界定央地财政事权与支出责任需要理论突破与创新
作者：北京师范大学政府管理学院 王华春
中共十八届三中全会提出了新一轮改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化，指出财政是国家治理的基础和重要支柱。深化财税体制改革的目标是建立可持续的现代财政制度，包括三个重要内容，即统一规范、公开透明的预算管理制度；公平统一、调节有力的税收制度以及中央和地方事权与支出责任相适应的制度。力求在功能上适应科学发展需要，机制上符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求。
建立现代财政制度难点在合理划分中央和地方财政事权和支出责任
分税制改革实践过程出现了明显的财政体制变异。1994年分税制设计方案提出财政分级管理和提高“两个比重”，但执行过程中出现了体制变异。分税制改革设计初衷要求财权和事权相匹配。在实施过程中财权未到位，随后将“财权”改为“财力”，“事权”具体化为“支出责任”，先让“财力”与“支出责任”相匹配，再让以谁出钱为特征的“支出责任”与以谁做事为特征的“事权”匹配。后来将所得税、增值税列为共享税，中央对地方进行大量转移支付以帮助其完成支出责任，中央政府事权支出不到其掌握的财政资金的15%，地方大约50%的财政收入来自于转移支付和税收返还，地方政府对转移支付高度依赖，呈现出类似“给多少钱就办多少事”状态。在分税制改革过程中，财政目标从提高“两个比重”转化为促进经济增长，支出责任由中央相对下移到地方，财政体制改革实践过程中的变异与当前出现经济波动和乏力、地方政府追求增长而牺牲生态环境利益、追求创造GDP的房地产经济引起收入差距拉大等，都需要深化分税制改革，呼唤建立现代财政制度予以纠正。
现代财政制度中重要内容具有逻辑先后顺序。第一，改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度，这是现代财政制度的基础，事关财政资金使用效率，需要按照新修订后的《预算法》先行推进，并建立健全中期财政规划制度，推进跨年度的滚动预算编制管理。第二，各级政府财政事权与支出责任的划分应该在财力划分之前完成，使之具有刚性约束力。这需要考虑公共服务受益范围、发挥各方信息比较优势和调动地方政府自主性积极性等，将关系到全国统一市场规则和管理的事项集中到中央统一管理，提高整体公共服务水平；将区域性公共服务明确为地方事权；明确中央与地方共同事权。中央可运用转移支付制度将部分事权的支出责任委托地方承担。在明晰财政事权基础上明确中央和地方支出责任。第三，根据政府间事权划分中央和地方财力。将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税或中央分成比例较多的共享税；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税或地方分成比例多一些的共享税。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。当前，推进难度最大的是中央和地方财政事权和支出责任划分问题，已经形成共识但仍然存在分歧，化解这些分歧，需要理论突破与创新。
立足国情围绕财政事权和支出责任开展理论突破与创新
合理界定中央和地方财政事权和支出责任需要围绕以下核心内容进行。第一，以民生集中制模式为特征的单一制条件下，合理推进财政分级管理。中国是具有浓厚民主集中制色彩的单一制国家，单一制结构形式是一种混合形态，集中体现了中国特色，具有原则性、多样性和灵活性的特征。毛泽东同志在《论十大关系》时提出“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，他同时强调省以下基层政府也要合理分权，以发挥相应层级政府的积极性。推进中央和地方财政事权和支出责任划分过程中，在经济社会管理体制上实施真正意义上的以财政分权为特征的“准联邦制”，在国家统一的前提下，实行财权分级管理，这是充分发挥中央和地方的各自积极性的基础条件。
第二，在严格划分中央和地方各自行为边界基础上，创新实施分税制。分税制需要明确中央和地方各自财政活动边界，作为具有理性人特征的地方政府，应该为它们提供长远激励，替代以财力分成和转移支付为主体的财力分享机制。目前这一财力分享机制具有“准大锅饭”特点，出现与分税制初衷背离的财政体制变异是必然的。赋予地方财政管理必要的主体权限，使其承担相应的管理责任，接受相应的行政问责和监督约束，实行责任、权利和义务的完整统一，回归财政分级管理的制度设计初衷。
第三，区分和落实税权集中统一与财权分级管理问题。以税收立法权为核心的税权管理权应该是高度统一的，当然必要时可以赋予下一层级政府某项税收立法权。而财权在集中统一条件下，地方政府应该具有相应的财政收支管理权限。在明确税权与财权基础上，可以对财政事权和支出责任划分起到促进作用，让中央和地方明确承担相应的支出责任、减少共享支出责任；在划分财力时，相应地更多享有专项收入、减少共享分成收入；在中央实施财政转移支付时，更多地实施一般性转移支付而减少专项转移支付。总体上要求财政事权与支出责任尽量匹配，尽量减少中央对地方的委托责任和事务，降低两者委托－代理过程中发生的沟通成本。
第四，强调地方政府由利益主体变为治理主体。在分税制设想方案中将地方政府视为独立的经济利益主体，由于包括国有企业等公有制产权改革相对滞后，地方事实上拥有包括土地等多种公共资源的使用、占有、处置等权限，地方政府不仅是经济利益主体，更需要将地方政府作为治理主体，发挥财政在其治理现代化中的基础和支柱作用，实行地方政府在责任、权利和义务之间的统一，加强行政问责；可以考虑在各级人大常委会下设预算监督委员会，评估、监督地方政府履行财政事权和支出责任的绩效，并开展监督管理。
