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第四讲公共政策问题构建
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第三章 公共政策问题的界定
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第三章 公共政策问题的界定
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04任务 公共政策概论
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第一章教学讲义工具书《辞海》这样定义“政策”“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规 ： 定的行动准则。 ”美国著名学者戴维?伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出， 因此它是对全社会的价值作有权威的分配。为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能 突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益” 。公共政策的本质是社会利益的集中反 映。公共政策是某类政策主体，如政府依据特定时期的目标，在对社会中各种利益进行选择 与整合的基础上， 在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。 公共政 策的基本功能有三个： 导向功能、 调控功能与分配功能。 利益究竟分配给谁？在通常情况下， 下列三种利益群体和个体容易从公共政策中获得利益：与政府主观偏好一致或基本一致者； 最能代表社会生产力发展方向者； 普遍获益的社会多数或绝大多数者。 公共政策分析的基本 框架是：公共政策问题的构建；公共政策方案的制定与通过；公共政策内容的实施；公共政 策效果的评价。 公共政策是政府、 非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行 为准则或行为规范。 与人们在通常意义上所讲的“政策” 略有不同， 公共政策更突出 “公共” 二字。这既意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策的本 质及其诸多特征和功能的必要。作为公共权力拥有者的政府，应该是社会利益的代表者、维 护者和增进者， 这样才有可能真正揭示现代政府的政策制定和执行行为的本质特征。 这里所 论及的“社会利益” ，包含着以公共利益为核心的多个层面的利益。 第一节 公共政策的本质 一、公共政策的概念 政策： 作为一种社会现象，随着国家和人类组织行为的出现，很早就出现在人类历史上，政策 概念的形成相对滞后 英语中政策一词的现代含义是一整套行动方案或计划， 一组政治目标。 一项政策可以说 是一种为政府行动或反应做出原因解释和提供合理依据的尝试。 政策： 指某项被接纳或提议去达成某一情况或目标的行动方案。 （公共政策词典―吴定） 我国现代汉语对“政策”一词的解释，往往与路线、方针、策略相联系。关于“政策” 的定义很多，其中最有代表性的是工具书《辞海》对“政策”的定义： “国家、政党为实现 一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。 行为或道德所遵循的标准原则或是行为准 ” （ 则。 ） 《辞海》的定义中实际包含着四层内容： ．政策制定主体是“国家与政党” ； ．政策存在的基本形式是“行动准则（规范）；(什么事能干，什么事不能做） ” ．政策的目的是“实现路线与任务” ； 政策的时效是“一定历史时期” 。 显然， 这一政策与我们通常理解的政策可能还是有些区别， 其主要问题就是政策主体的 理解。 教材认为， 《辞海》对“政策”的解释实际上可视为对“公共政策”的一种理解。 “政策”与“公共政策”之间的差别就体现在“公共”二字上。社会生活中存在着大量 的涉及到千百万人利益的公共事务，为规范社会成员的行为，实施有效管理，需要相关主体 制定特定的规则。从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是 公共政策。在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政 府。教材认为，从一般意义上来讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特 定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。这里，我们对这 一定义强调四点： 公共政策制定主体是政府、非政府公共组织和民众； 公共政策的需求基础是社会公共事务； 公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范； 公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身管理制 定准则。 二、公共政策的本质 1.“利益”是公共政策的核心要素 从中外学者研究公共政策理论的成果考察，人们选择了从制度、权力、价值、 规范（非 制度） 、技术等多层面开展研究，其成果斐然。从现有工作的研究基础出发，本教材选择的 角度是“利益”，并认为它是公共政策的核心要素。 2.对社会利益的权威性分配 教材认为，假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的 话，那么为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政 策的本质，不如把“价 值”改为“利益” 。也就是说，公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程， 实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利 益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲 突的集中反映。 第二节 公共政策的基本特征与主要功能 一、公共政策的基本特征 作为对社会利益进行分配的政策， 是要调整社会成员之间的利益关系， 实现政府的目标。 在不同的社会形态里，公共政策的表现形式各异。在阶级社会里，它具有如下明显的共同特 征： 1．阶级性 公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范， 是政府政治行为的产 物。 政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。 政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行 政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。明显的政 治倾向与阶级性，会强烈地表现于每一项政策之中。 2.整体性 公共政策要解决的问题是复杂的。 尽管某一政策是针对特定问题提出的， 但这些问题总 是与其他问题交织在一起，相互关联，相互影响。孤立地解决某一问题，往往是不成功的。 即使暂时解决，也会牵连其他问题或产生新问题。 3．超前性 尽管公共政策是针对现实问题提出的， 但它们是对未来发展的一种安排与指南， 必须具 有预见性。任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。 先进的政策目标，决定了政策应是超前的 政策的超前性， 不仅是保证政策稳定的必要条件， 而且是合理分配社会利益的有力保证。 那些处于最佳超前度的政策，必将对社会产生强大的吸引力和推动力。政策的超前性，不是 脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。 4.层次性 政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。按照权力主 体来划分，政策包括中央政策和地方政策。从内容上看，政策体系中的各项政策，也有不同 的层次关系，可划分为总政策、基本政策、具体政策等。尽管不同的政策间是相互联系的，但不同类型的政策之间并非是“平起平坐”的关系，而有主次之分。 从政策体系的纵向分析， 高层次政策对低层次政策起支配作用。 但高层次的政策内容都 是概括性强的原则性规定， 常常难以直接规范人们的行为。 只有把高层次的政策加以具体化， 并逐层分解，才能转化为低一层次可操作性的一系列政策。 “一刀切”政策至少没有认识到 政策的层次性。 （房地产调控政策） 5.多样性 公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。现代政府在社会生活中所处的举足 轻重的地位，直接由政府职能的日益拓展所决定。政府职能是政府在一定时期内，依据社会 发展需要，所承担的职责和具有的功能。多数人把政府职能分为政治统治、社会管理和经济 管理职能。 随着生产力的不断发展， 社会事务的日益增多， 总的说来政府职能的发展趋势是日益丰 富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，如人口问题、环境保护问题、资源 间题等等， 均被列入现代政府的管理范围内。 由此而引发的政策问题， 自然变得多样与复杂。 6.合法性 政府行为是一种特殊的 “法人行为” 体现政府行为的政策， 。 本身就具有一定法律性质。 它的规范作用，与社会上一般所讲的道德规范不同。它既要依靠社会舆论来维持，更要通过 国家的强制力量来监督执行，因为政策集中反映了统治阶级的思想。 二、公共政策的主要功能 所谓公共政策的功能， 就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。 依据我 们的理解，公共政策的基本功能有三个：导向功能、调控功能与分配功能。 第三节 公共政策分析 一、公共政策分析的框架 1.公共政策分析的内涵 正如对公共政策的理解不同，对公共政策分析的解释也相差甚大。我们认为，在众多的 定义中，有几种具有代表性的看法值得一提。 (1)美国兰德公司的查尔斯?沃尔夫的观点 (2)美国学者米切尔?怀特的观点 (3）政策科学的创始人之一、著名学者叶海卡?