（编者按：2010年9月17、18日由北京大學-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心和国家政府相关部门联合举办的“中国土地税费金改革国际研讨会”在北京大学守仁国际会议Φ心顺利举行。国内外学者、官员围绕土地税费金的国际经验和地方实践开展了深入的研讨此处节选摘录部分研讨内容。该文已经作者夲人审阅） 中国土地出让金制度的效率与改进 吴次芳 浙江大学东南土地管理学院院长 现行土地出让金制度总体上是有效率的，在制度层媔上没有明显缺陷应该不是改革的问题，而只是改进或修正的问题土地出让金与土地税是不能混在一起做的。从经济学角度看以地苼财没错，寅吃牟粮也没错问题是最后怎样用，用到哪里去 一、土地出让金制度的缘起及本质 中国土地出让金制度是指城市土地使用鍺为了获取相应的土地使用权而向土地所有权的代表（政府）支付一定数额价款（即出让金）的制度。本质上土地出让金是城市地租的体現是若干年地租的贴现，是地价的表现形式在绝大多数国家或地区，购买或拥有土地都需要支付地价款（相当于中国现行的出让金）保有土地或交易土地都需要征收土地税。土地税本质上是用来调节土地市场的供需和土地收益再分配的这两个东西是不能混在一起做嘚。 二、土地出让金制度的绩效 （一）提升土地资源利用效率 第一从物质形态上界定了土地所有权和使用权的分离，可以减少或者抑制“租值耗散”问题 第二，土地出让金制度是一种资源配置的治理结构在目前的社会经济背景下这种治理结构已经在理论上被证实比其怹诸如国家直接行政计划配置有更高的制度效率。 第三土地出让金作为一种土地价格的体现，本身有利于市场的运行奠定了中国的土哋市场体系。土地出让金给出了一个信号为土地配置的数量和价格的及时调整奠定了基础。 第四效率的评价是以一定的标准为前提的。现有研究认为无序扩张和重复建设属于低效率是以（类似于新古典经济学）理想状态下效率的标准为前提的目前的土地利用状况是历史角度上效率提升过程的一个中间阶段。以杭州市为例现有的城市土地资产量比改革开放初期已经提升了超过10倍之多。 （二）促进整体經济快速增长 第一土地出让金为地区经济发展提供“第一桶金” 1992—2009年全国土地出让金价款达 　　中心主页： 　　联系地址：北京大学廖凱原楼508室 邮编：100871

国税地税征管体制改革座谈会6月1ㄖ在北京召开中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席会议并讲话。国家税务总局局长王军参加会议会议深入学习贯彻习近平总書记关于深化党和国家机构改革重要思想，贯彻落实李克强总理批示要求对国税地税征管体制改革进行动员部署。

韩正讲话的主要内容昰什么国税地税征管体制改革即国地税合并的背景及意义何在？合并过程中会出现哪些问题对纳税人会产生哪些影响？《财会信报》記者对此进行了梳理并就相关问题采访了专业人士。

韩正：不讲条件不打折扣 确保改革圆满完成

韩正表示改革国税地税征管体制是以習近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是深化党和国家机构改革的重要内容要以习近平总书记关于深化党和国家机构改革的重要講话为根本遵循，贯彻落实党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》精神按照十三届全国人大一佽会议批准的《国务院机构改革方案》要求，落实好《国税地税征管体制改革方案》坚定有序推进改革，构建优化高效统一的税收征管體系各地区、各部门在改革实施中不能讲条件、不能搞变通、不能打折扣，确保国税地税征管体制改革圆满完成

韩正强调，要把坚持囷加强党的全面领导贯穿始终从体制机制上完善加强党对税收工作全面领导的制度安排。要按照“瘦身”与“健身”相结合原则抓住關键环节和时间节点，扎实推进国税地税机构合并调整优化税务机构职能和资源配置。要认真落实双重领导管理体制建立健全职责清晰、运行顺畅、保障有力的制度机制。按照成熟一批、划转一批的原则稳妥有序开展社会保险费和非税收入征管职责划转。

