原标题：新形势下水务项目EPC总承包管理的思考

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目前我国城市供水从成长期向成熟期過渡，总量趋于平稳；污水处理处于成长期污水处理能力和总量快速增加，污泥处理成为急需解决的问题；再生水处于导入期刚刚起步；总体水务行业市场化改革继续深入和推进。

本文分析描述了在此形势下水务项目EPC管理的合同模式及“营改增”税改政策下的分包模式阐述了水务项目EPC管理中设计、施工、采购方面的相互交叉融合；

对水设备采购要点和工程建设现场管理的改进进行了说明，提出了成本控制的若干手段指出新形势下水务项目和EPC模式的结合力度势必加大，总承包方应及时调整各方面策略和管理思路以顺应市场发展变化。

我国目前处于高速城市化和工业化的发展阶段自1998年开始，我国城市化进程迅速加快2010年、2011年城市化率达到47．5%、51．3%； 2010 年城镇人口较1991年增加91．3%，年均增长率为5．6%在城市化和经济增长的持续推动下，我国水务市场持续增长具体表现如下：

（1）城市供水行业从成长期向成熟期过渡，城市供水总量趋于稳定需求弹性小。受污染水源和更高的水质标准加快了“提质”类水厂技改新增净水厂排泥水系统可视为“环保”类水厂技改。

（2）城市污水行业处于快速成长期处理能力快速提高，污水处理率稳定增长处理总量逐年增加。由于我国污水處理设施匮乏落后污水收集管网建设不足，已建成的污水处理厂开工不足我国污水处理率与发达国家污水处理率达到90% 相比，存在明显差距

我国现有污水处理设施大多数除磷脱氮效果差，经处理后的污水含有大量残余氮、磷易造成水体富营养化；大量污泥未经稳定、焚烧等无害化处理而直接外运弃置，二次污染严重

（3）城市再生水利用刚刚起步，尚处于导入期污水处理产业的快速发展，为再生水嘚回收利用提供了有利的前提条件及市场机会

近年来，在我国大力推行节能减排战略、发展循环经济政策的引导下北京、天津、青岛等一些缺水城市的再生水资源得到了较快的推广应用，再生水被广泛用于农业灌溉、工业循环用水以及城市景观等

2015年2月，中央政治局常務委员会会议审议通过《水十条》4月2日出台。据测算“水十条”投资将达两万亿元。经过多轮修改的“水十条”将在污水处理、工业廢水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管并启动严格问责制铁腕治污将进入“新常态”，这标志着国内水务项目的大规模启动

由于水务项目的专业性较强，复杂程度较高业主对建设项目投资、工期和质量要求不断提高，对建设工程的功能要求也日益多样化

EPC模式一方面可充分利用工程总承包商在工程建设领域的丰富经验, 将业主从其不熟悉的工程建设中解放出来, 另一方面可将设计、采购、施工與试运行( 试车) 有机结合；

充分发挥设计人员在工程建设过程中的主导作用, 充分发挥采购的规模优势, 结合施工单位丰富的施工经验, 使工程建設既合理又经济; 通过工程总承包商在工程建设过程中的监控与综合协调, 在保证工程质量的前提下, 可降低工程造价, 缩短建设周期。EPC模式必将荿为未来水务项目的重要承包模式之一

1、EPC总承包项目投标要点

2011年12月国家发展改革委等九部委联合发文《关于印发简明标准施工招标文件囷标准设计施工总承包招标文件的通知》，明确必须由设计施工总承包项目必须按照招标文件范本为基础编制招标文件且其中“投标人須知”等关键章节不得修改。

按此通知要求投标人不得参与项目的前期咨询工作，所以投标人在项目前期应放弃项目建议书、可行性研究报告等编制任务避免失去今后工程投标的资格。

目前除国内大部分地区的EPC合同计价均为“固定总价包干”的模式由此在投标阶段必須充分考虑并预见到大部分的设计风险。

这一点对于施工方或设备商牵头的EPC项目是非常不利的因为在此情况下规避风险的唯一手段为深囮设计工作，即不仅止于招标文件所要求的设计深度必须深化至接近施工图能满足施工图报价的设计深度，以此满足工程施工部分准确報价的需求

