从合作基金会事件看中国农村金融改革与发展
　　张元红/李静/张军
　　　　关闭农村合作基金会的政策不仅对农村金融市场产生了巨大影响而且随着基金会的一部分机構和资产在清理过程中被并入农村信用社，其影响还波及农村信用社和其他金融机构目前，清理整顿工作已基本结束一些短期和长期嘚影响因素已初露端倪。本文以我国西部一个合作基金会曾经比较发达的J 县为案例分别从金融部门、政府部门、企业和农户等不同的侧媔，考察和分析农村合作基金会的政策事件对农村金融改革与发展、对区域性经济发展产生的影响
　　　　一、合作基金会的制度缺陷囷失败成因
　　　　（一）产权制度残缺与组织行为扭曲
　　　　农村合作基金会的政策的形式可谓多种多样，但其产权制度无论是集體还是个人的产权都是虚设的。产权是“个人和组织的一组受保护的权利它们使所有者能通过收购、使用生、抵押和转让的方式持有或處置某些资产，并占有这些资产运用中所产生的效益（或亏损）一因此，产权决定着财产运用上的责任和受益”①以此来看，农村合莋基金会的政策从来就不是一个独立的经济组织没有自主行为的能力。它的产生、发展、经营管理从来就没有独立过农民只是名义上嘚股东，合作基金会实际上由政府控制只是政府行政部门的附属品。在当时作为市场经济的主要基础——明晰的个人产权还没有完全形荿集体产权还占据农村财产的主要地位，政府也没有创造一个保护个人产权的制度环境还习惯于计划经济时期集所有者和经营者于一身的做法，这使农村合作基金会的政策在产权结构上存在着先天不足即过于依赖于政府的支持和参与。
　　　　因此从农村合作基金會的政策资产运用的实际决策和导致最终关闭的原因分析，产权制度残缺是最重要的制度祸根
　　　　（二）管理体制上的依附性和组織行为异化
　　　　首先，农村合作基金会的政策在垂直系统上只接受农业部门管理农业部门的垂直系统是中央的农业部一省（自治区）的农牧厅一地（市）的农业局一县（市）的农业局一乡（镇）的农业经济经营管理站。有关农村合作基金会的政策发展的大量文件都是甴农业部、省农牧厅、市农业局、县农业局颁发的这些文件涉及到农村合作基金会的政策发展的方方面面，从合作基金会的利率高低、籌资渠道的开辟到内部管理、收益分配等无所不包。这种垂直管理表现为各乡镇合作基金会的主任都是各乡镇农经站的站长县联合会嘚董事长是农业局局长。主任是农业局农经股的股长
　　　　其次。农村合作基金会的政策除了接受农业部门领导和管理外还要接受當地政府的领导，具体表现为在乡镇一级合作基金会理事会主任由乡镇长监事会主任由乡镇党委书记兼任。一同时县农业局和各乡镇叒要接受县级政府的领导，农村经济工作要纳入到县政府的目标管理在这样的管理体制下，农村合作基金会的政策的行为很容易发生扭曲
　　　　从直接对农村合作基金会的政策行使管理权的政府部门（各级农经部门）的角度看。农村合作基金会的政策可以给其带来合法的高收入所以相关部门常常利用行使对农民负担管理和村组财务管理之便为农村合作基金会的政策谋利。最常见的是：①农经站强迫村组集体资金人股或作为代管金并不得随意退股；②利用代管村组财务之便随意将村组资金入股合作基金会或作为代管金；③将村组集體资金作为普通股，在分红中忽视村组集体股的利益与个人股金和其它股金同股不同利。例如1993年和1994年，农户股金的年总红率为15％而集体股的年息红率只有8.8％。这些做法完全违背了农村合作基金会的政策章程中规定的“入股自愿、退股自由、股权平等”的原则可以说，农业行政部门是农村合作基金会的政策突破原有的从社区互助组织走向金融组织的直接操作者其目的在于追求自身的经济利益。
　　　　（三）高风险运行
　　　　合作基金会的运行风险主要来自以下三个方面：一是人员素质低缺少专业知识，经营管理能力不强J 县S 鎮合作基金会的5名工作人员中，有4人是农经站的工作人员1人是乡里的干部。金融业是典型的知识密集信息密集行业，它历来对从业人員的专业和道德素质有着很高的要求需要高度专业化的高素质人才，而合作基金会的领导和工作人员的素质不仅不能适应金融市场发展的要求，而且极易产生道德风险问题二是依附政府，行政干预严重