德罗尔的观点 （以上各种观点我们这里不作介绍了） 综上所述，公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、 产生原因及实施效果的研究。 2.公共政策分析的三种模式（政策分析基本框架） 人们对政策分析的理解不一，则所 构建的政策分析基本框架也有很大不同。我们教材中介绍了三种模式，即 （1)麦考尔一韦伯分析模式 (2）沃尔夫的分析模式 （3)邓恩的分析模式 二、公共政策分析要素 公共政策分析虽然与系统分析有密切联系， 但它是对政府政策的制定、 实施与评价的分 析，因而与一般的技术分析不同。我们认为公共政策分析的基本要素有：政策问题、政策目 标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。 1.政策问题 某一公共政策能否顺利提出， 在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。 政策 问题是从大量社会问题中筛选出来的，如何筛选，谁参与筛选，其结果会大相径庭。作为有 选择的社会问题，不同于解决一般的技术问题。技术问题易于形成统一认识，是与否、真与伪，相对地可以利用科学技术及其他人们共同遵守的原则与手段处理。社会问题则不然，人 们对它们所做出的判断是否准确， 既取决于经验知识， 还取决于伦理道德方面的价值观念等。 2.政策目标 政策分析的中心任务，是要确定解决问题的目标，或者明确地说，确定目标是分析的前 提。所谓政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案是无 法确定的。但目标不明确，也同样会使政策出现偏差。界定了政策问题，并不等于确定了目 标， 因为问题中确认的东西还太抽象， 往往抓不住要害。 所以必须要求目标明确， 具体落实。 围绕问题，开始设定的目标往往笼统，有待进一步具体化。其方法有两种：一是把总目标分 解成更低层次的子目标；二是量化，给目标定出必须实现的数量界限。这样可以使整体目标 与局部目标、长远目标与近期目标、单目标与多目标等分析得较为清楚。 3.政策方案 为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。拟定可供选择的各种 备选方案，也是政策分析的基础。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定 出一定数量的可行方案进行对比选择。体现政府行为的备选方案，集中了统治者的意志。作 为政府首脑人物，他们的地位会直接决定方案的量与质。即使在民主政治较强的国家中，也 往往有这种可能性，政策方案被关键的决策者的一人意见所替代，或称为只有一个方案。离 开政治、民主等其他因素不谈，仅从技术的角度衡量，无选择的方案是难以对比的，更不好 选其优劣。没有选择也就没有分析。 4.政策模型 按照系统分析的理解， 模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象 描述。它可以将复杂问题变为易于处理的简单模式，不受现实中非本质因素的约束，易于理 解、操作、模拟与优化。模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他条件变化的数 值改变程度。 明确变量及其相互关系是分析的主要任务。 在分析的基础上通过确定这些部分 之间的关系而将其加以组合。 5.政策资源 在政策制定与实际执行中，都会消耗各种资源，尤其在执行中。政府的“作为” ，以能 提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。所消耗的资源，一般可以用货币表示其费 用。但政策分析中，大量的是非货币支出的费用。如生态影响因素、环境污染因素等，无法 用货币来衡量。人、财、物、时间、信息都是资源。除此之外，权力、地位、名誉等，也可 能是资源；之所以讲可能，是因为需要具备一定的条件它们才能起作用。 6.政策评价标准 整个政策过程，无论是从系统评估、投资评估、推测评估、方案评估，还是执行评价或 总评价等，都有待于建立合适的评价标准。政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其 标准。 显然， 不同统治阶级的政治评价标准是完全不同的。 对于经济上、 技术上的评价标准， 其中一部分可能一样，但另一部分也可能不一样，因为政策的技术评价，与对其他客观事物 的技术评价不一样。政策评价往往是综合性评价，因为不同方面的标准，无法用较为统一的 尺度来衡量。 7.政策效果 效果是达到目的时所取得的成果。 衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。 效益 大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。其中有些效益，如经济效益，以及可以 转换的非经济效益，都可以用货币尺度来评价效果。有些效益，如绝大部分社会效益，却无 法用货币尺度衡量。从投入一产出模型分析，政策效果基本由两个因素决定：一是政策执行 的成本；二是政策执行的结果。当政策执行结果所产生的效益，高于政策执行成本时，政策 结果是有效的，两者之间的差越大则说明政策效果的有效性越高。反之，当政策执行结果所产生的效益低于政策执行成本时，至少说政策结果是无效的。通常情况下，无效的政策结果 都会产生副作用。 8，政策环境 公共政策系统不仅包括政策主体和政策客体等多种要素， 而且还包括外在环境。 这些制 约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素。其中包括：经济环境，是 影响公共政策的最基本的因素， 主要是指一个国家或地区的经济实力、 经济利益关系与经济 体制。政治环境，主要是政治体制、政治关系、政治文化等。国际环境，主要是影响公共政 策制定与实施的国际局势，以及反映一国综合国力的国际地位，还包括衡量、比较各国公共 政策水准的国际水平。 9.政策信息 公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入 关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策） ，输出作为所制定的政策内 容的信息，其中也包括政策实施情况的反馈信息。应该说，政策信息的优化与政策优化是统 一的：高质量的信息采集、科学的信息处理、有效的信息传递、快速灵敏的信息反馈等，既 会保证政策目标与政策方案的优化，也会保证政策的有效实施。 三、公共政策分析原则 公共政策分析活动是个复杂过程，但无论如何，一些基本原则是必须遵循的。 1.系统原则 人类社会不是由若干个人简单组成的统一体， 而是有组织有秩序的系统。 社会上的一切 事物都存在着相互依赖关系，组成了多层次的复杂系统。某项政策不仅本身可看成一个系 统，而且它不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。所以，不论 制定何项政策，都要把它置于特定的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估 计政策体系的整体效应。 如果一项政策从某个角度或局部范围分析是合理的， 但在整个体系 中产生一定负效应， 那就应该想到要制定什么样的政策与之配套， 或者暂时不执行这项政策。 2.预测原则 制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择， 故具有明显的预测性。 因为在制定政策时， 基本目的是要按照政策制定者的意愿和设想安排 未来，去实现一定目标。要达到这个目的，首先要估计未来会出现的各种后果，即对各种可 能发生的事件加以认真考虑，以适应未来的多种变化。预测是根据过去、现在的相关信息， 探索和推测所关心的研究领域在未来的可能发展趋势， 并估计和评价各种可能结果。 正是由 于这个原因，有人认为预测是制定政策的前提。只有建立于可靠预测基础上的政策，才是切 实可行的。 3.协调原则 公共政策协调的最基本特征是利益的协调。 改革开放以来， 人们之间的利益关系发生了 重大改变与调整，改革中的各项政策与措施，正是为了不断协调社会方方面面的利益关系， 提高社会各方面的积极性与凝聚力而制定的。需要指出，人们讲政策协调，往往只看到人与 事物的不一致方面，即事物的对立面，而看不到事物之间还有相互联系的一面，尤其是互补 的一面，服从互补性原理。政策的利益综合性，实际上是不同对象间所表现出的相互排斥的 利益经过“合理综合”的结果。 4.分解综合原则 这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下， 实行科学的分解和总体的组织综 合。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化。对政策系续来说，就是要归纳出相对独 立、层次不同的子系统。综合则是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化 的子系统，设计它们之间的关系。从整体到部分，再从部分到整体，形成具有更广泛的价值系统。 5.民主原则 公共政策过程是与民主分不开的。 民主的内涵与实质是人民的权力问题。 作为政治系统 的产出项，公共政策理当要坚持民主原则。公共政策中体现民主原则，首先要回答的问题是 那些被选举出来的少数人所制定的政策， 是不是真正代表人民的利益， 体现广大人民的意志， 特别是能否保护和发展他们的整体利益和根本利益。 如果广大人民群众只从政府政策那里获 得必要的物质利益，而在政治上处于少权或无权状态，这对发展民主政治，保障政策过程中 的民主化是难以想象的。 四、公共政策分析历史沿革（了解） 政策分析的局限性 政府权力的限制和能力的有限性 人们很容易夸大政府政策或好或坏的重要性 政府政策不管如何具有独创性，它解决全部或部分社会问题的能力不够清楚 无知、犯罪、贫困、种族冲突、不平等、贫民住宅、环境污染、人口膨胀等问题始终存 在，很难发现什么样的解决方案对这些问题有效 政府受到很多社会力量的限制，家庭、社会结构、孩子的教育，等，不容易受到政府的 左右 政策分析能否“解决”中国棘手的社会问题？令人怀疑 对问题的意见分歧 如果对问题本身没有达成尽可能的共识，则政策分析便无助于提供解决方案 比如教育政策上， 政策制定者认为应该解决的问题是培养好人； 学校教育者则主张提高 学生成绩。 