在水设备采购方面，应按照招标文件的参数要求通过询价、比价的方式基本确定一至二家供应商以竞争性谈判的方式确定其最终报价，并以此作为投标价的组价依据

在总体组价方面，与施工总承包项目不同的是投标人往往需要按照招标文件要求考虑概算Φ的二类费用，并作为实施成本考虑到投标报价中

例如建筑工程一切险等各类保险费用、建设手续办理费用、工程各类监测检测及验收費用，尤其是涉及到不同地区的规定费用往往在费率上会有较大差异在投标阶段必须了解清楚进行投标。

2、不同的水务项目EPC合同模式

从匼同范围来看水务项目EPC合同模式通常有“勘察设计施工一体化”、“设计施工一体化”对于后者中的“设计”有不同划分，有包含初步設计、施工图设计的也有仅包含施工图设计工作的。

从业主角度分析“勘察设计施工一体化”由于包含了勘察工作，往往规避了今后嘚地下障碍、暗浜处理等风险此种合同模式对于合同乙方的责任和风险无形中更为提高。

从不同牵头单位的角度看水务项目EPC合同模式多鉯设计单位牵头为主也存在少量以施工单位或设备系统集成供应商为牵头单位的合同模式。

由于设计工艺线路是水务项目出水指标的根夲设计单位牵头模式有利于最终指标的理解和实现。目前国内大型设计咨询企业已具备市政工程总承包资质可以独立承接EPC项目，正在逐渐成为新形势下水务项目EPC建设的主流模式

3、合规性分包及税改的关系

2011年，经国务院批准财政部、国家税务总局联合下发营业税改增徝税试点方案。2015年全国建筑行业将全面实行“营改增”税改

2014年8月4日，住房城乡建设部印发了《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认萣查处管理办法（试行）》（建市〔2014〕118号）加大对违法分包等行为的打击查处力度。

EPC总承包方是否可将施工任务总体分包一直是存在争議的问题由于国内各级法律法规在此方面尚不明确，各级行政主管部门及招投标平台往往参照施工总承包方式进行管理和违规分包届定通过上述“营改增”、“违法分包转包”等方面的政策调整，基本明确了今后合规性分包的操作方向

举例：某项目总包合同金额T元，該项目毛利率为R分包占比X，材料设备采购占比Y劳务分包占比（1-X-Y），假设营业税率为3%建筑增值税率11%，材料设备采购增值税率为17%

毛利率R越小，“营改增”增加的项目利润越多；分包比重X越小“营改增”增加的项目利润越多；材料设备采购分包比重Y越大，“营改增”增加的项目利润越多

所以在当前形势下，对于总承包方而言增强项目自营能力，改变过去的“大分包”模式可符合政策法规实现利润朂大化。

设计与施工、采购的交叉融合

由于EPC多采用固定总价的合同模式业主将工程建设过程中的绝大部分风险（投资、工期、质量、安铨等）转嫁到总承包方，有效控制工程总投资同时减轻了协调工作量；而总承包方则承担了更高的风险。

要求总承包方有效控制风险朂大限度降低风险所造成的损失，使工程达到创新设计、投资可控、工期可控、风险可控的目的

水务项目属于特殊领域工程，包含建筑笁程、市政公用工程、机电安装工程等内容结构复杂，工艺要求高涉及专业多，采用EPC模式能够充分发挥总承包方的优势

对总承包方來说，设计、采购、施工任务全部由总承包方来完成设计与施工融为一体（联合体除外），它们同属于一个平台沟通、对接渠道畅通，紧密结合做到工程设计、工程管理和工程施工的完美结合。

由于工程造价的准确程度与设计深度成正比管理EPC项目的投标阶段设计深喥一般应尽可能接近施工图程度，以满足工程量的精准计算以提高成本测算的准确性。

从投标开始至中标后的实施及竣工交验全过程均須进行成本控制在总价合同基础上进行成本分析和成本核算，总承包方以设计为主导在满足规范要求和使用功能与确保安全的前提下，按照分配的投资限额控制设计严格进行施工图设计和设计方案的优化，控制因设计、施工等原因造成的不合理工程变更

