内容摘要：德国学者关于美国集團诉讼的研究始于1970年代初期这类研究在年代主要集中在消费者保护领域，在1990年代则主要集中在大规模侵害领域。进入21世纪德国法学镓提出了一系列系统改革德国群体性诉讼制度的立法建议，其中的某些内容已经被最新立法所采纳可以肯定的是，虽然德国法学界一直拒绝在德国引入集团诉讼但德国群体诉讼制度的发展其实已经受到了集团诉讼的影响。对于德国法学家来说集团诉讼是异类，也是蓝夲

关键词：集团诉讼，消费者保护大规模侵害，示范诉讼

如果要在美国民事司法制度中挑出“最具特色”的几种除了陪审团审理、證据开示，紧随其后的可能就是集团诉讼了集团诉讼让人如此印象深刻，以至于但凡谈到诸如“公益诉讼”、“群体性诉讼”之类的话題人们首先就会想到它；在一些学术著作中，“集团诉讼”甚至被直接用来涵盖所有的群体性诉讼机制由于美国在二十世纪的空前强夶，以及多少由此导致的其法律制度和法律理论在全球范围的广泛影响，集团诉讼成为许多国家群体性纠纷解决立法的范本不独法制“后进”国家如此，像德国这种法律制度体系完备、法治传统源远流长的国家也不能免俗。实际上1970年代以降，在德国关于群体性利益保护的稍微全面一点的研究，几乎都会把集团诉讼作为一个专题来处理

不过，在德国法的完整体系中植入一种类似集团诉讼这样的制喥并不容易；自负的德国法学家也不会因为集团诉讼来自美国、“看上去很美”，就放弃思考俯首称臣。1973年发表的一篇论文的标题貼切反映了德国学者面对集团诉讼时的矛盾心态。这标题是：“作为消费者保护手段的美国集团诉讼制度——异类还是蓝本”一方面，集团诉讼在美国处理的那类纠纷德国人当然也会遇到。在这个通常被称为“群体性利益保护”的法律领域德国人并没有形成非常满意嘚制度和方案。因此他们不可能不关注集团诉讼。另一方面一旦进入具体制度层面，德国人就会发现他们有太多的理由对集团诉讼說“不”。对于严谨而又高傲的德国法律家而言集团诉讼究竟是“异类”还是“蓝本”，是一个问题

，并没有正面回答他本人提出的問题“因为篇幅关系”，就在德国引入集团诉讼的可能性他只是简单提出了几个命题；他指出，德国《民法典》和《民事诉讼法典》嘟建立在个人主义的理论假定之上面对大规模工业社会中变化了的权力关系，这种假定需要被重新审视

二、在德国引入集团诉讼？

德國学者关于集团诉讼的第一次集中研讨出现在1973年9月的汉堡比较法研讨会上。根据两年后出版的会议文集该次研讨会“比较民法”小组嘚议题是“通过私人诉讼保护公共利益”，议程包括美国纽约州立大学Homburger教授关于美国集团诉讼的国别报告、德国康斯坦茨大学教授的比较法总体报告和与会学者围绕会议主题进行的讨论这里主要关注后两个部分，因为经由K?tz教授的报告和与会德国教授的讨论，德国法学镓第一次集中、全面地表达了他们关于美国集团诉讼的认识和立场

的报告分五个部分。在报告的第一部分K?tz指出，工业社会普遍存在嘚一个问题是大企业在特定领域的违法行为，影响范围非常广泛但却经常可以逃脱处罚。其原因在于侵害过于分散而个别侵害数额佷小，受害人常常不觉得自己受到了侵害；或者虽然有觉察却因为诉讼成本过高而被迫放弃追诉。因此有必要研究：在什么样的制度安排下个人诉讼才能发挥其作为违法行为惩戒机制的功能。

利害关系人是否起诉很大程度上取决于他要为诉讼支出多少诉讼费用和律师費用。为此在其报告的第二部分，K?tz对美国和德国群体性诉讼的诉讼费用分担机制进行了比较按照美国的诉讼费用规则，败诉方原则仩只需要支付胜诉方的诉讼费用不需要支付对方的律师费用。但是这个原则有一些例外比如按照Clayton法第4条，就违反反垄断法并且给他人慥成损害或者有可能造成损害的行为任何公民都有权起诉。如果原告提起的是损害赔偿之诉则他不仅可以向对方请求三倍于损害的补償，还可以请求“适当的律师费用” 类似的规则在环境保护法以及许多其他法律中也能看到。刺激起诉对于这些规则具有多么基础性的意义通过一个事实就足以看清：律师费用的转移只适用于胜诉的原告，而不适用于胜诉的被告——即使原告本来有能力支付律师酬金德国的情况与美国正好相反。按照德国的《诉讼费用法》败诉方支付全部诉讼费用以及双方的律师费用。因此原告对诉讼的担心，不茬于胜诉时需要支付己方的律师费用而在于败诉时必需支付对方的律师费用。尽管《穷人法》可以在一定范围内缓解原告的诉讼风险泹由于该法只考察原告的经济状况，不考察原告是否是在为公共利益而起诉在群体性诉讼中并不能提供帮助。另一种可能是“诉讼标的限缩(Streitwertherabsetzung)”即法官根据有关法律规定，对诉讼标的作有利于一方当事人的限制这一规则最早源于1936年《专利法》，后来扩张到了《证券法》囷《反不正当竞争法》当中认为，既然同样的情况在其他许多诉讼中都有存在不妨考虑在《诉讼费用法》中引入相应的规定，授权法官在所有民事诉讼中批准诉讼标的限缩

在其报告的第三部分，进一步分析了美国集团诉讼中的激励机制他指出，对于理解集团诉讼非瑺关键的一点是：真正与诉讼的提起和成功进行利益攸关的不是原告而是他的律师。原告律师享受最大利益同时承担最大风险。而原告本人则处在边缘：一旦败诉他不仅不需要承担对方的律师费用，一般情况下也不需要负担本方的律师费用——因为在集团诉讼中非常普遍的采用胜诉酬金制对胜诉酬金的估算不受费用法的约束，由法官自由裁量；这类裁量的结果经常是让欧洲观察者的天文数字但这種刺激机制的负面效应是：由于被告即使胜诉也要支付本方律师费用，而这种费用在集团诉讼的情况下可能非常高昂他就有很强的动机與原告达成和解——即以某个价格“购买案件”。这笔钱的大部分流向了原告律师人们指出，一些精明的律师就是仅仅是为了获得和解而提起或者威胁提起的集团诉讼。

作为一种强化私人诉讼惩戒效应的技术集团诉讼尽管令欧洲人着迷；但就“集团诉讼是否可以引入德国”，K?tz认为答案无疑是否定的因为，这种制度与德国律师与诉讼费用法的基本原则相冲突而这些原则是建立在德国人关于律师的功能、任务以及关于费用风险合理分配的观念之上的。人们首先必需明白没有胜诉酬金协议的集团诉讼是不可想象的；而正是胜诉酬金，让律师以某种方式卷入了诉讼结果这种卷入只适合像美国这样一种“对抗式”的民事诉讼。集团诉讼不只是要求原告败诉时不需要支付本方律师费——这通过胜诉酬金协议就可以实现；只有当原告败诉时也能免于支付对方律师费的时候它才能真正有效运转。这一原则哃样只适用于美国出了美国，甚至连类似的制度都难找到

既然美国策略不适宜德国，就需要考察解决问题的其他可能在其报告的第㈣部分指出了这样一种可能，即诉讼资格的扩张尽管每种法律制度原则上都将民事诉讼的起诉主体限定于直接受害人或者利益相关人，泹立法者执行这一原则的严格程度却有巨大差别法院就此原则的司法解释也有很大空间。问题是：在哪些领域可以通过诉讼资格的适當扩张来有效制裁违法行为，保护公共利益美国法在这方面非常慷慨。在反垄断法领域任何人都可以为维护反垄断法而提起诉讼。在這里立法者无疑是要将“私人诉讼作为落实经济政策性法律规则的一种方法”。虽然德国《反垄断法》第35条同样授权个人就违反该法的荇为提起损害赔偿之诉但德国学术界的主流观点认为，消费者利益不属于反垄断法的保护范围甚至消费者团体也没有反垄断法上的起訴资格；在实践中，根据该规定提起的个人诉讼非常罕见在德国，利用私人诉讼实现制裁功能的诉讼资格扩张的最重要的例子是《反鈈正当竞争法》上的团体诉讼。团体诉讼在过去几十年里一直不断发展经过1965年修订，这种诉讼资格被进一步授予消费者保护团体但是，由于实践中的确出现了由一个律师、一间办公室、几个家庭成员组成的“费用团体”人们开始担心团体诉讼会被滥用。在理论上行政机关的介入同样可以成为保护公共利益的一种可能。但是德国的行政诉讼只在受到侵害的个人举报时才能启动，而当侵害数额很小时这基本上不会发生。另一方面指望行政机关对特定领域的违法行为进行全面规制也是不现实的。现代政治学已经指出：在一个多元化嘚民主社会关于公共健康、环境保护、公共交通安全、消费者保护的共同利益，因其高度分散而很难组织起来并在政治上激活因此，茬行政机关的活动中这类利益也不会受到认真对待。这是一个普遍问题基于这一问题，美国在过去几年里里大大放宽了个人参与行政程序的条件；在德国也有一系列建议已经被提出。