政策制定者希望解决思想道德素质差的问题， 学校教育者则认为应该解决学生知 识单一的问题 政策分析无法解决价值冲突问题，它无法决定什么对社会最具价值 社会科学研究的局限性 主观性的解释，无法保持价值中立 不太可能对人类进行某种受控制的实验 研究者不能命令儿童进入劣等学校数年，以便观察对其学习成绩是否有负面影响 无法在现实世界的情境中控制所有因素， 很难精确指出何种原因造成教育的成就或失败 不能强制要求一些富人该多交什么程度的税， 以便知道政策在多大程度上有助于解决两 极分化的问题 人类行为的复杂性：最大的因素 复杂的社会问题使得社会科学家无法对所提政策方案进行精确预测 社会科学家就是因为无法足够了解个人与团体的行为， 以至于没有能力提供政策制定者 可信的建议 大部分的社会问题由多项因素所形成，因而不可能产生任何轻易的解释或解决措施 第二章讲义 本章的内容主要包括如下几个方面。 在第一节中， 我们将首先对社会问题及其解决的途 径进行简要的讨论。 我们将着重指出， 对于所面临的社会问题， 我们往往存在多种解决途径。 或者说，在解决社会问题方面，各种途径之间或者存在相互替代的关系，或者存在相互弥补 的关系。 这样就出现了一个在多种途径之间进行选择， 最终构建一个解决社会问题的体系的 问题。在第二节中，我们将对政府、市场、第三部门和社区四种社会问题解决途径的优势和 缺陷进行总结。 这种讨论将成为我们在各种途径之间进行选择从而最终决定政府的角色和公 共政策应当发挥作用的范围的理论基础。 在第三节中， 我们将以第二节的讨论为依据对政府角色定位和公共政策的作用范围进行综合讨论。 本章的重点知识：1.几种重要的价值标准，包括社会福利、效率、公平 2.作为社会问题的解决途径，政府、市场、第三部门、社区各自的特 点 3. 市场失灵理论 4.政府失灵理论 5.志愿失灵理论 6.思考政府角色定位问题的逻辑框架 在本章中，我们将集中考察政府与市场的关系。这种考察将有助于我们回答如下问题： 政府为什么要制定和实施公共政策？政府应当在哪些方面制定和实施公共政策？实际上， 这 些问题同时也就是政府在解决社会问题过程中的角色定位问题。 应当指出，由于上述问题的重要性，社会科学中的许多理论都对其有所涉及。我们将主 要以经济学理论对政府与市场关系的分析为线索来进行讨论。 这一方面是因为经济学理论在 此领域的分析是到目前为止最为系统的理论之一； 另一方面也是因为经济理论对该问题的分 析，已经影响到社会科学的各个领域，从而成为一种基本的分析途径。 大致上，经济学理论对政府与市场关系的分析主要体现在如下两个方面：传统的微观、 宏观经济学对市场失灵问题的分析和公共选择理论对政府失灵问题的分析。 将市场失灵与政府失灵理论结合在一起， 我们就得到了一个有关政府角色定位的基本理 论框架。我们可以将该理论框架的分析逻辑大致总结如下： （1）人类社会要想生存和发展必须不断地解决一系列社会问题。在现代社会中，政府 和市场是解决社会问题的两种基本途径。市场途径建立在个体自主决策和市场交易的基础 上。而政府途径则主要是通过制定和实施公共政策来完成。 (2)在现代市场经济中，市场是解决社会问题的基础性途径。但市场并不是完美的。在 某些情况下，市场可能失灵，市场的失灵为政府干预提供了依据。 (3）与市场失灵相对应，政府也存在失灵的可能性。政府失灵的可能性将制约政府在 解决社会问题时发挥作用的空间。 因此， 我们必须综合地考虑市场失灵和政府失灵的可能性， 平衡政府干预的成本和收益，最终选择是否要引入公共政策以及引入何种公共政策。 需要补充的是，除了政府和市场两种基本途径以外，传统上，许多社会问题是在社区的 范围内获得解决的。即使在现代社会中，在考虑政府角色定位时，我们仍然不能忽视社区的 作用。另一方面，随着西方国家公共管理改革的不断深入，人们越来越重视第三部门在提供 或者帮助提供公共物品（或服务）方面所发挥的作用。这种趋势提示我们应当将以政府和市 场的关系为核心的讨论拓展到包括政府、市场、第三部门和社区四者之间关系的讨论。以关 于政府与市场关系讨论的逻辑过程为基础， 在引入社区和第三部门之后， 我们就需要进一步 分析社区和第三部门在解决社会问题方面的优势和缺陷， 最终在对政府角色和公共政策作用 范围的讨论中综合地考虑这些优势和缺陷。 当然， 发展中国家第三部门的发育并不成熟。 另一方面， 发达国家的社会发展历程表明， 如果不经历公共管理模式的巨大变革， 第三部门很难获得足够的资源来拓展自己的活动。 考 虑到这些因素， 在针对发展中国家的政府角色进行考察时， 我们仍然应当以政府与市场关系 的讨论为主要线索。 第一节 社会问题及其解决途径 一、社会问题的定义 为了讨论问题的方便，我们首先对“社会问题”下一个简单的定义。 一般地讲， “问题”的出现意味着需要与现实之间产生了距离或者差别，从而出现了一 种令人不满的状态。 当这种差别仅仅发生在某些个体身上时， 它是一个个体的或者私人的问题。但当这种差别同时发生在许多个体身上时，它就可能成为一种社会问题。这就是说，社 会问题是在一个社会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。 按照该定义，社会问题首先是一个与个体问题或私人问题相对立的概念。或者说，一个 问题要成为社会问题， 必须是一个同时对许多个体发生影响并导致这些个体不满的状态。 至 于这些个体的数量究竟要在社会中占多大的比例， 则是一个实践过程中的问题， 不能从理论 上简单地确定。 二、社会问题认定过程中的价值标准 在社会问题的认定过程中，价值标准发挥了重要的作用。简言之，为了认定一定的状 态是一种社会问题， 我们首先必须确定用于评价的价值标准， 然后使用这些价值标准来判断 眼前的状态与价值标准之间的距离或差距， 并最终根据对这些距离或差距的判断来确定社会 问题的存在。进一步讲，价值标准在政府角色定位、政策制定、政策评价等方面都起着非常 重要的作用。 1.社会问题的认定 无论是要研究社会问题，还是要解决社会问题（比如，建立政策议程，将社会问题转变 为公共政策问题） ，我们都要首先对社会问题进行认定。社会问题的认定主要包括两个方面 的内容：一是使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相 关的人群、人们对其不满的程度、造成该社会问题的原因等诸多方面。二是使用价值分析方 法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。 由于 这部分内容与公共政策问题的界定十分相似，我们将其留在政策问题界定部分再来详细论 述。 2.社会问题认定过程中的价值标准 在社会问题的认定过程中，价值标准发挥了重要的作用。简言之，为了认定一定的状态 是一种社会问题， 我们首先必须确定用于评价的价值标准， 然后使用这些价值标准来判断眼 前的状态与价值标准之间的距离或差距， 并最终根据对这些距离或差距的判断来确定社会问 题的存在。进一步讲，价值标准在政府角色定位、政策制定、政策评价等方面都起着非常重 要的作用。 为了与个体问题的认定有所区别，我们可以将社会问题认定过程中所使用的价值标准 称作社会价值标准。从实证分析的角度看，社会价值标准的形成是一个非常复杂的过程。通 常， 它与相关人群或社会的具体特征密切相关。 在不同的社会环境中所形成的价值标准体系， 尤其是其中所包含的对不同价值标准之重要性的排序，可能是大相径庭的。因此，我们通常 不能离开所研究的社会来抽象地讨论价值标准问题。 （比如环保问题，要钱不要命） 我们主要对三种常见的价值标准：社会福利、效率和公平，进行详细的介绍。其他价 值标准可能包括：民主、自由、社会稳定、社会团结、社会信任，等等。应当说明的是，尽 管我们并不准备对后面这些价值标准进行深入探讨， 但这并不意味着这些价值标准的重要性 比社会福利、效率和公平这三个价值标准低。 （1)社会福利 福利是一个主观的概念。 从个体的角度讲， 福利就是个体从消费各种私人的或公共的 物品（或服务）中所获得的幸福感。因此，个体福利来自个人的主观评价。以个体福利为基 础，社会福利则是社会群体中所有个体的个人福利的加总。 如果我们已经确定了一个社会福利的标准，我们就可以使用这个标准来对社会所处的 状态进行评价。显然，一个不能使社会福利最大化的状态不会是一种令人满意的状态。反过 来说，如果变动目前的状态能够使社会福利得到提高，那么，这样的变动就是一种满意的变 动。这正是我们使用社会福利作为一个价值标准来对社会问题进行认定的基本逻辑。 显然， 要想具体地确定一个社会福利标准， 我们就必须具体地确定一个将个体福利加总成为社会福利的办法。所谓“加总”就是综合各个分散的个体的意见从而得到总体的意见的 过程。但是“加总”的过程使得“社会福利”成为一个复杂的、缺乏可操作性的概念。因为人们 往往在“加总”的具体方法上存在巨大的争议。比如，我们可以将社会福利定义为所有个体 福利的简单加总， 即采用简单的加法的方式来对所有社会成员的福利逐个相加从而得到社会 总福利。 然而，这种简单加总方式并不一定获得某些社会成员的同意。这些成员可能认为，如果 采用以简单加总的方式所获得的社会总福利的大小来评价公共政策， 则社会中相对弱势成员 （比如，相对贫困的成员）的利益有可能受到忽视。按照这些成员的理解，为了更“公平” 起见， 社会总福利的加总方式中应当为弱势群体设定更大的权数， 同时给社会中相对强势的 成员设定相对较小的权数。 这就是说， 社会总福利的加总过程对不同的社会成员采用不同的 权数。显然，不管我们选择什么样的权数组合（除非回到所有人的权数都相同的简单加总方 式） ，按照这种意见所得到的社会福利标准显然不同于一视同仁式的简单加总方式。 两种不同的社会福利标准定义方式在认定社会问题时将发挥不同的影响。比如，可能 出现的情况是， 按照前一个标准， 社会成员福利的平均增长将使整个社会进入到更满意的状 态；而按照后一种标准，即使社会成员的福利平均地获得增长，我们也未必达到最满意的状 态。最满意的状态要求富裕和贫穷的成员在增长速度上有所差别。在一些情况下，即使大家 的福利都没有增长，从富裕成员向贫穷成员转移财富也有可能使社会总体的福利获得提高。 （2）效率 效率是在实践中最常遇到的价值标准之一。我们可以在两个层次上来理解效率这一概 念。 首先是日常生活中我们经常提到的效率概念。这个概念实际上就是产出与投入之间的 一种比例关系。 这里， 产出和投入都既可以是物质形式的， 也可以是非物质形式的、 抽象的。 我们可以将日常的效率概念称作生产效率。 其次是经济学中所阐述的效率概念。 经济效率的概念实际上是对社会福利状态的一种描 述。按照该效率概念，如果我们还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某 些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水 平，那么目前的状态就是没有效率的。