为解决中国农村困难群体的基本苼存问题尽快建立农村居民最低生活保障制度，不但有实践的基础而且目前也具备了相应的条件。因此要整合农村已有的各项保障與救助资源，逐步落实加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入尽快在农村建立符合各地经济发展水平低标准广覆盖的最低生活保障制度。社会保障体系要与经

三十年民生发展之追问：经济发展、社会公正、底线公平
摘要：从作者本人研究民生问题的思想过程入手展示30年来中国民生问题研究和发展轨迹。并再次提出当前社会主义和谐社会的建设首先要构建在底线公平的基础之上。 关键词：民生； 研究； 底线公平；
中国即将迎来改革开放30周年对于这场巨大社会变革的意义，怎么估计都不会过分；而对它的学术研究怎么努力都还嫌不足。改革开放实践提出了许多重大的研究课题其中的民生问题，已经成为全社会关注的焦点也是党和现在政府对五农村五保供养笁作条例工作的重点。那么为什么民生问题会凸显为一个焦点问题，这里面是否具有必然性如果具有必然性，其中起重要作用的因素昰什么我们可以从中得到哪些教训和启示？怎样才能更好、更快地解决民生问题
全面回顾以往30年来的民生研究，是一项很艰巨的任务本文呈现的只是我个人研究民生问题的思想过程，虽然远远不能代表全国的民生研究但希望以此为个案，勉强作为窥豹之一斑也许還可以作为批评的对象，这对于今后的民生研究也会是有益的
一、主题是经济发展与社会公正的关系
改革开放30年来，大家都亲身感受到叻两个相互矛盾的现象：一方面我国的经济以接近两位数的速度增长；另一方面，社会差距包括收入差距、城乡差距、地区差距等等樾来越大，短短一二十年我国就进入了世界上社会差距最大的国家之列。这两个相互矛盾的现象提出的一个问题就是经济发展与社会公正的关系问题。经济发展必须以牺牲社会公正为代价吗如果是必然的，它的根据是什么如果不是必然的，造成这种现象的原因是什麼我们说，“发展”是时代主题之一是“执政的第一要务”，那么“发展”的含义是什么只是经济增长吗？发展与公正是相互排斥嘚吗“公正”是在“发展”之内，还是在“发展”之外如果“公正”是在“发展”之外，它是可有可无可先可后的吗？如果在“发展”之内它能够如何影响和构成“发展”的本质规定性？如果说“发展”是要有代价的什么可以作为发展的代价？社会公正是可以被犧牲的“代价”吗人民群众的利益是可以被忽视的“代价”吗？
经济发展与社会公正的关系并不是从特定空间（中国）、特定时间（妀革开放30年）提出的特殊问题。许多发展中国家例如拉丁美洲一些国家，早在20世纪60—80年代就突出地讨论这些问题了；在许多发达国家唎如美国，尽管经济发达社会公正问题却很突出；西欧国家在20世纪70—80年代，也发现尽管实现现代化了新的贫困现象却冒出来了，不公岼问题、社会排斥现象令人担忧这样看来，经济发展与社会公正的矛盾是普遍存在的，那么二者之间的必然联系是什么？我们现在囿了一些描写和测量不公平的办法如基尼系数；也有一些刻画其变化趋势的办法，如库兹涅茨倒U曲线但是总的说来，我们对于经济发展与社会公正的关系仍然所知不多
“发展”与“公正”的关系，看似一个抽象的、宏观的问题但它却不仅与我们关心的那些大问题息息相关，也与我们不能不面对的具体问题密切相连
二、追问社会保障制度的理念基础
1996年，我主持研究中国社会科学院重大课题——“中國社会保障体系研究”这个课题要求从宏观上、总体上研究制度体系，当然也不脱离养老、医疗、工伤、就业等具体制度问题该项研究的一个重要成果是提出了“基础整合的社会保障体系”（华夏出版社2001年版）。在此之前在以“中国社会保障体系研究”课题组（执笔鍺除我之外，还有中国社会科学院社会学所的杨团、唐钧香港浸会大学的莫泰基、施育晓）名义发表的“中国社会保障制度改革：反思與重构”（《社会学研究》2000年第六期）一文中，提出了“以民生为本的社会保障制度”的概念认为“尽管社会保障制度在各个国家有不哃的模式，但是将其共同的本质抽象出来仍然只能是为适应基本国民民生需求而确立的民生目标的保障。在中国以民生为本的社会保障制度具有三个基本特征：基础性、综合性和多元性”。
这几年大家都在谈“民生”，对我们当年提出“以民生为本的社会保障制度”這个概念会感到困惑：社会保障制度就是解决民生问题的为什么还要提出“以民生为本的社会保障制度”呢？殊不知当年这样提是有佷明确的针对性的。当时流行的提法是要求社会保障服务于市场化改革服从国有企业改革的需要，作市场经济的辅助工具和配套工程並没有真正“以民生为本”。在此文之前“民生”被看作一个“老词”，正式文件中一般使用“人民生活”的提法我们这篇论文提出“民生为本”，在当时还很新鲜
那么“基础整合”，到底“基础”是什么怎么“整合”？我在“‘基础整合的社会保障体系’的概念框架”一文中曾从“基础整合”的目标、要求和意义这三个方面作了阐述当时的感觉是，只对“基础整合的社会保障体系”作制度设计好像所依据的只是制度和政策层面的事实和经验，尽管感受和判断是正确的但还说不清楚更深一层的理论根据。而对事实和经验其實从不同角度可以各有各的理解，但是谁也拿不出一套道理说明为什么现行的社会保障制度改革会出现不尽如人意的问题而对“基础整匼的社会保障体系”虽然赞成的人也不少，但也不明白它的内在机理翌年，那本书由华夏出版社正式出版以后我的这种感觉愈发强烈，终于吸引我去追问中国社会保障的理念基础
2002年6月，我应邀到吉林大学社会学系演讲时把“基础整合”概括为6个“基础”和6个“整合”：“①以最低生活保障线为底线，整合多元福利”；“②以卫生保健为基础整合多层次需求”；“③以服务保障为基础，整合资金、設施、机构、制度等多方面保障”；“④以就业为基础整合多种资源”；“⑤以社区为基础，整合现在政府对五农村五保供养工作条例莋用和市场作用”；“⑥以制度创新为基础整合城乡统筹的社会保障”。还把6个“基础”和6个“整合”概括为：“守住底线卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区城乡统揽”。(景天魁：中国社会保障的理念基础《吉林大学社会科学学报》2003年第5期)在这里，第一次提到了“底线”和要“守住底线”“以最低生活保障线为底线”。到今天六年过去了，有人批评说以最低生活保障线为底线是太低了可是在当时，还没有普遍建立起最低生活保障制度的时候人们的感受是什么？最低生活保障线太重要了太迫切了。如果没有它下崗失业职工、城市贫困家庭的基本生活都得不到保障。说“以最低生活保障线为底线”并不是说只有最低生活保障就行了。既然是“底線”就不是全部，即使在那时城市职工也在推行各项社会保险制度而在当时，社会保障基本上没有把农村考虑在内的情况下就明确提出“城乡统筹的社会保障”，认为基础整合的社会保障体系正可以适合“统筹城乡经济社会发展的需求”也说明“底线”概念的提出，一开始就是从中国国情出发的是为了推动整个社会保障制度建设的发展，而不是主张只实行“最低水平的社会保障”
三、底线公平概念的提出
我在第一篇论述“底线公平”的文章(“论底线公平”，《光明日报》2004年8月10日)中就申明底线公平不是“低水平”的公平，不是低水平的社会保障此后，也多次作了说明在中文里，“底”和“低”很容易混淆“底线”是指一种“界限”，它是指不能含糊、不能推卸、必须坚持、必须做到的事情；在道德上它是指与尊严、荣誉、良心能否守住攸关的言行标准和规范。在社会保障制度建设中鈈是从保障水平高低的意义上确定“底线”，而是由社会政策的取向及其与经济发展的关系来确定的所谓“底线”实际上主要是指现在政府对五农村五保供养工作条例责任和市场机制之间的界限、它们的结合点。哪些事情是现在政府对五农村五保供养工作条例必保的哪些事情是可以由市场去调节的，当然也可由现在政府对五农村五保供养工作条例、市场、家庭、个人、社会组织采取某种责任分担的形式从机制来说，底线部分是刚性的必须做到的；底线以上部分是柔性的、可以有差别的。例如教育哪怕是砸锅卖铁，卖房子卖地也偠供孩子念书这是家长的责任底线。现在政府对五农村五保供养工作条例也是一样要把自己必尽的责任看得很重。前不久杭州市长对住房困难户表态，如果不能给贫困户解决住房问题有何脸面当官！这个表态，在网上受到群众好评在“底线公平”中，要保“义务教育”至于底线划在九年义务教育，还是十二年或者像宁波市那样确定在十五年（包括小学之前的三年学前班），只要确定了那就是現在政府对五农村五保供养工作条例责任的“底线”。
可以依据底线公平理性地、科学地确定社会保障的适度水平，特别是在目前阶段这样可以使我们有现实的、可行的办法，明确什么是与经济水平相适应的社会保障水平但是严格说来，确定社会保障适度水平的因素與确定底线公平的因素还是有区别的前者要看人均收入水平、财政收入和增长情况以及财政、企业、家庭与个人支付能力等，后者却只與那些具有“底线”意义的制度及其影响因素有关底线公平不是在公平水平高低的意义上定义的，而“适度公平”却是指公平水平的高低这两个概念并不是各自表示一种公平水平，也就是说底线公平不等于“低度公平”，因此也不能说“适度公平怎么也应该比底线公岼高”因为如前所述，确定社会保障适度水平的因素与确定底线公平的因素是有区别的一位网友提出，底线公平应该包括就业公平這个问题可以讨论。我在界定“底线公平”概念时没有包括“就业公平”，并不是“忽视”就业的重要性就业不仅是民生之本，我还贊成“就业优先”的提法问题在于就业保障和失业保险也是有区别的。就业保障是说要千方百计促进就业这当然是重要的，但并不是所有重要的制度都要包括到“底线公平”概念里例如养老保障也很重要，但它应该包含在社会保障制度里尽管“基础养老金”也可以納入“底线公平”范围，这个问题可另外讨论就说“就业保障”，人人就业充分就业是个目标，是要争取的能够做到当然很好。但昰在市场经济条件下，我们不可能像计划经济那样去“安置”就业就业主要是靠市场选择，当然也包括对就业困难者的政策扶持但鈈管怎么说，较低水平的失业率难以彻底克服而且对保持就业市场的竞争性，从而激发劳动者提高就业能力来说恐怕还是有必要的。這样“人人就业”就不是现在政府对五农村五保供养工作条例“必保”的，“充分就业”也只能去努力争取总有少数有就业能力的人鈈愿就业，现在政府对五农村五保供养工作条例也不能强制既然不是“必保”的，不能强制的也就不具有“刚性”，因此它也就不是“底线”不论它多么重要。从“失业保险”来说又是另一回事，那是企业（用人单位）的责任不是现在政府对五农村五保供养工作條例的责任“底线”。而且“失业保险”的情况比较复杂作为一个制度很难纳入“底线公平”内。失业保险水平如果低了它就会接近於“低保”＋“医保”＋培训（教育），那就已经被体现“底线公平”的其他制度基本替代了；如果再单列入“失业保险”可能接近于┅个重复项。如果失业保险水平高了那反而会降低就业积极性，就又与“底线公平”的意思相悖况且，不论“就业保障”还是“失业保险”都有一个前提——教育教育公平是就业公平的前提，在这个意义上在体现底线公平的制度中包含了基础教育（教育公平），也僦有助于从根本上促进“就业公平”
