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【2016年】关于开发区管委会出让土地行为的效力性分析
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开发区管委会出让土地行为的效力性分析——从一个真实案例说开去
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关于开发区管委会出让土地行为的效力性分析的论文.doc关于开发区管委会出让土地行为的效力性分析的论文论文关键词:开发区管委会出让土地使用权追认合同效力论文摘要:近年, 随着国有土地资源的日益紧张, 国有土地的“价格”是越来越高, 因此, 一些开发区管委会就以其与企业之间签订的合同无效为由, 收回当初合同约定出让的未***土地, 并由政府与其他企业另行签订土地使用权出让合同。可以说, 按照目前的司法解释, 政府部门完全是有理有据的。但是, 如果县、市一级的国土资源部门已将部分土地使用权权属登记在企业名下, 而尚有部分未登记, 那么开发区管委会能否对未***的土地使用权要求收回呢? 本文对此试作简要的分析。开发区管委会与企业签订土地出让合同, 在前几年的招商引资热潮中是非常普遍的现象。针对各地开发区管委会违规出让土地, 国务院办公厅于 2003 年 7月 30 日发布了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》, 要求对各类开发区随意圈占土地和违法出让、转让土地等行为进行全面清理和整顿。但该通知并未明确和细化开发区管委会出让土地的效力问题。为统一司法裁判, 最高人民法院在 2005 年6月 18 日公布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》( 以下简称《解释》) 中对该问题予以了明确, 即开发区管委会不具有签订土地使用权出让合同的主体资格。本文笔者在律师实务中, 就碰到因开发区管委会出让土地引起土地权属争议的一个案例。本文就以该个案来分析特定情况下, 如何理解政府部门在开发区管委会转让土地使用权过程中的追认行为, 以求起到抛砖引玉之效。一、背景案例 2003 年8月,a 公司与某开发区管委会签订了土地使用权出让合同,a 公司受让位于某开发区的土地使用权共计 100 余亩。. 合同签订后,a 公司支付了约定的土地出让金。根据合同约定, 某开发区管委会应当在 a 公司付清土地出让金后的一个月内, 协助 a 公司办理土地使用权证书。但直到 2008 年 a 公司才拿到其中 50 亩土地的使用权证书。后某开发区管委会告知 a 公司, 政府已与另一家企业签订了土地使用权出让合同, 即将未***之土地使用权出让给另一家企业。在此情形之下,a 公司法人遂到笔者律师事务所进行法律咨询, 以寻求法律救济途径。二、开发区管委会出让土地行为的效力性分析第一, 对开发区管委会作为出让主体订立的土地使用权出让合同的效力认定问题存有不同观点。第一种观点认为, 依据现行法律规定, 土地使用权出让合同的出让方是特定的, 必须是市、县人民政府土地管理部门, 其他任何部门、单位以出让人身份订立的土地使用权出让合同一律无效。但在起诉前经市、县人民政府批准, 由市、县土地管理部门与受让人重新订立土地使用权出让合同的, 才可认定合同有效。第二种观点认为, 对此类合同效力可放宽认定, 但应限制在解释实施以前订立的合同, 区分情况分别处理。第三种观点认为, 根据法律规定, 市、县人民政府土地管理部门是依法有权经办国有土地所有权出让行为的唯一主体。从出让土地使用权的行为目的看, 其实质是为创设一种对土地的用益物权, 因此,国有土地使用权的出让属于对国有土地所有权的法律处分行为, 开发区管委会出让国有土地属于无权处分行为, 依据《合同法》第五十一条规定, 应按照效力待定合同处理, 而不是无效合同, 在经过市、县人民政府土地管理部门追认后, 可以认定合同有效。最高人民法院在出台《解释》前采纳了全国人***工委、国务院法制办的意见, 结合无权处分的观点, 通过对《解释》适用范围上的限定, 来区别认定合同的效力。于此相应, 对合同效力的认定处理上, 按照《解释》实施时间前后的不同而采取了不同的处理原则, 即在本解释实施后, 对开发区管委会作为出让方的订立的土地使用权出让合同, 应严格依法处理, 一律认定无效。对在本《解释》实施前开发区管委会订立的土地使用权出让合同, 可以按照无权处分的原则予以认定处理, 以此为补救手段, 有条件的认定合同有效。