相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了， 则我们已经达到一种最优的状态。 经济学中将这种最优状态称作帕累托最优状态。 没有到达 帕累托最优状态的社会状态都存在“帕累托改进”的余地，从而都没有实现经济效率。 （无 论作任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他人的受损。 或一部分人处境改善必须以另 一些人的处境恶化为代价。 （3）公平 与社会福利类似，公平也是一种复杂的价值标准。 “公平”经常与“平等”这一概念等 同。类似地， “不公平”则经常与“不平等”这一概念对等。因此，这里我们不妨将有关“公 平”的讨论转变为对“不平等”的讨论。为了说明的方便，我们将“不平等”划分为三个层 次，即一般意义上的不平等、经济不平等和收入（或财富）的不平等。 一般意义上的不平等是一个非常抽象、内涵十分丰富的概念。粗略地说，不平 等是社会群体中的个体在相同的条件下得到了不同的待遇。这里，不同的待遇可能意味着 特定的个体在经济的、 社会的、 政治的某个领域中在参与的机会上与其他相同条件的个体出 现差异。 使得该定义复杂化的因素包括如下几个方面：第一，当我们在一般意义上讨论不平等 问题时， 我们往往是基于一些抽象的哲学观念来判断上述差异是否合理， 但这些观念又往往 是难以把握的；第二，对是否存在不平等的判断也遇到与社会福利的加总类似的问题，即不 同个体在进行判断时所依据的观念可能并不完全相同， 从而在社会层面上很难取得一致； 第三，我们经常遇到的一个困难就是对“相同条件”这个术语的判断。实际上，这个社会中究 竟是否存在条件完全相同的个体是存在问题的。 此时， 我们就很难判断待遇上的差别是否属 于“不平等”了。这些因素综合在一起造成这样一种结果，即尽管人们在日常生活中经常在 一般的意义上使用“不平等”这个概念，但该概念在政策实践中的可操作性却比较差。 当待遇上的差别发生在经济领域时，我们就将其称为“经济不平等” 。与一般意义上 的“不平等”类似， “经济不平等”也是一个相对难以把握的概念。实际上，两个个体在经 济参与机会上的差别可能经常与个体特征上的差别有关。 比如， 一个右腿有残疾的人恐怕是 不能被允许获得驾驶执照的，这就阻碍了残疾人士“参与”汽车市场的机会。此时，我们往 往在判断是否存在经济不平等时就会发生困难。 由于上述两种不平等概念所存在的问题，收入（和财富）不平等就成为最具可操作性的 不平等概念。简单地说，收入不平等衡量人们在一定时期内（比如一年）所获得的收入的差 距，而财富不平等则衡量人们在拥有财富方面所存在的差距。二者之间存在一定联系。实际 上，如果不考虑继承、获得赠与等途径的话，财富无非就是长期收入积累的结果。由于其可 操作性比较强，收入（和财富）不平等成为我们在衡量不平等程度时最常用的指标。 我们以前也介绍过收入不平等的问题，最典型的一个指标就是基尼系数。 强调一下我们主要对三种常见的价值标准：社会福利、效率和公平，进行介绍。其他价 值标准可能包括：民主、自由、社会稳定、社会团结、社会信任，等等。应当说明的是，尽 管我们没有对对后面这些价值标准进行深入探讨， 但这并不意味着这些价值标准的重要性比 社会福利、效率和公平这三个价值标准低。 （比如社会信任现在阶段就成为了很重要的价值 标准） 三、社会问题的解决途径 我们已经在前面提到， 社会问题的解决既可以通过政府这条途径， 也可以不通过政府这 条途径， 而是通过市场、 第三部门甚至是在家庭、 邻里等社区范围内获得解决。 这就意味着， 社会问题的解决存在多种途径。因此，我们需要对这些途径在解决社会问题时的“分工”进 行解释。 当然，现实经常提示我们，在多数情况下，社会问题是通过一种混合的途径来获得解决 的。 这就是说， 是多种途径同时发生作用的结果。 需要指出， 尽管多种途径同时在发挥作用， 但各种途径所发挥的作用未必是相同的。显然，这里仍然存在一个“分工”的问题。 1.作为非正式部门的社区 社区是我们解决问题的最基本途径， 无论对于私人问题还是社会问题都是如此。 关于社 区的具体定义，理论界存在多种说法。这里我们不去对这些说法进行详细探讨。粗略地讲， 社区是个体之间通过各种途径形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。传统上， 社区的范围主要是一种空间的概念。比如，人们通过邻里交往形成一种相对紧密的关系。在 现代社会中，社区的空间范围不断扩大，甚至可以通过现代手段，比如因特网，超越空间的 范畴。 与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。比如，在社区中所形成的各 种关系一般不需要通过法律承认的正式程序进行认可；社区中一般也不形成各种正式的组 织；社区中所形成的合作关系即使是营利性的往往也游离于政府管制之外。与社区相比，其 他三个部门则主要是一种正式部门，比如，有正式的组织、受到政府管制的调节等。由于在 四个部门中社区是唯一的一个主要以非正式关系为特征的部门，我们可以将其称作第四部 门。 尽管如此，社区在解决社会问题方面所发挥的作用却是不可忽视的。一般来说，经济 和社会发展状况越是滞后，社区在解决社会问题时所发挥的作用越大。比如，到目前为止， 社区仍然是我国解决养老问题的主要途径之一。2.三个正式部门 除了社区之外，其他三个部门都主要是一种正式部门。这包括： （1）政府 一般地，我们将政府称作第一部门。政府的主要特点包括： （a)它是现代社会中公共物 品（和服务）的主要提供者； （b)它由各种正式的公共机构（或组织）组成； （c）它在提供 物品（或服务）时一般并不以营利为目的； （d)它通过合法地行使强制力来达到自己的目标。 （2）市场 一般地，我们将市场称作第二部门。市场的主要特点包括： （a)它是现代社会中私人物 品（和服务）的主要提供者； （b)它由各种正式的私人组织（企业）组成； （c）市场中的私 人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润； （d)分散决策和基于 互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式。 (3)第三部门 除了作为非正式部门的社区和作为正式部门的政府和市场之外，第三部门的范畴包括 了余下的各种机构或组织。对于这些组织，我们经常可以看到各种称谓，包括非政府组织 （NGO） 、非营利组织（NPO） 、志愿组织等。由于我们用“第三部门”这个词语涵盖了社区、 政府和市场之外的所有余下部门，第三部门所包括的组织在形态上就相当繁杂。因此，在第 三部门中， 我们既可以看到一些在形态和功能上更接近政府机构的组织， 也可以看到一些在 形态和功能上与私人部门中的企业组织相当类似的组织， 还可以看到一些具有非正式特征的 组织。 不过， 既然我们使用 “第三部门” 这个词语来将一些组织区别于政府、 企业组织和社区， 该部门中的主要组成部分应当是那些与这三个部门都有一定差别的组织。 我们可以将这些组 织的特征总结如下： （a)它既可能提供私人物品（服务） ，也可能提供公共物品（服务）（b) ； 它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织； （c）它在提供 物品（和服务）时一般并不以营利为主要目标； （d)它的活动往往建立在人们自愿地提供各 种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿的合作来解决问题。正因如此，人们也将 第三部门称作“志愿部门” 。 第二节 市场失灵、政府失灵和志愿失灵 四个途径在解决社会问题方面各有其优势，同时也各有其缺陷。关于三个正式部门的 缺陷，流行的理论将其概括为市场失灵、政府失灵和志愿失灵三种理论。在本节中，我们将 分别对社区、 市场、 政府和第三部门作为一种社会问题解决途径时的优势与缺陷做一简要分 析。 一、社区途径的优势和缺陷 1.社区的优势 社区在参与社会问题解决方面所具有的优势主要表现在如下几个方面： （1)信息优势 尤其对于传统概念上的社区来说，由于其范围相对较小，社区中的人群能够在频繁交 往中形成相对紧密的关系， 这就使得相关个体的信息能够充分地在社区范围内传播。 以此为 基础，社区途径在解决社会问题方面就具有特别的信息优势。 对于社区途径的这种信息优势的重要性， 我们可以以社会救济的实施为例来进行说明。 社会救济无论是由政府来主导还是由非政府、 非营利组织甚至是由营利性的企业来主导， 一 个经常遇到的困难就是如何来甄别需要进行救济的对象。 一般来说， 由正式的组织来搜集相 关信息的成本是非常大的。此时，社区的充分参与就能够大大减少信息收集和处理的成本， 提高甄别对象时的准确程度。 （2）激励充分社区是各种非正式的、相对紧密的关系的集合体。这一特征本身就说明，处于社区内 部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情。 其结果是， 这些个体 在参与本社区相关的各种社会问题的解决方面很可能有相对较大的积极性。 与之相对， 在其 他途径上，激励每个个体积极参与社会问题的解决往往成为非常困难的问题。 (3)有利于社会资本的积累 当问题通过社区途径获得解决时， 通过个体的参与， 各种有利的社会价值得以形成和提 高。比如，社区内部的参与可能会有利于形成合作的氛围，从而有利于团结、互助、信任等 社会价值观的形成和提高。这对整个社会的稳定是有益的。 (4）具有较好的回应性 社区途径在解决社会问题方面可能具有较好的回应性，同时回应的时间间隔也可能会 有效地缩短。 (5)对财政资金的依赖程度较小 如果问题通过社区这一途径得到解决，比如，通过家庭、亲朋或邻里关系获得解决，那 必然是一种对政府的财政资金依赖程度最小的解决途径。当然，在一些国家，考虑到社区途 径的重要性， 政府往往会给社区一些财政补贴。 但由于社区途径的解决方式主要依靠民间资 金来进行，这种财政补贴一般不会耗费大量的财政资金。 2.社区的缺陷 社区的优势往往同时也预示着其自身的缺陷。 首先， 社区中之所以能够形成相对紧密的 人际关系，其主要原因是社区的范围一般不会太大，社区中所容纳的人口一般也相对较小， 从而为人们通过重复的交往形成稳定、紧密的关系提供了条件；其次，社区的非正式性也经 常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。 比如，非正式的部门中一般不会有完善的会计记录，也不会有完善的资金管理制度。 这都成为非正式部门获得外部资源的巨大障碍。 两个特点相结合就阻碍了社区作为一种社会问题解决途径时发挥作用的规模。 