中央编译局-理论研究-政府创新研究：《从行政侵蚀到吸纳增效：农村社会管理创新中的政府角色》
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从行政侵蚀到吸纳增效：农村社会管理创新中的政府角色
作者：汪锦军&&&&&&来源：《马克思主义与现实》2011年第5期
网络编辑：俣俟
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摘要：政府的主导性角色是思考农村社会管理的前提，但政府对农村的社会管理并不一定都是积极有效的，政府的介入很容易演化为社会侵蚀的角色。因此，需要思考如何通过制度安排和机制创新，使政府的角色成为推动社会发育的力量。本文对农村社会管理的若干模式进行分析，并提出要避免政府在社会管理中的侵蚀角色，而应在机制上为吸纳更为多元的力量提供空间，此文称之为吸纳增效模式。
关键词：农村;社会管理;政府角色;吸纳增效模式;行政侵蚀模式
一、问题：思考农村社会管理体制中的政府角色
　　在农业农村的发展中，一个稳定而充满活力的农村社会，是推进农村长期快速发展的根本保证。而农村的和谐稳定，离不开有效的社会管理。2011年，胡锦涛总书记在中央党校“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班式讲话中，就加强和完善社会管理体制提出了8条意见。应该说，随着社会结构的变迁，政府意识到建立一个有效的社会管理体制对建构和谐社会的重要意义。
　　构建一个有效的农村社会管理体制，政府的介入是必需的。尤其对于中国农村而言，由于农村社会自身发育的不完善，很多时候必须依赖强制性的外来制度建构，为农村社会管理提供基本的运行制度框架。而对国家而言，其也倾向于通过一定的制度安排介入社会机体，并且替代社会提供组织资源。快速的经济发展和社会变革，让国家找到了新的使命，“地方国家权力再度出发了，以更为强劲的态势，对刚刚从国家的直接控制解放出来的社会空间，施以规制性的和强迫性的管理”[1]。很多研究指出，政府的介入对推进农村社会的有效管理和社会发展都起到积极作用。政府的介入有效避免了村民自治可能出现的停转，同时也激发了村干部的积极性、优化了村干部队伍结构和素质、减轻了农民负担等。有效的国家介入也为公民互动创造了良好的环境。[2]但并不是所有的政府介入都是有利于农村社会管理的，当政府过多介入到社会管理之中时，其过度的行政控制和管理中的官僚主义，会对农村的社会管理产生负面的影响。有很多学者的研究认为，国家介入会破坏社区中的非正式社会关系而不提供替代的价值和功能，从而导致社区的衰败。正如福山所指出的，国家过多地介入社会内部会削弱人们进行自组织和协作的能力。[3]沃尔夫对斯堪的纳维亚福利国家的研究发现，在这些社会中，“从摇篮到坟墓的福利政策”削弱了市民社会和人际的互惠规范的重要性，“福利国家因此对于社会资本来说产生了一种排挤效应”[4]。
　　因此，对于农村社会的管理而言，政府的角色是一把双刃剑。一方面，社会自主治理能力的缺乏、无政府主义带来的乡村混乱、乡村对政府各种资源的需求等，都需要一个强有力的政府来为农村发展保驾护航；而另一方面，政府的介入可能会放大政府的官僚主义缺陷，基层政府也可能违背上级政府的政策意旨，从而不断侵蚀本就脆弱的乡村社会有机体，使农村社会管理进入一个越来越脆弱的社会，不断寻求政府介入而政府的介入又进一步侵蚀乡村社会的恶性循环，导致距离建立一个良性而富有生命力的社会管理体制越来越远。
　　因此需要思考，政府到底应当以什么方式介入农村社会管理体制，其介入的原则是什么，对这个问题的回答是所有政府介入的前提。因此，需要在理论上理清，政府在构建有效的社会管理体制过程中所应当遵循的原则。
