不同性质的PPP项目如何选择运作方式?
北极星节能环保网讯: 一、经营性项目
经营性项目是指有明确收费基础，并且经营收费能够够完全覆盖投资成本的项目。政府和社会资本在经营性项目中的合作方式通常为政府授予社会资本特许经营权。社会资本获得项目特许经营权，在经营期间，通过使用者付费方式收回投资回报。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：
1、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;
2、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;
3、特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营;
4、国家规定的其他方式。
特许经营的期限一般不超过三十年。特许经营期限应根据行业特点、项目生命周期、投资回报等因素综合考虑，最长不超过三十年。对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目，特许经营期可适当长于三十年。
广州西朗污水处理项目是我国经营性PPP项目的典型案例。政府授权广州西朗污水处理有限公司(西朗污水)17年的特许经营期。按照约定西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍，合作期结束后全部资产无偿转让给政府方，此过程中由政府授权机构广州污水进行监督。西朗污水项目的资产运营具有收费机制，资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点，收费机制具有长期稳定性。长期来看，西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率。
二、准经营性项目
准经营性项目是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。准经营性项目，有收费机制，具有潜在的利润，但由于其建设和运营直接关系公众切身利益，其产品或服务的价格由代表公众利益的政府确定，具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金的缺口，往往无法收回成本。准经营性项目采用PPP模式，须考虑社会资本对投资回报要求的关注点，需解决社会资本的投资回报的来源和途径。
准经营性项目采用PPP模式，其运作方式主要有：
1、将项目进行分割，部分环节市场化。出于减低投资规模或平衡运行成本的考虑，可将准经营性项目投资建设或运行环节进行分割，采用设计—建设—运营(DBO)、租赁-运营-移交(LOT)等方式运作。
准经营性项目“部分环节市场化”运作方式结构图
2、可通过政府授予特许经营权，提供可行性缺口补助或组合资源开发，增加项目收益来源，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等方式运作推进。
政府可行性缺口补助包含投资补助、价格补贴、无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息、投资入股、放弃投资分红权、授予项目周边商业开发收益权等，为项目配置资源，提供补助，实现合理收益。
组合资源开发方式有：将准经营性项目与经营性项目捆绑开发、将准经营性项目与其他资源组合开发、按流域统一规划项目实施等。
准经营性项目“特许经营+可行性缺口补助/组合资源开发”运作方式结构图
重庆市彭水县凤升水库工程PPP项目是典型的准经营性PPP项目。政府通过捆绑经营性资源的方式，采用BOT运作方式。凤升水库工程PPP项目概算总投资为57474万元，投资金额巨大，使用者付费无法覆盖融资、建设、运营、维护成本，属准经营性项目。彭水县政府通过授予社会资本水库运营特许经营权并附加配置彭水新城土地资源项目——彭水新城J—3地块132亩土地资源项目的物业开发，平衡社会资本投资成本及合理收益。政府授予社会资本15年特许经营期(水库建成投用后)，由社会资本负责项目的建设和运营，经营期满移交政府。
三、非经营性项目
非经营性项目是缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费收回投资成本的项目。非经营性项目传统投资模式为BT，由于BT模式大量增加政府债务，不符合投融资体制改革的要求而被禁止。目前，地方政府推出的PPP项目，主要是基础设施类项目，大多属于非经营性项目。
非经营性项目采用PPP模式，运作方式主要有：
1、已存在的非经营性项目、政府有义务提供服务的，可以政府购买服务形式，采用委托运营、管理合同等运作方式。