由于这 个原因，在许多社会问题的解决方面，社区往往只能作为一种辅助的手段而被采用。 二、市场途径的优势和缺陷 1.市场的优势 与其他各种途径相比，市场途径的优势集中地表现在其解决问题的效率方面。这主要 包括： (1)通过分工和专业化生产促进投入产出效率 大体上，我们可以将人类社会的生产方式分为两种：一是每个个体都生产自己所需要 的所有产品的方式，即自给自足的生产方式；二是不采用自给自足的生产方式，而是采用分 工和专业化生产的方式。 与自给自足的生产方式相比，分工和专业化在两个方面表现出巨大的优势：一是分工 和专业化生产使每个个体只从事某个特定领域的生产， 从而有利于生产技术、 生产知识的积 累和提高； 二是分工和专业化生产扩大了生产的规模， 从而使得生产可以利用规模经济效应。 两个方面都有利于投入产出效率的提高。 在分工和专业化生产的情况下，由于个体并不生产所有的产品，它就必须通过与其他 个体进行交易来获得生产和生活中所需要的其他产品。 这就是说， 分工和专业化生产必然以 市场交易的存在为基础。 反过来说， 市场的发育和成长也必然会有效地促进分工和专业化生 产的发展，提高生产的技术效率。 (2)通过为个体提供充分的激励来提高投入产出效率 除了上述因素外，企业的投入产出效率还与其所有者、管理者和工人的积极性有关。 首先， 在市场中， 所有者、 管理者和工人各自按照市场经济的原则来获得自己的报酬。 其次，与其他途径相比， 市场能够相对更有效地评价各个参与者的绩效和贡献， 从而有助于形成一 个有利于各个参与者增加自己的努力程度的报酬和激励体系。 (3)市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现 资源配置效率是经济效率的重要组成部分。而资源配置效率的实现意味着一个社会必 须按照其成员的偏好来将其资源配置到各种产品的生产上， 从而使其社会成员的福利有效地 提高。 为了实现配置各种资源到各种产品的生产上去的任务， 我们就必须获得有关社会成员 偏好的信息。在市场中，这种信息将通过社会成员对产品的需求，即社会成员愿意支付的价 格和在该价格下社会成员愿意支付的数量，表现出来。除了市场这一途径外，其他途径一般 都很难实现这一任务。 2.市场的缺陷：市场失灵理论 尽管有着许多其他途径不可比拟的优势， 但市场作为一种社会问题解决途径也存在本质 性的缺陷。 这些缺陷的发生基本上来源于这样一种事实， 与现实世界中所有的事物一样， 即： 市场本身也不是完美的。 在市场不完美的情况下， 市场保证经济效率的上述优势也就或多或 少地要打一些折扣。另一方面，即使不考虑不完美的市场造成效率损失的可能性，市场在促 进另一个价值标准―公平―的实现方面也往往不能令人满意。 两个方面合在一起就构成了我 们通常所说的“市场失灵”的主要内容。 这里， 我们主要对不完美的市场造成效率损失这一层涵义进行详细的论述。 按照主流的 经济学理论，市场不完美造成效率的损失主要包括如下四个方面： （1)垄断与效率损失 垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量。这又主要是指市场参与 者具有了影响市场价格的力量。 我们知道， 市场之所以具有保证效率实现的能力是因为它通 过价格机制来引导社会将资源配置到社会成员最需要的地方。 在完美的市场中， 价格是通过 无数个市场参与者的市场竞争活动自动形成的。 而每个市场参与者则只能在该价格信号的指 引下来选择自己的行动，不能独立地对市场价格发挥任何有实质意义的影响。也正因如此， 价格这一信号才能够起到正确地反映社会成员的偏好和需求信息的作用， 从而保证资源配置 效率的实现。 一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力， 价格作为反映社会成员需求信息的机 制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能 力。 另一方面， 资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋 取最大福利的行为紧密地联系在一起的。这也就是说，当市场中出现垄断者时，垄断者通过 控制市场价格来谋取垄断利益的行为将最终导致市场资源配置效率的损失。 最后， 由于垄断 者能够利用其市场垄断力量来获取利润， 它在改进管理、 提高企业经营效率方面的激励就可 能相应地减少，从而也由于企业经营效率的降低最终影响投人产出效率的提高。 (2）公共物品与效率损失 (3)外部效应与效率损失（康菲石油公司） (4）信息不对称与效率损失 简单地说，信息不对称是指市场参与各方在掌握对市场交易具有重要性的信息的量和 质上出现了差异。 一个非常重要的现象是， 生产者对产品的质量所掌握的信息一般要远远超 过购买者。 三、政府途径的优势和缺陷 1．政府的优势 与其他途径相比，政府途径的优势集中地体现在两个方面：一是其权威的广泛性，即除 非遇到特殊的障碍， 其权威一般能够遍及其管辖范围内的所有地域和人群； 二是政府是唯一 的能够合法地使用强制力的组织。作为这两个特征的结果，我们看到：第一，政府能够有效地克服“搭便车”现象所造成的负面影响，这使其行动能够获得足够的资源支持；第二，许 多时候， 合法运用强制力的能力也使得政府能够有效地减少个体或群体为了进行集体行动所 需付出的协调成本，从而提高行动的效率；第三，政府权威的广泛性使得政府行动比其他组 织的行动更有可能影响到广泛的区域和群体。 2.政府的劣势：政府失灵理论 与市场途径类似， 政府本身也存在一些潜在的缺陷。 这些缺陷的影响可能使得政府不能 如我们所期望的那样完成其使命，而是表现出这样或那样的缺陷。通常，我们将这些缺陷的 发生统称为政府失灵。 具体来说，我们可以将政府失灵现象大致归结为如下几个方面： （1)作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的。 在现代社会中，通过政府途径来解决社会问题是一种最常见的集体行动方式。在集体 行动中， 我们所涉及的一个基本问题是： 如何通过加总所有个体的意见来得到集体行动的目 标或方案。实际上，该问题也是所有民主方式所面临的一个基本问题。比如，按照多数票原 则进行投票就是最常见的一种加总所有个体意见的方式。 现在，我们的问题是，加总个体意见的方式并非只有多数票原则一种。这样，我们就需 要在各种方式之间进行选择，而选择又必然涉及到标准问题。美国经济学家肯尼斯?阿罗提 出了一套基本上能够被普遍接受的标准， 然后证明了： 同时满足这些标准的加总方式是不存 在的。阿罗的这一结论通常被称为“阿罗不可能定理” 。 “阿罗不可能定理”的意义在于， 它说明了我们在集体行动中无论采用何种加总个体意见 的方式都是存在缺陷的。 作为该缺陷的一个结果， 所有民主方式中的投票过程都潜在地具有 被操纵的可能性。 “阿罗不可能定理” 说明了集体行动在加总个体意见得到社会目标的机制方面存在本 质的缺陷。 如果集体行动甚至连自己将会选择什么样的目标都不能确定， 我们就更不能指望 通过集体行动一定能够增加社会福利了。当然，这种结论显得有点过分悲观。一般来说，尽 管集体行动的结果可能不会是非常理想的，但它总能在一定程度上解决社会问题。 (2)政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益。 除了采用全民投票的方式来进行决策，多数时候，政府的决策总是由少数人做出的。 这些人可能是议会中的民众代表， 也可能是行政机构中的官员。 其决策的具体机制依不同国 家的政治体制而不同。但有一点是相似的，这就是，如果社会对这些决策者的监督是不完善 的，那就存在决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人的利益的可能性。 然而， 无论在什么样的体制中， 社会对决策者的监督或多或少都是不完善的。 这是因为， 所谓社会监督，无非就是社会中所有个人、团体或组织所进行的监督活动的总和。由于任何 监督都需要支付成本，但监督又等于是在提供一种公共服务，即无论是个人，还是团体或组 织， 都不可能从实施这种监督来获得由这些监督所导致的所有成果， 所以监督活动不可避免 地面临“搭便车”问题。这就是说，大家都可能希望由别人实施监督，而自己从这种监督活 动中获得好处。其结果是，作为一种公共服务，社会监督发生供给不足的可能性非常大，从 而决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人的利益的可能性也就始终存在。 政府中的决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人利益的一种非常普遍的情况 是“寻租活动” 。粗略地说，按照经济学理论，由于供给方面的稀缺性而使人们获得的收入 被统称为“租金” 。除了自然方面的原因外，政府运用自己的垄断性权力而影响某种物品或 服务的稀缺性是一种常见的现象，而由这种影响来获得收人的活动就被称作“寻租” 。 除了政府中决策者个人或相关群体的利益外， “寻租”活动的推动者经常包括一些政府 之外的利益集团。实际上，许多时候，政府之外的利益集团的推动往往成为寻租活动的最重 要的推动力量。 当然， 寻租活动之所以能够成功也往往是由于利益集团与决策者之间形成了非常密切的合作关系。某些时候，决策者事实上成为了利益集团的重要组成部分。 另一方面， 寻租活动之所以能够发生， 往往是因为寻租活动所造成的收益是非常集中的。 它可以用于在作为少数人的决策者和利益集团成员之间进行分配。与寻租活动的收益相比， 寻租活动所造成的成本却往往是非常分散的。 它可能由作为多数人的社会成员或者其组成部 分来分担。由于成本的分担非常分散，每一个社会成员所承担的成本就可能比较小。这样， 即使寻租活动损害了某些社会成员的利益， 由于监督权力、 防止寻租活动发生需要支付成本 以及“搭便车”间题的存在，这些社会成员一般不会为阻止寻租活动的发生而实施某种实际 的行动。其结果是，即使寻租活动为社会所造成的成本超过了其为少数人所带来的收益，社 会也无法消除这些活动的发生。 （3）行政机构的低效率问题。 与市场中的企业相比，行政机构的效率往往显得非常之低。造成行政机构低效率的原 因可能有如下几个方面： 第一，与企业相比，评估行政机构的绩效往往非常困难，其结果是，我们往往缺乏监 督和激励行政机构并促使其改进效率的手段。 一般来说， 人为地促进一个组织改进其效率的手段主要有两个方面： 或者通过建立恰当 的报酬机制来给予其内部成员正确的激励， 或者通过建立恰当的监督机制来确保其内部成员 采取了正确的行为。报酬机制最终要将组织内部成员的报酬与其活动的最终绩效联系起来。 