　　　　利用行政手段干预金融是政府官员为自己建立政绩的最囿效的方法和途径。1995年前后J 县政府要求该县农村合作基金会的政策支持县政府提出的发展盐化工和丝绸工业的计划。并给县农业局下达農村合作基金会的政策投资目标责任书县农业局又给每个办事处下达目标责任书，办事处又给各乡镇下达目标责任书这样，合作基金會发展指标就变成政绩考核指标正常的经济活动变成了政治动员，合作基金会的经济效益和长远发展利益被忽视也就不奇怪了三是滥鼡权力，缺乏监督在我国，对行政权力基本上缺乏监督存在着权、责、利严重不对称现象，很容易导致违规操作甚至违法操作在农村合作基金会的政策的经营和管理上，这一现象十分突出J 县合作基金会关闭后，县审计局的审计结果显示全县合作基金会的资产负债率是102.1％。
　　　　在未能移交信用社的不良资产总额中有82.5％是滥用权力、违规放款造成的。
　　　　由于以上几方面原因J 县合作基金會发展后期一直处于高风险运行，主要表现在：
　　　　1.乡镇企业不良贷款大量增加20世纪90年代中后期，受国内市场变化的影响地方工業化高速发展时期累积的不良贷款风险凸现，靠资金推动的乡镇企业运行“列车”不得不放慢速度局部地区甚至由减速发展到“刹车”。该县乡镇企业发展陷入困境县乡政府借乡镇企业破产转制，逃避对合作基金会应承担的金融担保责任造成合作基金会对乡镇企业的貸款全部成为呆账。
　　　　2.政府公益性借款大量增加并难以收回1995年，中国政府向世界承诺要在上世纪末普及九年制义务教育，随之將其作为一项政治任务下达到各级政府并制定了关于教师数量、校舍质量、时间进度等一系列升级、达标考核标准。达标所需要的资金主要由地方各级政府自筹解决。J 县是一个典型的农业县财政困难，为完成“普九”任务一方面向农民征收“普九”集资款，每人每姩15～20元另一方面只好向合作基金会借凯1995年，J 县为“普九”共向合作基金会借款1274.94万元由于政府无力归还，这些借款相继成为呆账政府借款和乡镇企业借款构成了农村合作基金会的政策不良资产的大部分，到1999年清产关闭时全县合作基金会不良资产占总资产的比例接近50％。M 乡合作基金会的不良资产占总资产的比例几乎为100％
　　　　二、关闭合作金会对农村全融发展的影响
　　　　（－）市场竞争格局的妀变
　　　　1999年3月，J 县农村合作基金会的政策清理时的资产规模已达到1.0449亿元其中借款总额6532.61万元；负债总额1.O361亿元，其中各项股金和代管金（存款）8879.74万元对比之下，该县农村信用社1998年底的规模为：存款余额3.4O83亿元贷款余额2.4577亿元。合作基金会存款和借款也分别相当于农村信用社存款、贷款余额的1／4多农村合作基金会的政策的产生和发展，突破了长期以来国有银行和信用合作社对农村金融的垄断在农村金融市场上引入了竞争机制。这种竞争给农村金融市场带来了活力
　　　　关闭农村合作基金会的政策之后，县以下农村地区的金融竞争格局发生了很大改变一正规金融部门加快了在农村地区的机构重组和收缩。在J 县中国建设银行于1995年撤出，其资产夫人城市信用社；中国笁商银行在经历了贷款企业大规模破产逃债带来的利益受损之后县支行降格为分理处；中国农业银行纷纷撤销其在乡镇的机构网点；城市信用社也于2001年5月与农村信用社会并。受此影响农村金融网点密度急剧下降，特别是在乡村地区据调查，现有乡村地区的农村金融网點数量大概只有合作基金会存在时期的1／3左右网点的减少有利于加强金融机构的管理，提高规模效益节省机构本身的运作费用，但十汾不利于农民和乡镇企业大大增加了他们获得金融服务的交易成本。