2、将非经营性项目转化为准经营性项目。将非经营性项目与其他经营性项目、准经营性项目进行捆绑，“以丰补歉”;同时结合增补相关资源开发权、政府授予特许经营权等方式，使非经营项目能获得一定程度的使用者付费(能部分覆盖投资)，将非经营性项目转化为准经营性项目，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式运作推进。
将非经营性项目转化为准经营性项目
“特许经营+可行性缺口补助”运作方式结构图
3、对收益来源完全依靠政府付费的非经营性项目，可增加运营、维护、租赁等市场运营环节，创新政府付费方式，采用建设-移交-运营(BTO)、建设一租赁一移交(BLT)等方式运作。
完全依靠政府付费的非经营性项目运作方式结构图
原标题:不同性质的PPP项目如何选择运作方式？
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作者：刘世坚 黄山&& 发布于： &&来源：
　　日，国家发改委颁发《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》（发改办基础[号）（下称&发改[号文&）。其中有关PPP项目的审批管理，1818号文有让人耳目一新又耐人寻味的提法：&政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理，直接报批可行性研究报告&。下面，我们就此略作展开，对PPP项目（特别是有政府方参股或补贴的项目）的性质和相关审批制度做一个简单的探讨。
　　一、投资项目分类
　　总的来说，国内的投资项目分为三类：实行审批制的政府投资项目、实行核准制的企业投资项目、实行备案制的企业投资项目。近年来，又出现了&社会投资项目&的概念，具体可以参见《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）（下称&国发[2014]60号文&）[1]、《国家发展改革委财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》（发改投资〔号）（下称&发改[号文&）。
　　关于&政府投资项目&，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）（下称&国发[2004]20号文&）及各地制定的政府投资项目管理办法，&政府投资项目&一般指政府使用&各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等&进行全部或部分投资的项目，而投资方式则可分为直接投资、资本金注入、投资补助、基金注资、担保补贴、转贷和贷款贴息等。需要注意的是，&基金注资&的提法是近几年才有的，具体可见国发[2016]60号文及各地相关规定。
　　关于&企业投资项目&，国务院《政府核准的投资项目目录》中所列的重大项目和限制类项目需要核准，除此以外的则仅需备案。
　　关于&社会投资项目&，从逻辑上理解，我们认为应当属于企业投资项目，但从实操层面，社会投资项目又往往会有政府投资资金的参与，情况相对复杂，不能一概而论。当下的绝大多数PPP项目，恰恰属于此类社会投资项目。
　　值得一提的是，日发布的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）明确提到要加快立法，&制定实施政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例&，算是对国发[2004]20号文的再次呼应。
　　二、PPP项目是政府投资项目吗？
　　正如发改[号文所述，&积极利用政府投资支持政府与社会资本合作模式（PPP）。对PPP项目，可以通过资本金注入方式安排政府投资，支持项目建设，也可以通过投资补助、贷款贴息、担保补贴等方式予以支持。有关政府投资专项在同等条件下应优先支持引入社会资本的项目。鼓励民间资本发起设立PPP项目投资基金，政府可以通过认购基金份额的方式予以支持；政府也可以单独发起设立PPP项目投资基金&，目前大多数的PPP项目都不是单纯的企业投资或政府投资项目。那么，这些获得政府资金支持的PPP项目，到底是不是政府投资项目？
　　根据国发[2004]20号文，&对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告&。对此，各省市后续出台的政府投资管理办法均做出响应。但从这些文件来看，我们理解&采用投资补助、转贷和贷款贴息方式&的项目仍被视为政府投资项目，只是在审批环节放宽至仅需审批资金申请报告。