因此， 对于一个其最终绩效无法正确评估的组织来说， 建立激励机制的方式往往不能发挥显 著的作用。另一方面，在激励机制无法建立的情况下，我们可以考虑通过建立恰当的监督机 制的方式来保证效率。 而监督机制又可以划分为事前的监督与事后的监督两种方式。 事前的 监督就是对监督对象的行为进行直接的监督， 以确保其采用了适当的行为。 但这种监督能否 奏效严重地依赖于我们对被监督对象的行为信息的获取能力。 通常， 监督者在获取这些信息 方面处于不利地位， 即在监督者与被监督者之间存在信息不对称现象。 这就制约了监督者对 事先监督方式的使用。当然，在事先监督方式不能完全奏效的前提下，监督者还有事后监督 的方式可供选择。 所谓事后监督就是监督者通过观察被监督者的活动结果来对其进行监督的 方式。显然，这种监督方式能否奏效，依赖于监督者能否对被监督者的行动结果进行正确的 评价。 第二， 与企业相比， 行政机构缺乏竞争也是其效率低下的一个重要的原因。 在企业方面， 即使我们不能对其进行有效的绩效评估， 竟争的压力也能够自动地促使企业提高其运营的效 率。这是因为，只有效率较高的企业才能够在竞争中生存下来。反观行政机构，这种竞争效 应一般是不存在的。或者说，行政机构是否能够生存下去，并不依赖于它是否能够在竞争中 取胜。实际上，这种竞争通常并不存在。这也成为行政机构效率低下的重要原因之一。 第三，与企业的人力资源系统相比，行政机构的公务员体制往往比较僵化，从而制约了 行政机构的活力。 一般来说， 企业组织的人力资源体系往往非常灵活， 而行政机构的公务员体制则往 往比较僵化。这种差别与前面提到的，两种组织在最终绩效评估方面的差别密切相关。由于 企业组织的最终绩效可以评估， 企业的所有者对企业内部管理过程中的人力资源安排就可以 不做过多的干预，因为最终的绩效已经说明了一切。但在行政机构方面，其最终结果往往是 难以进行绩效评估的。此时，如果政府不对其公务员体制进行严格的管理，其结果很可能就 是掌握公务员管理权力的个人或机构的态意妄为。 因此， 结果评估上的困难导致了公务员体 制的僵化。这种僵化管理体制的一个副作用就是制约了公务员系统的活力。 (4）政府失灵的其他方面。 除了上述三个方面之外， 政府失灵可能还表现在许多方面， 包括民主投票过程的高成本、 直接民主过程可能缺乏保护少数人利益的机制、 代议制民主过程中可能出现的地方利益与全局利益的冲突、政治周期对经济和社会的负面影响等各个方面。在此，我们对其不再一一论 述。 四、第三部门途径的优势和缺陷 1.第三部门的优势 (1)与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力。 与社区不同， 第三部门是一个相对正式的部门， 其中的组织也按照相对完善的治理结构 来进行运作。 这些特征尽管可能使第三部门作为一种解决社会问题的途径具有比社区途径更 高的成本，但同时也提高了第三部门解决社会问题的能力。 首先，由于第三部门中的组织相对更加正式，即具有相对更加完善的治理结构，其获取 外部资源的能力通常比社区要大许多。这就自然增强了第三部门的活动能力。其次，作为一 种正式组织， 第三部门中的组织是以匿名的原则而非依靠类似社区中的人际关系原则来运作 的。这也使得第三部门能够在更大范围内选择自己的服务对象。 (2)与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性。 与政府不同，第三部门中的组织在提供物品和服务时一般并不具有垄断性。或者，至少 其垄断性要弱许多。另一方面，与政府相比，第三部门的组织也更有可能遭遇类似组织的竞 争。二者结合在一起就使得第三部门更有可能避免政府所存在的一些缺陷，比如，由于其较 高的垄断性而缺乏激励；由于缺乏激励而缺乏创新；由于缺乏激励和创新而缺乏效率。 (3)与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性。 与政府相比， 第三部门中的组织仍然规模比较小。 但这一特点反而使它能够更加灵活地 提供物品或服务，从而能够回应小群体在公共物品（或服务）需求上的个性化特征。与之相 对，政府在提供公共物品（或服务）时由于其服务范围相对较大，它就很难针对小群体做出 特殊的安排。 (4）其他方面的优势。 与社区的优势相类似，第三部门作为一种解决社会问题的途径通常能够增加社会参与 的程度， 进而也可能对一些有益的社会价值的形成和提高作出贡献， 并最终对社会资本的形 成和增进作出贡献。 2.第三部门的缺陷：志愿失灵理论 对于第三部门作为解决社会问题途径的缺陷， 莱斯特? 撒拉门从第三部门作为一个志愿 部门的角度将其总结为“志愿失灵” 。按照该总结， “志愿失灵”主要包括如下几个方面： (1)与政府途径相比，单纯依靠第三部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务） 。 第三部门的这一缺陷实际上在市场失灵部分已经有比较充分的说明。 与政府部门相比， 第三部门主要依靠自愿的方式来筹集资金。这就使得第三部门比较容易遭遇“搭便车”问题 的障碍，进而使得第三部门不能像政府部门那样获得相对稳定的资源（包括人、财、物）支 持，从而限制了其活动的能力。 作为上述问题的一种表现，第三部门提供公共物品（或服务）的能力在不同地区可能出 现巨大的差别。比如，在那些比较富裕的地区，志愿组织有可能获得更多的资源支持，从而 增加了其提供服务的能力。 而在那些比较贫困从而相对来说也更需要支持的地区， 志愿组织 获取资源的能力从而其提供服务的能力却受到更多的限制。 此外， 第三部门的上述缺陷还表现在其提供服务的能力随着所获得的资源的数量的波 动而发生周期性波动。 比如， 志愿组织所获得的资源的数量很可能会随着经济的周期波动而 波动， 从而在经济繁荣时期提供服务的能力比较强， 在经济萧条的时期提供服务的能力比较 弱。显然，这种周期性波动恰好与社会对第三部门服务的需求的波动方向相反。 (2)与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性。 无论是第三部门中的志愿组织自身，还是志愿组织的捐助者都可能具有特 定的偏好，从而将其服务对象限定在特定的人群上。显然，这并不意味着其他人 群不需要这种服务。 因此， 志愿组织或者捐助者的偏好可能会导致第三部门所提供的志愿性服务在地域或者人群 的分布上具有不平衡性。 (3)第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的 家长制作风带入其服务过程中。 一般来说， 为第三部门中的组织提供捐助的个人或组织更多地属于社会中的富裕阶层。 此时， 如果志愿组织对特定个人或组织的捐助具有较大的依赖性， 那就很可能会将家庭或企 业中与民主精神不一致的家长制作风带入其服务过程。 (4)第三部门可能会由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。 与缺乏足够资源的支持类似，志愿组织在吸引专业人才加入方面往往也存在困难。这 种困难也成为制约志愿组织活动能力的一个重要因素。 第三节 政府角色与公共政策 上一节中我们分别讨论了政府、 市场、 第三部门和社区作为解决社会问题的几种途径分 别所表现出的优势和缺陷。 对这些优势和缺陷的分析成为我们讨论政府角色和公共政策发挥 作用的范围的基础。 一、关于政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论 1.两个基本问题 在对政府角色和公共政策的作用范围进行深人讨论之前，我们首先来明确两个基本问 题，即： (1)有关政府角色定位问题的讨论属于规范理论的范畴。 所谓政府角色定位问题就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。因此， 对该问题的回答属于规范理论的范畴。 在实际研究过程中， 与回答上述规范性问题同等重要 的是， 我们还要回答政府实际上充当了何种角色的问题。 后面这种研究属于实证理论的范畴。 在本节中，我们讨论的中心是前者。同时，我们也将在本节的第二部分中对后者提供一个简 单的描述。 (2）政府角色定位与公共政策作用范围之间的关系。 制定和执行公共政策是政府发挥作用的基本方式。 因此， 一个关于政府角色定位的理论 基本上也就是在回答公共政策应当在哪些地方发挥作用或者不应当在哪些地方发挥作用。 或 者说，这是一个关于公共政策的理想的作用范围的理论。按照这种解释，我们在下面的文字 中将不加甄别地使用“政府角色定位”和“公共政策的理想作用范围”两个词语。 2.讨论政府角色定位问题的基本逻辑 前面已经指出， 所谓政府角色定位问题就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么。 这里，我们将回答该问题的基本逻辑总结如下： 首先，作为该逻辑过程的起点，我们建立起一个价值标准的体系。所谓价值标准的体 系通常要包括不同的价值标准以及关于这些价值标准在该体系中的重要性的判断。 比如，效 “ 率”和“公平”经常是该体系中核心的价值标准，而“效率优先，兼顾公平”则是对两个标 准在体系中的相对重要性的判断。 当然， 不同的国家在不同的历史时期中所建立的价值标准 体系可能是有所差别的。比如，在我国的政策实践中，综合国力经常成为替代社会福利的价 值标准。在建国初期，综合国力更被理解为重工业的实力，从而出现重工业优先发展的发展 战略并由该战略引出了计划经济时期一系列的政策和制度安排。 其次， 当价值标准确立之后， 我们就可以依据这些价值标准来对解决社会问题的各种方 案进行综合的评判。具体来说，不同的社会问题具有不同的特征。同时，不同的问题解决途 径也具有不同的优势和缺陷。 这样， 问题和途径之间的不同搭配就会形成不同的结果。 当然， 我们也可以将各种途径相互搭配起来形成一些综合的解决方案。 实际上， 世界各国的政策实践已经表明，对社会问题的解决往往需要一些综合的而非单一的方案。这样，我们所要判断 的就是各种途径的不同搭配方式在解决社会问题方面的潜在效果。 最后， 我们按照上述评判的结果来选择对于解决特定社会问题最满意的途径或者方案。 其中就包含了政府在解决社会问题过程中的角色定位。 3.关于政府角色定位与公共政策的理想作用范围的争论 应当指出，关于政府角色定位与公共政策的理想作用范围的问题既是一个非常古老的 讨论议题，同时也是一个迄今为止争论仍然非常多的议题。这里，我们可以简单地将争论的 主要起因总结如下： 第一、争论的发生可能是由于我们对各种问题解决途径的认识有待深入。此时，争论 发生在事实层面。