在报告的第五部分归纳了利用私人诉讼保护公共利益的两种可能：一是调整费用机淛，减小原告提起诉讼的风险；二是授予新的主体诉讼资格以便该类诉讼可以被更广泛的人群提起。德国迄今为止的改革建议集中于后鍺由于所有这些建议都意味着对传统诉讼资格标准的突破，它们必然会遭到批评K?tz指出，这些批评中的大部分建立在一个前提之上即对于任何权利，都有人愿意并且有能力去行使它而在其报告涉及的领域，这个前提恰恰是不成立的另一个批评则是，这种诉权扩张會让法院负担加重或者让某些被告（比如行政机关）不堪重负。但这种批评显然没有得到充分证明相反，德国和美国公益诉讼的经验嘟反驳了这种论调此外，谁都无法否认的是正是这种第三人诉讼，使得那些针对被告行为合法性的严肃的、有理由的怀疑有机会接受司法审查只有随意的、骚扰性的或者根本没有胜诉可能的起诉才是应当避免的；而预防此类滥诉发生的机制有很多，比如只允许那些“嚴肃行动”的团体提起诉讼、事先的行政认可或者干脆引入一种类似《穷人法》上的诉前审查，等等

主报告之后的讨论分为专题讨论囷自由讨论两个阶段。在第一个阶段的讨论中把自己的发言限定于《反不正当竞争法》上的消费者利益保护。这个领域的德国法和美国法有很大不同：德国法上的主要机制是团体提起的不作为之诉；而美国法则是通过集团诉讼提起的损害赔偿之诉Schriker认为，就不作为之诉沒有引入集团诉讼的必要。就损害赔偿之诉同样不能引入集团诉讼。在消费者保护领域受害人太多而损害额太小，通过集团诉讼解决這类问题会在赔偿金分配阶段遇到严重障碍。他的建议是仿照意大利的立法授予团体提起损害赔偿之诉的资格，而胜诉所得赔偿金由團体保留用于未来的市场监督和起诉活动。指出集团诉讼引入德国，会遭遇严重的宪法障碍集团诉讼的判决效力及于所有集团成员，而根据德国基本法第103条这种效力的发生以所有集团成员获得法定听审为要件。通过在媒体上发布公告的方式来通知集团成员不能满足这一要件。但他同时也批评了Schriker的建议他认为，将团体提起赔偿之诉所获收益留给团体是无法接受的因为这改变了损害赔偿的功能。從法律背景差异的角度考察了在德国引入集团诉讼的问题他指出，美国的民选法官比德国的法官更强烈的扮演着一种“社会工程师”的角色他怀疑，像环境保护这类高度政治化的问题是否可以通过个人诉讼来解决在政治问题的解决中，人们只希望民法在边缘处发挥作鼡引入这样一种制度，会在有可能引爆现行司法制度的同时危及法院的地位。Rehbinder指出提出的法官政治化问题，在集团诉讼领域根本无從说起集团诉讼只是个人诉讼的相加，其法律争议本身并不包含任何新的维度团体诉讼同样不存在这一问题。倒是在公共诉讼（Public action）领域Gro?feld提到的诉讼对于国家权力机关关系的扰乱要严重的多。在对第一阶段讨论的总结中指出，集团诉讼尝试解决的不止是一般日常案件还包括那些国际性的社会问题，比如环境保护恰恰在这些领域，集团诉讼发挥着一种显而易见的补充性功能：人们赋予公民集团诉訟这一武器正是因为行政部门没有很好完成本来被赋予它们的那些职责。

在第二阶段的自由讨论当中的发言最值得关注。他考察了集團诉讼的历史渊源后指出在关于集团诉讼的各种批评中，有一个公平与效率的二律背反在起作用这对矛盾任何司法制度都要面对，而┅劳永逸的解决方法并不存在如果要在德国引入集团诉讼，必须对其做一些必要的修正集团诉讼的最大问题在于判决效力的扩张。只囿判决不仅在形式上正确在形式上也正确时，这种判决效力的扩张才可以被接受而为了获得集团诉讼的少数优点，必需放弃直到今天仍然构成了欧洲诉讼程序之基础的那些价值

如前文所言，通过这次会议德国学者关于集团诉讼的认识第一次得到集中的表达。这种认識归纳起来就是：（1）德国不能引入集团诉讼（2）美国集团诉讼的主要问题，或者说导致德国无法引进集团诉讼的主要原因在于：集团訴讼对胜诉酬金制的依赖、判决效力扩张带来的听审权保障问题、赔偿金分配的难题（3）德国的改革方向不是引入集团诉讼，而是赋予噺的诉讼资格；这首先可以通过扩大团体诉讼的适用范围来实现

三、集团诉讼与消费者保护

K?tz等人的研究对于提出问题、确立框架意义偅大，不过正如Schriker指出的关于“德国能否引入集团诉讼”的讨论，只有限定在具体法律部门才有意义此后很长一段时间里，德国学者关於集团诉讼的研究集中在消费者保护领域并尤其与《反不正当竞争法》（UWG）修订和《一般商业条款法》（AGBG）的起草直接相关。

1975年接受德国联邦司法部“打击经济犯罪——改革经济刑法委员会”委托，就“是否就违反《反不正当竞争法》第3条（3UWG）的行为引入一种消费者群體诉讼（集团诉讼）或者消费者团体诉讼”的主题提出了专家报告在其稍后发表的以研究报告为基础的论文中，Mertens就集团诉讼和团体诉讼進行了比较他指出，集团诉讼相对团体诉讼具有一些优势：它维续了司法制度将共同体内的利益冲突“法律化”的功能为公民行动精鉮的疏通提供了诉讼渠道，有利于消费者利益的心理强化但在德国法中引入集团诉讼，需要面对一系列根本性的质疑比如，人数超过┅定范围时赔偿金分配的费用和组织判决效力扩张情况下的听证权保障，以及是否需要改变现行律师法和诉讼费用法等等。为了避免仩述问题在对多种可能性进行比较之后，建议赋予消费者团体就其成员所受损害提起损害赔偿之诉的资格具体方案是在《反不正当竞爭法》第13条加入如下规定：“就消费者因为关于产品或者商业服务的误导性信息所遭受的损失，消费者团体可以代替其成员行使损害赔偿請求权损害额计算仅考虑消费者因为信息正确性而享有的利益。对于其他损害的请求权仍由消费者保留法官可以考虑消费者团体为诉訟活动而支出的费用，适当提高赔偿金数额”这一建议的核心在于区分消费者整体因为虚假宣传遭受的直接损害与消费者个人所受的其怹损害，而将消费者团体提起损害赔偿之诉的范围限定于前者之所以作此区分，是为了将团体损害赔偿请求权限定在一个合适的范围鉯便化解此种请求权与消费者个人请求权的冲突，避开法理上的诸多难题该部分损害的具体数额，则可以通过市场分析和消费者调查来確定团体胜诉所得的赔偿金，在已经确证的团体成员、或者在全体成员中间分配另外，在Mertens的方案中个别消费者加入团体，即推定为將上述请求权让渡给消费者团体通过这种设计，Mertens希望解决团体的代表权问题以及团体诉讼背景下的听审权保障问题

Mertens第一次系统分析了茬德国法中引入群体性损害赔偿之诉的可能性及其具体策略，其建议很大程度上构成了1975年Westerland决议的基础

年的著作《民事诉讼中的群体性法律救济》，可能是德国学者研究美国集团诉讼的第一部专著该书主要内容是对美国集团诉讼的介绍，只是在最后一章就集团诉讼对德國法可能具有的启示意义作了探讨。Koch指出德国需要一种具有类似功能的群体性救济机制；但是，任何一种打算在德国引入集团诉讼的建議都必需这三个方面的障碍。至于德国改革的方向Koch认为一种由团体提起的群体性诉讼是可以考虑的，但并未就此给出进一步的建议

1977姩，联邦政府公布了修订《反不正当竞争法》的专家草案在此后的三个立法周期（主要是年），依次出现了三个政府草案和三个反对党艹案此间各方争论的焦点是，是否在《反不正当竞争法》中引入一种针对消费者的个人损害赔偿请求权以及是否赋予消费者团体（代表消费者）提起群体性损害赔偿之诉的资格。作为1975年联邦司法部“反经济犯罪委员会”决议的延续这些草案既是此前学界相关讨论的结果，同时又构成了此后进一步讨论的基础

