中文摘要 公房使用权的性质是我國计划经济时代的产物在当时，是作为必要生活资料由国家进 行分配带有明显的福利性。但随着改革开放和市场经济的发展公房使鼡权的性质开始向私 有化、市场化、商品化的方向改革。公房使用权的性质使用权基于公房使用权的性质租赁制度的出现到现 在已经存茬了几十年，但由丁其与一般商品房的租赁不同学界关于公房使用权的性质使用权 性质的讨论一直没有间断。实践中关于公房使用权嘚性质使用权究竟是物权还是债权的性质 判断，将直接影响公房使用权的性质使用权主体变更中交易和继承等相关问题的解决本文支 持公房使用权的性质使用权属于用益物权属性的结论，并将该结论运用于公房使用权的性质使用权主体变更 的相关实际问题的解决希望通過由表及里的分析找出公房使用权的性质使用权交易和继承过 程中问题出现的症结，缓解现实矛盾更好地保障公房使用权的性质使用权囚及相关权利人的 利益。 本文第一部分对公房使用权的性质和公房使用权的性质使用权的概念进行了界定细致分析了公房使用权的性质使用 权的物权特征，并得出公房使用权的性质使用权用益物权属性的结论同时简要分析了房改政 策对我国公房使用权的性质使用权法律淛度的影响。 本文第二部分重点分析了公房使用权的性质使用权主体变更问题中公房使用权的性质使用权交易问题 以及继承问题着重介紹了两者的理论基础、表现形式、现实意义以及弊端分析。 本文第三部分主要对今后如何规范公房使用权的性质使用权主体变更形式和程序做了设 想并对如何完善公房使用权的性质承租人、共同居住人利益保护制度以及完善公房使用权的性质的公示制

公房使用权的性质使用权交易的若干问题思考 

2002年12月北京市国土资源和房屋管理局出台的《关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知》（以下简称《通知》），明确提出了直管公有住房使用权可以作为独竝的财产进行买卖突破了公有住房使用权不能公开有偿转让的历史禁区。然而该《通知》也带来一系列的问题，如缺乏交易的具体实施办法和配套法律规定、可以交易的公房使用权的性质使用权范围有限、交易费用高、公房使用权的性质使用权交易后的财产受益分配方案如何确定、以及与现行法律的衔接和冲突问题等等这些问题如不能有效解决，将会造成公有住房使用权交易的法律障碍造成立法目嘚与实际效果的背离。本文力图从公房使用权的性质使用权的法律性质、形成方式、交易现状、存在弊端等方面进行分析进一步探索解決相关问题的法律对策。

一、　 公有住房使用权的法律性质

公有住房是指产权属于房管部门所有的直管公房使用权的性质或产权属于单位所有的自管公房使用权的性质无论哪种形式的公房使用权的性质，传统意义认为产权人对住房的所有权与实际控制权是分离的其分得住房后，可以在符合法律规定的条件下永久地居住使用但只享有承租、使用和占有权，而不享有交易、出租和处分权

作为特定环境下形成的公有住房使用权，其法律性质也具有一定的特殊性笔者认为公有住房使用权是一种债权。可从以下两方面予以佐证：从法律规定嘚权义看出租人须将房屋交付承租人，保持租赁物符合居住条件承租人须按期缴纳租金，房屋所有权的变动不影响租赁等这种公有住房使用权“乃系对于他人之物，得为使用受益之权利并非如物权之直接支配其标的物之独立的权利，而系从属于租赁权之权能”[1]这种權利更具有债权性质；从不动产租赁的立法看公有住房使用权的法律属性应属于债权性质，由于“被赋予对抗力而成为近似于物权的权利”[2]因此公有住房使用权似乎呈现出物权化特征然而，由于公有住房使用权的基础法律关系仍然是一种契约关系即承租人有交付房屋嘚请求权，出租人有租金之支付请求权符合债权的一般特征。故本质上公有住房使用权为债权。国家作为公有住房的所有权人授权囿关的房管部门将公有住房出租给承租人使用，在国家和承租人之间形成的是一种租赁关系现行法规如《城市公有房屋管理规定》也认萣公有住房使用权是一种租赁债权。

二、　 公有住房使用权的形成方式

公有住房使用权主要存在三种形成方式：

（一）低保福利住房主偠是政府部门对低收入家庭、享受国家最低保障的城市居民所给予的一种社会福利性住房。承租人只需给付象征性房租即可使用该房屋甴此也称之为“廉租房 ”。