　　由此可见，PPP项目但凡涉及政府投资，无论投资方式如何（直接投资、资本金注入、投资补助、转贷或贷款贴息），按照国内现行项目管理制度，此类项目被视为政府投资项目的可能性较大，被视为企业投资项目则相对勉强，逻辑上也不是太顺。
　　三、审批、核准还是备案？
　　同理， PPP项目如果涉及政府直接投资、资本金注入、投资补助、转贷或贷款贴息，我们理解，除非项目所在地另有规定（如浙江、北京等地），否则适用项目审批制，而非项目核准或备案。但是对于非政府直接投资或资本金注入的项目，审批范围应仅限于资金申请报告，而不涉及传统审批制度下的项目建议书、可行性研究报告和初步设计的审批。
　　现在我们再来看发改 [号文。之所以说此文有新意，就是因为它并没有完全按照我们的上述理解出牌。一方面，此文规定&政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理，直接报批可行性研究报告&，这和我们的理解一致。但另一方面，此文又说&政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理&，这就在国发[2004]20号文的基础上更进一步了。即此类政府投资补助类项目不但无需适用传统审批管理而只需要批资金申请报告，而且还直接确定适用核准制管理。
　　不过进一步的问题又来了，既然是适用核准制而非审批制，是否就意味着此类项目属于企业投资而非政府投资项目呢？如果属于企业投资项目，是不是说明项目性质取决于股本金的出资方，而非股本金之外的贷款、补助或贴息？如果属于政府投资项目，是不是说明采用特定形式的政府投资项目也可以适用核准制进行管理，而不再局限于审批制？
　　2013年，国家发改委曾依据国发[2004]20号文制定并出台了《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》，其中提到&按照规定应当由地方政府审批的政府投资项目，应当在可行性研究报告或者初步设计批准后提出资金申请报告。按照规定应当由地方政府核准或者备案的企业投资项目，应当在核准或者备案后提出资金申请报告&，又说&国务院或者国家发展改革委已经审批、核准的投资项目，单独报送资金申请报告的，其资金申请报告的内容可以适当简化，重点说明申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据&。按此文件，我们理解企业投资项目也是可以申请政府投资补助和贴息的。换言之，使用了政府投资补助和贴息的项目并不一定就是政府投资项目。从这个角度看，发改 [号文的&新意&也还是有出处的，并非空穴来风。
　　无论如何，虽然发改 [号文只是针对高速公路网网改扩建等公路项目，但此文透露出来的项目管理思路的转变，还是非常值得关注的。对于正与现行项目管理体系相互纠结的PPP项目而言，信号意味尤浓。
　　[1]（三十四）改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。当前位置： >
　　5月25日，发改委发布1043个PPP项目库，同时在近期，国务院办公厅转发三部委联合出台的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，这标志着对PPP项目推广的加码和更高层次的宏观统一指导。不过，据21经济报道记者分析，1043个项目存在截然不同的性质。
　　在发改委1043个，总投资1.97万亿的PPP项目中，部分项目已经落地，部分项目还在规划中，甚至出现项目属于纯融资性质。不同地区对于PPP如何操作和摸索的进程也不一致。
　　5月25日，发改委酝酿多时的PPP项目库上线。以各地发改部门推介，经发改委审核后建立该项目库，以集中向社会公开推介。本次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目涵盖水利、市政、交通、公共服务、资源环境等多个领域。
　　据21世纪经济报道记者采访了解，该1043个项目中，有些项目仍处于前期规划设计中，有些项目正在跟相关投资者接洽，有些项目已经落地，其中也有个别纯融资项目。
　　5月22日，国务院办公厅转发三部委联合出台的《关于在推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，要求在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，广泛采用PPP模式，并出台了系列政策保障PPP项目的落地。未来更多PPP项目的推出或可期。
　　5月26日，多位项目负责人对21世纪经济报道记者表示，发改委项目库公布之后，他们就接到很多投资人的问询电话。