　　“在许多公共物品和服务的提供中，官员和农民之间高度的互补作用是必需的。在公共事务的管理上，不是努力消除政府的作用，而应是研究如何设计政府机构才更有效率，在更大的制度设计中弥补公民治理能力的不足。”[5]而一个具有良好公民治理能力的社会，又反过来可以提升政府的能力。[6]因此，政府在农村的社会管理，应当构建一个推动农村社会自身发展的开放式管理结构，从而通过政府的管理，增进农村社会自身的发展。在由政府主导的改革浪潮中，政府需要在政府与社会协作治理的理念基础上，推进农村社会管理体制的创新。但政府的压力型层级体系、政府目标与社会目标之间可能的冲突、基层政府对政策理解的错位、目标责任制的干部考核制度等等，都会影响政府介入社会的方式和作用程度。因此，实践中的地方政府社会管理的创新，往往借助政府的影响力和控制力，不断侵蚀着农村社会的发展。这些被冠之以创新的做法尽管在短期有助于解决农村社会的稳定问题，但侵蚀了农村社会自主能力的发展，长期而言，无论对有效的农村社会管理还是对政府而言，都会带来诸多负面效应。因此，需要在政府主导性角色和农村社会自主能力相对缺乏的基本认识下，通过不断挖掘推进农村社会发展的社会管理机制创新，为形成一个合作共治的农村社会提供发展空间。
二、理论模型：社会管理体制中的政府介入模式
　　不同时空的农村社会，政府角色和对农村的介入程度是不同的。一个有效的社会管理体制，有赖于政府与社会自身角色的合理分工和密切合作。但是，现实中的政府所扮演的角色，并不一定符合一个理想社会管理体制的要求。对政府介入模式的理解，有两个变量起着决定性作用：政府介入能力和社会自治能力。为此，这里以这两个变量为划分依据，在理论模型上将农村社会管理体制分为：利益劫取型、行政主导型、合作共治型和自主治理型（见下图）。
　　当政府对社会介入能力很弱，而农村社会自治能力也很微弱时，农村的社会管理状态可能是失控的，也可能被诸如农村黑恶势力所控制。在这种状态下，社会管理不再以公共利益为导向，公共利益被黑恶势力或乡村地方官僚所劫取。基层政府变成了“谋利型的政权经营者”[7]，而乡村干部则成为了可以公开挑战国家法律权威的一方霸主。[8]我们将这种政府介入能力和农村社会自治能力都很脆弱的状况，界定为利益劫取型的社会管理模式。
　　当政府对农村社会介入能力较强，而农村社会自治能力很弱时，这种模式便是行政主导型的。一方面，伴随着现代化所带来的国家权力对乡村社会的介入，乡村体制的政府主导色彩不断强化。而另一方面，现代化在一定程度上瓦解了乡村传统的自治资源，使得乡村治理的传统资源被现代强制性的制度建构所替代。于是，这种此消彼长的持续制度演化，便可能形成行政主导型的政府介入模式。
　　而合作共治型的政府介入模式，则是在强社会自治能力和强政府介入能力的背景下出现的。当农村社会的自治能力变得足够强大时，便可能形成政府与社会合作共治的管理模式。合作共治型的管理模式强调不能单纯依赖政府或社会来解决农村社会问题，而是需要两者的互动合作，既发挥社会的自治能力，又强调政府介入的必要性。
　　当社会具有很强的自治能力，而政府对农村的介入能力很弱时，便形成了自主治理型的介入模式。在这种模式中，社会自身在解决农村管理问题中处于决定性的地位，而政府的介入是可有可无的。社会问题的解决不是依赖外来的制度规范，而是乡村社会自生自发的社会秩序和行为规范。
　　在这四种模型中，首先从政府介入能力而言，现代化之后作为强国家角色对农村经济社会的一系列制度性建构，已经很明显说明了我们在绝大多数情况下不存在政府弱介入的情形。因此，利益劫取型和自主治理型并不是农村社会的常态。而另一方面，我们的农村社会的自治能力与国家权力的增长并不同步，尽管随着村民自治的推行发展了乡村的自治能力，但依然认为目前农村的社会自治能力是相对比较弱的。因此，作为理想目标的合作共治模式，也主要停留于理论性探讨而非农村发展的现实。这样，在强国家、弱社会的基本判断下，行政主导型模式更有助于对当下农村社会管理问题的理解。
　　行政主导型模式有两种派生形态。在政府介入能力很强，而社会自治能力比较弱的基本判断下，如果政府采取积极培育社会自治能力的介入方式与社会互动，那么就进入了吸纳增效型模式。而如果政府通过自身的行政力量不断控制社会发展，政府行为很容易演变为侵蚀性的角色，也即进入了行政侵蚀模式。尤其是在农村社会矛盾不断加剧，基层政府维稳压力持续上升的背景下，基层政府可能更倾向于借助强制力量加强控制，而无暇顾及这种行为对农村社会和农村社会管理问题带来的长期影响。