　　　　虽然在部分乡镇仍然有农业银行和邮政储蓄网点与农村信鼡社竞争存款资源①但在安款领域，信用社基本上成了独家垄断对农村信用社来说，竞争压力明显减少由竞争带来的激励和创新冲動也随之锐减，这对农村金融市场化改革以及对农村信用社长期发展来说都十分不利目前，农村信用社还在进一步要求取消所有其他商業银行和邮政储蓄在农村地区的经营网点以便形成独家经营的垄断格局。
　　　　（二）农村金融业务不对称与资金外流关闭农村合作基金会的政策之后农村存贷款市场变化可以归结为不对称发展：商业银行和城区存款增长快农村信用社和乡村存款增长慢；商业银行贷款增长少，农村信用社贷款增长多（表1）1997年末到2000年底，J 县国有商业银行存款增加了1.9183亿元但贷款反而减少了230万元；城市信用社和农村信鼡社存款虽然减少了8130万元，贷款却增加了472O万元这种局面直到目前仍然没有完全改变。据该县人民银行介绍2001年1～4月，全县存款总额比年初增加了6262万元其中商业银行和邮政储蓄占了57％，农村信用社只占43％；贷款总额增加了1903万元农村信用社一家就占了104％，商业银行贷款不增反降金融机构特别是商业银行的作用就像抽水机，将农村地区的金融资源不断地大量抽流出去
　　　　农村信用社业务发展的不对稱导致其存贷比例不断提高。该县农村信用社目前已出现严重的资金不足问题在接收合作基金会资产时，该县农村信用社向人民银行借叻30O0多万元应付支付到2O00年底仍然没有归还。不仅如此该县农村信用社还通过其他渠道拆入了大量资金。从表2可以看出1997年该县信用社资金尚有大量富裕，但是到了2000年时资金缺口已经非常大净借入资金高达近刀洲万元，相当于当年存款余额的1／5当年存款增量的5.5倍。
　　　　（三）对信用社资产质量的影响根据人民银行的规定农村信用社接收合作基金会的资产有十分严格的标准。尽管如此在当地政府嘚干预下，加上清查并转时间仓促农村信用社接收合作基金会的资产质量仍然不够优良。从当时账面数字来看接收合作基金会的贷款質量要好于信用社当时的贷款质量。
　　　　比如1999年6月该全县信用社共接收合作基金会贷款3542万元，当时属于正常贷款的有2680万元占75.66％；逾期的为617万元，占17.42％2呆滞的为245万元占6.92％，而当时信用社正常贷款比例不到45％两年之后，接收贷款的实际质量有了很大变化该县信用社接收的基金会贷款到2001年5月底共收回了1538万元，占43.42％下的2004万元贷款中，正常的只有278万元占13.87％，逾期的为24O 万元占11.98％；呆滞的为1229万元，占61.32％呆账为257万元，占12.82％在笔者所调查的S 镇和M 乡信用社，收回的贷款不足5％余下的全部属于不良贷款，其中绝大部分进入“两呆”根夲难以收回。关闭合作基金会之后农村信用社贷款质量显著下降，特别是“两呆”贷款比例大幅度提高（表3）其中一个重要因素就是接收的合作基金会贷款大部分沉淀为不良贷款。
　　　　在有些信用社如S 镇和M 乡由于不良贷款存量过多，贷款资金已经无法正常周转噺增贷款能力非常有限，因此依靠自己的力量，采用“放水冲沙”用质量好的新增贷款逐渐降低总体贷款余额中不良贷款比例的方法，在这里已经很难实现
　　　　（四）吸取合作基金会经验教训而进行的改革创新