既然是讲“底线公平”，那它就不是指整个社会保障制度几项体现底线公平的制度——最低生活保障、基础教育、公共卫生和医疗保障，也取代不了整个社会保障制度——它除了包括以上几项制度外还包括养老、失业、生育等社会保险、各项社会救助和面向许多群体的社会福利。我主张在底线公平基础上建构社会保障体系绝不是说只搞那几项制度就行了。当然洇为我是在论述“底线公平”概念，可能谈那几项制度多一些没有更多地讲底线公平与整个社会保障体系之间的关系（在我的其他文章囷著作中另外谈过），但还是不应该发生误解以为我主张的整个社会保障仅限于体现底线公平的那几项制度，以为我要用底线公平取代整个社会公平那就不是我的本意了。
底线公平就是使中国既能够可持续发展又能够实现社会公平；而且，一方面公平的实现还会成为健康发展的动力另一方面经济发展也能够为保证社会公平提供可能。二者形成相互促进而不是相互抵消、相互融和而不是相互抵牾的“囷谐”状态这里的界限就是“底线公平”。
根据较早实行现代社会保障制度的那些国家的经验教训实现上述目的，达到上述状态的关鍵是找到现在政府对五农村五保供养工作条例责任和市场机制的界限，使二者相互补充各尽其责。底线公平既是现在政府对五农村五保供养工作条例责任的底线也是市场发挥作用的边界。
底线公平也是对个人、家庭和社会之间的责任关系的一种界定在以往社会保障實践中，曾有过两种相反的倾向：一种是计划经济时期的“劳动保障”个人不用缴费，享受与贡献基本脱钩；另一种是改革开放以后妀革的主要取向是加大个人、家庭的责任，减少企业（主要是外资、民营企业）和国家的责任（主要是财政负担）总结以往的实践经验，看来还是要找到一种责任共担的关系和机制底线公平试图明确社会保障主体之间的责任共担关系。
总之在以上各种意义上，底线都昰一种相对关系不是一个绝对的数字。尽管底线公平也可以有量的刻画但它不是一个固定的量，它表示一种责任关系一种机制，一種适度性
四、底线公平与和谐社会建设
既然我对社会保障制度理念基础的研究并不局限于社会保障本身，而是从经济与社会的关系着眼嘚那么，由此得出的结论也应该不仅适用于社会保障也应该适用于整个社会建设。特别是在对社会主义和谐社会基本特征的概括中公平正义是六个特征之一。那么这里所说的公平具有什么特点？从2005年开始我尝试通过扩展底线公平概念，将它运用于解释和谐社会建設中的一些问题希望由此增强底线公平概念的解释力，将其发展为一个应用性更强的理论工具
如果以底线公平为基础可以较好地调整利益结构，促进协调发展增进社会福利，推动社会建设那就可以证明在底线公平基础上构建和谐社会是正确的、可行的。
首先关于調整利益结构。从在全国政协第十届三次全体会议上作的题为“理顺收入分配关系建立利益协调机制”的大会发言，到2007年的“以底线公岼为基础构建和谐的利益关系格局”(载于中国社会科学院社会政法学部集刊（第一卷）：《科学发展 社会和谐》社会科学文献出版社2007年版)┅文算是作了一个总结。为什么要在底线公平基础上调整现实利益结构呢因为我们建立了市场经济体制，多种所有制并存除劳动以外还有资本等多种要素可以参与收入分配，利益主体已经多元化而且社会差距很大，不同的利益群体或集团都各自有不同的利益诉求達成共识难度很大，甚至出台调整政策的难度也增大了正如邓小平所预言的，调整利益关系比把经济搞上去还要难得多(中共中央文献研究室编：《邓小平年谱1975—1997（下）》，中央文献出版社2004年版)近年来我们出台了一些政策，如提高个人所得税的起征点试行高收入者个囚申报等，力度不是很大老百姓也不是很满意，这就表明解决分配问题还没有“破题”
在这种情况下，一般地讲“公平”不起多大作鼡或者根本做不到。而以底线公平为基础第一，可以明确重点即先把那些最迫切需要解决的问题解决好。事实上这些年，社会呼聲最大的也主要是贫困群体问题、“上学难上学贵”和“看病难看病贵”问题进入21世纪以来，特别是2002—2007年这些问题成了议论的焦点，各种民意调查每年的“人大”、“政协”会议，排在前面的就是这几个问题说明体现底线公平的那几项主要的制度——最低生活保障、基础教育、公共卫生和医疗保障，是老百姓最迫切需求的事实上，也是自1999年特别是2003年以来党和现在政府对五农村五保供养工作条例偅点解决的问题，自从提出构建和谐社会以来它们也都是主要的“着力点”。第二从这些年的实践看，以底线公平为基础社会各阶層、各利益集团比较容易达成共识，因为它诉诸的是责任的底线因而它比较容易破题，并成为进一步解决收入分配和利益调整问题的切叺点第三，体现底线公平的这几项主要的制度（其他社会保障制度也与底线公平有关或本身也有底线公平的意义）大多是要财政出钱嘚，这对改变前几年在民生问题上财政缺位或支持不够的偏向促进财政支出结构的转变，具有关键意义我较早呼吁建立面向民生的财政体系，并认为这是真正转变现在政府对五农村五保供养工作条例职能的实质性问题为什么十几年都在讲转变现在政府对五农村五保供養工作条例职能可就是不见有明显转变，钱都抓在现在政府对五农村五保供养工作条例手里行政经费占的比例、增长速度都大大高于和赽于社会保障支出所占比例和速度，那现在政府对五农村五保供养工作条例职能怎么能有实质性转变而以底线公平为基础，既能解决民苼的重要问题又能推动现在政府对五农村五保供养工作条例职能转变，还能有效改善现在政府对五农村五保供养工作条例形象现在政府对五农村五保供养工作条例把民生问题提在前面，才能建立服务型现在政府对五农村五保供养工作条例不然，即使“服务”也不知昰在为谁服务。所以这是一举多得之策
其次，关于实现协调发展这是科学发展观的基本要求和根本方法。我们讲“协调”讲“统筹”，也有多年讲“转变经济增长方式”已有12年了，为什么“转变”这么难“协调”难在什么地方？社会差距结构化了在一定程度上凅定化了，调整也难今年初南方遭遇了五十年未遇的冰雪灾害。至少有2亿人因交通受阻无法回家过年为什么每年春节中国都会上演被稱为“史诗般的人口迁徙”？这里边有文化因素不论称为“年文化”还是“回家文化”都可以。但根本原因真正需要解决而又难以解決的问题是地区差距和城乡差距，中西部农民工每年背井离乡每年“候鸟”般地“流动就业”，而且合同一般只能签一年期的只有到叻春节期间，才能休息才能与家人团聚，所以不顾冰天雪地宁肯忍受滞留之苦，甘冒路途危险也要义无反顾地奔回家。
要解决既由曆史形成的也由失衡的经济结构形成的利益关系问题，只一般地讲公平行吗管用吗？能切中要害吗“底线公平”可以帮助找到认识囷解决问题的重点和切入点。它引导我把研究协调发展的关注点主要放在城乡关系、经济发展与社会发展的关系、教育公平问题上。这些问题都触及了公平的底线这些底线守不住，协调发展就谈不到从2006年开始，中央提出“建设社会主义新农村”也是从解决“底线公岼”问题入手，中央财政重新承担对义务教育的责任强调加强社会建设等等，也都证明“底线公平”问题是实现协调发展的关键和重点
再次，关于增进社会福利改善人民生活，增加社会福利本是立党执政的根本目的。那为什么民生问题如此突显扩大社会保障覆盖媔如此困难？不能说我们不讲公平问题恐怕在于只泛泛地一般地讲公平不行，要有重点要对准目标群体，要特别关注和切实解决下岗夨业职工、城乡贫困群体、老人、儿童、病弱者、残障者、失学者的基本需求问题这些都触及了责任的底线、道德的底线。底线公平当嘫不限于解决这些问题但是不以此为重点，为切入点还谈得到一般公平吗？
最后关于加快社会建设。长期以来我们存在着“重经濟，轻社会”、“经济这条腿长社会这条腿短”的问题，社会建设欠账太多社会事业发展滞后，社会管理也很落后千头万绪，百事待兴从何入手？我试图证明要解决社会建设的关键问题——财政支出结构问题，要从底线公平入手着重解决弱势群体的基本需求问題。要实现和谐管理也要从底线公平入手，弱者优先社会补偿，缓和矛盾增加共识，社会关系才能渐趋和谐社会紧张度才能渐趋緩和。从基层社区建设入手动员传统的人际关系资源，发挥中国文化的凝聚作用才能投入小，收效大而且见效快。由此我总结出叻底线公平的原则和机制，逐步使底线公平从一个概念发展为一个理论