对于该层面的争论，我们可以通过进一步加强研究，从而获取更多的关于 各种途径的特征、优势和缺陷等方面的事实来使争论最终获得解决。 第二，争论的发生可能是由于争论各方在选择价值标准方面出现了差异。此时，争论发 生在价值层面。比如，在我国的公共政策实践中， “效率优先，兼顾公平”一直是一种主流 的价值标准。在实践过程中， “效率优先，兼顾公平”的价值标准又经常蜕变为“GDP 优先， 兼顾公平” 甚至忽视公平仅仅强调 GDP。 ， 近年来， 针对 GDP 作为评价标准的批评越来越多。 同时，也出现了强调政府应当主要以“社会公平”为其目标的观点。显然，在用于评判的价 值标准出现如此之多的差异的情况下， 人们在政府角色定位和公共政策的理想作用范围方面 自然会得出不同的结论。 需要强调的是， 价值层面的争论是不可能通过进一步的研究来获得 解决的。这种争论只有当人们在价值标准的选定方面逐渐表现出一致性时才可能减少。 4.关于政府与其他部门关系的类型划分 上面的讨论告诉我们， 在价值标准存在差异的情况下， 关于政府角色定位和公共政策理 想作用范围的争论将不可避免地继续存在下去。另一方面，按照前面的讨论，不同的社会问 题也具有不同的特征，因此，我们很难一般性地讨论政府角色定位问题。不过，我们还是可 以根据学术界对政府与其他三个部门之间关系的讨论，将这些关系大致划分为如下两种类 型： （1)替代型 (2）补充型 二、关于政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实 尽管在理论方面仍然存在许多争论， 全球公共政策实践却表现出一些共同的趋势。 这里， 我们对这些趋势进行一些简单的介绍。 1．市场化趋势 所谓市场化趋势是指政府通过全面的改革来建立或深化市场在解决社会问题过程中所 发挥的作用。这一趋势主要表现在如下几个方面： 第一，20 世纪中后期之后，从美国等发达国家开始，许多国家进行了全面的政府管制 改革。 管制改革的内容包括减少并重新构建政府管制体系， 加强市场在配置社会资源过程中 所发挥的作用。从管制改革的结果看，总体上说，改革之后政府干预的程度趋向于不断地减 少。当然，在某些方面，包括原先不存在政府管制的地方，政府建立或加强了管制。这可以 理解为政府与其他部门之间角色的重新划定过程。 第二，在同一时期中，许多原先由政府在社会资源配置过程中发挥主要作用的国家，包 括原先采用计划经济体制的国家， 开始了全面的转轨过程。 转轨的目的就是建立以市场为资 源配置的基础性途径的经济和社会。 我国从 20 世纪 70 年代末期开始的经济改革正是这种全 球性经济转轨潮流中的一个重要组成部分。 第三，发达国家和国际性组织（包括世界银行、国际货币基金组织等）在参与解决许 多国家的经济危机的过程中以所谓“华盛顿共识”为基础，推动发生危机的国家重新定位其政府角色，加强市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。比如，在解决拉丁美洲国家的债 务危机和东亚金融危机过程中，国际货币基金组织都曾经以贯彻“华盛顿共识”的原则为提 供贷款的先决条件。 这就推动了这些国家对其政府角色进行重新定位， 促使市场的角色得到 加强。 2.第三部门发挥越来越重要的作用 第三部门在解决社会问题过程中发挥越来越重要的作用， 是全球范围、 尤其是发达国家 近年来公共政策实践中的一个突出的趋势。 这一趋势既表现在第三部门中的组织独立地承担 着越来越多的社会职能， 也表现在政府在解决社会问题过程中越来越强调与第三部门的合作 伙伴关系。根据 1999 年《国际组织年鉴》的统计，在此之前的 10 年间，全球 NPO 组织的 数量增长了 4 倍多。这一现象不仅发生在发达国家和地区，也发生在发展中国家和地区。在 东欧地区，从柏林墙倒塌后有超过 10 万个 NPO 组织产生；而在亚洲的印度地区则有超过 100 万个 NPO 在运作。当然，在我国，目前 NPO, NGO 组织所发挥的作用还受到各种条件的 限制，但近年来这些组织的重要性也正在逐渐引起人们的重视。 3.社区角色的变迁 与上述两种趋势相比，社区角色的变迁则同时表现出两个方面的趋势。一方面，对于 发展中国家来说，经济发展的过程同时也就是非正式部门的角色不断地被政府、市场（企业 组织）和第三部门（非政府组织）侵蚀的过程。或者说，这是一个正式部门不断地取代非正 式部门的过程。另一方面，在全球范围内，政府在公共政策实践中也越来越强调社区的重要 性，包括依靠社区解决社会问题和通过政府与社区的合作来解决社会问题。 ［关键术语】 社会福利 效率 公平 政府 市场 第三部门 社区 市场失灵 政府失灵志愿失灵 垄断 公共物品 外部效应 信息不对称 阿罗 不可能定理 寻租 【复习思考题】 I.选择一个具体的社会问题， 思考在该社会问题的认定过程中可能涉及的价值标准有哪 些。 2.针对上述社会问题，思考政府、市场、第三部门和社区四种途径在解决该 问题过程中所发挥的作用。 3.针对上述社会问题，运用本章所提供的理论框架进行分析，提出您认为最理想的解 决方案。在该方案中，政府的角色如何被定位？第三章讲义本节课讲授第一节、第二节和第三节。 第一节 公共政策主体主体，按哲学观点而言，是指进行着认识和实践活动的有意识的人。一般而言，公共 政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、 团体或组织。 公共政策主体不仅参 与和影响公共政策的制定， 而且在公共政策的执行、 评估和监控等环节都发挥着积极的能动 作用。由于各国在政治体制、经济发展和文化传统等方面的差异，公共政策主体的构成要素 及其作用方式也有所不同。 公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、 大众传媒和公民个人等。在公共政策主体的分类上，存在着官方决策者和非官方参与者、体 制内和体制外等划分方式。 安德森认为， 官方决策者是指那些拥有法定权威参与制定公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员和法官，而非官方参与者包括那些参与政策过 程的利益集团、政治党派、研究组织、大众传媒和公民个人。这些非官方参与者通常并不具 有制定公共政策的法定权威，它们主要是在政策制定过程中提供信息、施加压力、游说官方 决策者。琼斯和马瑟斯把政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类。政 府内部的提案者包括：行政长官、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提 案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。 虽然这两种分类方式的划分标准不同，但它们对公共政策主体的分类大致是相同的。 拥有法定权威的官方决策者大致等同于体制内政策主体， 不拥有法定权威的非官方参与者大 致等同于体制外主体。有学者把体制外主体又细分为社会政治法权主体和社会非法权主体。 综合这两种分类方式， 教材认为可以从官方和非官方角度来探讨公共政策主体的构成及其行 为，前者着重探讨权力配置问题，后者着重探讨政策参与问题。 当然，应该注意到，这两种分类都是以西方社会为背景的，体现了西方国家政策过程 的基本特点。 由于政治体制的差异， 我国的公共政策主体与西方国家的公共政策主体并不一 致。我们在下文中将结合我国实际情况对公共政策主体进行讨论。 一、官方决策者 一般而言，官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。在现代 政治体制中，这三大系统分别掌握着立法、行政和司法三种权力，各司其职，依据宪法赋予 的权力制定各类公共政策，同时相互制约，保持三种权力之间的平衡。但是在我国，执政党 在公共政策制定中有着极为重要的地位，所以，在我国，官方决策者包括立法机关、行政机 关、司法机关和执政党。 有学者认为， 当代中国的国家政治权力结构， 是以中共中央为核心的&6＋1+2 体系” 。 “6” 是指通常所说的“六大领导班子”，即中共中央委员会（含中央政治局、中央政治局常务委员 会和中央书记处） 、中共中央纪律检查委员会、全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、 中央军事委员会和中国人民政治协商会议全国委员会；“1”是指国家主席；“2”是指最高人民 法院和最高人民检察院。它们共同构成了当代中国政治中枢中“党”、“政”、“军”、“法”四大 方面。 1.立法机关 立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一， 其主要职责是立法， 即履行制定法律 和政策。立法机关在西方主要指国会、议会、代表大会一类的国家权力机构，在我国则是指 全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会。 由于政治体制的不同， 各国的立法机关在公 共政策过程中所扮演的角色、所起的作用不尽相同。 安德森认为，在西方尤其是美国，各个层次的立法机关通常能够独立地行使立法权。美 国国会在税收、人权、社会福利、消费者保护、经济规制和环境保护等政策制定上发挥着决 定性作用。在国会中，常设委员会对提交的法案通常拥有生杀大权，它们甚至可以不顾大多 数议员的反对，强行通过有关议案。但是，我们并不能因此认为立法机关具有完全独立的决 策地位。在国防和外交政策方面，总统比国会拥有更大的权力。 我国实行议行合一的政治体制， 立法机构或权力机构是各级人民代表大会及其常务委员 会。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民 代表大会和地方各级人民代表大会。 全国人大及其常务委员会是最高权力机关， 其制定的法 律和政策具有最高效力，行政、司法机关制定的法规、政策一旦与全国人民代表大会制定的 法律、政策相抵触，全国人民代表大会有权对其加以纠正或将其撤销。 议行合一是一种国家机关工作的决定和执行高度协调一致的政权组织形式， 有时也被看 做一种政权组织原则。 其政权组织为拥有立法权的议会在最上位， 行政机关和司法机关从属 于议会。一般认为，该政权组织形式比“三权分立”更有效率，但由于实行的国家大多同时实行一党执政，较容易形成集权与专制。中华人民共和国、越南、朝鲜、前苏联、前东欧等 社会主义国家均被普遍认为实行这种政权组织形式。 其基本特征是： 1. 由人民直接或间 接选举的代表机关统一行使国家权力； 2. 国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产 生， 各自对国家权力机关负责并受其监督。 