第二, 笔者认为《解释》的颁布对其出台后开发区管委会作为出让主体的效力作出了明确规定, 但对出台前的规定还存在一定的缺陷。在《解释》第二条第 1 款第 2 条第 2 款中并未明确追认手段,导致对《解释》实施前签订的土地使用权出让合同的效力如何认定产生了争议, 也给司法实践带来了障碍。为此, 笔者结合特定的案例对“追认手段”进行分析, 论述特定情形下开发区管委会出让土地使用权行为的法律效力。 1. 在背景案例中,a 公司与某开发区管委会是在 2003 年签订的土地使用权出让合同,a 公司按合同约定支付了全部的土地使用权转让价款, 但某开发区管委会一直未协助办理相关权证, 对此 a 公司多次催问***事宜, 直到 2008 年a 公司才拿到其中 50 亩土地的使用权证书。后某开发区管委却与另一家企业签订了土地使用权出让合同,将尚未***之土地使用权出让给了另一家企业。 a 公司股东知悉此事后, 难以接受政府的“一地二卖”行为, 故欲寻求法律途径维护自身合法权益。那么, 国土资源局在开发区管委会另行订合同之前将部分土地使用权登记在 a 公司名下的行为, 能否理解为对某开发区管委会与 a公司之间土地出让合同的追认呢? ***行为时对该合同的全部追认还是部分追认呢? 2. 笔者认为, 国土资源局根据双方之间的合同和 a 公司支付价款的凭据, 以及根据***指标为 a 公司办理部分土地使用权登记的行政行为, 应当理解为是对整份合同效力的追认。笔者的理由如下: (1) 笔者认为国土资源局的***行为是对 a 公司合法享有土地使用权的登记确认, 其依法进行登记的前提是双方之间的合同和 a 公司的付款行为。也就是说, 办理部分土地使用权证书的法律意义是, 国土资源局代表政府对某开发区管委会在 2003 年向 a 公司出让土地使用权行为的一种认可, 是对双方之间签订的土地使用权出让合同追认。(2) 对此可能有人会提出疑问, 国土资源局仅仅办了部分土地使用权证书, 就算是一种追认行为, 也只能说仅仅是对***部分土地的出让行为就行追认。笔者对此看法不敢苟同, 这种观点是严重违背逻辑,也是与法律规定相矛盾的。笔者认为, 即使是对部分土地使用权权属进行登记, 也应理解为是对整个土地出让合同效力的认可。也就是说,在已经办理部分权证的情况下, 实际上是对整个合同的认可。这样理解也是符合逻辑推理的: 其一, 国土资源局***的依据就是双方之间的合同, 如果国土资源局不认可合同的有效性, 则肯定不会作出将部分权证办到 a 公司名下的行为。而事实上合同项下 50 亩土地使用权已被登记在 a 公司名下, 可见国土资源局是认可双方之间合同法律效力的。其二, 出让合同的标的为土地使用权, 合同约定的土地使用权面积为 100 余亩, 但合同标的是一个整体, 双方之间的权利义务也应围绕该合同标的来享有和履行,即a 公司负有支付全部土地转让价款的义务( 则某开发区管委会有权收取该价款),a 公1
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公司与国土局签订土地使用权出让合同，合同约定土地交付条件为现状交付，后又和开发区管委会签订投资协议。
公司与国土局签订土地使用权出让合同，合同约定土地交付条件为现状交付，后又和开发区管委会签订投资协议。约定出让地块应为九通一平。现地块不具备九通一平条件，问是否能追究管委会违约责任？追究何种责任？管委会能否主张投资协议无效？何种理由主张无效？
发表时间： 20:17
问题与我的不同！
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可以要求追究管委会的责任，建议协商解决，无法协商可以起诉。
律所：北京市盈科律师事务所 回复时间： 17:36
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土地使用权开发区
律师回答共 5 条
您好，违约，承担违约责任。
律所：北京市盈科律师事务所
回复时间： 11:58
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1365116****
可以追究管委会的责任
律所：北京市盈科律师事务所
回复时间： 23:29
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1850009****
您好，可以要求追究管委会的责任
律所：北京锦竹律师事务所
回复时间： 11:10