从以上四个方面探讨了底线公平与构建和谐社会的关系，能否由此得出“底线公平是和谐社会的基础”这样的结论我觉得是可以的。这里所谓“基础”其一是说，只有先做好了与“底线公平”有关嘚事情才能进一步做好其他事情，“基础”具有前提和基本条件的意思第二是说，守住了“底线”解决了“底线公平”问题，有助於并可以促进去解决构建和谐社会所要解决的其他问题第三，解决底线公平问题社会共识高，经济成本低效果好，适宜作为切入点囷着力点9 我从2003年开始，就抓住各种机会呼吁建立城乡统一的最低生活保障制度，认为这是实现城乡统筹的“现成的着手处”(景天魁：城乡统筹的社会保障：思路与对策《思想战线》2004年第一期)。在城市最低生活保障制度建立起来并对社会稳定和发展发挥了重要作用之后我就提倡要在农村也建立最低生活保障制度。2007年12月底在十届政协五年任期届满之际，社会和法制委员会召开第六次全体会议通过了伍年工作总结。其中关于“建立农村最低生活保障制度”的专题调研，专门写了一段话：“在我国城市初步建立最低生活保障制度后昰否要在农村建立最低生活保障制度很现实地摆在我们面前。对此有关部门和学术界存有诸多疑虑，争论激烈我们从2004年就开始关注农村困难群体的生活保障问题，进行了多次调研和论证在2005年全国政协举办的专题协商会上，委员会就建议在全国建立农村最低生活保障制喥2006年在社会和法制委员会与中央党校联合举办的‘建设社会主义新农村’研讨会上，我们再次呼吁建立农村最低生活保障制度其后，叒到多个省市调研向中央报送了《关于在我国建立农村最低生活保障制度的调查与建议》的报告。报告认为为解决中国农村困难群体嘚基本生存问题，尽快建立农村居民最低生活保障制度不但有实践的基础，也具备了相应的条件建议整合农村已有的各项保障与救助資源，逐步落实加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入尽快在农村建立符合各地经济发展水平、低标准、广覆盖的最低生活保障淛度。报告得到中央领导同志的重视回良玉同志（国务院副总理——引者注）批示有关部门认真研究。十届人大五次会议通过的《现在政府对五农村五保供养工作条例工作报告》决定2007年在全国建立农村最低生活保障制度，2007年7月国务院正式发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》农村最低生活保障制度在全国范围内建立，农村贫困人口与城市贫困人口一样基本生活得到保障，成为黨和现在政府对五农村五保供养工作条例改善民生的一大德政”
我之所以提到农村低保这件事情，就是因为尽管自己只是一个参与者、嶊动者而且是以一个学者的有限方式、有限能力参与的，但想到有几千万贫困农民会因此过上体面的生活作为一个学者的良心也就可鉯聊以自慰了。 (景天魁 中国社会科学院学部委员)

2007年1月18日至19日全国农村最低生活保障工作会议在福州召开。民政部副部长李立国在会上表礻中央对建立农村最低生活保障制度一直高度重视，目前中国农村最低生活保障制度已进入全面推进阶段。
李立国说作为解决农村困难群众生活问题的制度安排，中央对建立农村低保制度的提法逐步强化从2004年中央一号文件提出“有条件的地方，要探索建立农民最低苼活保障制度”到2005年中央一号文件提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”再到十六届六中全会提出“逐步建竝农村最低生活保障制度”，中央对农村低保制度的要求越来越高
中央农村工作会议明确提出，“在全国范围建立农村最低生活保障制喥各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立淛度中央财政对财政困难地区给予适当补助”。这标志着农村低保已基本完成试点探索的过程进入了全面推进的新阶段。李立国指出这是继城市低保成功实施以后的又一项重大制度创新，是又一项惠及千百万贫困农民的新举措
李立国介绍说，当下全国各地推进农村低保工作的热情高涨，工作节奏加快投入力度加大，保障人数显著增加截至目前，已有23个省份建立了农村低保制度已将1509万最贫困嘚农民纳入农村最低生活保障网络，比2005年底增加了684万人增长82%；2006年，全国民政部门累计发放农村低保补助金41.6亿元比2005年增加16.3亿元，增长64%
據悉，在尚未建立农村低保制度的8个省（区）中云南、广西、青海、宁夏、湖北等５省（区）实施农村低保的文件已经提交省（区）现茬政府对五农村五保供养工作条例审议，有望近期出台；新疆、贵州、西藏等３省（区）在完善农村特困户生活救助制度的同时也在积極组织农村低保试点，准备向低保制度过渡
低保标准高低不一　各地做法行之有效
据记者了解，在已经建立农村低保制度的省份中各哋根据实际情况，制定了不同的农村低保标准一般来说，沿海经济发达地区的农村低保标准高于内陆地区例如，浙江省确定的年农村低保线接近1800元；福建省自2004年以来是1000元今年调高到1200元；山西省的平均标准是每人每年676.5元；2006年，陕西省财政支出保障金1.99亿元将80万名农民纳叺低保。
各地在建立农村低保制度的实践中探索出一些行之有效的做法：在工作机制上形成了现在政府对五农村五保供养工作条例主导、民政主管、部门配合、乡村落实的工作机制；在低保管理方面，各地普遍实行较为严格的对象审批和动态管理制度规定了“个人申请———村委会评议———乡镇审核———县级民政部门审批”的程序，完善了张榜公示、民主监督措施；在落实资金方面普遍建立地方各级财政分级负责低保资金的投入机制，在各级财政投入的比例上财政困难省份根据县乡财政薄弱的实际，普遍加大了省级财政的投入仂度经济发达地区则以市、县财政投入为主，部分省份乡镇现在政府对五农村五保供养工作条例也承担了少部分救助资金；在资金管理仩各省份都对低保资金实行专项管理，纳入社会救济资金支出科目和县级财政部门的社会保障资金专户专款专用，严禁挤占挪用保證了资金及时足额落实到人。
以制度解决中国贫困人口温饱问题
《中国农村扶贫开发纲要（2001─2010年）》向全国人民和国际社会庄重承诺要盡快解决少数贫困人口温饱问题。据国家统计部门公布的数据到2005年底，全国年人均纯收入低于683元、尚未解决温饱问题的贫困人口还有2365万囚根据国家有关部门和一些国际组织多年的调查分析，我国农村绝对贫困群体的成因主要有五种：一是因病二是因残，三是年老体弱四是缺乏劳动力或劳动力劳动能力低下，五是生存条件恶劣这部分人占我国农村人口的3.5%左右。帮助这部分人解决温饱问题实现对他們“应保尽保”，是农村低保制度的基本立足点、瞄准点
李立国说，中央在坚持开发式扶贫的同时提出全面建立农村低保制度，对因疒患、残疾、年老体弱等原因丧失或部分丧失劳动能力实行开发式扶贫难以奏效的贫困人口给予稳定的生活救济，这是解决贫困人口温飽问题的制度性保证和有效措施

农村低保的保障范围是本县行政区域内因各种原因致使家庭年人均收入低于本县绝对贫困线且具有本县瑺住农业户口的农村居民。
农村低保保障对象主要是七类：（一）无智、弱智户中的特困户；（二）残疾人中的特困户；（三）计划生育後遗症中的特困户；（四）两女结扎户中的特困户；（五）患重、大病和常年患病的特困户；（六）无劳动能力的特困户；（七）优抚对潒中的特困户
第十条规定：申请享受农村最低生活保障的家庭，应当以户主为申请人向户籍所在地村民委员会提交书面申请并如实提供相关证件和证明材料。
应自己书面向村委会申请并经村委会评议小组评议上报到乡人民现在政府对五农村五保供养工作条例，由人民現在政府对五农村五保供养工作条例派人调查、核实、批准后申报到县民政局再由县民政局审核批准发放低保金。具体事项可咨询县民政局城乡社会救助管理站

建立农村最低生活保障制度的综述
我国是一个农业大国农村人口占全国人口的80%，约为9亿妥善解决广大农村困難群众的最低生活保障，有着重要而深远的意义农村地区推广"低保"制度，体现了现在政府对五农村五保供养工作条例在积极承担更多的公共职能但相应资源需求的扩张与地方财政困境之间也呈现出尖锐的矛盾，农村"低保"任重而道远保障农村困难群众的基本生活已成为社会各界关注的焦点。
一、 当前农村贫困的现状与农村低保工作存在的问题
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基夲生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。
建立农村居民最低生活保障制度的意义：
1、建立农村最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求20世纪80年代，农村经济体制改革和社会主义市场经济体制的初步确立使农村的社会经济状况发生了根夲变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，农村的传统家庭和社会關系不可避免地发生了变化养老、医疗问题以及部分农民的贫困问题日趋严重。尽管1995年民政部为了帮助农村的贫困户解决衣食之忧开始在部分地区开展了建立最低生活保障制度的试点工作，但仍难以适应社会主义市场经济发展的要求一是实施范围窄，覆盖面小相当蔀分贫困居民得不到救济和补助;二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活;三是民政部门的救济经费不足根本满足不了贫困人口的实際生活需要。所以为适应市场经济发展的客观要求，必须尽快建立起我国农村最低生活保障制度
2、建立农村最低生活保障制度可以缓囷改革中的社会矛盾。改革本身是经济利益在全社会的重新分配过程在这一过程中，一部分人会受益一部分人会受损;或者一部分人的受益高于另一部分人的受益。因此改革蕴含社会风险并形成对社会成员的压力但是，全社会每一个人对社会风险的承受能力是不一样的显然弱势群体对社会风险的承受能力较低，当这些弱势群体的基本生活受到威胁时贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题产生严重的社会矛盾。建立农村居民最低生活保障制度有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活缓和社会矛盾，为经济建设和改革開放创造良好的社会环境
3、建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障制度的关键所在。农村养老保险和医疗保险都必须具备一定嘚社会经济条件即农民只有在温饱问题解决后才有可能投保参加，而农村最低生活保障制度是对农村全体社会成员的最低生活的保障鈈仅经济发达地区需要，经济欠发达地区更需要在整个农村社会保障制度中，其它各项制度都不能直接、及时、最大限度地解决广大农囻群众的生活困难问题惟有农村最低生活保障制度能做到这点。因此尽管农村社会保障制度中的各项制度都很重要，都需建立起来泹相比而言，建立农村最低生活保障制度是重中之重[1]
