项目名称：世界银行贷款黄土高原水土保持项目 

　　省/自治区/直辖市：陕西省 

　　项目目标：控制黄土高原治理水土流失，减少入黄泥沙；改善黄土高原生态环境，制止人为破坏；帮助解决黄土高原地区贫困问题。 

　　项目资金来源：项目总投资11.13亿元，其中世界银行贷款7800万美元（折合人民币64415万元），国内配套资金46919万元人民币。 

　　案例研究提供者：陕西省财政厅   陕西省黄土高原水土保持世界银行贷款项目办公室 

　　陕西省黄土高原水土保持世界银行贷款项目，在延安、榆林、咸阳市等10县（区）10056平方公里范围内，通过引入治理水土流失、改善生态环境与解决温饱贫困相结合等理念，综合运用工程、生物、耕作等三大措施，全面改善了农村生产生活基本条件和生态环境，在控制水土流失、生态环境建设、减少入黄泥沙、改变农村面貌等方面，取得了令世界银行“非常满意”的成绩，创造了许多“不可思议”的“人间奇迹”，被世界银行誉为全球农业项目的“旗帜工程”。 

　　一、原先的发展挑战 

　　陕西北部的黄土高原地区，沟壑纵横，植被稀少，水土流失异常严重。1990年初，这里的水土流失面积占到全省总面积的95%以上，局地侵蚀模数达26400t/km2?a，无论是覆盖的广度还是流失的强度在全世界水蚀发生区都是极为严重和典型的。严重的水土流失不仅成为入黄泥沙的策源地，使黄河泥沙问题成为多年来无法解决的世界级难题，而且严重制约着当地经济的可持续发展，温饱和贫困问题一直是当地首要解决的头等大事。由于水土流失、生态脆弱，加之不适当生产方式，使该区域成为典型的水土流失重灾区、生态环境脆弱区、群众生活的贫困区。世界银行项目的实施，为这里带来了机遇和希望，也逐步改变了这里的一切。 

　　二、项目设计 

　　（一）项目构成 

　　水土保持工程措施。包括：新修水平梯田、田间道路、新修淤地坝、旧坝维修加固、新修治沟骨干工程、新建小型灌溉工程（含水窖）、新建沟头防护工程、沟边埂等。 

　　水土保持生态措施。包括：营造水土保持生态林（乔木林、灌木林）、建设果园、经济林、人工种草、建设苗圃以及封山育林等； 

　　水土保持民生工程。包括中心果库、农户果库、蔬菜、瓜果大棚、畜禽养殖大棚、良种引进和养殖等。 

　　（二）项目建设具体目标 

　　有效控制水土流失，提高林草覆盖率，减少泥沙输出。 

　　整合破碎的土地资源，建设高标准基本农田，改善农业生产条件；提高农业集约经营水平，促进农民增收。 

　　制止和约束人为破坏造成的水土流失现象。 

　　形成较完善的培训、技术推广服务网络，提高农民科技水平。 

　　（三）项目创新 

　　项目首次将将温饱、贫困的解决引入水土流失治理之中，全面规划，统筹兼顾，全方位系统协调发展。 

　　项目首次提出治理水土流失，发展生态农业的思路，使生态环境问题成为政府管理、社会生活中极为重要的一个方面。 

　　项目首次打破国内水土保持民办公助的模式，按照国际项目管理理念设计和管理项目。 

　　项目首次打破传统的治理标准，开展了大规模、大区域、高标准的社会发展、资源环境整治，促使中国的水土流失、生态环境的地方和国家标准的提高和进步。 

　　首次开展了全面的项目监测评价工作，使监测工作成为治理工作重要的一个环节。 

　　首次进行了项目支持服务体系建设，为规范化、标准化建设提供了有效保障。 

　　三、项目交付 

　　(一) 健全机构，规范管理 

　　项目组织机构：省、市、县成立以主管农业的副省长、副市长、副县长为组长，以发展改革、农业、林业、水利、畜牧、环保、水保等部门领导为成员的水土保持世界银行贷款项目领导小组，负责统筹协调项目建设中的重大问题。 