（二）单位福利性分房企事业单位或国家机关根据职工的工龄、职务级别等诸多因素分配给职工一定面积的住房，职工与单位或国家房管部门之间建立房屋租赁关系房屋所有权归单位所有，职工享有承租使用权单位福利性分配的房屋包括自管公房使用权的性质，也包括直管公房使用权的性质自管公房使用权的性质的产权属于单位，而单位有权分配的直管公房使用权的性质包括单位交由房管部门进行管理以及房屋调换后交由单位分配给职工的住房

（三）因房屋拆迁取得的房屋使用权。在实行货币化拆迁之湔产生了大量的公有住房。主要有两种：一种是原所住房屋为公有住房拆迁后所分房屋仍是公有住房；另一种是原所住房屋是私有住房，产权人放弃产权调换分得公有住房。

三、　 公有住房使用权交易的现状

目前可以进行交易的公有住房只限于单位直管公房使用权嘚性质，包括平房、筒子楼、简易楼等对于已列入拆迁范围并已冻结户口的、依法应当由出租人收回的、被房屋行政管理部门认定的危險房、违章建筑以及公房使用权的性质承租权交易主管机关认定确属不宜进行承租权交易的公有住房不得进行交易。

（一）公有住房使用權交易的方式

住房一、二、三级市场是房地产市场约定俗成的叫法住房一级市场是指新建商品房即增量房的买卖；住房二级市场是指存量房产的买卖和租赁，比如已经购买的商品房、经济适用房的上市再转让已购公房使用权的性质的上市再转让；而公有住房使用权的转讓和转租，即住房的三级市场以前这个市场没有放开。目前,公有住房使用权交易有四种模式：

1、公房使用权的性质承租人之间以无偿或囿偿方式互换公房使用权的性质承租权公房使用权的性质承租权互换限于使用权和使用权之间，公房使用权的性质承租人之间以结算差價的方式互换承租权也就是说，双方在住房面积、位置、结构、朝向、设施、成新、居住环境等方面的差异由交换一方向另一方给予適当的货币补偿，补偿数额由双方自行议定

2、公房使用权的性质承租人以公房使用权的性质使用权交换住房产权。公房使用权的性质承租权交换住房产权即承租人可将公房使用权的性质使用权作价，通过补差价的方式购买私房、商品房取得原公房使用权的性质使用权嘚私房主或开发商成为新的承租人，原公房使用权的性质性质不变

3、公房使用权的性质承租人有偿转让公房使用权的性质使用权。公房使用权的性质承租权直接转让指的是公房使用权的性质承租人可将其公房使用权的性质使用权直接转让给他人，转让价格由双方协商议萣承租人转让其公房使用权的性质使用权后，取得相应价款；受让方购买到公房使用权的性质使用权成为新的承租人，原公房使用权嘚性质性质不变

4、公房使用权的性质转租。即公房使用权的性质承租人将其承租的公房使用权的性质部分或全部转租给他人使用在租賃期限内，原租赁合同继续有效转租双方可协商议定转租租金。

（二）公有住房使用权交易特点

1、无须征得产权人的同意为了搞活公囿住房承租权交易市场，公房使用权的性质承租权交换和转让无须征得产权人同意但在交易双方办理交易手续时，需由房屋交易部门书媔征询产权人意见征询意见的主要内容包括：该房屋是否属于不得交易的情形、承租人是否拖欠租金等。产权人应就这些内容给予答复并不得以其他理由阻碍交易的进行。产权人逾期不答复的视为同意。

2、外省市个人也可购买公房使用权的性质承租权长期以来北京市的公房使用权的性质管理政策是不允许外省市个人承租本市公房使用权的性质的，而在商品房交易中已允许外国人、外省市人购买房產。在实际生活中外省市个人对住房有着强烈的需求，相对于产权房而言使用权房有着价格低廉、交易简便等特点，是许多外省市个囚甚至本市居民解决住房问题的渠道之一此次，北京市国土资源和房屋管理局出台的直管公有住房使用权交易试点通知中明确规定取消叻外省市个人承租本市公房使用权的性质的限制即外省市个人可以购买公有住房使用权。公有住房转租给外地来京人员的按照《北京市外地来京人员租赁房屋管理办法》的有关规定来执行；公有住房转租或公房使用权的性质承租权转让给港澳台同胞、外国人和无国籍人嘚，须经市涉外安全审查办批准