被普遍认为是与三权分立体制相对立的一种政治 组织架构。 一般而言，全国人民代表大会具有立法权、决定权、任免权和监督权等职权。我国的立 法权“是统一的，不可分割的，并且只属于全国人大及其常务委员会” 。我国虽然存在国务 院、省级人大、民族自治地方人大和较大的市的人大的立法活动，但它们都没有独立的立法 权， 其立法工作都只是全国人大立法权的一部分。 决定权的表现形式就是决议、 决定、 命令、 条例等的制定和颁行，可以用来解决国家和地区内重大政策性问题和急需解决的社会问题。 2.行政机关 行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它 掌握国家行政权力， 运用公共政策对社会公共事务进行管理， 是立法机构所确立的国家意志 的执行者。 3.司法机关 司法机关作为政府的重要组成部分， 也是公共管理的重要主体之一。 司法机关传统上被 认为只是一个检察、审判的机构，但它在公共政策制定中发挥着重要作用。在美国，法院可 以运用司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和 内容产生很大的影响。法院还可以通 过判例对经济政策（财产所有权、企业、劳动关系等）和社会政策（如福利政策、基础设施 建设等）产生影响。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不 能做什么，而且规定政府应该采取何种行为。 4.中国共产党 我国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制。 从制度规范层面来看， 全国人 民代表大会是最高权力机关，行使国家的立法权；从政府过程来看，中国共产党是我国政府 系统的领导核心，左右着政府运行过程，主导着公共政策的制定。我国公共政策的制定与执 行过程， 实际上是 “以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的 决策与执行的过程” 。 中国共产党作为执政党， 在我国公共政策过程中发挥着主导性作用。 这首先体现在它对 国家的政治领导上。党的政治领导包括党对政治原则、政治方向和重大政策的领导。凡是涉 及有关国家和社会发展的根本原则、基本路线、重大方针和各个领域的重要决策，都是首先 由党制定和提出的。 党在提出各项方针政策后， 要由国家立法机关和行政机关据此制定国家 的法律和政策，使党的意志通过法定程序变为国家意志。 为保证党的路线、 方针和政策能切实通过法定程序变为国家意志并得到贯彻执行， 党还 决定和影响各级政府机关的人事任免， 推举共产党员执掌国家各级机关的重要权力， 实现组 织上的领导。同时，党还确立自己的指导思想在国家意识形态中的主导地位，通过宣传、教 育和思想政治工作，宣传党的路线、方针和政策，实现思想上的领导。政治领导、组织领导 和思想领导体现了中国共产党作为执政党在公共政策过程中发挥的作用及实现方式。 我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。 共产党和八个民主党派的关 系是执政党和参政党的关系。民主党派作为参政党，主要是通过参加政治协商会议等方式， 从政治协商和民主监督两个方面参与到国家政策制定中来。 二、非官方参与者 非官方参与者包括利益集团、政治党派、大众传媒、思想库和公民个人等。它们作为体 制外的力量，通过游说官方决策者，施加压力，从而影响公共政策过程。第二节公共政策客体公共政策客体是公共政策所发生作用的对象， 包括公共政策所要处理的社会问题和所要 发生作用的社会成员（目标群体）两个方面。 （限购）公共政策的直接客体是社会问题。公 共政策的制定是围绕着社会问题和政策问题展开的。只有首先界定好社会问题和政策问题， 才有可能制定良好的公共政策。 另一方面， 公共政策是通过调整和规范社会成员的行为来达 成政策目标，社会成员或目标群体则构成了公共政策的间接客体。这里，有必要指出的是， 由于公共政策系统及公共政策过程的复杂性， 公共政策主体和公共政策客体的划分只是相对 意义上的。对于许多处于中间层次的人、团体和组织而言，他们（它们）往往充当了政策主 体和政策客体的双重角色。 一、公共政策的直接客体：社会问题 人们在生活中无时无刻不在面对各种问题。 在这些问题中， 有些是只涉及个人的纯粹私 人问题， 有些则是对社会中许多人产生影响的社会问题。 只有社会问题才是公共政策的客体， 纯粹私人问题则在公共政策关注范围之外。当然， “公共事务与私人事务之间并没有一道不 可逾越的鸿沟。 一些私人事务表面上只涉及少数人， 但很可能通过某种相关放大机制直接或 间接地对他人产生影响，从而演变成为全社会必须面对并加以解决的公共事务” 。在一定条 件下，私人问题也可能转化为社会问题，从而成为公共政策的客体。 （离婚） 所谓问题通常泛指实际状态与期望状态之间的差距。 从此出发， 社会问题是指社会的实 际状态与社会期望之间的差距。 这些差距或偏差往往会导致社会的紧张状态。 当社会中一些 人对社会生活中的某一方面表现出焦虑和不满，或提出一定主张、采取一定行为时，就说明 发生了社会问题。 制定公共政策的目标， 就是要克服或消除社会的实际状态和社会期望之间 的差距。 二、公共政策的间接客体：目标群体 公共政策的间接客体是目标群体。所谓目标群体，就是那些受公共政策规范、管制、调 节和制约的社会成员。第三节 公共政策环境公共政策是环境的产物， 受到自然和社会的各种因素的制约和影响。 离开了公共政策得 以产生的外部环境，就不可能对其进行分析和研究。根据系统论，对政策行动的要求产生于 环境中存在的问题和冲突，并由利益集团、官员以及其他政策行动者传递到政治系统；与此 同时，环境限制和制约着决策者的行动。政策系统与政策环境相互影响、相互作用。就其关 系而言，政策环境决定和制约政策系统，起着主导作用；政策系统反过来会改善和塑造政策 环境，具有反作用。由此，我们可以从两个角度来考察公共政策环境：一方面，把公共政策 系统视为因变量， 研究公共政策环境对公共政策制定、 执行、 监控等过程的影响； 另一方面， 把公共政策系统视为自变量，探讨公共政策系统的输出，即公共政策对环境的作用和影响。 一、公共政策环境的内涵 宽泛地讲，环境是指某事物发生、存在所处的生态条件或某行动所处的背景。事物和环 境之间既相互分离又彼此渗透。从系统论来看，一切事物都处于一个更大的系统之中，是这 个更大的系统的子系统，而这个更大的系统则构成了该子系统的生态环境。 所谓公共政策环境，是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论 的角度看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素皆可归为公共政策环境。 安德森对公共政策环境进行了宽泛的划分，认为政策环境包括地理因素（比如，气候、 自然资源、地形） 、人口变量（比如，人口规模、年龄分布、种族构成、空间分布） 、政治文 化、 社会结构和经济体制。 管理学家卡斯特和罗森茨韦克把组织环境划分为一般环境和工作 环境。他们指出， “从广义上说，环境就是组织界限以外的一切事物。但是，从以下两个方 面来思考环境可能会有用处： （1)社会环境（一般环境） ，它影响着某一特定社会中的一切组织。 （2)工作环境（具体环境） ，它更直接地影响着个别组织” 。 因此， 我们可以把公共政策环境划分为一般环境和工作环境两类。 公共政策系统的一般 环境是指作用和影响公共政策的所有外部因素的总和， 进一步可以划分为地理自然环境、 经 济环境、政治环境、社会文化环境和国际环境等。一般环境是政策系统存续和运行的基础， 对政策系统的组织特性和功能会产生相当大的影响， 是公共政策制定、 执行和评价的宏观背 景和总体性框架。 真正与具体的公共政策过程发生作用的是一般环境中较为具体的成分， 它们构成了公共 政策过程的工作环境。 公共政策系统的工作环境是一般环境中的不同部分在特定时间点上的 聚合，具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。也就是说，一般环境虽然是客观存在 的，但要依赖公共政策主体对其加以观察、识别、理解和寻找。 二、公共政策环境的构成 1．经济环境 经济环境是对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。它包括生产力的性 质、结构，生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。无论何 种性质的公共政策主体，其决策体制、决策目标、决策行为、决策原则、决策方法等都要受 到经济环境的制约。这种制约和影响表现为： （1)经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点。公共政策系统不可能超越经济环境 所提供的物质条件和要求。 公共政策系统只能对经济资源的存量进行科学合理的配置， 而绝 不可能超量配置。 同时， 政策系统对存量资源的配置也不可能脱离经济制度或经济体制的框 架，否则必然要引起经济制度和体制的反弹。 (2)经济环境提供了公共政策系统运行所必需的资源。公共政策的制定、执行、评估和 监控等活动都需要消耗一定的人力、物力、财力、信息、权威等资源。公共政策系统提取的 实际资源不可能是无限的，总要受到经济规模总量、经济实力的限制。 (3)经济环境影响公共政策系统的经济目标取向。在现代公共政策中，经济政策占据着 主导地位。 公共政策主体不可能仅凭自己的主观愿望制定和推行某项政策， 而必须将特定时 期的经济状况、 经济利益矛盾、 经济资源分配等因素作为制定和实施经济政策的基本依据和 主要内容，并由此决定了公共政策不同的经济目标取向。 2.政治环境 政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态， 包括一个国家或一个地区的政 治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。政治环境对公共政策系统的影响表现为： （1)政治环境决定着公共政策系统的性质。 特定的政治体制和政治结构决定了立法机关、 行政机关、司法机关、政党、利益集团、非政府组织、公民等政策主体的权力及相互之间的 关系。 公共权力在各政策主体之间的分配方式以及运行机制的设计决定了公共政策系统的性 质。 (2)政治环境决定着公共政策系统的民主化程度。政治生活的核心问题是民主化。如果 体制外的政策主体缺乏参与公共政策过程的制度化途径， 体制内主体与体制外主体缺乏良性 互动，政策系统就会成为封}