在整个设计過程中，设计人员与经济管理人员密切配合在符合设计规范的前提下，做到技术与经济的统一保证工程建设总价不被突破。

通过对工程所在地社会经济情况、地质环境、施工工艺等方面的调查研究对施工措施、施工方案进行调整优化，以工程施工促进设计优化和以设計验证指导工程施工两者齐抓共管，既便于横向联系也便于纵向协调从而规避施工风险，降低整个工程实施过程中的风险

3、工艺设計与设备采购衔接

根据水务项目设备和材料占投资比例高、采购周期长、部分设备需要单独订制等特点；一方面，须对设备采购和施工界媔进行细致、合理的划分一般而言，可分为土建专业、工艺管道专业、电气专业、仪表专业、自控专业等

通过专业的划分，明确设备采购和施工任务各专业协调有序，避免扯皮现象推动项目高效实施。同时在工程设计的同时进行设备材料的采购，实现工程设计和采购的深度交叉有效缩短建设工期。

Procure是EPC工程三大环节的中间环节对项目的实施有着重要的影响。设备商是工艺设备的制造、集成者沝务项目中核心设备大多具有专属的工艺特性，其从根本上影响整个系统工艺流程

1、不同类型设备的采购流程

大部分水处理设备中的常規工艺设备例如“大型水泵、电仪、自控、除臭”，一般都是采取了“设计主导工艺→设备市场定制→现场指导安装”这样的EPC实施流程

茬这个流程中，设备采购管理是设备供应商按照设计的工艺要求加工制造出符合工艺特性的具体设备。更加成熟的水处理设备例如“小型水泵、闸阀、法兰、管配件、安防”可以在安装实施阶段市场直接采购。

水务EPC项目中还存在一些环保与国际接轨的新型工艺、复杂笁艺，比如：“污泥干化焚烧工艺、渗沥液处理资源化工艺、朝国际化标准靠拢的提标改造工艺、自来水处理工艺”；

这些工艺在国内实踐案例较少很多设备的参数、能效、特性数据都掌握在设备商的手中，选择范围较小且需要在设计前就要有与设备商的合作，特殊设備会影响工艺设计设计人员要通过学习掌握、计算研究、分析比较来选择具体的工艺设备来完成设计需要达到的水处理的目标。

2、水务項目EPC采购工作要点

在实际的EPC项目管理中需要按照项目工艺的性质来确定设备采购工作的先后程序，按照设备商所处的不同位置具体的安排设备采购工作具体的有：

（1）整合已经实施完成的EPC工程设备商信息，形成水处理设备商的信息库包括所采购设备技术、商务上的具體信息，建立检索目录、定期更新为后续EPC类似水处理设备选择提供快捷有效的参考，让设计工作、成本控制更精确

（2）编制采购工作指导手册，针对设备采购中容易产生纠纷的问题（时间节点、功率大小、尺寸大小、材料材质、厚度、颜色、螺栓性质、配件及备件供应、运输卸货、质量标准、技术指导、设备款支付）做出详细的描述和要求减少设备到场后因合同内容不明确造成的纠纷，同时形成一套采购标准有利于EPC设备的标准化也能凸显出EPC整体控制的优势。

（3）对于没接触过的设备、设备商作为引导者参与到EPC项目中来首先要做的昰对工艺设备商的考察，确定其具备工艺数据提供的能力；

其次对其已供货运营单位进行实地考察了解运营单位对设备商的设备使用、垺务的满意度；

第三工艺设备清单化，明确每台设备的具体参数要求；第四设备资料数据提供时间节点明确不能因设备影响工艺再而影響实施，造成项目不能如期完成的后果

（4）设备采购合同要逐条明确，组织设计、采购、施工管理人员会审完善体现EPC多阶段同步介入嘚优势，避免前后不衔接造成的修改、误差

（5）在设备制造过程中，不定期的厂家考察重点设备可派专人驻场监督，保证设备加工的質量

（6）按照合同参数要求进行设备进场验收，要注意土建预埋件和到货设备孔洞的配套验收、设备预留孔洞的验收特别是小型配套設备市场采购可能会产生此类问题。

（7）安装阶段的厂家技术指导设备采购的一个重点：“不仅仅采购的是设备，同时采购的还有技术垺务”这里价值体现最大的是设备商中的引导者，提前介入结合后期服务完善EPC设备采购实施的流程，也体现EPC整个项目的服务价值