[责任编辑:张鑫]
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今日搜狐热点财政事权与支出责任划分改革落地广东明确省市县谁做事谁花钱
　　金羊网记者 严丽梅 通讯员 岳才轩
　　事权划分不明晰，支出责任划分不合理，支出责任与财力不匹配，收支矛盾突出……这些我国地方财政事权与支出责任划分中存在的问题，在基层政府对此有形象的比喻：“小马拉大车”，“县里权力芝麻一样小，但责任西瓜一样大”。近年来各地催生出来的政府“卖地热”以及地方政府平台债务融资扩张冲动现象，也不同程度地折射出目前基层政府“事多钱少”的问题。
　　财政事权与支出责任划分改革已势在必行！
　　2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称“国务院《意见》”），对推进各级财政事权和支出责任划分改革工作作出了总体部署，要求各省制定省以下财政事权和支出责任划分改革方案。
　　4月5日，羊城晚报记者从广东省财政厅获悉，广东省财政厅牵头会同省有关部门在前期工作基础上，拟订了广东省改革方案，经广东省政府常务会议、省委常委会议审议通过，《广东省省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》（以下简称“《实施方案》”）于近日正式印发。
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责任编辑：陆茜上海改革市与区财政事权划分：谁的财政事权，谁承担支出责任_网易财经
上海改革市与区财政事权划分：谁的财政事权，谁承担支出责任
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（原标题：上海改革市与区财政事权划分：谁的财政事权，谁承担支出责任）
上海将逐步将基本公共服务确定为市级财政事权，逐步将外部性较弱且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为区级财政事权。7月5日，《上海市人民政府关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见（试行）》（以下简称《意见（试行）》）在“中国上海”门户网站上公布，按照“谁的财政事权，谁承担支出责任”的原则，确定市、区两级政府支出责任。根据《意见（试行）》，对属于市级并由市级组织实施的财政事权，原则上由市级承担支出责任；对属于区级并由区级政府组织实施的财政事权，原则上由区级承担支出责任；对属于市与区共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度等因素，区分情况确定市与区的支出责任以及承担方式。改革的主要内容包括，落实中央与地方财政事权划分，即根据党中央、国务院部署，对确定为中央的财政事权，积极配合国家相关部门做好上划工作。对确定为地方财政事权或中央与地方共同的财政事权，按照明确的职责，主动承担相应财政事权，落实支出责任。对中央委托上海市行使的财政事权，市政府在委托范围内，以中央委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。值得一提的是，改革在推进市与区财政事权划分方面，首先明确市级财政事权，逐步将高等教育、基础科学研究、标准化建设、生态环境质量监测、全市性重大传染病防治，以及企业养老、机关事业单位养老、职工医疗、工伤、失业、生育基金收支缺口弥补等基本公共服务确定或上划为市级财政事权。其次，改革明确区级财政事权，逐步将社区服务、学前教育、征地拆迁，以及区域内的社会治安、基础设施建设、公共设施维护管理和市容环卫等地域信息强、外部性较弱且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为区级财政事权。第三，改革合理确定市与区共同财政事权，逐步将司法、义务教育、高中教育、成人教育、职业教育、特殊教育、科技研发、公共文化、公共体育、旅游公共服务、城乡居民基本养老和基本医疗保险、机关事业单位社会保险缴费、社会救助与社会服务、养老服务、就业服务、公共卫生、计划生育、住房保障、公共安全、公共交通、市场监督管理、安全生产监管、粮食安全、农业生产、农村村庄改造、林业建设、地方水利、环境保护与治理、需要市统筹布局的重要基础设施建设和公共设施维护管理等体现市委、市政府战略部署、跨区且区级具有地域管理信息优势或市区两级均设有相应公共服务机构的基本公共服务，确定为市与区共同财政事权，并明确各承担主体的职责。根据《意见（试行）》，年，市级各部门研究提出各领域财政事权和支出责任划分改革的实施意见，上海市承接国家安排的国防、国家安全、外交、公共安全等领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革任务，同步调整完善上述领域市与区财政事权和支出责任划分。年，按照国家统一部署和改革进程，承接教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等领域财政事权和支出责任改革任务，同步调整完善上述领域市与区财政事权和支出责任划分，并加快推进其他相关领域市与区财政事权和支出责任划分改革，力争在2020年前完成主要领域改革，基本形成市与区财政事权和支出责任划分框架，为上海市基本建立现代财政制度奠定坚实基础。
本文来源：澎湃新闻网
责任编辑：王晓易_NE0011
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