　　为此，本文接下来重点探讨农村社会管理创新中存在的“行政侵蚀”问题，并强调农村社会管理体制的创新问题应该在一个更为开放的理念之下，从更为长远的农村社会管理体制健康发展出发，在吸纳多元利益与互动增效的改革导向下，推动农村社会管理的创新。
三、农村社会管理中的政府“行政侵蚀”特征
　　在政府介入能力与社会自治能力发展的赛跑中，政府一直处于优势。现代国家的权力扩张使“乡村体制已从传统的民间组织转变为正式、半正式的官僚组织，成为国家权力在基层的分支，其科层化、正规化、行政化和渗透力得到前所未有的强化”[9]。这种权力扩张具有现代制度建构和提取乡村社会资源的必要性。但是，当社会自治能力在这种政府权力的扩张中没来得及发育完善时，单方面的权力扩张很容易失去方向。尤其是政府的扩张并没有诸如维护农民权益、制约国家权力的价值跟进，使得政府对农村的介入往往以农村社会的退却为代价。因此，近几十年来的农村改革也更多是表象性的而不是实质性的，改革并没有增强农民在利益调整的格局中的影响力。[10]
　　随着政府权力渗透的加强，农村社会的自治能力越来越被政府的管理能力所替代。这种管理模式，正在逐渐侵蚀乡村社会本已十分脆弱的自治体系。它削弱了乡村社会必要的横向连接，使乡村干群矛盾演化为政府与农村社会的冲突，抑制了农村社会资本的积聚，从而使农民在社会管理中越来越成为被管理的对象，一旦发生矛盾冲突，便很容易出现极端行为，这在很大程度上助长了很多本不该发生的农村群体性事件的发生。
　　我们把这种由于政府为加强管理而侵蚀农村社会生长的政府管理模式，称为行政侵蚀模式，它是由行政主导模式派生出来的一种形态，在社会力量非常弱小的非常时期，行政主导是社会有序运行的保证，但是，当社会自治开始逐渐发展以后，过多的政府介入则可能阻碍社会的良性发展，行政由此侵蚀了社会。
　　这种行政侵蚀模式的制度结构原因，在于从基层政府到村级组织，形成了具有科层结构特征的管理体系。
　　首先，基层政府在农村社会的管理中，正不断加强其对农村的控制力和影响力。基层政府的结构性特征在于：“管制型的政府行政建构、准动员型的行政执行模式和以完成任务指标为手段的行政激励体制。”[11]这种管理体制缺乏自我约束和自我完善的内在动力，当这种结构与基层政府所握有的大量可支配资源相结合时，便进一步增加了基层政府对社会的主导能力。农村改革之后，地方政府和基层干部在中央放权和经济市场化的过程中获得了大量支配资源的机会。随着农村工作的重点转移到经济发展方面，干部对当地事务的控制范围也越来越大。他们的资源支配权主要体现在土地转让、提供就业机会和征收税费等方面。在经济发达地区，农业用地的转让开发可以带来巨大的收益。而随着新农村建设的推进，中央和省级财政在农村投入了大量建设经费，这些经费通过基层政府具体落实，而如何分配这些建设经费实际上充分体现了政府在其中的主导地位，农民无法获知如何分配经费，也无法获知这些经费的具体用途。
　　基层政府对农村的介入，在农村矛盾凸显、群体性事件频发的当下，其行政主导特征越来越明显。无论是为了应对上级的信访考核要求，还是维护基层政府自身的利益，基层政府与上级政府达成了一种共识：稳定是压倒一切的任务，而达成此目的的手段正确与否是其次的，因此，基层政府的社会管理创新，无论采用什么词汇，其核心的要义便是通过行政力量加强对农村社会的管理。
　　其次在农村社会层面，尽管村民自治制度在理论上使得村级组织不再属于政府序列，村委会主任是经由村民选举产生的村庄领导。但村民自治制度本身并不足以保证其自治性，尤其是这种村民自治的发展遇到村级腐败、贿选、村庄黑恶势力等诸多问题，这些问题不断影响着政府对村民自治有效性的判断，使得政府为了解决农村社会的自治问题而一步步加强了对农村社会的管理。因此村组织在走向民主管理的同时也越来越像政府的派出机构。比如，在很多农村，村长和村支书可以拿到政府发给的工资。乡村很多的制度规范甚至村规民约，都是政府推动或直接下达的。[12]而近年中央明确提出通过财政转移支付形成村干部报酬（俗称“工资”）和养老保险资金保障机制，实施对村干部的“一定三有”政策，建立业绩考核奖励制度，标志着“公职化”从原来的地方性做法提升到了国家政策。