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要看具体情况，以上表述的不清楚。
律所：北京
回复时间： 20:23
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你好，建议协商解决，无法协商可以起诉要求承担违约责任
律所：北京市李建成律师事务所
回复时间： 22:34
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土地使用权:合理
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开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同被法院认定无效
　来源：未知　标签：合同,法院　浏览次数：
作者：唐青林 李舒 杨巍
单位：北京市安理律师事务所
案例一：何伟忠与常熟市常昆工业园区管理委员会、常熟市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书[江苏省高级人民法院（2015）苏民初字第00020号]认为，&结合本案所涉《意向书》的内容分析，该《意向书》的主要内容涉及出让土地的范围、年限、价格、土地交接前的前期工作，其本质属于土地使用权出让合同。由于涉及土地出让的本约只能由享有土地出让权利的常熟市政府土地管理部门与受让人签订，预约合同的主体和本约的缔约主体应当一致。根据原告提供的现有证据，本案中原告并未举证证明常熟国土局并未对土地出让意向书进行追认以及签订正式的土地出让合同，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，常昆工业园管委会无权签订土地使用权出让合同，其签订的《意向书》不能认定为土地使用权出让合同的预约，其效力应属于无效合同。&
案例二：山东锋叠津单置业开发有限公司与山东津单幕墙有限公司合同纠纷二审民事判决书[山东省高级人民法院（2016）鲁民终2005号]认为，&一审法院认定上诉人与被上诉人签订的《合作协议书》为无效合同是否正确。首先，根据《城市房地产管理法》和《土地管理法》的有关规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的一种行为，该行为由市、县人民政府的土地管理部门具体实施，其他任何部门和单位都无权实施出让行为。上诉人依据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条之规定，认为高新区管委会规划土地建设管理局为对外签订土地使用权出让合同的有权机关，其签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效，于法无据。同时，根据物权法不动产登记的有关规定，上诉人亦未提交充分的证据证明其享有涉案土地使用权。其次，上诉人主张其与高新区管委会签订的《合作意向书》第二条第5项系高新区管委会对上诉人土地拆迁补偿款计算方式的约定，第2项、第3项系政府为鼓励项目推进的约定，本院认为，《合作意向书》第二条第5项实际为返还&拆迁补偿款&计算标准的约定，第3项更直接约定项目公司通过招拍挂方式取得涉案土地使用权，上述约定损害国家利益，一审法院认定并无不当。最后，上诉人与被上诉人签订的《合作协议书》，上诉人主张并不&违反土地使用权招拍挂规则，而是完全遵照土地使用权招拍挂规则行事&，但协议书第5项明确约定上诉人保证按照其与政府签订的《合作意向书》的要求使被上诉人摘得涉案土地使用权显系对上述规则的违背，且该约定为合同主要内容及目的，因此一审法院认定《合作协议书》为无效合同正确，上诉人该上诉理由不成立，本院不予支持。&
案例三：襄阳大龙绿色食品有限公司与湖北汉川经济开发区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷再审复查与审判监督民事裁定书[湖北省高级人民法院（2016）鄂民申351号]认为，&双方签订《合同书》时，涉案土地性质为农村集体所有土地，本案二审终结时土地性质依然没有改变，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条关于&任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地&的规定，本案涉及的农地转让因违反该法强制性规定而无效。此外，即使涉案土地依法被征收为国有土地，其出让主体也应为市、县人民政府土地管理部门或在起诉前被该土地管理部们追认，本案的出让主体为汉川开发区，亦不符合最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条关于：&开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效&的规定。原审判决根据上述法律、司法解释规定认定本案涉案合同无效并无不当。&