　　　　农村合作基金会的政策虽然存在时间不长，泹其某些成功经验和做法已被农村信用社推广第一，信用社重点加强了宣传力度例如，向所有股东（覆盖了80％以上的农户）全面发送叻“致富手册”、“存贷款指南”之类的宣传材料；在每个村聘任了理事每年召集理事开两次会；通过举办各种活动，与社员和农户进荇感情联络等在城镇地区，信用社则加快了电子化建设同时推行储蓄营销员制度（类似包干奖惩办法），激励员工动员存款的积极性第二，广泛开展小额信用贷款业务对3000～5000元以下的农户贷款，一般不要求抵押担保手续对50O0～10000元的贷款，试行联户担保的做法（不过聯保措施很难推行）。为了简化手续、方便农户贷款信用社普遍采用了“三证一章”小额农贷方法。农户借款时只要持有本人身份证、貸款证、股金证和个人印章便可立即取得3000元以内核定额度内的支农贷款，就像支取存款一样方便这种做法减少了农户借款的交易成本囷时间，很受农民欢迎第三，加强贷款质量管理①规范贷款操作手续，严把贷款发放关合理确定投向投量，建立“三查‘、分级审批、审贷分离、有效抵押担保的管理机制；②坚持”包放、包收、包管理、包效益“的包干制度和责任终身追究制；③规范和完善抵押担保手续；④积极盘活存量努力保全资产；⑤用好管好增量，新增贷款主要投向支农和择优扶持龙头企业方面；⑥继续强化目标责任制考核管理力度第四，开展以代理为主的一些中间业务同时积极推行电子结算和电脑联网技术的普及。
　　　　三、关闭合作基金会对县域经济发展的影响
　　　　（－）政府信用危机
　　　　关闭农村合作基金会的政策使政府信用受到一定程度损害，甚至还出现了政府信用危机主要表现在以下几个方面：第一，政府以担保形式为企业融资已十分困难J 县政府推行的破产转制和逃废金融机构债务的做法，造成了该县金融机构大量贷款变成死账和呆账极大地伤害了金融机构的利益，以至最终酿成部分国有商业银行整体退出该县部分商業银行降低机构等级和贷款审批权限被上收、最重要的是该县被国家金融部门列为金融高风险区。第二以政府名义或政府直接介入等形式，为县乡经济发展和社会公用事业进行社会筹资失去了基础合作基金会关闭之前，该县企业的生产发展和社会公用事业筹资志至包括匼作基金会的股金在很大程度上是依靠县乡政府社会筹资推动的结果。当时县乡政府能够顺利筹集到资金，主要依靠的是农民对政府嘚信任尽管在关闭合作基金会过程中，政府做了大量和十分艰苦的工作退还了绝大多数农民的入会股金，维护了农民利益但通过社會集资方式从农民手里筹集的资金，很难像兑付股金那样退回给农民从而造成政府信用出现危机。
　　　　（二）财政包袱沉重
　　　　关闭合作基金会、使J 县政府为其行政干预金融和经济活动的行为付出了沉重代价最直接的影响就是政府的债务负担进一步加重。为了使合作基金会能够整体并人信用社减少以后工作的难度，该县政府向合作基金会注资3000多万元其中，向上级政府借的统借统还资金2000多万え向单位和个人借款1000多万元，使财政背上了沉重的负担
县是一个财政穷县，目前全县一共负债3.77亿元其中，县财政负债288亿元乡镇财政负债0.8548亿元。到2000年底这些债务的构成是：为合作基金会借的统借统还资金19O0万元；为乡镇企业贷款提供担保而形成的对金融机构的债务1.5826亿え；欠当地单位和个人9456万元；粮食企业亏损挂贩4716万元；向上级政府借的财政周转金1903万元；清理供销社股金会形成债务1270万元。2000年该县财政收叺只有50O0多万元靠财政收入连这些债务每年的利息都还不了。如果政府负债问题不能解决县乡政府就难以正常运行。
　　　　（三）企業融资困难生产徘徊不前
　　　　政府信用下降和该县被列为金融高风险区，意味着正规金融渠道资金供给的大量减少和严重不足2O00年，该县国有商业金融机构和邮政储蓄存款增量占到全县增量的100％但贷款发放却越来越少。2000年的贷款甚至比1997年还减少230万元贷款的减少，矗接对该县工业生产产生了严重影响
镇丝绸厂和化工厂的案例中人们可以十分清楚地看到，在国有金融机构和信用社拒绝向它们贷款戓贷款不能满足企业需要的情况下，两家企业为解决资金不足问题都采取了利用企业之间和企业与个人之间的信用关系，向与本企业生產有关联的上游、或者下游企业赊账以及向私人借款的对策。其中化工厂维持生产正常运转的60万～70万元流动资金，是企业三名重要的股东向私人借的该厂虽然有很好的原料运输改造方案，且改造后节约的开支在一年内即可还贷但就是不能从国有商业银行和信用社得箌贷款，致使运输方式的改造迟迟不能进行再例如，丝绸厂每年需要的160万元流动资金中向私人借款90万元，向原料厂家赊款30万元利用囻间信用，这两家企业才解决了流动资金不足的问题勉强维持了企业的正常生产。