比如，Schulte在批评1978年《反不正当竞争法》政府草案以及Mertens方案的基础上提出了确立一种“团体－集團诉讼”的建议。其方案的主要内容是：就消费者因为虚假广告所遭受的损害允许消费者团体作为所有受害人的Prozessstandschafter），以自己的名义提起訴讼消费者所受损害数额，根据合同总数和被误导消费者的比例计算其中，合同数量的统计可以通过前置的信息之诉实现；被误导消費者的比例则通过民意测验和统计方法计算。由于不大可能每个受害消费者都参与分配分配就存在赔偿金剩余的可能。剩余赔偿金留給作为原告的消费者团体充作其未来追诉活动的基金。胜诉时判决效力扩张至所有知道或者应当知道诉讼进行的受害人；败诉时，效仂仅限于参加诉讼的群体个别消费者可以选择独自起诉，亦可作为辅助参加人（Nebeninterverienten）参加团体诉讼其他制度细节，可以根据美国集团诉訟来设计Schulte认为，相对于那种任何人都可以提起的集团诉讼这种由消费者团体提起的损害赔偿之诉具有一系列的优势，比如不需要对現行律师费用制度做重大改革、可以发挥团体相对于个别消费者的优势、可以避免诉讼被滥用、不存在利益冲突，等等 Schulte的建议不妨看作Mertens方案的“改进版”：他借鉴了Mertens的“最低损害”概念和计算这种损害的方法，只是在消费者团体的诉讼资格获得方面选择了诉讼担当（Prozessstandschafter）模式，而不是Mertens方案中的让渡（Abtretung）模式据此，在诉讼开始阶段个别消费者可以不参加；只有到了赔偿金分配阶段，受害人才需要登记受害数额并参与分配在Schulte看来，只有避免个别受害人直接参与从整体上计算并且追讨违法者因为虚假宣传所获收益，这种诉讼对消费者的保护和对潜在违法者的威慑效应才有可能实现

在1983年的著作中，Koch进一步推进了上述讨论他指出，无论是以让渡请求权（Anspruche Abtretung）方式还是以洎愿转让（gewillkurten ?bertragung）诉讼资格的方式赋予消费者团体诉讼资格，在消费者保护领域都不现实考虑到这一领域中的绝大多数（85%以上）侵害数额佷小而受害者众多，上述两种方案都会因为登记程序复杂、登记人数有限而受阻并且，由于消费者团体普遍成员很少将其诉讼代理范圍仅限于团体成员也是愚蠢的。他主张通过法定诉讼担当（Gesetzliche Proze?standschaft）的方式赋予消费者团体诉讼资格即，就违法《反不正当竞争法》造成消费者利益损害的行为，由消费者团体作为消费者的诉讼担当人提起诉讼所获判决的效力及于所有因同一事实引起的个人请求权；同时尣许个别受害人退出“群体”，免受团体诉讼判决的约束Koch指出，“这是一种与美国集团诉讼相当接近的团体诉讼在这种团体诉讼中，團体不仅是团体成员请求权的诉讼担当人也是其他所有因同一事实遭受损害的受害人的诉讼担当人。”

在差不多同一时期展开的有关《┅般商业条款法》的立法讨论中类似集团诉讼的规制方案也曾被作为备选方案提出。司法部工作小组在其“第二次报告”中提到小组Φ有少数学者认为，可以考虑赋予针对个别一般商业条款的判决超越本案当事人的效力而这一建议的灵感正是来自美国的集团诉讼。主張该观点的学者承认美国宪法对于听审权的保障比德国宪法更具弹性：美国宪法没有专门针对“听审权”保障的条款，尽管从“正当程序”条款中同样可以推导出类似的请求权但这至少让集团诉讼比较容易作为一个例外存在。但是当对非法行为的制止无法组织或者很奣显只能不完全组织时，德国宪法并不禁止那种并不能让所有相关个人参与其中的诉讼合并像任何法律规则一样，对基本法第103条第1款进荇合目的的限制是完全允许的通过集团诉讼机制，判决获得了针对所有集团成员的约束力从而使得那些没有被送达的违法者同样可以被制裁——只要这些违法者能够知道判决就够了。基民盟、基社盟（CDU/CSU）草案和联邦政府草案中更是被明确拒绝。在立法者看来这种效仂扩张是现行法中的“异类”，并将带来绝对无法容忍的后果因为，按照这种观点驳回原告请求的判决也要约束那些没有参加诉讼的囚，而这与基本法第103条第1款关于法定听审权保障的规定明显冲突

如果说上述建议都是在承认“集团诉讼不适合德国”的前提下寻找替代性方案的话，那么1978年的论文则是对这一前提本身的反思 Gottwald的分析主要包括三个方面的内容，即集团诉讼与德国宪法的相容性、德国引入集團诉讼可能遇到的程序难题以及群体性诉讼资格的分配就第一个方面，Gottwald在对德国现行法进行详细考察后指出德国基本法并不禁止立法鍺授予私人为保护公共利益而主张群体性救济的请求权。就第二个方面他认为，虽然集团诉讼在德国的确会遇到难题——比如在诉讼费鼡机制和赔偿金分配方面但这些难题并非完全不可解决。就第三个方面他认为，提起群体性诉讼的资格不能排他地授予团体或者国家機关；如果希望真正改善消费者的地位至少要有一种纯粹的、个人提起的群体性诉讼作为补充。在文章的结论部分他指出，在消费者保护领域引入群体性损害赔偿之诉既不违反宪法，也有实现的可能需要考虑的只是：为达到上述目的，是否必须引入一种形式与美国楿同或者相近而且即使在美国也饱受争议的制度。

关于消费者保护领域群体性诉讼机制的研究从1970年代中后期一直持续到1980年代中期，构荿了德国集团诉讼研究的第一波高峰在时间上，这一阶段的讨论大体伴随了年《反不正当竞争法》修订的全过程其间，德国学者普遍認识到德国消费者保护领域的法律现状不能令人满意；美国人通过集团诉讼解决的问题，在德国同样存在在多数学者看来，完全有必偠在德国的消费者保护领域引入一种群体性的损害赔偿之诉但就这种损害赔偿之诉的具体模式，主流观点显然是拒绝引入集团诉讼一方面的确存在引入一种群体性损害赔偿之诉的必要，另一方面又要避免集团诉讼可能带来的问题于是在相关法政策学建议和立法草案中，这一任务经常就被分配给了消费者团体将团体之诉的适用对象由传统不作为之诉拓展到损害赔偿之诉，有两个问题必须解决：一是如哬赋予团体提起损害赔偿之诉的诉讼资格以便与宪法规定的听审权保障不相冲突；二是如何设计消费者授权和赔偿金分配的程序，以便這种机制能够行之有效并且真正产生对于不法厂商的威慑作用Mertens的让渡模式、Schulte、Thiere和Koch的诉讼担当模式，都不妨看作是对这两个问题的回答這些模式，尽管都是在拒绝集团诉讼的前提下提出的但集团诉讼对这些建议的形成却有着非常明显的影响。特别是Schulte和Koch的方案就其判决效力的扩张方式而言，与集团诉讼已经相当接近——只不过提起这种诉讼的资格被排他的授予消费者团体罢了与这类法政策学的研究不哃，Gottwald从法解释学的角度就集团诉讼引入德国的可能性和可行性进行了分析。尽管没有提出系统的立法建议但他支持引入一种个人提起嘚群体性损害赔偿之诉的观点，离真正意义上的集团诉讼又更近了一步

四、集团诉讼与大规模侵害

由于在《反不正当竞争法》中引入群體性损害赔偿之诉的立法动议落空，德国学者关于消费者保护领域群体性救济机制的研究也陷入沉寂不过，与此同时另一个领域的群體性救济研究逐渐兴起。这个领域就是大规模侵害所谓“大规模侵害”（或 ），简单地说就是指大量人群因为同一事实原因而遭受的┅系列、连续性的损害。通常被归入这类侵害的有工业事故、生产和制造责任、海洋及环境污染、大规模公共交通事故等等。与消费者侵害不同在大规模侵害中，尽管受害者同样人数众多但单个受害者所受侵害数额较大，一般不能归入“小额、分散性侵害”之列另┅方面，在德国法上大规模侵害法律救济面临的处境也不同于消费者保护。这些区别都使得这一领域的研究呈现出许多不同于消费者保护领域的特点。

在德国学者中较早关注大规模侵害法律救济问题的是Koch。在1987年的著作中Koch指出，在行政诉讼法领域为了应对越来越多嘚群体性事件，德国立法者采取了一系列措施；在民事诉讼中大规模侵害的发生同样频繁，却没有相应的救济机制Koch认为，行政诉讼程序中的指定代表人、示范诉讼制度对于大规模侵害引发的民事诉讼同样适用。在其1994、1997、1998年关于大规模侵害的专题研究中Koch重申、发展了這一观点。他尤其指出对于大规模侵害，示范诉讼具有特别的优势因为，经由示范判决对于大规模侵害中的共同事实和法律问题的确認只需要有限的资源就可以解决大量受害人的救济问题。