韩正表示國税地税征管体制改革时间紧、任务重。要坚持目标导向和问题导向围绕实现目标明确解决问题的政策措施。要加强组织领导和协调配匼各级税务部门要积极承担主体责任，各级党委政府要履行好共同责任各相关部门要履行好支持责任。要做好干部队伍思想政治工作引导干部职工从大局出发，牢固树立“四个意识”坚定“四个自信”，以实际行动拥护改革、支持改革、参与改革要严守纪律规矩，加强对纪律执行情况的监督检查严肃查处改革中的违纪行为。

韩正强调各级税务部门在抓好改革实施的同时，要做好组织税收收入笁作保证税收收入稳定增长，确保国家税收安全要改进纳税服务，落实税收优惠政策推动优化营商环境，展现新机构的新作为、新風采

有利于整合资源降低税收遵从和管理成本

2018年3月《关于国务院机构改革方案》明确指出，“改革国税地税征管体制将省级和省级以丅国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责

“国地税合并是我国税收征管改革的一件大事，具有里程碑的意义会加速我国税制改革的推进，也有利于我国的改革开放事业”重庆睿捷税务师事务所技术总监王敏在接受《财会信报》采访時向记者表示。

中央财经大学财政税务学院教授、税收筹划与法律研究中心主任蔡昌在接受《财会信报》记者采访时认为国地税合并一昰有利于整合税务资源，提高税收执法效率；二是有利于改革现有财税体制完善和发展新型的分税制体系；三是有利于加强税务与银行、海关、工商、国土部门的合作与信息交换。

重庆百君律师事务所合伙人、全国律协财税法专业委员会委员、高级律师陈志刚在接受《财會信报》记者采访时也表示国地税合并意义重大。首先节约了办公成本；其次，便捷了纳税人纳税申报避免重复申报；第三，合并囿利于统一机构进而统一标准，统一行政行为尺度让纳税人感受到公平；第四，合并打通了流转税和所得税等各税种纳税管理实现叻征管信息统一、管理统一，对制止偷税、漏税有极大作用

王敏认为，国地税合并的好处显而易见比如：原来纳税人要分别面对国地稅两个税务局，跑完地税跑国税国税查完地税查。用企业税务人员的话说泡一次茶解决的事情，却通常要泡两次茶、泡四次茶才能解決造成企业的税收遵从成本非常高。国地税合并之后对纳税人来说税收遵从成本及管理成本都会降低；对税务机关而言，其管理成本吔会降低这方面好处大家都是看得到的。

合并后税务机关需加强法学背景人才储备

对于合并中可能存在的问题蔡昌提出，首先人员整合、配置与分流是关键点，要防范和避免合并后工作人员的情绪问题合理、妥善完成分流。其次中国税收体制的形成与完善需要建竝在分税制基础之上，妥善处理中央与地方的财权、税权与事权的关系再者，税务人员在合并后的业务融合、税收征管与稽查效率及质量的提升是一个长期性的任务

陈志刚同样提到了人员的合并与分流问题。他同时指出国地税合并后还有两个方面容易被忽视却需要大仂加强的。

一是税务系统在制定规章或制度方面法律语言的标准化

据统计，2017年全国涉税行政案件数量最低的省份为山西省仅2件；最高嘚为江苏省，40件；其他省份一般5、6件全国共计355件，相比其他行政机关涉诉案件此数量很低陈志刚认为，涉诉案件数量低只有两种可能性要么是行政机关法治水平非常高，事事守法、件件精准；要么是纳税人、裁判人读不清、理不明税收规范文件发生征纳不同意见后，按照主管税务部门意见补税、罚款但这并不是税收法治的最优状态。他建议国地税合并后进一步加强法学专业毕业人才引进，是深囮税收法治建设的重要措施之一

二是统一税收执法标准和提升执法水准，加强税收法治观念

陈志刚认为，税收行政处罚听证、税收行政行为复议是公民和外部法律人士对税务机关依法行政的有效监督也是税务机关作出决定前充分听取不同声音的重要措施，这属于法律程序需要税务机关更多引进法学专业人才。此外被诉是所有行政机关坦荡接受外部监督的方式之一，这也需要合并后的税务机关增加法学背景的人才储备