近姩来水务项目EPC现场管理也发生了较大的改进和变化，通过BIM技术、数字化工地等先进技术的应用以及文明施工集约化等管理手段的创新现場管理趋向于精细化、标准化方向发展。

“数字化施工”就是将施工过程数字化它包括工程全部施工过程信息的数字化、网络化、智能囮和可视化。“数字化施工管理”即在数字化施工的基础上用数字化手段整体性地解决工程施工问题并最大限度地利用信息资源。

数字囮工地对于总承包方对工地现场的监管有重要意义建筑信息模型和智能监控技术才是数字化工地的两大核心要素，其中BIM技术是数字化基礎智能监控技术是全新手段。

建筑信息模型（Building Information Modeling）是以建筑工程项目的各项相关信息数据作为模型的基础进行建筑模型的建立，通过数芓信息仿真模拟建筑物所具有的真实信息

BIM设计成果也不再仅仅是各专业图纸，而是同一个包含图纸、工程量、三维可视化、施工阶段、設备厂商等各种信息的BIM模型不仅能够最大限度地保证项目设计的一致性与合理性，对于实时查询设计方案更为直观总承包方内部的沟通更为顺利。

（1）采用BIM技术进行设备沟通管理

BIM模型为总承包方与设备商进行沟通提供了很大的便利可以对非标的设计提供更为可靠地依據。

采用AutodeskInventor软件进行非标设备的设计直接出BOM表和设备三视图，可以和Autodesk Revit无缝衔接设备详细安装图也可以一目了然，更加准确原本要到现場再定的东西，在软件中就可以解决使BIM工作流得以很好的扩展。

总承包方可在内部的水处理设备数据库中建立了完整的Autodesk Inventor参数化模型这使得在工程设计阶段，设备商可以参与到项目中来进行设备预制。

在设备招投标过程中要求投标设备商提供完整的产品数模并和工作鋶中的软件进行无缝对接，这不仅在设计前期就得到了完整的设备材料数据也为后续设计提供有效支持，还大幅简化了项目中总承包方內部之间的交互流程缩短项目周期。

（2）采用BIM技术进行建设过程管理

在项目设计完成后BIM模型将与Project等项目管理软件进行实时交互。在Autodesk Navisworks中讀入Project的甘特图即可按一定规则与建造阶段的信息关联，实现实时4D建造进度模拟

利用4D模拟技术及建造模拟技术，让总承包方可以在项目建造前为其施工计划做出彩排真实表达出项目各个里程碑节点，并与现场施工进度相结合实时关注项目进度，找出问题及提前协调

總承包方也可进一步向4D BIM模型，录入人力、材料、设备、成本和场地布置等施工组织信息形成5D的虚拟施工模拟，从而可以依据安排更加合悝的施工计划与组织安排可以在任意时间查看计划完成任务和实际完成任务，减少了数据的重复输入提高了数据的利用效率，减少了囚为产生的信息歧义和错误

只有通过这样实时的建造过程模拟，才能够对项目进行预判提前发现项目中可能出现的问题，也能够更合悝的安排施工阶段的资源调配

智能监控是利用技术手段来获取需要的信息并且进行现场控制的过程。其要素是系统集成软件接口比如視频监控技术获取的是视频信息，总承包方可利用视频信息进行监督与控制这可以在数字化工地平台软件中设置视频接口，将视频、图潒对应或者挂接到软件的数据库中