　　而更为实质的是，村庄的自治性本身在制度架构上就不是纯粹的。比如，在村一级权力构成和运行中，村党支部仍然是村级权力的核心，对村级事务具有实际的决策权。由于村委会必须承担来自上级政府分派的行政性事务，承担着部分政府的职能，其权威仍然依赖于上级党政机关的支持。更重要的是，县乡级党政机关对村级选举拥有具体的指导权，对引起争议的决定拥有实际的裁决权。在这些条件下，当选的村干部如果得不到乡镇权威的支持和村党支部的支持，其权威地位仍然是不稳固的。
　　因此，村级自治组织在很大程度上不是纯粹村级治理的自主主体，而更类似基层政府的权力延伸机构。当自上而下的行政任务与自下而上的村民需求发生冲突时，村级组织可能更倾向于听从上级政府的指示而不是村民的意见。
　　这样，政府强大的行政力量，不但通过基层政府展现威力，而且通过村级组织得以在农村社会延伸。政府的行政主导和庞大的资源动员能力，确实对村民自治的初始制度化提供了基本的保障，但这种力量在缺乏农村社会自治能力有效发育的背景下，产生了很多社会管理中的负面作用。比如，在农民对政府信任结构的研究中，很多实证研究都发现，越是下一级的政府，农民的信任度越低，农民对基层政府的信任度最低，而对中央政府的信任度最高。真正向农民提供公共服务的基层政府，并没有得到农民的好感，这表明基层政府的行为方式，并没有获得农民的认同。在提供服务的基层政府和农民之间，没有建立起基本的信任关系。在两个必须频繁互动的主体之间如此不信任，当遇到冲突时，便极容易引发矛盾甚至群体性事件。而另一方面，农村社会自身发展的不充分，使得农民一遇到问题，便首先想到的是政府，作为权力主体的政府在百姓心中变成了解决问题的唯一主体，也就是权力越大，责任也越大，政府不得不应付农村社会的各种问题，这既增加了基层政府的负担，也使基层政府被纠结在各种琐事中，无法为农村社会的整体发展服务。
　　因此，政府在加强对农村社会的行政主导的时候，不经意侵蚀了农村社会自主发展的空间。有三种力量推动了这种趋向的发展：压力型结构、基层政府的自利倾向和农村自治能力的羸弱。这三种力量的结合，使得政府对社会的行政主导卷入了一个不断自我增强的螺旋形结构中。首先是压力型政府结构问题。作为针对中国转型时期基层政府运行机制问题的经验研究结论，荣敬本等人曾经提出了“压力型体制”的概念，并进行了较为详细的分析。[13]他们认为，中国在计划经济时期（20世纪50年代中期至70年代末）推进经济增长和社会事务的方式是一种中央集权的动员型体制，即由各级党委直接动员民众来完成中央下达的各项任务。进入改革的起始阶段即“放权”之后，计划体制下由中央掌控的财政权和人事权逐级下放给地方，以调动各级地方政府的积极性；同时保留中央给地方规定的各项指标，以控制和监督地方官员完成这些指标，并由此确保政治上的一致性。荣等人认为，这种分权的“压力型体制”实质上表现为一种政治承包制，将各项任务量化分解到下一级政府或具体的机构和个人，并根据完成情况进行政治和经济方面的奖惩。这些任务和指标中的主要部分采取“一票否决制”，即一旦某项任务没有达标，将不得给予各种先进称号或奖励，乃至将其全年的工作成绩视为零。在上级和下级之间，形成了权力（职位）与任务（指标）之间的交换关系：权力成了一种施与，而完成任务则是一种回报。反过来，任务/指标完成得出色，理论上可以产生更大的权力预期。[14]这种上下级之间的权力交换关系，使得地方政府把更多精力用于应付上级的评价而不是公民需求的满足。比如，在信访方面，上级“零指标”，“一票否决”等硬性考核任务的存在，使得基层政府对地方社会的信访异常敏感，并创造出了各种办法处理社会问题。很多管理办法实际上将政府与社会处于对立面，这对培养理性公民，培育农民对政府的信任感等，都产生了消极作用。其次由于农村社会自治能力的羸弱，使得农村社会无法成为监督基层政府的主体。在整个政府层级中，基层政府处在最末端，在庞大的政府体系中，基层政府可谓天高皇帝远，寄希望通过更高层次的政府来监督基层政府在很多时候存在技术和成本的障碍。因此，数量庞大的基层政府行为，必须借助农村社会的自下而上的监督。但农村社会自身被不断行政化以后，实际上农民参与监督难以通过村级自治组织来实现。这样，基层政府的行政扩张就不太可能出现来自农村社会的阻力。再次是基层政府的自利性特征。基层政府并不一定是公共利益的代言人，基层政府有自身的利益需求。当基层政府的利益和社会利益发生冲突时，基层政府可能会维护自身的利益而不是社会利益，由于社会缺乏足够的讨价还价空间，政府的行政主导式的介入，往往具有谋利特征，这种行政行为激化了社会对政府的不信任，因此阻碍了地方政府与社会合作共治的良性发展格局的形成。
