行了合理的处置，明晰了产权，组建了规范的股份制公司。通过改革，实现了三个方面的根本转变：
一是村庄向社区转变，理顺了社区管理体制；
二是村民向市民和股民的转变，落实了社会保障待遇，建立和完善了居民长效收益机制；
三是集体经济组织向规范的股份制企业转变，通过依法对集体资产进行处置，明晰了产权，建立了现代企业制度，促进了企业发展。
上述变化对推进城市化进程，巩固基层政权，促进社会和谐稳定，推动企业发展有着十分重要的作用。但是，“城中村”的配套改革工作任重而道远，要不断总结经验，对改制的形式、集体资产处置方式、股权设置，股东权利、义务、责任和风险的规范进行完善；不断探索股份公司发展新路，采取引进、购并、重组、转让等方式，优化资源配置，调整产业结构，做大做强改制公司，推动区域经济发展；不断探索“城中村”产权制度改革与社会管理体制有效结合的方式方法，进一步理顺社会管理的体制机制，不断提高社会管理水平，促进社会和谐进步；不断扩大试点范围，探索郊区和集体资产较少或亏损的“城中村”的改革改制办法，研究解决土地处置等焦点、难点问题，采取符合实际、行之有效的办法，加快推进“城中村”改革工作。
在推进改革过程中，要牢牢把握四个“更加注重”。
1、更加注重民主。必须广泛听取全体村（居）民的意见，尊重他们的意愿，实行公开的民主决策；
2、更加注重民生。把完善社会保障制度放在突出位置，在实施“城中村”集体资产处置及规范改制时，把解决社会保障问题放在优先和重要位置，通盘考虑历史遗留问题、物价、社平工资增长及与城镇居民保险接轨等因素，留足社会保障资金；
3、更加注重集体资产管理。建立严格科学的管理制度，健全和完善监督制约机制、决策机制和责任追究制度，确保资金资产的安全；4、更加注重突出主业。已改制的“城中村”要加快产业结构调整，突出主业，借助股份制这一新的体制平台，加大招商引资力度，加快发展。采取符合实际，行之有效的办法，确保改制后的社区和公司健康、有序、稳步发展。广告剩余8秒
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