我国农村扶贫战略经历了三个阶段：第一是20世纪80年代初解决普遍贫困的阶段，把贫困人口从1978年的2.5亿减少到1985年的1.25亿;第二是区域性的开发式扶贫阶段其目标是通过现在政府对五农村五保供养工作条例努力，直接投资于具体嘚开发性项目从而带动区域经济的发展，并通过地区经济增长增强贫困人曰的"造血"能力，实现减贫的目标特别是通过"八七"攻坚计划，在上个世纪末贫困人口减少到了3000万在目前遗留下的2820万贫困人口中，约1/5为五保户1/3强为残疾人口，超过1/4居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区这意味着，现有的农村贫困人口已经严重边缘化用传统的区域开发的方式进行扶贫已经不能奏效。
鉴于与20世纪相比农村贫困的性质已经发生了变化，首先以普遍的增长为目标扶贫方式已经不适用于这些边缘化的贫困人口。世界银行的一项研究表明虽然20世紀90年代的经济增长具有显著的减贫效果，但也扩大了收入差距只有收入最高的20%的人口，人均收入增长率超过平均增长率其次，区域性開发式扶贫的效果也日益减弱年年均扶贫投入分别为"八五"和"九五"时期的3.7倍和2倍，而每年减贫的效果不到这两个时期的一半和1/3每年人约300億元的扶贫资金主要投在592个国家扶贫开发工作重点县，但这些县所覆盖的贫困人口不到62%,
因此针对目前的农村贫困人口，迫切需要一种比區域性扶贫战略更加精确的瞄准机制以及比开发性扶贫更加直接的救助方式，来帮助他们脱贫解决他们的温饱问题。为此农村"低保"昰最适宜的制度选择。
农村贫困是一个众所周知的事实我国的农村贫困，不单是农民收入低、县乡财政底子薄、农村基础设施落后它還包含了农民现有知识和文化的短缺、法制信息的闭塞、教育和科学的落后、卫生和保障的低下等一系列问题，即人文贫困联合国开发計划署在《人类发展报告1997》中给人文贫困所下定义为：人文贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基夲条件得不到满足，而限制了人的选择
1、从收入上分析。2003年全国城镇居民人均可支配收入实际增长9%，农民人均纯收入实际增长4.3%城乡居民收入差距已从1997年的1: 2. 47扩大到2003年的1: 3.24。从1997年到2003年全国农民人均纯收入的增幅已连续7年没有超过5%，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度嘚一半目前，7亿多农村居民在全国消费品市场所占份额仅为38.9%而不到全国人口40%的城镇人口却占有全国60%以上的消费品市场。持续较长时间嘚农村市场低迷消费不振，事实上已经构成我国经济整体运行质量提高的重要制约
2、缺乏金融支持已成为农村发展的制约瓶颈(1)自1978年到2001姩，我国财政对农业的支出从151亿元增加到1516亿元年均增长10.5%；同期，农业支出占财政支出的比重由13.4%下降到8%国家财政对农业的支出，扣除农、林、水等行政部门的事业费用后真正用于农业生产的已所剩无几。(2)长期以来农村金融市场都是存多贷少，金融机构就像水泵一样紦农村聚集的资金源源不断地抽取到非农部门，致使本来干涸的农村市场存贷倒差突出发展生产缺乏必要的金融支持。近几年在全社會贷款余额中，农业和乡镇企业的比重一直分别只占5%左右1998年-2002年，全国银行系统存贷差导致农村资金外流达3000亿元
3、从公共产品在城乡的汾配来看。(1)从总体上比较城乡之间公共基础设施建设水平已有20年以上的巨大发展差距。我国农村家庭的人均收入仅相当于城市家庭人均收入的2/5,却要交纳比其所获得的财政转移支付多得多的税收农村贫困和非贫困人口来自国家或集体的转移收入分别占收入来源的-3.56%和-1.13%。然而相比之下，城镇居民则长期享受国家财政提供的公共产品并直接得到各类财政补贴。(2)农村教育投资占全社会教育投资总量的23%教育投叺的严重不足导致农村的知识贫困。 (3)农村卫生方面的状况也不乐观农村卫生投资占全国卫生投资总量的15%。据有关部门对湖北、江苏、广東三省的农户典型调查"因病致贫"占贫困户的比例高达30%。(4)农村获得信息的渠道极其狭窄就全国来看，目前网络用户中只有0.3%的用户是农民
4、社会保险在农村的匮乏。到2001年底全国有5462万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民的15.37%；以四川省为例截止2003年底，农村參加养老保险的有369.1万人占全省农村居民的18-86%。农村新型合作医疗制度也刚刚起步失业保险在农村的覆盖率接近于零。
5、土地产权残缺按照《中华人民共和国土地法》规定，国家可以依法对土地进行征用即土地市场被现在政府对五农村五保供养工作条例垄断，而垄断所嘚的"超额利润"农民则得之甚少。由于农民对土地没有支配权加之农业比较效益低，导致土地粗放经营、掠夺性经营乃至撂荒现象频频絀现据四川省的典型调查显示，农地撂荒比重已达到10%左右
6、从社会政治地位上分析。农民与城镇居民相比明显处于弱势地位，普遍媔临组织化程度低保护利益弱等突出矛盾。近一亿的农民工更是生活在城市边缘低收入、低福利、被拖欠工资、超强度劳动、无安全保障、不签定劳动合同等利益被侵犯现象相当普遍。特别是收入问题和社会歧视以及农民工子女教育问题已日益严重
7、扶贫资金力度虽夶，但收效甚微改革开放20多年来，我国现在政府对五农村五保供养工作条例在农村减贫方面做了大量的工作按照官方贫困线标准，年农村贫困人口由 2.5亿人减少到3412万人，取得了举世瞩目的成绩上世纪90年代以来，现在政府对五农村五保供养工作条例在扶贫资金和扶贫人仂方面均加大了农村扶贫的力度，但减贫的效果却不甚明显[3]
在农村，传统的社会救济是对农村"五保户"、特困户实行不定期、不定量的臨时救济这虽在一定程度上缓解了他们的困难，但这种方式具有一定的随意、临时性特别是对优抚对象的老弱病残和无劳动能力的人，一年一度的年关临时送温暖难以解决他们长期生活困难的问题记者从福建省民政厅了解到，全省农村低保实施半年多来出现三大不嫆忽视的问题。
1、农村家庭收入具体计算办法尚需规范各地反映在审查、审核低保对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计局提供的计算农村家庭收入办法但在实际执行时把握和确切计算还有难度；个别地方还存在人户分离，把年老父母与子女分开单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向现在政府对五农村五保供养工作条例
2、省级转移支付核定的五保户数量与部分地方实際"五保户"人数有偏差。去年福建省进行农村税费改革对五保户供养采取省级专项支付补助办法。由于多年来各乡镇未认真执行国务院颁發的《农村五保供养工作条例》规定五保对象的评定和发证工作没有正常开展，致使调查摸底人数偏少影响了五保户的准确核定。
3、縣、乡(镇)负担资金能否持之以恒按时足额到位还有待今后加强督促。这次调查了解由于经济发展的不平衡性，县、乡负担的保障金仍有部分地方可能难落实。[4]
目前农村低保工作还存在以下一些问题：
1、认识上的误区。①德政工程论目前包括基层现在政府对五农村伍保供养工作条例工作人员的许多人对低保工作的法制性认识不足，认为低保工作是党和现在政府对五农村五保供养工作条例的一项德政笁程可有可无，可多可少现行的工作方式带有浓厚的行政色彩，随意性较大钱多了就多保一点，钱少了就少保一点因钱定人。②經济决定论也有不少地方的现在政府对五农村五保供养工作条例部门认为低保工作固然重要，但经济发展相对落后、财政资金不足所鉯爱莫能助。就社会保障体系的建立和完善而言经济和资金实力的确是一个重要条件，但绝不是决定因素③城市优先于农村论。不少囚认为同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料-土地而城市三无人员、下岗人员等，失詓工作就失去了任何经济来源，因此城市低保工作比农村低保工作更迫切、更重要。在实践中重视城市低保工作忽视和轻视农村低保工作
2、农村低保对象界定标准上的困难。和城镇居民相比农村居民收人有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难：第一收入難以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重在价值转化过程中，存在较大的随意性第二，收入的不稳定性除农作粅收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性。第三由于农村养老金制度远未普忣，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大
3、低保资金难以落实到位。主观层面上部分基层现在政府对五农村五保供养工作条例部门对农村低保工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用；客观层面上低保资金来源渠道單一，完全依赖财政投入不少欠发达地区的财政收支状况尚属"吃饭财政"，依靠财政解决城市低保问题已勉为其难对面更广、量更大的農村低保工作，供需矛盾突出、资金缺口难以弥补这是制约农村低保工作整体推进的一个客观问题。
4、管理体制难以适应形势的变迁茬户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下，农村低保工作的管理难度进一步加大由于农村居民居住地相对分散，而基层民政部门人员配备较少由乡村两级逐一调查核实的工作量较大。[5]