　　　　四、农村金融改革与发展
　　　　（一）合莋化是商业化
　　　　从国际发展经验来看即使是在商业化金融很发达的国家，合作金融作为金融市场体系中的一个组成部分不仅仍嘫有存在的市场空间和发展余地。而且因为合作金融组织的资金主要来自内部成员，资金的使用也主要服务于合作金融组织成员因而匼作金融在资金使用性质、资金运营目标和管理形式等方面与商业金融和政策性金融有着较大差别，这些差别不可能被其他类型的金融组織替代
　　　　目前，我国农村信用社的改革到底要走哪一条道路是恢复合作金融组织，还是改造成为地方性股份制商业银行目标仍然不够明确。信用社要想恢复真正的合作性质存在较大难度：一是所有者缺位出现员工内部人控制现象，没有人真正考虑信用社的长期利益现实中存在用工资和福利侵蚀利润、对不良贷款麻木不仁等现象。二是产权虚置内部管理和控制不力，理事会、监事会和社员玳表大会等制度流于形式名不符实。三是激励机制不健全基层机构和员工的积极性没有被充分调动起来，一切工作都要等着上级的指礻和任务＿在动创新行为少在这种情况下，很难让其做到主动、积极地为农民服务自觉管好金融资产。并带动农村金融市场发育和创噺比如，信用社职工并不真正担心高比例的逾期和呆滞贷款相反他们乐于从中收取较高的罚息收入，觉得这样做还省去了收回再贷出嘚麻烦
　　　　国有金融机构从农业和乡镇以下的农村地区向非农领域和县城收缩的事实，一并不能说明农村金融市场不适合发展商业囮金融相反，农民金融需求的满足程度还很低合作金融的能力有限，仅仅依靠合作金融无法满足日益增长的多样化的金融服务需求洏适合小企业、小客户的小型商业银行在中国农村根本就不曾存在。相反从农业银行、工商银行和建设银行在农村金融市场上所占份额與作用看，其重要地位还是不言而喻的即使是从J 县的情况看，由于缺少商业银行的支持当地农村工商业发展至今仍然陷入资金短缺造荿的生产困境而难以走向复苏。
　　　　更重要的是从竞争、创新和金融市场的长期发展来说，发挥商业化金融的地位和作用增强商業银行的优势和活力，是农村金融发展的方向因此，从长远来看一个完善的农村金融市场、需要以商业化金融形式为基础，商业化金融和合作金融共存、互为补充和共同发展
　　　　（二）多元化还是单一化
　　　　在中国，农村金融需求分散化首先是由农村居民分散居住这一特定地理条件决定的特别在一些贫困山区，一个乡镇的行政面积大到一百多平方公里散布着几十个自然村落，却只有两三芉个农户人口不过一万左右。另一方面农民收入相对较低，每一笔存贷款业务的数额很小这样分散的金融需求和城镇地区的金融市場是完全不同的。
　　　　除此之外农村金融需求还有多样化的特征。农民既是生产者又是消费者而农民的生产和消费又受各地自然環境、行业、技术以及文化习俗等影响千差万别，这些因素都会导致农村金融需求的多样化另外，正如许多研究者指出的那样农民贷款方面的要求比较特殊，许多方面很难为大型的金融机构所接受比如额度小、难以提供抵押担保等。农村居民对存款等金融需求相对城市而言比较简单但随着经济、社会的发展和农村市场的繁荣，农村劳动力的流动和商品流通的加速农民对金融机构提供的存款服务也產生了一些新要求，比如全国联网
　　　　异地存取、债券买卖、结算。代理、信用卡甚至投资和财务咨询等。与农村金融需求多样囮、分散化形成鲜明对比的是中国农村金融机构和金融供给却存在一定程度的垄断性，特别在乡镇以下农村地区金融机构和业务服务單一，金融市场缺乏竞争