案例四：许昌继能电控电器设备有限公司与许昌市人民政府、许昌许电电气有限公司行政确认二审行政裁定书[河南省高级人民法院（2016）豫行终233号]认为，&本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条关于开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效；解释实施前签订的合同在起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效的规定，继能公司与开发区管委会签订的《国有土地使用权出让合同》发生在该解释实施前，但直至起诉前，许昌市土地管理部门未对该合同进行追认，所以，该合同不能成为上诉人将来拥有该宗土地使用权的合法基础。上诉人与被上诉人许昌市政府对许电公司颁发土地证的行政行为没有利害关系，故继能公司不具备诉讼主体资格。上诉人与许昌经济技术开发区签订合同基于信赖所产生的实际利益损失应当通过其他途径解决。一审裁定驳回起诉正确。&
案例五：烟台市国土资源局经济技术开发区分局与烟台开发区巨人房地产建筑开发总公司建设用地使用权纠纷再审复查与审判监督民事裁定书[山东省高级人民法院（2016）鲁民申185号]认为，&原判决认定申请人与被申请人于2004年5月签订的调换土地协议无效是正确的，一是根据原审查明的事实，申请人与被申请人签订调换土地协议时，部分土地的所有权性质尚未发生变化，即部分土地仍属于农村集体土地，尚未被征收转性为国有土地。根据我国土地管理法等法律的规定，农村集体土地在未被征收转为国有土地的情形下不允许进入土地流转市场，因此，申请人与被申请人订立的调换土地协议中所涉标的物出让违反了法律的效力性强制性规定；二是该幅土地使用权出让行为发生于日后，自日开始我国对国有土地使用权的出让方式在政策层面做出重大调整，逐步减少协议出让土地的范围，对经营性土地使用权统一实行招拍挂方式出让。该政策的调整是法院在司法裁判中评判国有土地使用权出让合同效力的重要参照依据；三是依照我国土地管理法、城市房地产管理法以及最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一、二条的规定，有权代表国家出让国有土地使用权的是市、县人民政府土地管理部门，其他土地管理部门不能代表国家行使国有土地使用权的出让权利，就此而言，被申请人与申请人订立的调换土地协议也应认定无效。&
案例六：温州宝真广告制作中心与浙江省平阳经济开发区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷一案再审民事裁定书[浙江省高级人民法院（2015）浙民申字第3162号]认为，&根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。同时《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款还规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。此外，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条还规定，在该解释施行前开发区管委会作为出让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认，可以认定合同有效，否则无效。本案宝真广告中心与平阳经济开发区管委会签订《国有土地项目开发协议书》时，所涉地块的性质为集体所有，尚未依法办理征用、审批手续，且浙江省平阳县国土资源局在一审诉讼阶段出具告知书，明确本案《国有土地项目开发协议书》尚未得到追认，原审据此未支持宝真广告中心的诉讼请求，并无不当。&