　　农村社会管理问题，在政府的眼中往往忽视社会的角色，因此，原本需要社会参与的管理问题，变成了管理社会问题。这种模式具有不断自我强化的制度结构激励，要改变它并非易事。不过同时需要说明的是，上述的这种“行政侵蚀”趋向的描述，并不能因此断定所有地方的政府行为都是如此的。这里只是从整体性的判断来说，这种模式具有制度上的相对普遍性。事实上，很多基层政府在地方精英和农村社会的共同努力下，已经朝着一个更为开放的制度结构演进。因此，有必要挖掘具有良性发展意义的地方农村社会管理创新，从而在现实可能性和理想模式之间找到改革的突破口，为一个更好的农村社会管理模式提供改革路径。
四、“吸纳增效”模式构建与政府角色转变
　　如果行政侵蚀模式并不是理想的社会管理模式，那么就需要寻找一个更为理想的替代类型。在中央的理想社会管理体制建构中，强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，因此，社会管理是多方力量共同参与的过程。目前的问题在于，党委领导和政府负责可以依赖已有的管理体制和制度结构，而社会协同和公众参与则很难有理想的制度发展空间。如何推进社会协同和公众参与的进程，成为社会管理体制创新中的重要问题。
　　因此，在政府主导下，需要推进一个社会协同和公众参与的制度安排，从而使政府的力量推进社会协同的进程，而不是相反。正是基于这种背景，本文提出需要一个吸纳增效的社会管理模式建构过程。吸纳增效模式对社会发展的前提性认识是，社会自身的发展还相对弱小，而政府力量强大，这时，关键不是在所有社会管理能力不及的地方都由政府接手管理，而是在政府主导下，通过一定的政策设计和制度安排，使社会具有自我管理的发展空间，从而为构建一个多方参与的社会管理体制提供一个开放的制度结构。吸纳增效模式强调在政府主导社会发展的前提下，随着社会多元化的发展，政府积极与这些多元主体互动，吸纳多元力量参与到政府主导的社会管理中，在沟通、互动的管理平台下，为解决社会管理问题服务。而这种吸纳，由于促进了社会自身的发展，使社会之间产生更多的互动和网络化连接，从而增进了社会资本，有利于培养理性和具有公共意识的农民，因此，一个有活力的社会与一个强大的政府可以携手并进，共同发展。政府的吸纳无论对有效的社会管理还是对农村社会的发育，都是增益的，因此称之为吸纳增效。这种模式必须在社会自治能力相对弱小，而政府能力很强大的时期才是有益的。因为这样政府才有整合社会多元力量的能力和必要。同时这种模式是动态的，它必须随着社会的发展及时做出调整，从而使政府管理与社会发展协调推进。
　　与行政侵蚀模式相比，吸纳增效模式在理念和解决问题的方式上更为开放。在对农民的认识上，吸纳增效模式将农民视为理性和具有公民个人权利的个体；在社会管理中，强调通过利益相关方的多方参与来解决问题；在政府与农村社会的关系上，更强调有效参与和多方互动，而不只是控制；在信任程度上，政府与农民之间能够建立更高程度的信任关系；而这种模式对于长远的农村发展而言，更具有推动农村社会良性发展的重要意义。
行政侵蚀模式
吸纳增效模式
社会管理中的农民假设
无知的农民和刁蛮的农民
理性的、具有公民个人权利的农民主体
解决社会管理问题的主体
政府、村自治组织和其他各种市场和社会力量
政府与农村社会的关系
有效参与、互动
解决社会管理问题的机制
&统包统揽；强制、控制为主导
多元解决机制；协商、对话、参与为主导
无信任、低度信任或扭曲的信任
更高程度的信任
被不断侵蚀的社会：暴民、刁民不断涌现；黑社会横行；对政府的不信任和极端社会心理情绪的集结；自我解决问题能力不断弱化
良性的社会发展：理性的农民、信任关系的增强和自我解决问题能力的提升