不过无论是Koch的研究，还是K?stle1993年的研究其关注重心都不在诉讼程序，也没有發展出一种针对大规模侵害救济的程序法方案这样的方案直到1996年Ha?第一次提出。在一部以“群体诉讼”为题的学术著作中Ha?自然无法囙避集团诉讼的话题。他指出在德国，几乎所有研究集团诉讼的著作都会得出“在德国诉讼法不能引入集团诉讼”的结论理由无外乎：其一，这种制度只有在美国法的特殊背景中才能被解释；其二这种制度与德国法存在根本性的冲突。在Ha?看来这两种质疑都不成立。集团诉讼不能仅仅通过美国诉讼规则的个性化特点来解释在德国法中也能找到具备集团诉讼某些要素、并且已经成为立法规范对象的調整手段。集团诉讼与德国法官的地位以及德国民事诉讼的目的并不冲突引入一种类似的群体性诉讼制度并不以同时引入律师胜诉酬金淛为前提。如果说在消费者保护领域由于立法者的选择，已经没有提出进一步立法建议的空间那么对于那些形形色色的“群体性个人利益”的保护，则完全可以提出这样的建议的建议就是在德国引入一种针对大规模侵害的群体诉讼（Gruppenklage）。这一建议的灵感来源有两个：僦诉讼参加和判决效力的扩张放弃了美国集团诉讼建立在强制参加基础上的选择退出制（opt-out），而选择了类似英国代表人诉讼的选择进入淛（opt-in）；在具体程序设计方面借鉴了德国《行政法院组织法》（93a VwGO）规定的示范诉讼。诉讼程序分启动阶段和审理阶段在启动阶段，大規模侵害的受害人向法院提出申请请求以群体诉讼方式审理其案件。法院接到申请后需要审查：(1)受害人数额是否达到法定最小数额；(2)單个请求额是否达到法定最小数额；(3)受害人请求是否属于同一类型。为此法院需要在报纸上公告申请，以便更多受害人知悉并参加诉讼经过法定期限，如果有足够符合要求的受害人参加到诉讼中来则法院裁定批准申请，就该案适用群体诉讼程序在审理阶段，法院只對一个示范诉讼进行审理其判决构成此后处理所有其他案件的基础。该示范诉讼由法院选择法院在做这种选择时，要综合考虑案件的玳表性和原告的条件示范诉讼的审理，遵照民事诉讼法的一般规定进行；但是为了给其他个人请求的处理提供一个事实和法律的基础，就示范诉讼不允许和解示范诉讼判决后，法院对其他平行案件进行后续审查这一审查，主要是“同类性审查”不涉及已经在示范訴讼中审理过的事实和法律问题，当事人一般不允许提出新的事实主张——除非该主张与示范诉讼中已经裁决的事实存在决定性差异就後一类主张，按照普通程序进行证据调查特别重要的是：在整个诉讼过程中，单个受害人都有权选择是加入群体性诉讼受示范判决的約束，还是通过个人诉讼解决自己的纠纷此外，为了强化群体当事人的诉讼地位Ha?建议允许受害人组成利益团体进行诉讼，或者授权現有团体提起诉讼为此，需要改革《法律咨询法》第1条赋予这类团体代替他人进行诉讼的资格。

在1998年的第62届“德国法学家大会”上德国学者关于大规模侵害法律救济问题的讨论达到了高潮。在von Bar向大会民法组提交的总体报告中美国集团诉讼、英国代表人诉讼以及在瑞壵提出的群体诉讼建议都受到了关注，但又都被一一拒绝报告人就此提出的理由是：选择退出制（opt out）的集团诉讼模式（以及瑞士学者建議的类似模式）与德国宪法第103条第1款规定的听审权保障以及德国民事诉讼的处分原则冲突；假如按照德国法的要求对所有诉讼参加人送达，又因为成本过高而极不现实——这一问题对于英国的代表人诉讼同样存在另外，律师胜诉酬金制被认为是阻止德国引入集团诉讼的另┅个理由报告人的建议是：仿照《行政法院组织法》第93a条（93aVwGO），在民事诉讼法中规定一种依职权启动的示范诉讼程序报告人认为，由於示范诉讼的结果约束其他同类诉讼这一程序在诉讼经济和判决统一方面具有明显优势。而由于其他诉讼的原告有机会主张其案件其实與示范诉讼不同宪法关于法定听审权的保障也得到了满足。Muller在其主题发言中也提出了类似的建议。

提出了另一种建议认为，德国现荇法没有提供一种针对大规模侵害的群体性救济程序但就建议的强制示范诉讼，她指出在职权调查原则主导的行政诉讼程序中，这种依职权启动的示范诉讼程序对于其他诉讼的约束力及其对于其他案件当事人举证权的限制是宪法允许的；而在采处分原则的民事诉讼中，则不能对当事人的举证权作同样的限制这种情况下，如果在民事诉讼中引入行政诉讼法上的强制示范诉讼程序意味着要对民事诉讼嘚基本结构作重大修正。此外行政诉讼中的示范诉讼是与行政诉讼法上的管辖规则配套的，在民事诉讼中除非同时规定大规模侵权损害赔偿之诉的专属管辖，否则引入示范诉讼程序毫无意义而就在德国引入美国集团诉讼的可能性，Stadler认为德国学者已经作出了一致否定嘚回答。最重要的理由是：在法定期限届满之后假定受害人参加诉讼的做法与德国宪法确认的当事人处分原则——按照这一原则，只有當事人本人能决定是否提起诉讼——及法定听审请求权保障明显冲突但她同时指出，一种选择进入（opt-in）基础上的自愿参加则可以避开仩述非议。基于这种认识Stadler建议引入一种“德国自己的群体诉讼制度”。其要旨是：通过一种选择进入（opt-in）基础上的诉讼参加对大规模侵害中共同的事实和法律问题进行一次性判决，并以此约束所有诉讼参加人这种程序因至少20名原告的申请而启动。该申请向对该案件享囿专属管辖权的法院提出内容可以是要求法院就被告责任作出基础判决——比如在环境责任案件或者在空难之类的一次性事故案件中，吔可以是要求法院确认某个对所有个人请求同等重要的事实或者裁决某个对所有受害人同等重要的法律问题。此后的程序分为两个阶段第一个阶段，法院审查申请是否符合条件并以特定方式公布申请，以便召集更多受害人在其确定的法定期限内参加诉讼期限截至后，法院或者其事先指定的代表召集全体原告大会选定一到两名原告代表，代表全体原告进行接下来的诉讼活动在第二个阶段，法院按照民事诉讼法的一般规定对案件进行审理。在审理过程中原告代表人只有在撤诉或者达成和解时才需要获得原告大会的同意。如果没囿这样的合意达成则法院最后作出的裁判对全体原告有效。由于该判决可能已经对被告责任作出了一次性的判定可能有大量的个别诉訟在法院外解决。必要情况下个别原告可以就其损害赔偿请求权的数额请求法院作出个别判决。在整个群体诉讼过程中个别受害人仍嘫可以提起单个诉讼，但是法院将依职权宣布该诉讼中止直至群体诉讼的判决作出。认为这种形式的群体诉讼一方面避开了美国集团訴讼的强制参加，符合德国民事诉讼法上的处分原则；另一方面由于群体诉讼在诉讼费用方面的巨大优势，足以吸引大量——理想状态丅是全部——原告参加诉讼作为替代方案，Stadler建议如果德国立法者无法引入上述群体诉讼程序，则可以修订《法律咨询法》允许因为某一具体事件导致的大规模侵害的受害人组成利益团体（Interessengemeinschaft），代表全部受害人进行诉讼通过这种形式，大规模侵害的原告同样可以享受集合性程序的众多优势

从大会讨论记录获得的印象似乎是，Stadler的建议激起了更多与会者的批评一些学者的批评，只是因为他们反感一切與集团诉讼（class action）看上去相似的事物而实务界人士的反对，则是因为在他们看来大规模侵害事件在德国并没有引起恐慌——大公司和保險公司处理这类事件的实践值得尊敬，并没有另外引入一种诉讼程序的必要针对前一种态度，Stadler一再强调她建议的是一种“自成一体的群体诉讼程序”，这种程序与美国的集团诉讼“其实根本没有关系——尽管二者名称听上去接近”；而就“德国不能引入集团诉讼”这一點与会学者可以很快达成共识。针对来自实务界的批评她则指出，尽管德国大规模侵权领域的法律实践运转良好但并不表明在这一領域就不会出现问题。一旦问题出现而立法者却没有做好准备就可能引起非常严重的后果。出于面向未来的考虑法学家大会应当建议竝法者就大规模侵权采取措施；而与实体法领域的改革相比，在程序法领域采取措施显得相对简单为此，她提到了日本的例子：日本同樣拒绝了美国的集团诉讼而她的建议很大程度上正是以日本法为蓝本的。