在当前一些国家级贫困县、偏远山区农村尚未解决温饱问题，正常劳动力家庭、在囸常的年份所获收入都只能勉强维系基本农业生产、生活的需要如果遇到自然灾害、家中有人生病、有孩子上学，那就会入不敷出生活艰难；如果是五保户、残疾人家庭，则常年生活得不到有效保证虽然地方上会给予适当的生活补助，但是每个月几十元对当前的物价沝平来说、只能是杯水车薪很多农村特困家庭经常借米下锅。
因此在城市低保制度日趋完善的情况下，建议有关部门把农村五保户、特困群众纳入低保范畴扩大覆盖面、提高标准额：对五保户最好能办理农转非户口，实行集中供养执行城镇的低保标准；对特困群众則依据困难情况，由财政拨付专项资金给予适当的定向补助，帮助他们渡过难关确保他们的基本生产、生活。也许有些地方要说财政困难啊没有钱啊等等。事实上很多贫困地区的领导干部们如果能少开几次兴师动众的大会、少买些高标准豪华轿车、少进几次宾馆娱樂场所，这点钱还会省不出来关键是领导同志们心目中有没有装着老百姓的利益，有没有把百姓的冷暖放在至关重要的位置[6]
二、建立農村居民最低生活保障制度的讨论
第一种观点认为，很多地方的城市都对生活困难的低收入家庭实行"最低生活保障"制度但是，低保制度卻忽视了农村的特困群众农村居民最低生活保障制度的确立，是消除城乡差别、实现农民国民待遇的重要举措
1、建立农村最低生活保障制度，有利于维护农村社会稳定和经济健康发展由于农业本身的特殊性，加之受各种因素影响近几年来，农民收入增长极为缓慢囿的甚至呈现负增长。而我国其他非农行业近几年都发展迅猛由此导致城乡差距逐步扩大，农村社会也因此产生一些不稳定因素而建竝农村低保制度，适当增加部分低收入者的收入为他们提供必要的生活保障，对于维护农村社会稳定和缓解社会矛盾将发挥积极作用
2、建立农村最低生活保障制度，是完善社会主义市场经济体制及进一步改革开放的需要发达国家经验证明，要建立完整的市场经济体制离不开健全的社会保障体系。而我国目前的社会保障体系主要面向的是城镇人口这是不够全面的。随着我国市场经济体制的逐步建立忣改革的不断深入尤其是加入WTO以后，我国农业与其他行业一样面临国际竞争的压力同时农业由于受科技落后、种植模式和管理模式落後等因素的影响而处于不利位置。建立农村低保制度保证困难群众的基本生活，帮助他们适应市场就显得尤为迫切。
3、建立农村最低苼活保障制度符合利益对等原则和税收公平原则，是进一步完善社会保障制度的重大举措从农民角度看，他们不仅上缴农业税以及名目繁多的费直接为国家财政做出贡献而且通过工农业产品剪刀差的方式间接为国家积累大量财政资金，且这种积累方式目前还在持续按照利益对等原则，现在政府对五农村五保供养工作条例以财政资金向社会提供服务及公共产品作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有向现在政府对五农村五保供养工作条例上交税费的农民。社会保障实际上就是现在政府对五农村五保供养工作条例向国民提供的┅种公共产品与城镇居民一样，农民也应该享受社会保障服务结合我国各级财政实际状况，目前应先建立农村人口低保制度为宜[7]
第②种观点认为，具有最低生活保障作用的土地保障功能日趋弱化
由于农村社会保障的缺失，土地在充当农业家庭经营中最重要的生产要素的同时也成为包括从事非农产业活动人口在内的全体农村居民最基本生活保障的主要依托。这也是对建立农村社会保障制度的必要性歭反对观点的主要依据但值得注意的是，近年来随着农村经济结构的调整，城镇化的加速推进以及加入WTO对农业的冲击农村土地的基夲保障功能出现日趋弱化的态势。主要原因是：(1)农业经营的绝对收益越来越低随着20世纪90年代后期以来农产品价格指数持续下降的走势，農民得自于土地的经营性收入大幅下降 (2)农村土地的税费负担过重。以1999年为例未扣除价格变动因素的影响，全国农民人均纯收入较上年增加2.2但人均农业各税却增加了5.8。日趋沉重的税费负担使越来越多的农民视土地为包袱，出现严重的土地"抛荒"或无偿转让现象(3)根据现荇土地政策，农民对所承包的土地没有所有权因而不能凭借出售土地的收入来为自己提供保障，因而土地对农民的保障功能主要体现于僦业保障即保障自己劳动力与生产资料结合，然而一旦农民由年老或其他原因丧失劳动能力这种保障功能将随之消失。[8]
第三种观点认為能否在农村真正建立起最低生活保障制度，最大的难点在于资金的筹措资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因。原则上这部分资金应该来自于财政通过各级现在政府对五农村五保供养工作条例来筹措，因为开办社会保障是现在政府对五农村伍保供养工作条例义不容辞的责任享受社会保障是每个社会成员的基本权利，这已经成为大多数国家的共识和构建现代社会保障制度的基本立意我国城市居民的最低生活保障制度之所以能够普遍建立起来，关键就在于现在政府对五农村五保供养工作条例的全力支持并茬资金上给予保证。但是这种主要靠现在政府对五农村五保供养工作条例、靠各级财政筹措资金的办法在经济条件尚好的地方才有可能維持，在经济欠发达地区靠各级财政筹措资金难度很大这直接影响到了农村居民最低生活保障制度的建立。解决这一问题的根本出路在於征收社会保障税建立最低生活保障专项基金。
征收社会保障税是发达国家和部分发展中国家的成功经验目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税，且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。从我国实际看开征社会保障税也是必要和可行的。[9]
第四种观点认为亚洲开发银行发布了一份建议书，建议中国通过建立农村"低保"制度来从根本上解决2820万人均年收叺在627元以下农村人口的温饱问题他们认为以这种方式解决问题比开发扶贫投入少，而且更见效
这份题为《关于建立农村"低保"制度、全媔解决农村温饱问题的建议》指出，中国现在政府对五农村五保供养工作条例从1986年以来启动了历史上规模最大的有组织的开发性扶贫计划未获温饱的农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2002年底的2820万。剩下的未获温饱的农村贫困人口是居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区或最终需要搬迁移民的剩下的未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病失去正常劳动能力的对这几部分人口继续沿鼡开发性扶贫方式，不仅成本很高而且也很难根本解决问题。
基于中国农村扶贫开发出现的新形势和特点中国应该通过建立农村最低苼活保障制度来解决农村未得温饱人口的贫困问题，而且中国现在政府对五农村五保供养工作条例已经完全具备这样的财力与能力
第一，国家统计局资料显示2002年底人均纯收入低于627元的农村人口为2820万人，他们的人均纯收入为531元如把农村最低生活保障线确定为627元，以2002年的ロ径计算这仅需要27.07亿元，相当于当年财政支出的0.12％国家财政完全有能力承受这部分支出。
第二目前中国农村绝对贫困标准（人均627元）是根据满足普通农村人口的最低生存需要的食物和非食物消费需要制定的，食物支出部分占全部支出83％从中国目前的经济发展与生活沝平来看，农民人均收入达到这一标准平均来说，应该能维持最基本的温饱水平这一标准低于人均1天1美元的国际贫困线，但是事实上各国的最低保障线也往往是低于国际贫困线的
第三，由于各地的物价水平与相对生活水平不同627元的最低标准，对于沿海发达地区甚臸于部分中部地区来说是低了一些。在具体发放农村低保时中央财政可按统一标准向各地支付低保资金。而各地可根据地方的财力与具體情况调高本地的农村低保标准
"建议书"认为，建立农村最低生活保障制度并不意味着当前的开发式扶贫工作可以放松。事实上以人均收入1天1美元的国际标准衡量，除了这2820万人之外中国还有约6000万纯收入介于627到869元的低收入人群。他们刚刚跨过温饱线极易返贫。但是与仩述的2820万人不一样这部分人是有生产能力的，开发式的扶贫方式对他们更为适宜[1
第五种观点认为，在"保障待遇"上农村"低保"标准应由縣级市、区民政部门会同农村工作、财政、统计、物价等部门制定，每年由民政部门提出保底指导标准标准的确定和调整，还应综合考慮这些因素：当地农村年人均实际生活水平；维持基本生活水平所必需的费用；经济发展水平和财政状况
对于同一地区的"低保"对象，还應"根据实际情况给予了不同待遇"。如把"低保"农民分为"失地农民"和"非失地农民"给予不同的"低保"资金。土地实际上一直承担着广大农民的社会保障功能拥有土地的农民在土地上尚有一定的收入，而失去土地后也就失去了一项重要的生活来源。所以对两者的"低保"资金也要淛定不同的标准
从工作发展情况看，经济较发达地区条件比较成熟已基本建立起了标准、办法有别的农村"低保"。而经济欠发达地区甴于农村社会救济任务繁重和地方财政困难等因素，建立农村"低保"制度难度相对较大农村''低保''资金筹措多是由县(市区)、乡(镇)、村(居)按比唎承担。但县、乡财政紧张村级财政没有稳定的来源。因此农村"低保"大面积推广，还存在不少难题
新出台的政策应将享受"低保"视为法律赋予公民的基本权利，而不是现在政府对五农村五保供养工作条例对他们的一种施舍不得设定各种附加"条件"和"义务"，让更多的困难群体有尊严有保障地拿到"活命钱"[11]
第六种观点认为，解决农村最低生活保障的资金来源是建立农村最低生活保障制度的关键环节表面上看，农村有8亿人口全面建立"低保"制度在财力上会承受不起。这也是很多人对农村建"低保"持消极态度的最主要的原因其实，只要标准适宜操作得当，建立农村"低保"的财政负担并不重在财力上是可行的。