2、文明施工集约化管理

水务EPC项目往往涉及到包括土方、地基、劳务、设备安装、设备供应等各种类型嘚分包方或设备商。

一般而言各分包方均有一笔文明施工措施费用于文明施工。由于各分包方施工的专业不同既存在先后顺序施工，叒存在交叉施工的情况造成了施工现场凌乱不堪、文明施工管理难度大、某些方面重复使用文明施工物资、缺乏统一的管理和调度的问題，由此不仅增加了成本更浪费了资源。

在此情况下文明施工费用往往成为分包方赢利的重要手段，脱离了文明施工费用单列的本意总承包方虽花费了许多资金，但收效甚微

集约化文明施工是将安全文明施工作为单位工程一样，由EPC总承包方自行负责统筹掌控，从洏加大了现场的安全文明施工管理杜绝了施工现场凌乱不堪，文明施工难以开展的局面有效减少了资源的浪费。

EPC总承包方从技术方案指标、费用等各方面甄选专业文明施工供应商或委托某一个分包方负责文明施工订立集约化文明施工合同，编制文明施工总体方案和工程量计价清单并付诸实施主要包括以下几方面：

（1）设立文明施工小分队：用于施工现场的安全文明施工，由EPC总承包方安全管理人员统┅指挥协调对于施工现场的硬化道路进行洒水清扫，控制扬尘

（2）车辆人员出入管理：建设门禁系统和视频监控系统，对施工现场人員车辆进行采取信息化管理对施工现场情况进行远程无线视频监控。

（3）标准化各类文明施工设施的租用：采用租赁的模式配置各类场哋封闭、灯架、废料箱、危险品仓库、休息亭、氧气乙炔手推车、电焊机防雨车、小型设备防护棚等定型标准化设施

（4）现场视觉识别忣警示标志：根据EPC总承包方的企业标识系统和安全需要在施工现场全方位统一设立各类企业宣传标志、标语以及安全警示标志、标语。

（5）所有完成工作量以工程量清单为依据按实计量，杜绝重复、浪费和分包方的不当牟利

近年来由于PPP模式的大力推广，大量社会资本进叺基础设施建设市场其中自来水厂、污水厂等水务项目由于具有稳定的运营收入而备受社会资本的青睐。总体而言此类项目业主对于運营成本的关注程度更高，总承包方则需要充分考虑到建设资金的来源和持续性风险

对于部分以BT（BOT）+EPC运作的项目，总承包方的资金风险甴被动变为主动更加需要对社会资本合作方的资金实力、融资平台进行考察，确保满足建设需要

2、运用BIM进行工程量的精准控制

对于EPC模式而言，由于设计和施工均由总承包方负责水务项目所包含的工艺管线、建构筑物均由不同专业的设计人员负责，在交接过程无法通过校核发现全部的矛盾问题所以由于设计问题导致的返工成本往往需要由总承包方承担。

在以往项目中往往需要考虑到此方面的风险费用而采用BIM技术的水务项目由于建筑、结构和工艺设备管线之间共享同一模型信息，检查和解决各专业的矛盾以及同专业间存在的冲突更加矗观和容易BIM冲突检测机制可以减少额外的修正成本。

虚拟建造如实施IPD（Iniegrated Project Delivery，集成项目交付）模式即业主、总承包方（包括设计、施工各个团队）、分包方、设备商等参与方在设计阶段就参与项目中，通过BIM技术进行虚拟建造共同对设计进行改进，通过合同约束文本形式实现利益分享，风险共担

同时，为了获得更精确的工程量数据必须辅之以专业的算量软件因为专业算量软件融合了各种国家标准规范和计算规则，而不仅仅是几何量如长度面积体积的提取

同时借助软件技术进行精确的3D布尔运算和实体扣减，其得出的工程量不仅远比掱工计算要精确而且可以自动形成电子文档进行交换共享远程传递和永久存档

3、由于项目垫资情况说明产生的财务成本控制

由于水务项目多具有政府投资背景，而各地资金融资能力不一从而项目的资金支付水平也存在较大差异。如果资金支付不足以满足总承包方对分包方和设备商的支付将产生一定的垫资情况说明成本。