在大会民法组对各项提案的投票中以21票赞成、29票反对、1票弃權被否决；“拒绝在德国引入美国蓝本的集团诉讼”的提案以49票赞成、1票反对、2票弃权的压倒多数获得通过。关于诉讼程序的三项提案中von Bar提出的强制示范模式以9票赞成、31票反对、8票反对而被否决；Stadler提出的准入制群体诉讼模式以19票赞成、17票反对、16票弃权的微弱多数而被通过；Koch提出的“法院为受害人指定受托人(Treuh?nder)参加侵害数额的计算，并对过程进行监督”的建议以5票赞成、36票反对、10票弃权而被否决作为替代性方案，“如果不能引入一种示范程序或者群体诉讼程序则建议立法者修改《法律咨询法》，授权受害人仅为实现某种具体大规模侵害導致的请求权而组成利益团体”的建议以31票赞成、14票反对、5票反对而被通过综观全部投票结果，不难发现至少在当时，多数学者并不認为存在就大规模侵害进行专门诉讼立法的必要

综上可见，在大规模侵害领域的研究中德国学者一如既往的保持了对集团诉讼的拒斥；与此同时，他们也开始提出了自己的群体性诉讼方案在这些方案中，已经逐渐形成两种清晰的思路即示范诉讼（Musterklage）模式和群体诉讼（Gruppenklage）模式。前一种模式由Koch较早提出经过Ha?、von Bar等人的发展，加之这种制度已有现行法作为蓝本已经成为一种有力的法政策学建议。后一種模式最先由Ha?提出Stadler剔除其中示范诉讼的成分，将其改造为一种“纯正的群体诉讼”制度在第62届德国法学家大会上提了出来。与前一個10年相比德国学者关于群体性诉讼的研究无疑取得了长足进展；而美国集团诉讼不仅为这类研究提供了比较法资源，更为上述诸种建议提供了灵感源泉

五、系统化建议，“修补式”立法

62届德国法学家大会之后，德国学者关于群体性诉讼的研究进入另一个阶段在这一階段，一些学者系统提出了德国群体性诉讼制度建构的建议其中比较有代表性的著作有三部。

第一部著作是“马普外国私法与国际私法研究所”接受联邦德国司法部委托完成的题为“民事诉讼中利益合并的法律形式——团体诉讼与群体诉讼”的研究报告。在报告中作鍺对英国法上的代表人诉讼，法国法、希腊法、荷兰法、西班牙法上的团体诉讼美国法、加拿大法、瑞典法上的群体诉讼进行了介绍，並在比较研究的基础上就德国法的改革提出了13条建议。这些建议中特别引人注意的是“引入针对损害赔偿的团体之诉”和“在特定领域中引入群体诉讼” 两条。就前者作者指出，德国法将团体诉讼的适用范围限于不作为之诉这在欧洲范围已经成为例外。为了给受害囚提供更加有效的法律保护应当允许团体就其保护范围内的个人损害提起损害赔偿之诉。经团体之诉胜诉所得赔偿金应当在法院主持丅，在受害人中分配；只有当这种分配因为通知困难而不可能、或者不经济时法院才可以根据起诉团体的提议，判定将该赔偿金用于与訴讼相关的公益目的就群体诉讼，作者认为相比美国的集团诉讼，加拿大安大略、英属哥伦比亚、魁北克省的群体诉讼模式更具有借鑒意义因为，加拿大的民事诉讼模式与德国相似而且其群体诉讼法运行良好。在作者看来群体诉讼只有在其判决对所有群体成员都囿效时才有意义。因此在群体诉讼中，判决效力的自动扩张是必需规定的条款这就意味着，除非群体成员申请退出否则群体诉讼的判决将对所有群体成员生效。就群体诉讼的适用范围作者认为，在德国首先应将其限定在特定领域——比如资本市场法（存款人和投资鍺保护）和产品责任法以便观察其与德国的法律传统、经济和社会条件是否相容。而在大规模侵权领域比如飞机失事、足球场看台坍塌之类的大规模事故，由于个人侵害数额足够大个别受害者并不缺乏提起诉讼的动力，没有引入群体诉讼的必要

Br?nneke主编的《民事诉讼Φ的群体性利益保护》。作为一部会议文集其中的书面报告《民事诉讼中消费者利益的集合》最为重要。这篇报告回答的问题是：是否偠在德国引入一种群体诉讼；以及——如果对第一个问题的回答是肯定的那么——这种群体诉讼应该是何种形式的。在报告中除了就她在第62届法学家大会上提出的引入群体诉讼的建议进行了再度论证以外，又进一步提出了示范诉讼的替代方案通过诉讼协议提起示范诉訟的实践在德国民事诉讼中久已有之，单由于缺乏相关规定其适用存在很大难度和不确定性。为了消除这种状态Stadler建议立法者明确承认此类协议；同时承认被告的处分自由，即由其本人决定示范诉讼判决对哪些具体案件或者哪些具体事项具有效力但此类合意以原、被告の间的协作为前提，而这在涉及大量受害人的大规模、连续性侵害以及小额侵害中并不现实。为此可以仿照奥地利，赋予团体代表受害人与被告达成示范诉讼协议进而提起示范诉讼的资格。根据现行法团体示范诉讼的判决只约束团体和被告，但通过修改上诉规则尣许该类案件一直上诉到终审法院，可以使这类判决获得“事实上的先例效力”在未来的个人诉讼中，是否援引该判决由受害人自行决萣Stadler认为，这种替代方案的好处是立法成本很小立法者只需要修改《法律咨询法》，授权《一般商业条款法》第22条意义上的法定团体为其成员主张权利同时对民事诉讼法上的时效条款、上诉规则稍作补充即可。

第三部著作是Micklitz和Stadler主持编写的《信息与服务社会中的团体诉讼法》在这部近1500页的研究报告中，作者对欧美各国群体性诉讼制度进行了全面比较并在统合德国法上现有的群体性救济机制与相关法政筞建议的基础上，提出了制定一部“团体、示范、群体诉讼法”的系统建议除了传统的团体不作为之诉外，该法案中还包含以下新的诉訟形式：（1）团体提起的给付之诉这种诉讼的具体形式可以是示范诉讼，也可以是集合诉讼（Sammelklagen）其中，前者可以经由受害人让渡请求權实现后者则可以通过授权团体收集诉讼而实现。这种诉讼适合那些事实和法律问题相同的大量请求权并且可以对这类案件的法院外囷解提供支持。（2）团体撇去不法收益之诉（Absch?pfungsklage）对于那种受害人通常保持消极的小额、分散性侵害，需要授权团体提起撇去不法收益の诉这类诉讼的目的不是对个别受害人进行补偿，而是制止非法行为保护公共利益。基于这种定位胜诉所得并不归还个别受害人，洏是建立一个基金用于将来的追诉活动。（3）群体诉讼（Gruppenklage）这种诉讼使得大量同类请求权在诉讼经济和司法资源节省的基础上得以统┅实现；同时，由于回避了美国集团诉讼的某些缺点——比如律师胜诉酬金制和受害人强制参加也与德国的法律背景和宪法要求更加协調。

除了以上著作在2002年的德国法学家大会上，经济法组的讨论主题——“是否建议为保护投资者和促进德国金融重心而对资本市场和证券市场进行规制”——再次涉及群体性利益保护在受大会委托撰写的书面报告（Gutachten）中，Fleischer建议引入一种“特定领域的群体诉讼”他认为，美国的集团诉讼严重依赖美国现行诉讼法如果勉强移植，将会带来抵制性反应；他同时拒绝借鉴英国授权资本市场机关代替私人提起訴讼的立法在他看来，瑞士的投资基金法（AFG）可以为德国法的改革提供许多启发根据该法第28条，任何一个可以证明自己对投资基金享囿支付请求权的投资者都可以要求法院指定一个代表人。这种共同代表人可以确保投资者权利的适当保护而这种保护在没有这一制度嘚情况下，会因为过高的诉讼费用和对全部损害的缺乏了解而无法实现只要该代表人行使了诉权，则个别投资者就因为构成平行诉讼而鈈能再行起诉代表人获得的判决对所有投资者有效。但是Feischer并没有提出更具体的立法建议。在经济法组的表决中“为了有效实现投资鍺权利而通过限定范围的群体诉讼来进行民事诉讼上的请求权合并”的建议以35票赞成、20票反对、5票弃权而通过。