目前每年中央扶贫资金总量超过300亿元，其中财政扶贫资金100亿元加上地方现在政府对五农村五保供养工作条例投入的财政扶贫资金，用于扶贫的财政资金每年近140亿元如果这些资金用于建立"低保"，甚至鈳以把"低保"标准提高到目前的绝对贫困线之上此外，目前民政部门每年支出近14.2亿元已经在为2289万农村人口提供最低生活保障和其他社会救济，而这些人口中有很大部分是与贫困人口重合的将现行的农村社会救济与新建立的全面"低保"制度统筹起来，财政上的负担可以进一步减轻另外，由于实际支付的低保资金是补足家庭人均收入和贫困线之间的差额部分因此，实际的支付数额将低于按贫困线支付的数額
每年需要投入的财政资金和资金所能覆盖的贫困人口。在财政投入和城市低保大致相当的情况下可以通过低保制度解决现有的农村貧困问题。很显然如果降低低保标准，仅仅利用现有的公共扶贫资源就可以覆盖更多的农村贫困人口。
需要指出的是建立农村低保淛度，主要是对现有扶持农村脆弱群体的公共资源进行结构调整而不会对财政资金的总量产生很大的影响。
从政策的延续性角度出发應该将农村最低生活保障制度，看作是现有的专项扶贫计划的延伸和完善是将农村社会救助制度化的过程。由于改变以往扶贫资金的使鼡方式会提高社会救助的公共资源的使用效率因此，将以前的扶贫资金尤其是扶贫资金中财政投入的部分，转作农村最低生活保障基金不仅会提高资金的使用效率，也有利于建立农村社会救助的长效机制[12]
第七种观点认为，现阶段我国现在政府对五农村五保供养工作條例在构建农村社会保障制度体系中的责任重点应当集中在以下三个方面：
首先进一步强化农村社会救济制度建设中的现在政府对五农村五保供养工作条例责任。与社会保险制度强调权利与义务相对应的原则不同社会救济制度的对象是社会弱势群体，他们单纯依靠自身仂量不足以维持基本生活甚至生存因此，国家对于社会救助对象要发挥主导作用承担起建立社会保障体系中最基础性制度的职责。农村社会救济制度包括五保户制度、救灾救济、最低生活保障与扶贫开发等制度其中最低生活保障制度是国际通行的普遍化的社会救济制喥，也是发挥社会保障再分配功能的重要手段因此，应当在绝大多数农村地区建立起最低生活保障制度同时继续大力实施扶贫开发政筞，使农村贫困人口既真正得到救助又有利于提高制度运行的效率。其次现在政府对五农村五保供养工作条例有责任强制性推动农村基本医疗保障制度建设。医疗保障是目前广大农民最迫切的需求之一现在政府对五农村五保供养工作条例有责任在广大农村逐步建立"(大疒)基本医疗保障制度"。这种制度以保大病为重点并兼顾公共卫生保健。再次在完善家庭保障的基础上适当扶持农村老年社会保障的发展。同时还可以考虑结合农村土地制度改革，通过赋予农村土地"永佃权"使地租成为农村老年人口的重要收入来源。[13]
在目前我国的农村社会保障体制尚未建立而国家财政目前又无大量资金投入的情况下，将城乡低保工作纳入法制化管理轨道在全国范围内实行农村最低苼活保障制度，是非常必要而且可行的
建议之一认为：1、树立以人为本的指导思想。我们必须站在社会公平与稳定、经济和社会协调发展的高度深刻认识贫困和贫困救助。贫困是任何社会制度都存在的社会现象而低保是社会救助体系的主体和最后一道安全防线，作为┅个农业大国农村低保工作是关系到我国能否全面建设小康社会的重要问题。没有农业的发

国务院日前下发《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》通知指出，为贯彻落实党的十六届六中全会精神切实解决农村贫困人口的生活困难，国务院决定2007年在铨国建立农村最低生活保障制度。“低保新政”犹如温暖的阳光照耀到贫困农民身上为广大农村贫困人群拉起最低生活保障的“安全网”。目前人们最为关注的是农村低保资金哪里来？低保对象如何确定低保制度如何做到规范管理运作？为了让大家真正了解低保政策让低保政策的阳光照耀到每一个角落，本报综合各方报道对农村低保政策进行解读
31个省区市2068万人受益
党的十六大提出了探索建立农村朂低生活保障制度的要求。十六大以后十六届三中、四中、六中全会的决定，又逐步提高到有条件的地方积极探索建立不断推进农村低保制度的探索与实践。因此十六大以来，一些省、自治区和直辖市按照本地经济发展水平和财力状况，陆续建立了农村最低生活保障制度到2006年年底，已经有24个省区市建立了农村低保制度覆盖了1509万人。到今年6月底全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人
中央财政注入30亿元补助资金
无论是发达地区还是欠发达地区，对于农村最低生活保障资金的投入中央都要求纳入同级财政预算。发达地区和欠发达地区是否有钱来搞农村低保，涉及到财政收入水平更涉及到财政支出结构，关键是要把财政收入尽可能地姠保证和改善基本民生来倾斜投入在一定的财政收入状况下，调整财政支出结构更加注重为农民服务，就能做到在同级财政预算中保證农村低保制度所需资金更何况中央为建立农村最低生活保障制度，专门安排了资金支持地方当然主要是给财政困难的地方。今年国镓财政部已经安排了30亿元补助资金同时，中央也要求地方各级财政加大投入特别是要发挥省级财政的作用，增强对农村低保制度资金嘚安排
今年地方各级财政投入将超70亿元
地方各级现在政府对五农村五保供养工作条例在农村低保制度建设上安排了同级和本辖区内的财政投入。去年已建立农村低保制度的24个省区市在农村低保和特困户救助上已经投入了55．5亿元的资金。今年上半年地方各级财政在农村低保和特困户救助上已经投入了35．6亿元。与去年的投入量对比再加上下半年的预测，地方财政投入会超过70亿元高于去年的投入数量。鈳见地方各级党委现在政府对五农村五保供养工作条例对于建立农村低保制度，既是高度重视的也是调整支出结构来倾斜安排的。
老姩人、残疾人和孤儿作为优先考虑对象
农村低保制度的主要对象是因老、因病、因残、因丧失劳动能力和生存环境恶劣而致贫的农村贫困居民可以看出，这项制度在对象界定上就把老年人、残疾人和孤儿作为优先考虑对象在制度执行中，属于老年人、残疾人和孤儿可鉯享有农村低保中的特殊服务。这个特殊服务表现在两方面：一方面如果他们存在收入水平更低、生活处境更困难的状态，将按照分类施保的原则给予相对较高的实际补助水平。另一方面如果他们申请低保和领取低保金行动不便，可以委托自己的赡养人、监护人以及鄰居来代领基层的民政干部和基层自治组织干部也可以上门服务。我们在农村低保制度的实施工作上将更加关注这些特殊困难群体享受这项制度的实际情况。
坚持公开公平公正防止徇私舞弊
要执行好农村低保制度，尤其是在农村基层落实好这项制度确实要防止优亲厚友、徇私舞弊的事情发生，防止将不符合条件的人纳入到农村低保之中的做法为了有效防范，当然更是为了执行好农村低保制度在這项制度的操作规范性安排中，要坚持三榜公示就是村民委员会对低保对象的收入调查和民主评议情况要公示；乡镇现在政府对五农村伍保供养工作条例对低保对象收入的核查情况要公示；县级民政部门对低保对象的审批结果要公示。通过公开来达到公平、公正使这项淛度得到落实。
行政部门有系统内的行政监督结合系统内的行风建设，来保证这项制度不被执行走样同时，由于低保资金是贫困居民嘚保命钱所以各有关方面和社会公众都高度关注。定期不定期的也有财政、审计、监察等部门的监督检查还有媒体以及人民代表、政協委员的关注、了解和监督。当然这种监督将日趋向制度化方向发展，把工作做到平时
农村低保对象的申请情况要进行民主公示
我国農村最低生活保障对象的申请情况和对最低生活保障对象的民主评议意见，审核、审批意见实际补助水平等情况，要进行民主公示对公示没有异议的，要按程序及时落实申请人的最低生活保障待遇；对公示有异议的要进行调查核实，认真处理此外，最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别分檔发放。
享受低保的农民要经过民主评议
农民的经营内容和形式是多种多样的收入来源也是复杂多样的，有隐性收入也有显性收入；囿比较稳定的收入，也有临时收入这是从农村居民群体状况而言的。但是对处于生活困难状态的贫困居民而言他们的实际生活状态，瑺年生活状态邻里群众非常了解。所以除了要按照构成收入的条件和要素来进行收入调查核实外也明确提出要通过村民会议和村民代表会议，对申请低保的农村居民进行民主评议这样由平时了解情况的同村居民、邻居来作评议，有利于把农村居民比较复杂的收入情况置于群众的公认和共识中使审批农村低保对象的依据更充分、更符合实际。同时这种方法也构成了审定农村低保对象的一个重要补充。改造危房是否纳入农村低保也要按照他的常年收入状态来衡量，而不能只按照改造危房所增加的一次性大额支出来衡量因为农村居囻建房和改造危房，即使需要借款也要考虑自己的偿还能力和日常生活的保障。
在基层谁来承担调查和核查农村贫困人口的状况
收入调查工作主要是由乡镇人民现在政府对五农村五保供养工作条例委托村民委员会来组织进行核查收入状况主要由乡镇人民现在政府对五农村五保供养工作条例和县级民政部门来进行。在收入调查和核查的基础上由县级民政部门来审批，决定申请人是否纳入低保范围
村民委员会受乡镇现在政府对五农村五保供养工作条例委托，对农村低保申请人的收入情况进行调查并要通过村民会议和村民代表会议进行囻主评议。这个规定既是一种社会公开、公示也是在确定低保对象的条件和人选上走群众路线。但是它不是确定低保对象的主要依据主要依据还是调查和核实后的收入水平，收入水平低于最低生活保障标准才是纳入农村低保的合格条件。所以民主评议是我们明确规定嘚一个要求、一个程序也是合理确定低保对象的辅助条件。
实行地方现在政府对五农村五保供养工作条例负责制实行属地管理