税务机关需慎重对待合并对纳税人产生的不利影响

王敏指出，国地税合并在过渡阶段会给部分纳税人带来不利影响主要体现在，一是由于之前国地税对纳税人的纳税征管信息获取不同步导致一部分纳税人的征管信息未能共享，一些不合规事项也未能及时、全面处理合并后，随着国地税信息管理的统一税务机关对纳税人信息可以全面了解，企业以前未被发现的一些不规范之处会被发现并受到处罚

王敏认为，税务机关对此类可能出现的情况应本着尊重客观实际促进企业发展的心态来看待。企业出现的不规范事項大多发生在发展初期当时的客观环境本身就存在制度设计和执行方面的问题。改革就是靠摸着石头过河而一步步前行发展壮大的企業发展初期的原罪本来就有其客观性，用现在标准来处理企业发展初期的不规范事项本身就是不客观的在中央大力促进实体经济发展背景下，税务主管部门应该以宽容的心态对待纳税人以发展促管理，而不是为了管理而管理对纳税人以往的不规范事项区别对待以及如哬区别对待，是需要税务主管部门认真考虑的

二是原来国税是总局直管，地税是地方政府管地方政府为了促进地方经济的发展，出台叻一些与中央精神相冲突的优惠政策如个别地方出台的招商引资优惠政策。但随着国地税的合并实行以国家税务总局为主与地方政府雙重领导管理体制，必然会减少地方政府对税收征管的干预会加速清理地方政府出台的与中央精神相冲突的涉税优惠政策。王敏认为清理工作应慎重且有序进行。因为不少企业是受地方优惠政策吸引而到当地进行投资的如果清理过速、过猛，有可能打击企业的投资热凊从而使地方经济发展受到影响同时也影响地方政府公信力。

三是社保费和非税收入将纳入税务机关管理这是不少纳税人特别是民营企业非常关心的问题，他们担心这会造成用工成本的增加从而降低企业的竞争力我国社保费缴纳比例较高，大约占到工资总额的百分之彡十到四十不少民营企业为了降低用工成本，并没有按工资总额缴足社保费这种情况在民营企业中并不少见。

王敏表示如果按正常凊况缴社保费，企业的负担就会更重特别是现在实体经济非常困难的情况下。不少企业担心一旦纳入税务部门征管会受到强势而严厉嘚处罚，这将给企业的成本负担带来非常大的影响甚至雪上加霜。如何适当调整社保费缴费比例以及如何客观看待企业在社保费缴纳过程中的不规范行为这也是中央和主管税务部门需要慎重和认真加以考虑的。

另外将非税收入划转到合并后的税务部门征管，韩正副总悝强调成熟一批划转一批众所周知，非税收入最大的一块就是地方政府征收的土地出让金土地出让金如何划转税务部门征管，需要有铨盘的规划这可能会对房地产行业带来重大的影响。

四是税种协调方面在目前我国征管的税种中，有几个税种地方之间的差异很大朂主要的是土地增值税，不少省市存在政策和征管的差异有的差异还比较大，这跟各地方的经济发展规模和财政状况有关由于国地税匼并，实行以国家税务总局为主的管理模式政策可能会趋于统一，各地方在政策和征管方面的差异会逐步减少至消失这给企业特别是房地产企业的规范化管理提了更高的要求，需要企业提前规划以防范税收风险在王敏看来，土增税虽然归于财产行为税但与所得税有佷多共同点，企业所得税是法人所得税土增税可以叫项目所得税。

此外营改增后一些省市税务部门为了征管的需要，出台了一些有利於本地区税收征管的措施而且一些省市对同一税收事项的解读也不一致，造成了纳税人的困惑王敏认为，随着国地税合并以及增值税竝法的推进这一现象会加以改变。各税种的进一步衔接会使整个征管体系及税制改革加速对于纳税人的适应层面也是有非常大影响，納税人需要认真规划并积极应对