案例七：江苏索冠置业投资有限公司与南京六合经济开发区管理委员会合同纠纷二审民事判决书[江苏省高级人民法院（2015）苏民终字第00492号]认为，&根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案中，六合管委会与索冠公司于日签订协议将100亩国有土地使用权出让给索冠公司作为经营第三产业及房产开发用地，该协议的性质为土地使用权出让合同，现双方未提供证据证实该土地出让行为起诉前得到了市、县人民政府土地管理部门的追认，故日的协议应认定为无效。&
案例八：王学剑与肖雁文、陈飞等合资、合作开发房地产合同纠纷二审民事判决书[江苏省高级人民法院（2014）苏民终字第0285号]认为，&本院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府的土地管理部门，其他部门无权出让。《最高人民法院﹤关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。《江苏省土地管理条例》第三十六条规定，城市规划区内的经营性房产等经营性项目用地，必须采取招标、拍卖方式出让。可见，法律禁止集体土地直接出让用作建设用地，必须先征用转为国有土地，出让主体是市、县人民政府的土地管理部门，开发区管理委员会无权出让，而且在出让时，对于经营性项目用地必须采取招标、拍卖的方式，其目的即是为了保护耕地，规范土地一级市场秩序，防止损害国家利益。本案中，蔡楼地块为集体土地，尚未依法征用转为国有土地，沛县开发区管委会本身不具备签订土地出让协议的主体资格，且蔡楼地块系用于商品房开发，未经过招标、拍卖程序即私下约定出让给陈飞。因此，沛县开发区管委会与陈飞签订的《协议书》无论从标的物、主体、还是程序上均违反了法律强制性规定，依法应认定为无效。陈飞、王学剑与方海强、肖雁文签订的《联合开发协议书》系以《协议书》为基础，以尚不具备出让条件的蔡楼地块作为其合作的出资，因标的物违法亦应认定为无效，故王学剑主张《联合开发协议书》有效，没有事实和法律依据，本院不予支持。《联合发开协议书》既为无效，则王学剑主张方海强承担违约责任，应支付其违约金500万元，没有法律依据，本院亦不予支持。&
案例九：江苏省青华房地产开发有限公司与南京六合经济开发区管委会土地使用权出让合同纠纷上诉案[江苏省高级人民法院（2012）苏民终字第0067号]认为，&最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。涉案双方合同性质为土地使用权出让合同，应当依法确认无效。综上，管委会与青华公司签订的涉案合同性质应当依法确认为土地出让合同，管委会作为当地政府在经济开发区设立的一级管理机构，应明知土地使用权的出让须由市、县人民政府的土地管理部门依职权实施，管委会无权出让土地使用权，管委会明知自己在本案中行为是超越法定的民事行为能力范围和资格时，仍与青华公司签订土地出让合同，故管委会对涉案合同的无效应承担主要的过错责任。关于标准化厂房建设工程款的结算问题。日，青华公司向管委会发函，称标准化厂房的工程款已基本结清。关于青华公司已支付开发总公司的500万元土地款，青华公司已诉至六合区法院，该案以调解方式结案，500万元土地款的给付义务，开发总公司已履行完毕。关于青华公司请求管委会赔偿损失的问题，原审判决认为青华公司的诉讼请求与其所依据的合同效力不相符，青华公司基于合同无效而发生的损失，可另行向管委会主张，原判该认定并无不当。&
案例十：安徽和县经济开发区管理委员会与安徽佳通钢管有限公司、钱仁强招商引资合同纠纷案[安徽省高级人民法院（2012）皖民二终字第00104号]认为，&和县经开区管委会为了履行其行政职能，与宁波佳通公司就投资行为达成协议，协议核心内容除了约定宁波佳通公司投资规模及强度外，就是和县经开区管委会承诺其享受招商引资优惠政策及税收奖返等，该约定不属于民事交易关系，不属于民事合同范畴，故本案不属于民事案件受案范围。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条规定，国有土地使用权出让主体为市、县人民政府土地管理部门，开发区管理委员会不具备国有土地使用权出让的主体资格。本案和县经开区管委会仅在协议中承诺为安徽佳通公司项目用地办理国有土地使用权证，而非土地的出让方。另案涉100亩国有土地使用权系安徽佳通公司通过和县国土资源局挂牌出让程序取得，并办理了相关的土地使用权证。和县经开区管委会既不是涉案国有土地使用权的出让方，也不是和县人民政府土地管理部门，故其直接诉请返还土地主体亦不适格。综上，和县经开区管委会上诉理由不能成立，本院不予支持。&
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