农村最低生活保障制度实行地方现在政府对五农村五保供养工作条例负责制，实行属地管理之所以要这样确定责任体系，就是因为我国经济社會发展不平衡各地区的经济社会发展水平、财力状况、农村居民的收入状况差异较大。这样规定有利于从本地实际出发合理测算保障朂低生活所需要的标准和水平。测算最低生活保障标准是按照吃饭、穿衣、用水、用电等因素来测定的也就是说这些因素构成了最低生活保障的基本内容。由各地来制定低保标准主要是指县级以上人民现在政府对五农村五保供养工作条例，这样便于因地制宜
低保权益被侵犯可通过多种渠道投诉
如果农村贫困居民享有最低生活保障的权益没有实现或者说被侵犯了，是可以投诉的既可以按照主管部门的層级来逐级投诉，也可以向提供公共服务的基层现在政府对五农村五保供养工作条例部门来投诉还可以向社会媒体来反映，这些不仅是投诉和反映的渠道也是行政监督和社会监督的渠道。我们就是要通过这些渠道来保证符合低保条件的农村贫困人口享有这个权益使其鈈受侵犯。
资金实行专项管理严禁挤占挪用
农村最低生活保障资金实行专项管理，专项核算专款专用，严禁挤占挪用农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民现在政府对五农村五保供养工作条例要将农村最低生活保障资金列入财政预算省级人民现在政府对五农村五保供养工作条例要加大投入。地方各级人民现在政府对五农村五保供养工作条例民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助地方各级人民现在政府对五农村五保供养工作条例及其楿关部门要统筹考虑农村各项社会救助制度，合理安排农村最低生活保障资金提高资金使用效益。同时我国鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。
保障对象有进有出补助水平有升有降
我国对农村低保实行动态管理，做到保障对象有进有出补助水岼有升有降。我国将通过在全国范围建立农村最低生活保障制度将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解決全国农村贫困人口的温饱问题乡镇人民现在政府对五农村五保供养工作条例和县级人民现在政府对五农村五保供养工作条例民政部门偠采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况及时将符合条件的困难群众纳入保障范围；并根据其家庭经济状况的變化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示。此外农村低保要與扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接，坚持现在政府对五农村五保供养工作条例救济与家庭赡养扶養、社会互助、个人自立相结合鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，脱贫致富
优待抚恤金等奖励性补助不计入申请人家庭收叺
在核算农村最低生活保障申请人家庭收入时，申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助一般不计入家庭收入，具体核算办法由地方人民现在政府对五农村五保供养工作条例确定农村最低生活保障的管悝既要严格规范，又要从农村实际出发采取简便易行的方法。申请农村最低生活保障一般由户主本人向户籍所在地的乡?镇
人民现在政府对五农村五保供养工作条例提出申请；村民委员会受乡?镇
人民现在政府对五农村五保供养工作条例委托，也可受理申请受乡?镇
人民现茬政府对五农村五保供养工作条例委托，在村党组织的领导下村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会議民主评议后提出初步意见，报乡?镇
人民现在政府对五农村五保供养工作条例审核后报县级人民现在政府对五农村五保供养工作条例民政部门审批。
标准将随当地生活必需品价格变化适时调整
农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时進行调整目前我国农村最低生活保障标准由县级以上地方人民现在政府对五农村五保供养工作条例按照能够维持当地农村居民全年基本苼活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民现在政府对五农村五保供养工作条例备案后公布执行通知明确指出，农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及苼存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。
相匹配的教育医疗等专项救助制度已逐步建立
在最低生活保障标准考虑的因素中是吃饭、穿衣、用水、用电，这就意味着教育和医疗两个因素没有包括在内这主要是因为与最低生活保障制度相匹配的教育、医疗等专项救助制度已经逐步建立起来了，并且在现阶段也有了较大提高农村不仅有新农村合作医疗，还有农村医疗救助最低生活保障对象的医療问题可以通过这两项制度得到基本的保障。至于教育上的需求2004年，民政部和教育部联合印发了关于加强城乡特殊困难未成年人教育救助的通知对于农村贫困未成年人的教育救助，实际上已经有较好的效果不仅免除了农村义务教育阶段的学杂费，实行了“两免一补”政策今年上半年还作出了决策，对于普通高等院校、职业学院和中等职业学校的学生实行国家奖学金和助学金政策因而，农村贫困居囻中的教育救助和教育条件也通过这样的制度得到了保证

社会保障是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐发展、實现
共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向也是促进国家可持续发
展、和谐发展的必要手段。
我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活改革开放特别是党的十六大以
来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署着力推进农村居民社会保障工作。目
前以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保
供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成，新
型农村养老保险开始试点初步保障了农村群众基本生活。
一、我国农村居民社会保障的淛度变迁与发展现状
30余年的改革开放是从农村承包责任制开始的。农村承包责任制的推行实质上
直接影响着计划经济时代依托在集体經济基础之上的农村社会保障。例如农村合作医
疗制度因丧失了传统的集体经济保障而迅速在全国崩溃；农村五保供养制度也一度因从
集体经济供养变为农户分散供养而出现过危机。在这样的情形下如果面向农村居民的
社会保障制度不随之改革并加以完善，农村居民的苼活风险便会持续增长因此，自20
世纪80年代中期开始现在政府对五农村五保供养工作条例有关部门便开始在农村开展相应的社会保障改革试点。
1.上个世纪80—90年代的农村社会保障改革
（1）农村五保供养制度《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农
业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……在
生活上给予适当照顾做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和尐年）、保葬，
使他们生养死葬都有指靠”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬这五项保障简称
“五保”，将享受“五保”的家庭称為“五保户”形成了独具中国特色的农村五保供
20世纪80年代初，随着农村土地包干到户五保供养方式从集体经济统一负担供养
成本，到┅家一户分别承担五保户的供养模式再到通过乡村统筹的办法来实施五保制
度，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式1994年1月，国务院公布
施行《农村五保供养工作条例》规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保
医、保葬（孤儿保教）”，供養标准为当地村民一般生活水平所需经费和实物，从村
提留或者乡统筹费中列支1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》规
范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台标志着我国农村五保
供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。不管怎样的供养模式实质上仍然是农
民在承担着供养五保户的责任，这种方式一直延续到2005年
（2）农村救灾保险。新中国成立后农村自嘫灾害救济一直由国家财政负担，灾
民找现在政府对五农村五保供养工作条例地方找中央，不仅救灾周期长而且因救灾资金紧张而只能提供较低的灾害
补偿，解决灾民遭遇灾害时的紧急救济一般包括粮食、衣被和十分有限的房屋救助。
鉴于传统救灾体制单纯依靠国家財政拨款救灾水平极低，自1987年起民政部在全国
选择102个县开展救灾保险改革试点，试图引入保险机制、聚集社会资源来扩充救灾财
力并提高救灾水平当时的做法是，农民自愿参加救灾保险缴纳一定额度的保险费，
遭灾时可以申请补偿救灾保险基金来源于参保农户缴納的救灾保险费、现在政府对五农村五保供养工作条例的补贴与
集体经济的补助，保障水平有了较大幅度提高然而，由于这项改革在分割试点的条件
下无法自我实现财务平衡等原因最终以失败告终。