　　发改委此次上线的项目库，将所有项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本信息都公开在案。
　　目前项目库覆盖北京、河北、辽宁、大连、青岛、江苏等共计29个省市，还有一些业已发布PPP示范项目的，如河南等省份并未列入其中。
　　国家部委层面进行PPP项目的公开推介，这并不是第一次。财政部2014年12月份推出首批30个示范项目，总投资为1800亿元。相比之下，发改委高达1043个项目，总投资规模达到1.97万亿，无疑是个巨量项目包。
　　据21世纪经济报道记者大致梳理，交通领域如轨道交通、港口、机场、高速公路等，公共服务如医院、养老设施、学校等，市政设施如污水处理、供热、固废处置等，生态环保如垃圾焚烧发电、天然气等，出现频率较高，项目比较集中。
　　各省推出的项目也各有特色。如河北项目库列出的5个项目均为医疗项目，包括临漳安康颐养中心、承德市老年公寓、新乐市康复中心等。而北京推出的20个项目则主要为交通和生态环境项目，3个地铁项目，17个垃圾处理、供热、项目。
　　项目进展不一，出现纯融资项目
　　虽然进行了公开推介，但PPP项目的落地仍需时间。如北京列出了3个线路的PPP项目，每个项目投资额度均在400亿元以上，项目相关负责人对21世纪经济报道记者表示，由于轨道投资额度大、门槛较高，虽有不少投资人问询，但有效投资人仍比较少。
　　据21世纪经济报道记者采访了解，有些项目仍在前期规划设计中；有些公共项目虽列出，但如何跟社会资本合作，还在等待政府方面决策；有些项目虽开始跟投资者接触，但谈判、签署合同等，大致也需要半年时间才能落地；有些项目规划得较早，已经开始陆续落地。
　　如山东推出的&山东海洋科技大学园山东公共实训基地&，总建筑面积31万平方米，总投资额计21亿元，拟采用BOO方式运营，政府参与方式为&购买服务、政府补贴、匹配资源&。
　　该项目负责人对21世纪经济报道记者表示，他们是类平台国企，代表政府与社会资本进行合作，目前由政府出资正在进行前期开发，希望后续能引进社会资本，该实训基地可分拆成不同项目，与不同社会资本进行对接。
　　上述负责人进一步表示，这是一个准公益性教育项目，前期开发回报不高，但随着项目日渐成熟，实训基地后期开发项目，如软件测试、教育培训、企业实习等，可进行资源开发，获得部分经营收益。
　　某省还列有&公交车辆更新&项目，该项目负责人对21世纪经济报道记者直言，该项目并不适用PPP模式，主要由于财政短期难以负担车辆更新的资金压力，希望创新投融资，引入社会资本，主要起到融资的功能。
　　不少地级市项目负责人表示，由于近期市委市政府发文要求推广PPP项目，所以在积极筹备项目，但以前并无PPP项目运作经验。
　　消弭部委文件差异，为推广更多项目铺垫
　　某区县发改委相关负责人对21世纪经济报道记者表示，该区列出的几个项目在2013年便已推出，项目已经落地。新城区、农村地区的集中供热供暖，还有医疗等领域仍存在不少缺口，社会资本未来仍有投资空间。随着国家大力推广PPP，未来还会有更多PPP项目出台。
　　5月22日，国务院办公厅转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，并指出在推广PPP模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。
　　一方面，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，化解地方债；另一方面，在新建公共服务项目中，逐步增加使用PPP模式的比例。
　　通知还在财税、价格、土地、金融等方面加大支持力度，以期吸引社会资本更多参与公共产品和公共服务的提供。
　　多位业内人士指出，这是国内首次从国务院层面，以转发部委文件的形式，为PPP模式背书，为PPP模式进行鼓与呼。国务院此文还消弭了原部委间文件的差异，对PPP进行了更系统地规范。
　　曾有地方财政厅PPP中心负责人对21世纪经济报道记者表示，各地级市推行PPP的协调部门不一致，有些地市是由发改部门牵头，有些由财政部门牵头。虽不影响PPP项目的推进，但在实践上仍有些困惑。
　　上述通知对于部门分工规定如下，&财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系&。
　　业内人士在分析上述通知时表示，推广PPP模式部分是为了化解当前地方债，另外将PPP项目的财政支出纳入预算管理，以期更好履行政府承诺、保障社会资本利益等，都要求财政部门起到更大协调作用。
来源：东方财富网
关键词：PPP项目
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