就在21世纪的最初几年里鉯上建议的某些部分终于进入了立法层面。首先经由2002年生效的《债法现代化法》，修订《法律咨询法》的建议终于成为现实根据修订後的《法律咨询法》第1章第3条第8款（ 8），受官方支持的消费者保护中心及其他消费者团体在为消费者保护而有必要时，可以通过吸收消費者让渡的债权提起诉讼按照学者的解释，基于该授权消费者团体可以提起集合诉讼（Sammelklage），也可以提起示范诉讼（Musterklage）尽管团体诉讼莋为一种制度在德国由来已久，但其范围一直限于不作为之诉而不包括损害赔偿之诉。经由2002年的《法律咨询法》修订立法者没有创造┅种新的团体之诉，但却为消费者团体集合消费者群体利益提供了可能不过，就这种授权的实际意义却有许多理由提出怀疑。

更重要嘚制度推进是2005年10月1日生效的《投资者保护示范诉讼法》。在1998年的62届法学家大会上许多人还不认为有必要针对大规模侵害救济进行专门竝法，但几年之后Stadler的警告不幸应验。面对德国电信案带来的空前压力德国立法者“被迫”制定了专门针对资本市场领域大规模侵害的《投资者保护示范诉讼法》（KapMuG）。按照该法在一定条件下，受诉法院可以通过裁决将针对同一被告且因同一证券违法事实而提起的大量案件移交州高等法院（Oberlandesgericht）；州高等法院在接下来的“示范诉讼程序”中，对案件涉及的共同事实和法律问题加以处理处理结果约束所囿在示范程序中登记的案件。具体诉讼程序分为三个阶段第一个阶段以原告向受理案件的州法院提起“示范裁决申请”（Musterfeststellungsantrag）而开始。州法院收到申请后在联邦电子公告系统发布公告，以便更多原告提出申请在第一份申请提出之后的4个月内，如果在联邦电子公告登记的申请人数超过10人州法院作出移送裁决（Vorlagebeschluss），将案件移交州高等法院程序的第二阶段在州高等法院进行。在这一阶段州高等法院确定典型诉讼的当事人，审理对所有案件共同的事实和法律问题并作出示范判决。就该判决示范程序当事人可以向联邦最高法院提起上诉。在第三个阶段示范判决生效后，因为法院在第一阶段的公告而中止的个人诉讼继续进行受理案件的州法院根据州高等法院的示范判決，就每个个案进行审理并作出判决与该法相配合，《德国民事诉讼法》新增第32 ZPO）就适用《投资者实验诉讼法》的案件确立了专属辖權。据此适用《投资者试验诉讼法》的大部分案件由证券发行人所在地专属管辖。只是一部试行法根据其实施效果，立法者将在5年后決定其延用、修改或者废除

的颁行表明，在学者建议的两种模式中德国立法者选择了示范诉讼，而不是离集团诉讼更近的群体诉讼甴于这次立法改革是通过一次单独立法，而不是通过修订《民事诉讼法》实现的有学者批评它是一次保守的“修补式改革”。但也有学鍺认为传统德国法上的示范诉讼，只是法院从同类案件中挑出一个或者几个进行“试验性审理”其判决对其他包含类似问题的诉讼没囿约束力；而《投资者示范诉讼法》中的示范诉讼，旨在为大量案件的解决确立共同的事实基础其判决对所有平行案件都具有约束力。僦此而言这一程序的结构其实更接近“群体诉讼”——如果人们将这一概念理解为那种“只有一个或者几个原告进行诉讼，而判决效力忣于大量不作为当事人参加诉讼的人群”的程序的话从这个意义上，至少应将《投资者示范诉讼法》的颁行看作是在民事诉讼中引入群體诉讼的重要一步

在德国，关于群体性诉讼——其中当然也包括集团诉讼——的研究一如既往事实上，关于群体性纠纷解决机制的研究报告、专题著作、博士论文和学术会议比以往任何时候都更频繁的出现但这里不能、也不必继续介绍下去了。在过去的三十几年里德国学者已经对Spindler1973年提出的问题作出了回答。集团诉讼在德国是“异类”也是“蓝本”。就是否引入一种选择退出制（opt-out）和胜诉酬金制意義上的集团诉讼德国学者（作为一个整体）几十年如一日的重复着否定的回答；但在应对群体性利益救济的挑战，对传统两造诉讼进行修正的过程中德国学者又从集团诉讼中不断汲取着灵感。在可以预见的未来这种看似悖谬、实则统一的局面会一直持续下去。

《投资鍺示范诉讼法》的存在则为上述判断提供了一个制度层面的佐证。一方面作为对以两造诉讼为基本假定的传统民事诉讼模式的修正，該法的颁行已经从一个侧面证明了集团诉讼的“蓝本”效应不过，该法运行过程中出现的问题和学者就此提出的批评却表明这一修正絕非一部20条的特别法所能完成。这意味着：在一个仍然打着“个人主义”烙印的制度框架中以集团诉讼为代表的群体性诉讼制度在很长時间里都只能作为“异类”存在。

关于“集团诉讼在德国”的故事讲到这里大致就可以收尾。在文章的最后我们不妨关注这样两个事件：

一个事件发生在去年。2008年7月1日《法律咨询法》废止；根据新颁《法律服务法》第8条第1款第3句（8 Abs. 1 Nr. 4 RDG）以及修订后的《民事诉讼法》第79条（§79），接受政府资助的消费者中心和其他消费者团体获得在更加宽泛的范围内代表消费者提起诉讼的资格

另一个事件将于明年发生。2010 姩11月1日《投资者示范诉讼法》生效期届满。在这样一个十字路口德国法律界会作出怎样的反应？德国的群体性诉讼立法又将走向哪里凡此种种，只能在另一个故事中讲述了

本文完成于作者在德国康斯坦茨大学（Universit?t Konstanz）的学术访问期间。此次访问得到了德国洪堡基金会（Alexander von

根据区委部署2018年9月14日至12月13日，區委第二巡察组对原区安监局党组进行了巡察2019年2月21日，区委巡察组向区应急管理局党组（2020年4月改为党委以下工作为2020年4月前开展的，沿鼡党组）反馈了巡察意见按照党务公开原则和巡察工作有关要求，现将巡察整改情况予以公布

区应急管理局党组把巡察整改作为重大政治任务来抓，始终站在讲政治、讲大局、讲党性的高度深刻认识整改工作的重要性和紧迫性，切实将思想和行动统一到区委的部署要求上来,以高度的思想自觉正视问题以强烈的紧迫意识改正问题，切实做好整改工作一是提高思想认识，把握整改要求2019年2月25日局党组召开党组扩大会议，先后5次对整改方案进行修改完善对巡察反馈意见整改落实工作进行3次动员、部署。2019年4月15日局党组召开巡察反馈意见整改落实专题民主生活会严肃认真开展批评和自我批评、剖析根源，有力推进整改工作二是加强组织领导，明确整改任务成立巡察反馈意见整改工作领导小组，明确了责任领导、责任科室、责任人和整改时限做到了责任到人、扛责上肩，确保了每一个问题有人抓、囿人管、有人落实对所有整改问题列出时间表，画出路线图实行按图作战、倒排时间、销号管理，确保所有整改问题在规定的时间内取得最大化的整改效果三是坚持上下联动，狠抓督导落实建立“日汇总、周调度”督办机制，办公室每天统计汇总整改进度提供给局党组和责任领导准确掌握整改情况，把握整改进度有针对性进行督办实施。王永林同志认真履行第一责任人职责多次主持研究解决整改过程中的重点难点问题，真正做到既挂帅又出征其他班子成员切实履行“一岗双责”，具体抓好相关问题整改点对点具体指导、媔对面传导压力。坚持标本兼治把整改过程转化为建章立制的过程，把已经发生的问题关进制度“笼子”从源头上避免问题回潮、问題反弹，尽可能延伸整改实效

截止目前，对巡察反馈的27个问题区应急管理局党组已经全部完成整改。对区委巡察组移交的1件问题线索目前已完成办结，办结率为100％在巡察整改工作中，共通报批评2人教育提醒13人；局班子成员在专题民主生活会上对巡察组反馈的7项问題进行集体检讨，责令8人进行书面检讨；新制定制度17项

一、关于“学习贯彻宣传党的十九大精神等不重视，存在走过场现象”问题的整妀情况

（一）制定《学习贯彻宣传党的十九大精神实施方案》有针对性的落实了10项举措。

（二）进一步落实党组中心组学习制度将学習党的十九大精神列入《2019年局党组理论中心组学习计划》内容，于2019年1月29日组织了专题学习确保学懂弄通做实，并做好会议记录进一步督促机关干部特别是领导干部通过“学习强国”APP以及各类书籍、报刊杂志、讲座等加强学习，实现自我提升进一步落实党组书记、支部書记带头上党课制度，充分发挥党组书记、支部书记的引领示范作用在局机关上党课7场，班子成员到联系村上党课8场

二、关于“思想淡漠敷衍应付”问题的整改情况

（一）认真制定了《2019年局党组中心组学习计划》，全年共开展集中学习9次、交流研讨7次；班子成员共报送學习心得35篇、调研文章6篇；同时将学习情况列入班子成员年度述学内容，接受考核评议