　　　　激励和活力。由于垄断和缺乏竞争金融机构很难做到放下架子，积极、主动地为农民提供金融服务许多典型调查都表明，农民贷款需求更多地是通过非正规金融活动和民间借贷来解决的这无疑加大了农民获得金融服务的成本，十分鈈利于金融市场的正常发育和发展因此，从金融需求的角度看农村金融市场的多元化将是一种发展的必然趋势。必须给予肯定
　　　　（三）实行压制的金融政策还是约束的金融政策
　　　　中国农村金融部门改革的一个重要目标是要消除金融压制现象，但是到目湔为止，农村金融体制改革包括合作基金会的关闭，都集中在现有机构的管理规范和体制完善方面市场化方面不仅没有多大进展，反洏有所退步农村金融机构越来越单一，网点越来越少，其主要原因在于改革基本上没有完全摆脱金融供给主导的发展理论仍然不能解决一些急需解决的重大问题。因此在建立市场经济体制的大背景下，有必要引人农村金融市场理论对上述低效、依赖政府的农村金融体系进行全面和彻底的改革。
　　　　农村金融市场理论认为，农村金融机构资金的外部依存度过高是导致其贷款回收率降低的重要洇素；对于民间金融该理论指出，由于农村资金拥有较高的机会成本和风险费用所以非正规金融的高利率具有一定的合理性。农村金融市场理论认为储蓄与贷款同样重要，利率的市场化是改革的基本方向将正规金融市场与非正规金融市场按照公平竞争的原则合理地整合起来，可以更好地满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求同时，也有利于金融部门本身效率的提高和持续发展能力的积累当嘫，市场机制并不是万能的政府的管理对于稳定金融市场来说仍是相当重要的（Stiglitz，1981）
　　　　我国政府也意识到农村金融部门的“二元”现象但采取的政策是单方面打压民间金融。
　　　　实际上正规金融部门对农民、农业、农村服务不够，很大程度上正是民间信贷屢禁不止的原因所在正规金融机构网点分布不合理、金融工具单一、体制僵化、作风官僚，难以适应农村经济多元化、经营方式多样化嘚需要农村金融服务处于供需不平衡的状态，农户及部分乡镇企业所需资金常常不能从正规金融部门那里得到在这种情况下，民间金融自然会乘虚而入弥补这一缺口。
　　　　从互补的角度看对民间金融的过分打压，一定程度上也压抑了正规金融机构的进取精神從目前中国农村金融部门的改革现状来看，鉴于现有金融机构的业务和功能分工并不十分有效未来的改革思路应该换个角度，即放弃政府对金融机构的具体组织和参与将重点放在规范和鼓励发育金融市场方面。在农村地区需要形成多样化的、主动创新的、开放竞争的金融市场。只有这样才能充分满足农村地区分散化、多样化的金融需求。当然在这一市场发育过程中，金融监管始终不能放松但有效的监管并不意味着需要“专营”。
　　　　五、主要结论与政策建议
　　　　（－）主要结论
　　　　通过对农村合作基金会的政策事件的全程考察特别是详细分析了清理合作基金会对农村金融市场及相关部门的影响之后，本文的主要发现和结论如下：1.产权模糊和行政幹预加大了合作基金会的运行风险并最终导致其走向失败集体产权与个人产权相比，集体产权更容易受到行政权力的侵犯个人产权对荇政权力的抵抗力高于集体产权。产权模糊为政府进行行政干预和侵犯合作基金会利益创造了条件并导致合作基金会偏离原有产权性质囷经营方向，甚至偏离了一个经营主体以利润最大化为经营主旨的内在2.关闭合作基金会对竞争性的农村金融市场的形成不利农村合作基金会的政策关闭之后。乡镇以下农村地区金融市场基本上形成了农村信用社独家垄断的局面特别在贷款业务方面。
　　　　缺乏必要的競争压力不利于改善金融机构对农民和中小企业的金融服务、长期来说对信用社本身的成长也十分不利
　　　　3.未来农村金融市场的发展仍然需要合作金融，现有商业金融机构在农村的收缩也不意味着农村不需要商业性金融农村金融的需求是多样化的，供给也应多样化农村合作基金会的政策关闭以后，单靠农村信用社的垄断经营并不能满足农村经济发展对金融服务的巨大需抵还需要发展其他类型的金融组织但发展农村金融组织一定要汲取农村合作基金会的政策的经验教训，要产权清晰行为自主，戒除行政干预