　　项目执行机构：省、市、县成立专门水土保持世界银行贷款项目办公室，负责日常项目管理和监督检查。 

　　项目咨询机构：省、市、县聘请大专院校、科研机构、专业管理部门等各方面专家，组成的水土保持世界银行贷款项目咨询组，全面负责项目的技术工作。 

　　(二) 加大投入，多方筹资 

　　中国水土保持、生态环境建设的资金不足是制约该项事业发展的严重瓶颈，不仅影响发展的规模数量，而且使项目管理的理念陈旧，手段落后，技术有限。为此，项目从世界银行贷款7800万美元，同时，省、市、县和项目区居民筹集资金46919.65万元，累计筹集的资金总额共约111335万元。 

　　在使用贷款的过程中，由于项目区群众存在各种各样的顾虑，不愿承担贷款，各级项目工作人员反复宣传贷款的优惠政策，项目设计多次进村、进户，各项措施设计到田块、到逐年收成，通过到户算精细帐，不断培养项目典型户、典型村，典型治理成果和实实在在的收成，说服动员群众，不仅将资金层层转贷到农户手中，而且成功地引导了群众投资投劳，积极参与项目建设。 

　　在资金使用过程中，各级项目办实行了最严格的资金管理制度，引入了报账制和垂直审计的资金管理方式，保证了项目资金顺利到基层。同时，在基层乡镇、村，坚持帐务全面公开，不留死角，让群众懂得那些资金属于世界银行贷款，那些是政府补助资金，以及群众需要拿出多少资金，投入多少劳动，使项目资金管理高效实用，保证了项目取得良好的效果。 

　　(三) 广泛动员，多方参与 

　　谁治理，谁受益。在项目区全面推行“谁治理、谁所有、谁管护、谁受益”的政策，鼓励农户筹资投劳按项目设计的要求治理水土流失，并以合同的形式保证投资治理成果在合同期内归农户个体所有，调动了各个方面治理水土流失的积极性，吸引了大量个体业主、工贸企业、离退休人员、城市居民、佛教人士等积极参与项目建设，兴办绿色产业，此类投资高达24851万元，占项目投资的22%。 

　　长期承包。在项目区大力提倡户包治理小流域，允许有一定技术、且资金充足的农户，大面积（5-10km2）、长期承包(10-20年)完整的小流域开展水土流失治理。 

　　转贷措施。将世界银行贷款由政府贷款转化为农户个体贷款，保证绝大多数农户参与项目活动，并在其中受益。 

　　(四) 大力创新，重视技术 

　　封山禁牧。项目实施中把封山禁牧作为一项硬指标，落实在了项目建设中，实行“封”“治”结合。国家提出“退耕还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”的十六字政策措施后，项目区各市县政府相继出台了有关方针政策，结合退耕还林（草），大力实施封禁治理，边退耕边封禁边造林种草，加快了植被恢复，并用制度保障治理成果。 

　　加强管理。项目建立了具有国内领先水平的、现代化的、科学的项目组织领导体系、实施管理体系和技术咨询管理体系，以新的管理模式，确保项目的顺利实施。项目规划首次按照基建程序进行设计；项目财务首次引入报账制和审计制的管理模式；项目实施首次开展了全面的项目监测评价，项目物资首次按照采购制的方式进行采购，引入了国际竞争性招标采购、自营采购等概念。整个项目把组织实施、技术管理、财务保障、支持服务、考察培训等环节融为一体，大大提高了工作效率和管理水平。 