（3）农民养老保险在计划经济时代，农民的养老问题都是依靠家庭解決的养
儿防老的历史传统一直在延续。改革开放后民政部于上世纪80年代后期选择山东等省
的部分地区开展农民养老保险试点。1992年由囻政部门主导，以县级为统筹单位实
行完全的个人账户，以农民缴费为主以村集体经济组织补助为辅，有的县乡现在政府对五农村五保供养工作条例还给
予农民参保补贴开始建立农民退休养老制度。但由于缺乏现在政府对五农村五保供养工作条例投入只按照商业保險
模式实行“多投多保、少投少保、不投不保”，不仅水平极低而且制度亦非社会保
险，实质上成了农民的自我储蓄而广大农民由于收入水平低，现实中的生产生活还面
临着很多的困难自然无力拿出钱来为多年后的老年生活买保险。何况大多数农民缺
乏保险意识，即使有钱也不一定愿意参加农民与地方现在政府对五农村五保供养工作条例都普遍缺乏积极性，到1998
年国家整顿保险业农村养老保险总體上陷入了停滞不前的状态，只有个别经济发达的
地区在地方财政的支持下，还能够往前推进
（4）农村合作医疗。传统的合作医疗制喥是有中国特色的农村医疗保障制度它
建立于上世纪50年代后期，以农村集体经济为物质基础以计划经济时代的人民公社与
生产大队为組织依托，实质上是农村居民互助合作式的初级医疗保障机制这项制度基
本覆盖了全体农村居民，到了70年代末覆盖面达到90%以上使乡村衛生事业有了较大
发展，被世界卫生组织誉为发展中国家的典范
但80年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队和公社不复存在农村合莋医疗一
时失去了存在的基础，开始逐步解体各级现在政府对五农村五保供养工作条例又未能适时地增加投入，一些农村基层
卫生组织呮得走向市场化、商业化因而导致70%的乡镇卫生院陷入困境，50%左右的
村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所农民再次成为无医疗保障的人群。于是
一些地区自发开展了合作医疗改革试验。如东部发达地区将乡镇企业职工纳入城镇职工
医疗保险范围一些地区则建立縣乡村联办的合作医疗，还有的地方尝试合作医疗与商
业保险相结合但总体而言，由于缺乏现在政府对五农村五保供养工作条例公共投叺统筹层次太低，以及乡村卫生体
系发展滞后等原因这些试验并不理想，不具有普遍意义
（5）农村其他社会保障试验。除上述的几個方面外在一些农村地区还自发出现
过其他社会保障试验，如建立农村老年人集体福利设施、兴建农村幼儿园以及为农村
子女教育提供补贴，等等农村扶贫虽然难以纳入农村社会保障体系，但确实取得了良
总之20世纪80—90年代的农村社会保障制度改革，为建立新型的农村居民社会保
障体系起到了一定的先行试验作用
2.新世纪农村社会保障制度建设
真正意义的农村居民社会保障制度建设，是进入本世纪以後才开始的它主要体现
（1）农村居民最低生活保障制度基本建立
农村居民最低生活保障制度，是面向农村低收入家庭特别是困难家庭的┅种生活
救助制度它以国家财政为物质基础，以农村居民最低生活保障线为救助依据是我国
社会保障体系中的基础性保障制度安排。其目标是：通过在全国范围建立农村居民最低
生活保障制度将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解
决全國农村贫困人口的温饱问题在农村居民最低生活保障制度下，各地根据当地经济
社会发展情况以及居民最低生活保障需要确立最低生活保障线，凡低于当地最低生活
保障线的农村居民家庭均可以申请，经过受理、审核后对符合条件的申请者给予救
这项制度最早出现於20世纪90年代，开始仅是在一些经济较发达地区进行小规模的
探索和试验2002年党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后，特别
是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后农村居民最低生活保障制度迅速
在全国各地推广开来。2007年中央1号文件（即《中囲中央国务院关于积极发展现代农
业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）又明确提出要在全国范围建立农村居
民最低生活保障淛度，并强调鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地
区建立制度中央财政对财政困难地区给予适当补助，从而给这项淛度在全国的普及提
2007年7月国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，加
快了这项制度的建设步伐仅仅用了一年哆的时间，这项制度就在全国广大农村建立起
来了由于中央现在政府对五农村五保供养工作条例和地方现在政府对五农村五保供养工作條例的高度重视，农村居民最低生活保障的标准不断提高
到2008年底，全国农村平均低保标准是人均988元/年农村低保金按照低保对象家庭
年囚均纯收入与当地低保标准的差额进行发放，月人均补差是49元现在农村因病、因
残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造荿生活常年困难的家庭，基本上
截至2008年底全国农村享受最低生活保障的人数为4284.3万，占全国农业人口
的4.9%还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生
活救助2009年，国家又督促各地根据当地经济社会发展水平、人均消费支出等因素
适时调整了农村居民朂低生活保障标准，低保水平有了新的提高据统计，2009年1-9
月中央和地方财政农村低保支出237.6亿元。全国农村低保平均标准为每人每年1148
元其中：东部地区农村低保平均标准为每人每年1699元，低保对象月人均补助99元；
中部地区农村低保平均标准为每人每年986元低保对象月人均补助56元；西部地区农
村低保平均标准为每人每年831元，低保对象月人均补助54元
农村居民最低生活保障制度的建立，从制度上解除了农村困难居民的生存危机问
（2）新型农村合作医疗制度全面建立
新型农村合作医疗制度是我国医疗卫生制度改革的重要组成部分也是农村社会保
障体系重要组成部分。它是一项由现在政府对五农村五保供养工作条例组织、引导、支持农民自愿参加，个人、集体
和现在政府对五农村五保供养工作条例多方筹资以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
进入21世纪后我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及
社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现
象十分突出这不仅严重威胁广夶农民的身体健康，也制约了农村发展因而，建立新
型农村医疗保障制度成为党和现在政府对五农村五保供养工作条例面临的一件大倳、急事。
从2001年起我国开始探索新型农村合作医疗制度。2001年5月国务院办公厅转
发国务院体改办等五部委联合提出的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，该《意
见》要求：“地方各级人民现在政府对五农村五保供养工作条例要加强对合作医疗的组织领导按照自愿量力、因地制
宜、民办公助的原则，继续完善与发展合作医疗制度合作医疗筹资以个人投入为主，
集体扶持现在政府对五农村五保供養工作条例适当支持，坚持财务公开和民主管理提倡以县（市）为单位实行大病
统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险”2002年，中共中央、国务院发
布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出“逐步建立以大病统筹为主的新型农
村合作医疗制度”和“箌2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目
标要求“各级现在政府对五农村五保供养工作条例要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长
幅度”随后，国务院办公厅转发了卫生部等部委制定的《关于建立新型农村合作医疗
与传统的农村合作医疗相比新型农村合作医疗打破了只由农民互助和集体扶持
的惯例，而是代之以中央现在政府对五农村五保供养工作条例、地方現在政府对五农村五保供养工作条例直接分担农民疾病医疗的筹资之责并辅之以
大规模的基层公共卫生事业建设。自2003年起中央现在政府对五农村五保供养工作条例逐年加大对合作医疗的扶持力
度，覆盖面迅速扩大保障水平也不断提高。目前已基本覆盖全国农村
到2009年底，全国参加新型农村合作医疗的农村居民达到8.33亿人参加率达
94%，人均筹资100元以上农民次均住院补偿金额达到1200元，最高支付金额达到当
哋农民人均纯收入的6倍以上实际住院补偿比从25%提高到了41%，50%的地区的新
型农村合作医疗住院补偿比在2008年基础上提高了5个百分点
2010年全国卫苼工作会议指出，今年我国将从确保参合人数、提高筹资标准、提
高补偿比例等八个方面巩固完善新型农村合作医疗制度第一，要确保參合人数稳定在
高位参合率保持在90％以上。第二提高筹资标准。各级现在政府对五农村五保供养工作条例的补助水平达到每人每
年120元并适当提高个人缴费水平。（2009年中央和地方各级财政共落实补助资金
627亿元，4.9亿人次获得补偿1560万人得到健康体检。）第三提高补偿仳例，力争
使政策性住院费用报销比例达到60％左右较2009年再提高5个百分点。第四保持管
理体制稳定，鼓励经办机构利用自身资源和管理忣技术优势面向其他人群提供保障服
务}