　　　　4.不能滥用政府信用。金融的本质是信用合作基金会的建立和迅速发展，依靠的是政府信用清理关闭合作基金会之所以没有酿成大的社会矛盾，依赖的也是政府信用……政府信用虽然在一定时期和一定环境下有利于推动当地经济发展，但是从长远和市场经济的角度看。依靠政府信用容易出现违反市场经济运行的现象政府信用不能滥用，要以相应的管理能力和履约能力为基础不然就会酿成政府的债务危机，債务问题解决不好会最终导致政府的信用危机。
　　　　（二）政策建议
　　　　根据目前农村金融改革与发展的实际情况以及农村匼作基金会的政策事件的经验教训，本文认为今后农村金融改革和发展的重点应该放在以下方面：1.在明晰产权的基础上进行信用社的改制以增强其独立自主、自负盈亏的经营能力。对于存量资本可以考虑将大量产权不明的积累资本明确为国有，这部分国有产权可以委托經营也可以出售；对于新增股金，应该充分考虑地区差别不能一味追求统一地吸收小股东的所谓合作模式。在发达地区经营较好、哽适合商业化运作的信用社，应该转变为地方性股份制商业银行在适合合作金融发展的地区，应该建立充分体现社员权利和义务的真正嘚合作金融组织原有的国有股本也可以逐步出售给社员。
　　　　2.在解决信用社产权结构之前可能需要先解决信用社的不良贷款问题必要的话，可能也需要政府注资、人民银行再贷款支持采用“放水冲沙”或者剥离的办法，就像对国有商业银行和清理合作基金会所做嘚那样
　　　　3.在国有商业银行等大型金融机构退出农村地区之后，要鼓励和允许的其他金融机构和组织包括民营金融出来补位近年來，城市地区出现了不少各有特色的金融机构和组织日益激烈的竞争使得城市地区的金融市场发育加快，金融创新十分活跃金融服务嘚到很大改善。
　　　　但是农村地区仍是老面孔一统天下。要使农村出现其他金融机构和组织必须放低门槛，并相应给予特定的行為约束
　　　　4.建立信用制度，加强监管创造良好的金融发展秩序。在贷款方面要广泛建立基础信用制度。今后要进一步扩大、改進和完善客户信用记录最好能建立统一的、对所有会员机构开放使用的信用记录档案，解决金融信息不对称和中小企业、农户贷款难问題另外，也应鼓励探索和创办中小企业担保基金等……
　　　　健康的金融机构＼良好的金融秩序需要良好的外部环境，包括稳定的宏观经济发展和有序的市场经济秩序从合作基金会事件和信用社经验中最需要吸取的教训就是；政府不能过度参与和干预企业正常的经營活动……搞运动式的大干快上或者“急刹车”、越组代扈似的批条子贷款、不规范的企业破产转制等，都会给金融机构带来极大的伤害
　　　　参考文献1.爱德华·肖（1973）：《人经济发展中的金融深化》，中文版上海三联书店，1988年
Review，Vol.71.1981No.3.（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
　　　　（责任编辑：秦理）
　　　　*1999年，中国社会科学院农村发展研究所与德国威腾大学合作对农村合作基金会的政筞关团以后的农村金融改革与发展进行研究。课题组长为张晓山（中方）、何安耐（德方）课题组成员有张元红、张军和李静。课题组荿员深入我国西都农村合作基金会的政策发展影响比较大的地区进行考察和研究本文是在此次考察基础上得出的一些结论。
　　　　①柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》商务印书馆，2000年第212页。
　　　　②2000年底J 县27个乡镇中，农业银行设在乡镇鉯下的网点只有10个邮政储蓄设在乡镇以下的网点只有6个。农村信用社几乎在每个乡镇都有网点在有些乡镇甚至不止一个网点。

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