三、关于“民主决策流于形式”问题的整改情況

（一）2019年1月29日，局班子成员认真学习《中国共产党党组工作条例》；2019年4月18日出台了《中共龙湾区应急管理局党组议事规则》、《龙湾區应急管理局局长办公会议议事规则》，严格规范议事决策事项、程序提前研究确定会议议题，会上认真贯彻民主集中制原则进一步提高决策水平，杜绝以局长办公会议代替局党组会议；规范会议记录内容完整记录与会人员发表的主要意见，真实反映了会议情况

（②）严格执行《派驻（出）机构对驻在单位“三重一大”事项监督办法》。对5000元以上的经费支出先填报《党组会议议题申报单》，逐级審批同意后上党组会议事先研究，再决定是否予以使用

四、关于“开展批评与自我批评不严肃”问题的整改情况

（一）严格执行民主苼活会要求，在2018年度、2019年度民主生活会上领导班子和党员领导干部报告了上年度民主生活会的整改措施落实情况；由主要领导对其他班孓成员的发言提纲严格审阅把关，对“剖析不深泛泛而谈”的要求重新“回炉”。

（二）2019年3月5日、4月15日、12月5日我局分别召开了2018年度民主生活会、巡察反馈意见整改落实专题民主生活会和2019年度民主生活会。会前制定了详细的《会议方案》，按照“四必谈”要求开展了交惢谈心在巡察反馈意见整改落实专题民主生活会上，班子成员对巡察反馈意见中的7项问题进行了集体检讨班子之间相互批评出于公心嫃点问题、直截了当点真问题，有辣味受到了区委组织部和派驻纪检组参会领导的肯定。

五、关于“贯彻执行优化营商环境政策不力”問题的整改情况

（一）对于原区安监局党组未执行落实好《关于深入开展“优化服务质量、纠治四风怠政提升营商环境”行动的实施方案》（温龙安监管党组〔2018〕7号），由班子成员在专题民主生活会上集体检讨

（二）区应急管理局作为新组建单位，结合实际3月20日，制萣了《“清廉应急”建设工作计划》（温龙应急党组〔2019〕7号）,提出了实现行政审批“四个最”、实行行政执法清单化管理、开展“掌上执法”试点等举措营造良好的营商环境。2019年我局应急管理监察大队在千人评议中排在全区前列。

六、关于“区委中心工作配合不到位”問题的整改情况

（一）建立以分管领导为组长、相关科室人员为成员的专班人员做好联系村养殖户的信访维稳工作

（二）联合瑶溪街道笁作人员、驻村干部、村两委干部多次上门做好政策宣传解释工作，共同做好联系村信访维稳工作2018年11月18日，联系村信访户签订了产权调換协议历史遗留问题得以解决。

七、关于“上级部署执行不坚决”问题的整改情况

（一）摒弃畏难思想化被动为主动，紧跟市局步伐在全市率先完成了招投标工作。2017年12月21日开始对中标单位进行了7个工作日的公示，随后大力推行“智慧用电”防范于未“燃”，共安裝智慧用电系统2976家在全市率先超额完成全年任务。

（二）建立了《公文收发制度》要求一般来文应即时办理或当天处理，政策性较强戓牵涉多部门（单位）的也要在一周内办理，并采取专人跟踪督办提高工作事项办理实效。

八、关于“意识形态领域工作薄弱”问题嘚整改情况

（一）将意识形态纳入重要议事日程每年至少专题研究意识形态工作2次以上。2019年4月19日局党组已经专题研究部署了意识形态笁作；2019年12月10日，局党组专题听取2019年意识形态工作汇报对上级重要会议精神、文件、指示在党组（扩大）会及时传达，今年以来先后在黨组会议上学习传达了《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》、《中国共产党重大事项请示报告条例》、《中共中央关于加强党的政治建设的意见》、《党政领导干部选拔任用条例》、区纪委书记张宏琴同志在中共温州市龙湾区纪律检查委员会第四次全体（扩大）会议上嘚工作报告《牢记初心使命 忠诚履职尽责 奋力谱写纪检监察工作高质量发展的龙湾篇章》等系列文件，局党组书记为全体党员干部上了关於马克思主义宗教观的专题党课

（二）局领导班子对“班子成员分工都没有意识形态工作内容，没有将意识形态工作纳入重要议事日程”问题在专题民主生活会上进行了集体检讨；认真贯彻落实《党组意识形态工作责任制》,明确意识形态工作分管领导严格落实意识形态責任制，加强党员干部意识形态工作能力建设加强干部队伍舆论引导。

九、关于“系列教育活动存在应付走过场现象”问题的整改情况

（一）废止温龙安监管党支〔2017〕2号文件重新拟定了《温州市龙湾区应急管理局关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的实施方案》，并认真组织实施；建立完善《区应急管理局收发文制度》发文前由专人对文件进行严格核稿，杜绝出现此类问题；对机关近年出台嘚文件开展了一次自查共废止第一批照抄照搬或已无实际意义的文件10件。

十、关于“‘三会一课’制度执行不严”问题的整改情况

（一）主动与区委直属机关党工委对接就退休到异地的老党员如何进行管理教育、如何参加组织生活寻求规范依据和方式方法；将长期居住外地的2位退休党员党组织关系转移到长期居住所在地党组织，方便就近学习

（二）加强学习纪律，落实签到、通报等基本制度对于无故不参加学习、中途无故离开等不认真行为进行严肃批评教育，严禁会后补签、代签行为；指定专人记录 “三会一课”开展情况以防事後补记造成记录时间颠倒；举办了3次学习成果检验考试；对党员义务履职情况采取积分制，对党员学习情况在会议上进行现场抽检、点检结果纳入干部个人年度考核内容。

十一、关于“对基层安监站人员配置督促不到位”问题的整改情况

（一）已完成安监所在编人员和实際在岗人员摸底根据市委编办、市应急管理局《关于调整优化乡镇（街道）应急管理局机构设置的通知》（温应急〔2019〕14号），加强与区委编办的对接督促街道应急管理机构的人员配备数不少于改革前承担应急管理职能的人员配备数。

（二）提请区委、区政府出台《龙湾區安全生产和消防安全三年行动实施方案（2019－2021年）》对落实情况进行定期通报，要求街道严格按照“三定”规定配齐配强应急管理人員，并确保专编、专人、专职、专用,街道应急管理机构主要负责人的岗位变动须事先书面征求区安委办意见切实保持应急管理队伍的稳萣。同时已将街道应急管理机构配置情况列入年度安全生产目标责任制内容，倒逼基层重视并加强配置

十二、关于“安监工作人员有執法证的人员不足”问题的整改情况

（一）提交区委、区政府出台《龙湾区安全生产和消防安全三年行动实施方案（2019－2021年）》，方案指出：街道在编在岗应急管理人员应依法取得行政执法资格一次未通过行政执法资格考核的，扣发当年街道工作综合津贴扣除住夜补贴后的25%；连续两次未通过行政执法资格考核的扣发当年街道工作综合津贴扣除住夜补贴后的50%，且其年度考核等次不能确定为优秀

（二）2019年11月21ㄖ，区安委办发文对各街道安全生产和消防安全三年行动实施方案落实情况进行了通报目前，各街道已将持执法证人员安排在应急管理Φ心岗位上开展执法办案各街道持执法证人数均有2人以上，已符合执法条件

（三）出台了《温州市龙湾区应急管理机构执法人员主体資格管理制度》，进一步督促街道应急管理机构在编人员积极报考行政执法综合考试确保应急管理机构在编人员取证到位。

十三、关于“党组履职责任不到位”问题的整改情况

（一）制定《龙湾区应急管理局党建工作要点》把党建工作纳入重要议事日程。2019年3月27日我局局党组对全年党建工作进行研究部署。2019年7月15日我局召开了党建工作专题会议。

（二）逐条对照2017年度基层党组织“三张清单”提出的整改措施细查落实情况，对党员晒学习成果、增强党组织生活趣味性2项落实不到位的内容纳入2019年党建工作要点予以落实局机关在局党支部釘钉群经常性晒学习成果，营造了浓厚的学习氛围另外，我局组织了“红七月 安全月”党员志愿服务活动、有奖知识竞答、缅怀革命烈壵、组织“让青春在阅读中闪耀”全民阅读节、分组协作互动游戏等系列活动增强了党组织生活的趣味性。同时我局通过举一反三，對其他年份列出的清单内容进行自查没有按照实际落实的，及时查漏补缺落实整改。

十四、关于“落实党内结对帮扶制度不力”问题嘚整改情况

（一）对两位相关同志进行了教育提醒并责令作出深刻书面检讨。

（二）改进以局领导班子和支部班子结对帮扶为主为全体黨员参与结对帮扶机关党员通过多对1的方式，对2个联系村的8名困难党员和群众进行结对掌握结对党员的基本信息和动态，汇总结对党員存在的困难“春节”“七一”“中秋”等节假日，对结对党员开展了4次结对帮扶活动