　　注重科技。项目始终把科技创新作为项目建设的重要支撑，大力发展以农业信息技术和现代生物技术为代表的高新技术，培育项目建设新亮点。全省项目区推广了“挖根、分级、修根、蘸浆、浇水、点播、整盘、覆膜、压土” 和“吊袋输水法”等造林新技术，使造林成活率达到90%以上，结束了“年年造林不见林”的历史。项目区引进优质扁桃、美国红提葡萄、美国黑梅李、澳洲青苹、冬枣等水果、干果品种，大力推广大棚菜、大棚水果种植技术等，培训了大量的农民技术人员等。 

　　(五) 项目实施中遇到的问题及解决方法 

林草成活率、保存率较低，造成项目资金的浪费。项目在提高林草成活率、保存率上想了好多办法，做了大量工作，在项目的中后期，将这项工作做为重点工作来抓，与国内同类项目相比，林草成活率、保存率大大提高，但还是较低，究其原因，在乔木林造林上，违反了自然规律，几十年陕北造林经验和8年项目实践证明在延安以北不宜大面积造林，只宜走大力发展灌草，沟道少量栽树的路子；在种草上，片面强调种植面积，忽视草的利用，忽视草的转化，忽视草的深加工，致使农民在种草上得到的效益很小，因而造成常年种草不见草的局面。 

　　2. 对项目区原有植被保护不够。在项目实施过程中，有些地方为了图好看，施工中不注意原有地面植被的保护，造成地面裸露，增加了土壤侵蚀量和水分蒸发量，不利于水土的保持，不利于植物的生长。 

　　四、取得的成果 

　　项目建设历时11年，累计完成治理水土流失，完成大量其他项目， 

　　生态恶化得到有效控制。水土流失治理程度由19.0%增加到60%，植被覆盖率由治理前的14.6%增加到目前的48%，10年间减少入黄泥沙总量达3064万吨,年减沙能力达383万吨。禁牧措施得到很好实施，边治理、边毁坏现象彻底遏制。造林成活率普遍达85%以上，许多地方达95%，保存率达100%，结束了“年年造林不见林”的历史。 

　　产业结构得到合理调整。建成以苹果、柿子、枣、仁用杏、酥梨、布尔山羊等为主的大型商品生产基地，项目区经济从传统农业生产方式向果品产业、畜牧产业等现代农业方向发展。 

　　农村基础设施全面加强。田间道路覆盖全部项目区，建成农业生产道路网络，提高了农业机械化程度和农业生产效率，降低了劳动强度，人畜饮水、农村用电等生产生活设施极大改善。 

　　扶持贫困目标全面实现。农户取得经济收入的基础得以确立，人均纯收入由300元提高到1458元，增长了近4倍。人均产粮由治理前的381公斤提高到517公斤，“吃不饱、穿不暖”现象，一去不返。安塞县沿河湾镇寨子湾村54岁的农民李寿福，将项目帮助他建设的苹果园比作他的“命根子”、“摇钱树”，群众温饱得到了有效保障。 

　　五、可持续性和可靠性 

　　（一）国际国内反响强烈 

　　项目的成功实施，取得了世界银行的高度赞赏。1995年时任世界银行行长沃尔芬森在延安项目区考察时说，“陕西黄土高原水土保持世界银行项目是不可思议的奇迹”，并把黄土高原水土保持世界银行项目誉为世界范围内世界银行所有农业项目的“三大旗帜”工程之一，国际影响十分强烈。1997年6月，时任国务院副总理的姜春云受时任国家主席江泽民的委托，到延安世界银行项目区作专题调研，江泽民同志在考察报告上做出了“再造一个山川秀美的西北地区”重要批示，延安世界银行项目成为全国治理水土流失、改善生态环境的一面旗帜。1997年8月，全国治理水土流失、改善生态环境农业现场会在延安召开，延安世界银行项目的实践与经验推广到了全国。 

　　（二）全国性决策的先导 

　　1997年8月5日，时任国家主席江泽民同志作出“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示后， 1999年、2000年，时任国务院总理的朱