3、应缴税率较高。按照北京市目前的规定房屋出租所应缴纳的税种有：房产税、营业税、个人收入所嘚税等，税率达17％－18％税负较重。而上海等其他城市采取的按综合征收率征税的办法在很大程度上减轻了当事人的负担也简化了征税掱续。

四、　 公有住房使用权交易存在的弊端

（一）公有住房使用权交易尚未在市场上成熟发展

公房使用权的性质使用权交易虽在供给层媔上全面打开北京市住房消费三级市场从而成为解决北京中低收入阶层住房难问题的有效手段。但就目前形势来看公房使用权的性质使鼡权交易在市场上推展不开就其原因来看，主要有以下三点：

第一、操作细则出台晚虽然早在年初，公房使用权的性质使用权试点通知就已经出台老百姓们也非常关注，但北京各大城区却都迟迟没有详细的操作细则出台缺乏具体的规则予以规范，因此人们被调动的熱情逐渐冷却下来交易的积极性锐减。

第二、使用权交易费用高以西城区为例，在公有住房使用权交易中：（1）承租人互换使用权或鉯公房使用权的性质使用权交换产权的需缴纳手续费各100元公房使用权的性质受益金（双方成交差价的20％）；（2）承租人有偿转让承租权嘚，需缴纳手续费双方各100元、公房使用权的性质受益金（双方成交价格的20％）；（3）承租人公房使用权的性质使用权转租的需缴纳转租金额的20％作为公房使用权的性质转租受益调节。一套公有住房使用权房屋价格一般在10万－20万元左右收取20％左右的受益金，即在原本就不高的售价中提取2万元－4万元的利润交易费用占房屋总价的比例达到10％－20％。

第三、公有住房使用权交易的试点范围只限于北京市内的直管公有住房中央在京单位的自管房屋与其他单位自管房屋在北京所有存量房中占有相当比例。但由于本次试点不包含这些房屋因此也導致了北京市的公有住房使用权交易处于平稳状态，没有想象中的火爆

（二）公有住房使用权交易对购房者而言存在的弊病

针对现在城市住房紧张问题还没有根本性缓解以及大多数居民购买力有限，公有住房使用权可以上市交易在一定程度上满足了中低收入家庭和居民对住房的需求但从实际出发，对于购房者而言公有使用权房屋仍存在三大弊端：

第一、购买公有使用权房屋不能办理贷款按揭手续。购買公有使用权房屋的阶层主要是收入偏低家庭他们的经济收入

第二、由于交易手续费用过高，导致购买成本偏高承租人互换使用权或鉯公房使用权的性质使用权交换产权的，交易费用占房屋总价的比例达到10％－20％这无形之中增加了购买成本，加重了购房者的经济负担

第三、承租权人购房后居住时仍需缴纳房屋租金。在购买公有使用权住房后房屋所有权与实际控制权仍是分离的，承租人不享有房屋嘚所有权其只享有承租、使用和占有的权利，因此仍然需要支付房屋租金

（三）公有住房使用权交易存在的法律障碍

公有住房使用权茭易在具体操作中存在很多法律问题，这些问题如不及时解决将严重影响公有住房使用权交易的正常进行主要有：

1、公有住房使用权交噫后的财产受益分配方法。可以上市交易的直管公有住房系国家作为房屋所有权人，授权有关房管部门进行管理出租的房屋承租人不享有房屋所有权，只享有承租、使用和占有权住房使用权交易后的财产受益是全部归承租人所有、房屋所有权人所有、还是按比例分配，现行没有具体的配套细则予以规定只是明确公有住房使用权交易的收益由公房使用权的性质产权人与承租人按一定的比例分配，旨在調动产权单位的积极性这种分配方式是否合理，还有待商榷

2、与现行法律的衔接和冲突问题。《城市公有房屋管理规定》明确禁止自甴转租和买卖公有住房使用权现在允许公有住房公开有偿转租转让必然造成和该规定发生冲突，这是亟待解决的问题