　　吸纳增效模式需要政府角色的重新自我认识，而且需要一系列的体制和机制的调整，从而使社会管理过程适合吸纳更为多元的主体。首先，这种机制必须要求自上而下的统筹安排，即使不是直接由上级政府推动，也需要获得更上级政府的认同，因为最基层的政府缺乏推进这种机制建设的整体激励；其次，这种机制是多层次的，即应当在政府、农村社区和社会组织多个层面形成吸纳性结构，从而包容所有社会管理中的积极力量。再次，这种机制是动态的和开放的，应当随着社会的发展和社会管理能力的增强而能不断调整，而不至于当社会自治能力增强后又压制社会的发展。
　　接下来，从三个层面来探讨构建吸纳增效模式的可能路径。
　　首先，在基层政府层面，由于基层政府本身具有强化行政主导的结构激励，因此，需要在机制上为消减这种主导性提供制度安排。强大的自上而下的干部考核体系和羸弱的自下而上的监督体系，使得农村社会管理中的行政主导色彩不断强化，基层政府往往将注意力聚集于上级政府的评价，而不是当地民众的感受。这种自上而下的行政体制，在缺乏制度性的地方民众监督的情况下，基层政府甚至有可能成为地方民众利益的攫取者而不是保护者。因此，如何通过一定的制度安排，让基层政府更好地回应民众的诉求，甚至使地方民众和基层政府习惯于共同治理地方事务，是提高基层社会管理能力的关键。在这方面，浙江温岭持续推进的基层民主恳谈制度，提供了让民众参与地方公共事务管理的机制，并通过持久的实践和不断的改进，使地方民众习得了治理地方社会事务的公共知识，从而培育了地方民众的公共理性。
　　浙江温岭的民主恳谈会在1999年6月诞生于温岭市松门镇，其雏形是当时的“农业农村现代化教育论坛”，设计了让群众发言的环节，结果出现了意想不到的情况，老百姓感慨“都20年没有这样说话的机会了”！温岭市和松门镇领导意识到让农民参与进来的意义，通过不断探索和深化，将民主恳谈会与地方决策和基层民主政治建设结合，使民主恳谈会成为参与式治理的重要基层制度创新。随着温岭地方政府的长期坚持推行，目前民主恳谈会已经成为基层政府与民众沟通的桥梁，是基层民众发表意见、讨论公共政策的制度平台和公共空间。民主恳谈模式提供了一个消解基层政府与农村社会之间可能导致的行政侵蚀和官民冲突结构的创新平台，这种平台没有改变既有的政府体制，但在制度上使政府权力介入与农村社会之间有了缓冲地带和对话空间。
　　其次，对村级管理而言，政府的主导性要为推进一个有效村民自治的结构提供制度动力。农村村民自治制度的整个制度建构，都有赖于政府的积极介入，比如，《村民委员会组织法》的颁布，便是政府为村民自治提供的基本制度框架。而且，为了推进农村的村民自治，政府在改善农村民主选举、民主决策、民主监督、民主管理中发挥了诸多积极功能。但是，正如前面所说，政府介入往往导致行政侵蚀的问题，因此，需要创新制度，使政府的积极介入和有效的村级治理能相互增益。
　　在这方面，成都的公共服务统筹改革的设计具有重要借鉴意义。在始于2008年的成都村级公共服务的统筹设计中，村级民主治理机制被置于一个非常核心的地位，无论是财政拨付的村级专项公共服务资金的使用，还是村级公共服务项目的融资，都要求村级拥有健全的民主治理机制。其中最突出的，是市里规定所有的村都要建立议事会制度。议事会，是指受村民会议委托，在其授权范围内行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作的常设议事决策机构。成都向农村拨付的用于村级公共服务建设的专项资金，不规定具体用途，而是在限定的资金用途范围内（比如明确规定不能用于如下支出：集体经济发展、产业发展以及各类经营性项目；接待支出、发放奖金等；偿还村级历史遗留债务），把资金的具体使用权交给村民，让村民民主讨论决定每年的公共服务建设专项资金的具体使用。因此规定村里的公共服务等重大建设项目，都必须经过议事会讨论决定，县级统筹部门对各村的民主议事进行监督检查。比如，在成都龙泉驿区的《村级公共服务和社会管理专项资金管理办法》规定：“村公共服务和社会管理具体项目须经村民民主表决确定，村（社区）根据村（居）民议事会议定的项目开展建设，所有支出必须事前经村（居）民议事会同意并按财务管理制度保留合法原始依据，事后由具体经办人、村（居）民议事会代表（三人以上）、村民委员会主任、村支部书记签名同意。”