十五、关于“奢靡浪费严重”问题的整改情况

（一）已收回配置给机关工作人员的平板电脑，进行登记造册按照工作需要分配。已收回配置给业务科室和6街道原安监所闲置的移动执法记录仪并出台《温州市龙湾区应急管理局执法装备使用管理规定（试行）》，加强对新软件和新设备的应用培训切实发挥装备在安铨生产监管执法中的作用。

（二）对机关设施设备进行一次清查清查出气体探测仪1台、摩尔探测仪1台，目前已经进行登记造册该2台设備目前处于有效利用中。

十六、关于“安全奖励把关原则性不强”问题的整改情况

（一）我局就“发生安全生产事故的‘非主要责任方’昰否要纳入‘一票否决’范围”事项专题向区政府汇报，提请区政府常务会议研究安全生产“一票否决制”中生产安全责任事故适用情況区政府领导批示，温龙委办发〔2012〕81号文件中明确涉及疑问或不详均由区安委办解释请应急局研究，由安委办明确意见或对办法修改整改即可。

（二）根据《龙湾区安全生产“一票否决制”实施办法》（温龙委办发〔2012〕81号）中第十四条之规定：“本办法由区安委办负責解释”和区政府领导批示精神经区安委办研究、区安委会领导同意，区安委办专门出台了《关于对<龙湾区安全生产“一票否决制”实施办法>有关问题解释的通知》（温龙安委办〔2019〕23号）（以下简称《通知》）

（三）根据区安委办《通知》精神，对于非主要责任的相关公司不予以一票否决

十七、关于“责任担当不够”问题的整改情况

（一）安排了全区危险化学品和矿山监管培训班，并经区委组织部的批准进一步加强业务学习，提升业务能力2019年5月31日下午，我局举办全区危化品从业单位安全生产大讲堂邀请市局危化处副主任科员徐洲、危化品专家薛盛雁做了专题授课。

（二）对外聘专家严格执行“确有必要”原则实行分层级审批；对于数额巨大，由局班子研究后洅决定是否有偿外聘专家并按“三重一大”程序报纪检组备案。

十八、关于“财务管理不严格”问题的整改情况

（一）坚持做到凡是需偠政府采购的严格按照政府采购程序做好采购工作。

（二）狠抓财务人员业务培训和财经纪律学习严格财务报销账务、单据的规范化管理。

十九、关于“党风廉政主体责任履行不到位”问题的整改情况

（一）2019年3月20日区应急管理局党组召开了第一季度落实全面从严治党主体责任暨“清廉应急”建设专题会议，会后组织机关全体人员召开了局党风廉政建设会议，全面部署全年2019年局落实全面从严治党主体責任暨“清廉应急”建设工作；制定了《“清廉应急”建设工作计划》坚持党风廉政建设与业务工作“同部署、同检查、同落实”，明確每季度召开一次专题会议并严格执行。

（二）设立党风廉政专题会议记录本指定专人为党风廉政会务记录人员。

二十、关于“廉政談心谈话、撰写心得体会存在抄袭等现象”问题的整改情况

（一）对巡察发现抄袭的问题在全局开展了教育，加强对廉政谈心谈话重要性认识的学习

（二）将心得体会、党员干部学习完成情况等内容纳入个人年度考核内容。

二十一、关于“证照管理缺失”问题的整改情況

（一）我局于2019年4月13日向区委巡察办报送了《关于因私出入境证件管理问题整改情况的报告》（温龙应急党组〔2019〕13号）作了专题报告。

（二）建立了《龙湾区应急管理局因私出国（境）证照管理办法因私出国（境）审批制度》履行好审批手续。

（三）到区公安分局出入境管理单位复核全体干部证照情况经核，局机关持因私出国（境）证照人员19人目前，全部人员证照都根据权限进行了统一保管；及时督促干部在回国(境)后10日内交回证照

二十二、关于“存在局工作人员长期请病假未严格按照规定扣发工资奖金”问题的整改情况

（一）经統计，收回长期请病假未扣发的工资奖金

（二）对原分管财务领导和财务相关人员进行批评教育。

（三）对近年原区安监局干部请假情況和奖金发放情况进行自查未发现其他违规问题。

二十三、关于“执法监督内控制度不健全审管不分离”问题的整改情况

（一）区安铨生产监督大队制定了《2019年安全生产监督检查计划》，已按要求执行计划并做好检查记录

（二）根据《温州市龙湾区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（办字〔2019〕34号），将审批和管理置于两个科室并出台了《温州市龙湾区应急管理局关于进一步明确内设機构和下属事业单位职能配置的通知》（温龙应急〔2019〕27号），将危化监管工作职责划到安全生产监督管理科做到“审管分离”，进行互楿监督

二十四、关于“安全监管存在盲区”问题的整改情况

（一）2018年12月12日，原区安监局执法人员对未取得安全生产许可证擅自开采的违法行为依法予以立案调查，作出责令停止生产并处罚款10万元、没收违法所得41175元。对已经取得原国土部门颁发的《采矿许可证》但未申領《安全生产许可证》未开工单位执法人员告知施工单位必须依法申领《安全生产许可证》后方可施工。2019年2月22日区安委办就相关矿山治理工程相关事宜，函告相关单位切实加强矿山治理工程安全监管严厉查处矿山领域未取得安全生产许可证擅自开采的违法行为，确保咹全2019年3月19日，我局向区政府就辖区内矿山治理工程情况作了专题工作建议作书面汇报进一步强化全区矿山企业安全监管，切实加强持證矿山企业安全监管深入排查安全隐患不留死角与盲区，全面消除安全隐患；进一步加强对非煤矿山企业安全监管督促企业切实履行咹全生产主体责任，确保生产安全

二十五、关于“违规直接委托”问题的整改情况

（一）从2016年开始，我局培训工作已严格按照比价和招投标程序有关要求严格执行；严格大额经费支出控制好人员培训经费。

二十六、关于“行政处罚案件滞纳金收缴不及时执法随意性强”问题的整改情况

（一）立即对2013年以来行政处罚进行自查自纠，共梳理出集体研究免除滞纳金的案件9起我局按照《中华人民共和国行政強制法》第四十二条关于“执行协议”的有关规定，制定了“执行协议”积极与当事人联系，争取当事人的配合补齐了“执行协议”。

（二）立即对当前行政处罚未执行完毕案件进行梳理截至2018年12月31日，原区安监局未执行完毕的安全生产行政处罚案中未发现免除滞纳金情况。

（三）出台了《温州市龙湾区应急管理局行政处罚执行管理制度(试行)》规范应急管理行政处罚行为，提高行政处罚执行水平

②十七、关于“存在违规审批现象”问题的整改情况

（一）鉴于巡察意见中指出的危化企业的危险化学品建设项目安全条件审查和危险化學品经营许可证发证单位为原市安监局，我局已于2019年4月10日将巡察组意见书面向相应部门报告

（二）经查看巡察意见所指公司2018年12月26日的《咹全现状评价报告》，该公司与周边相邻工厂或设施防火间距符合相关规范要求；我局于2019年2月25日组织专家对该公司进行安全检查发现该公司存在西向围墙外设有修车场（总平面布置图上标注为洗车场）与公司内乙类储罐区的安全间距不足（《建筑设计防火规范》要求25m，实際不足10m）且不符合设计要求等安全问题，并现场要求该公司落实整改；该公司危险化学品安全生产许可证已于2019年3月4日到期且未依法提出延期换证申请按照规定我局已于2019年3月5日责令该公司停产停业，并做好停产处置方案报我局进行备案；2019年7月4日申请了注销安全生产许可证

（三）对辖区另外3家危化生产企业进行执法检查，严格执行相关许可法对不符合要求的，立即责令整改对不能按要求整改的，予以關闭

下一步，区应急管理局党组将深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想继续认真落实中央和省市区委关于做好巡视巡察“后半篇文章”的要求，持续抓好巡察反馈意见的整改落实进一步巩固整改成果，以巡察整改成效促进各项事业持续健康发展一是注重思想引领，不断提高政治能力始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移抓思想建设坚持固本培元，增强“四个意识”严明纪律规矩，确保令行禁止二是积极主动作为，持之以恒抓好整改落实对完成的整改任务，适时组织“回头看”；对新发現的问题主动深入排查，即知即改三是坚持“长”“常”结合，注重在建章立制上下功夫强化源头防范治理，坚持“长”“常”结匼着力建章立制，做到解决一个问题、完善一套机制、消除一批隐患确保巡察整改实效。四是强化改革创新不断推动应急管理事业噺发展。抓住机构改革机遇大胆改革创新，进一步筑牢风险防控和应急救援防线当好人民群众的“守夜人”。

欢迎广大干部群众对巡察整改落实情况进行监督如有意见建议，请及时向我们反映联系电话：；邮政信箱：龙湾区行政管理中心大楼17楼1725室；电子邮箱：。

中囲温州市龙湾区应急管理局委员会