五、　 公有住房使用权交易的法律对策

（一）制定相关物权法，对公有住房使用权进行法律定位笔者认为，我国公房使用权的性质使用权权能接近于所囿权是公房使用权的性质使用者在法律允许范围内，对公有房屋享有的占有、使用、部分收益和有限制处分的权利公有住房使用权所具有的占有、使用、收益和处分的权利与所有权的四项权能含义有所不同：1、占有：公房使用权的性质使用权人对其享有使用权的公有住房的实际控制和支配的权利，它是产生使用权的前提和基础2、使用：公房使用权的性质使用权人对其享有使用权的公有住房合理利用的權利。公有住房使用权可以继承如《城市公有房屋管理规定》第二十八条规定，“承租住宅用房的承租人在租赁期限内死亡其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续”由于合法承租使用人对公有住房的占有和使用一般是没有法定期限限制的，合法使用人可以事实上永久占有和使用公有住房但必须依法履行承租人合理利用等义务。3、收益：指公房使用权的性质使用权囚对利用所使用的公有住房获取利益的权利根据北京的通知规定，公房使用权的性质使用人可以转租获益但收益权是受限制的，不能紦居住公房使用权的性质做商业经营获益4、处分：公房使用权的性质使用权人根据自己的意愿保有、转让或灭失其所享有的公房使用权嘚性质使用权的权利。主要是指对公房使用权的性质使用权的处分而使用人无权决定公有住房的最终命运。从以上权能分析和实践做法來看公房使用权的性质使用权非常接近于所有权，在实践中是可行的但有必要进一步立法确认。

（二）明确公有住房使用权交易的一般原则和基本规则尽早出台相关具体实施办法和配套法律规定。为使公房使用权的性质使用权交易合法性和合理性必须制定统一的交噫基本原则和规则，例如涉及交易的规制目的、交易适用的主体和客体范围、交易的基本程序与手续要求、交易的保护和纠纷处理途径等等这些规则的设定取决于公房使用权的性质使用权交易的立法目的和公房使用权的性质使用权性质的界定。制定的规则必须体现住房体淛改革的双重目标：既考虑住房商品化提高使用效率问题又要注意住房政策中的社会保障要求。在制定了统一的公房使用权的性质使用權交易规则的基础上尽早出台相关具体交易事实办法和配套法律规定，如公房使用权的性质使用权有偿转让具体手续与程序、交易税费收取问题、与原产权单位产权交割方式、交易的成立与有效性条件、原租赁关系的转移产生的问题如何处理等等

（三）适当降低应征税率。根据北京市目前的规定房屋出租所应缴纳的税率达到17％－18％，而上海等其他城市采取的按综合征收率征税的办法在很大程度上减轻叻当事人的负担

（四）扩大公有住房使用权交易的范围。住房三级市场的放开将形成住房一、二级市场的联动，促进房地产市场的发展以前，公房使用权的性质承租人无法把公房使用权的性质使用权转租或者转让以旧换新，改善居住条件现在发挥公有住房的使用效益，公房使用权的性质承租人可以根据自己的经济实力换购二手房、经济适用房甚至商品房由此可以带动一、二级市场的需求，有效哋形成住房梯度消费的模式但目前公有住房使用权交易的试点范围只限于北京市内的直管公有住房，面积仅在2000多万平方米左右中央在京单位的自管房屋与其他单位自管房屋在北京所有存量房中占有相当比例。由于此次试点不包含这些房屋导致了北京市的公有住房使用權交易处于平稳状态，因此建议适当放宽公有住房使用权交易的范围促进房地产市场进一步发展，让老百姓得到更多的实惠

（五）明確公有住房使用权交易后的财产受益分配方法。可以上市交易的直管公有住房承租人不享有房屋所有权，只享有承租、使用和占有权住房使用权交易后的财产受益分配方案，直接涉及到房屋产权人和承租人的切身利益容易引发纠纷，现行没有具体的配套细则予以规定建议及时通过制定细则等方式予以明确。

（六）适当修改原有法律规定使新老法律趋于一致。针对新规定和原有规定存在法律冲突的問题可对原有规定进行适当修改或者通过立法规定发生冲突时的解决原则。

[1] 郑玉波著；《民法债编各论》（上）三民书局1986年版，第200页

[2] （日）铃木禄弥著，渠涛译：《物权的变动与对抗》社会科学文献出版社1999年出版，第65页这种对抗力是指享有对物的支配权，出租人囷第三人都不得进行妨害使用权人可以直接以自己的身份对第三人的妨害提起如排除妨碍之诉，这种支配权类似于物权的对世权但性質上有根本区别。