　　成都改革的意义在于，将公共服务与社会管理改革机制与村级民主机制结合，使公共服务的提供能建立在村民民主讨论的基础上，这种结构是一种典型的吸纳增效的模式。它能将行政主导与农民的主体地位很好地结合起来，从而通过行政力量提升农村自治能力而不是侵蚀农村社会。
　　再次，在农村社会层面，吸纳增效模式要为农村多种社会组织发展提供平台和空间。社会组织是“在正式的国家机关之外追求公共目标”[15]的重要主体，在统筹城乡建设和推进农村社会管理中发挥着重要作用。而且，社会组织不止代表社会力量的增长，还有助于强化国家自身的能力——“收集信息、规划政策、乃至执行政策”[16]。因此，政府的行政主导不应排斥社会组织的发展。在很多时候，政府通过培育和吸纳，使社会组织有序发展，可以起到政府或者村治组织都难以起到的积极作用。比如，蔡晓莉通过大量访谈和问卷调查研究发现，当农村拥有具有嵌入性和共融性两个特征的社会组织时，这些村的公共服务提供就很好，村干部也愿意为村庄公共服务投入更多的精力和资金。因此，该类社会组织有助于改善乡村治理。[17]再如，在沿海的浙江农村，由于外来人口的大量存在，如何使外来人口和本地人和谐共处就成为了当地社会管理的一大难题。为此，一些地方通过创立诸如和谐促进会的社会组织，并将这种组织与已有的村治组织相互嵌入，协同合作，在流动人口密集的农村社会管理中发挥了不可替代的作用。实际上，目前的社会组织并没有挑战政府权威的能力和动力。在社会管理结构中，目前对社会组织发展最好的选择就是通过政府的积极介入，推动培育社会组织的发展，从而既发挥社会组织的积极作用，又使社会组织的发展在政府可接受的范围内。有研究用“行政吸纳服务”模式来概括一些基层政府与社会组织的关系。[18]该模式强调政府与社会之间的融合，以及政府的主导地位。其核心的互动机制是支持与配合，政府通过体制和财政支持，培养基层社会组织的发展，与这些社会组织积极互动合作，从而提升地方公共服务的供给水平。
　　综上所述，在政府主导的社会管理结构下，能否发展出合作共治型的社会管理模式，政府在其中的角色非常关键。政府的介入既为社会管理所必需，也为社会发育所必需。目前改革创新应当致力于培育社会成长的吸纳增效的管理结构，而不是行政侵蚀的结构。因此，应当对目前各地的创新持审慎的态度，挖掘那些在基层各个层面推动社会成长的社会管理创新机制，并探讨其制度的可复制性和可持续性，而对行政侵蚀的所谓创新，则需要理性地思考并予以扬弃。
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　　[8] 于建嵘：《农村黑恶势力和基层政权退化——湘南调查》，载《战略与管理》2003年第5期。
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　　[13] 荣敬本、崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版第20—29页。
　　[14] 张玉林：《政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突》，载《探索与争鸣》2006年第5期。
　　[15] L.M.Salamon，“The Rise of Nonprofit Sector，” ?Foreign Affairs，1994，vol.73，No.4.
　　[17] L.L.Tsai，“Cadres，Temple and Lineage Institutions，and Governance in Rural China，” ?The China Journal，2002，vol.48.
　　[18] 唐文玉：《行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释》，载《公共管理学报》2010年第1期。
（作者：浙江省委党校公共管理教研部副教授，浙江科学发展观与浙江发展研究中心研究员）
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