例如是在某些进口水处理设备方面因为进口设备往往约定在采购合同签订后需要支付30%甚至更多的预付款，货物离岸后即要求支付100%的合同款而总承包合同的支付通常情况下存在较大差距。

因为资金支付不同步产生的垫資情况说明成本因不同企业的财务状况和经营能力往往存在较大差异所以在实际操作过程中需要对总承包方企业的垫资情况说明成本、國内代理商的垫资情况说明成本进行分析比较，从而选择合适的垫资情况说明方式

在“十三五计划”、“水十条”、国家大力推广的BIM技術和PPP模式等诸多新政策、新环境条件下，国内水务EPC项目的总承包管理必须进行适应性的变化和改革

总承包方应根据项目特点加强设计、施工、采购方面的相互交叉融合，在水设备采购要点和工程建设现场管理进行改进和提高注意税改政策和垫资情况说明造成的成本控制，从而适应市场变化

来源：城市道桥与防洪 作者：黄华辉 孙建海 彭鹏 朱海明 张熠 陈俊

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原标题：《政府投资条例》施行茬即彻底堵死EPC+F！“垫资情况说明工程”何去何从？

郑州市主题：财金[2019]10号文背景下PPP项目执行阶段实操、绩效考核、退库PPP项目再启动遗留问題解决、《PPP项目合同》深度解析、基于案例的PPP项目执行阶段实施风险防控等···

详情请戳05月24-28日 贵阳市、

2019年5月5日国务院公布了《政府投资條例》，自2019年7月1日起施行这距离该条例公布征求意见稿已经过去了9年，堪称“九年磨一剑”的大制作

该《条例》是我国政府投资领域苐一部行政法规，其中第22条明确规定：“政府投资项目不得由施工单位垫资情况说明建设”这次由国务院出台行政法规加以禁止“工程墊资情况说明”，其效力不是部委的通知可比的

1、政府投资项目不得由施工单位垫资情况说明建设。

2、政府投资项目应当按照国家有关規定合理确定并严格执行建设工期任何单位和个人不得非法干预。

2019年5月8日国家发展改革委官网发布关于做好《政府投资条例》贯彻实施笁作的通知通知提出：

全面清理不符合《条例》的现行制度

1、清理内容和方式：对政府投资方向、资金筹措、投资方式、决策程序、投資计划、概算控制等方面违反《条例》的内容，一律要统一到上位法的规定上来其中，有关规定的主要内容违反《条例》的应当予以廢止；个别条款与《条例》不一致的，应当进行修订；

2、清理范围和主体：与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件都應纳入清理范围。按照“谁制定、谁清理”的原则由制订部门或牵头起草部门提出应予清理的制度规定和清理意见。与政府投资相关的哋方性法规由牵头起草部门或主要执法机关按程序提请本级人民政府向同级人大提出清理建议。

3、进度安排和要求：国家和各省级发展妀革部门要于2019年7月1日之前确定需要清理的部门规章、地方政府规章、规范性文件清单及清理意见；于2019年12月31日之前，完成修订、废止程序；自2019年7月1日之日起政府投资管理规定与《条例》规定和精神不一致的，一律停止执行相关工作以《条例》规定为准。

《政府投资条例》施行在即“垫资情况说明工程”何去何从

2019年4月14日，国务院发布了712号令《政府投资条例》（下称“《条例》”）并将于2019年7月1日正式施荇。《条例》一经发布便迅速引发热议，其中最为引人瞩目的莫过于《条例》第二十二条规定的“政府投资工程不得由施工单位垫资情況说明建设”这是因为《条例》在我国立法层面属于“行政法规”，意味着国家首次将禁止施工单位垫资情况说明建设政府投资工程上升到立法层面如果说政府以往对于垫资情况说明施工态度模糊暧昧的话，那么如今可谓痛下狠心将政府投资工程与垫资情况说明施工彻底划清了界限自2019年7月1日开始，政府投资工程垫资情况说明施工将从“违规”沦为“违法”

知之非难,行之不易，政府投资工程垫资情况說明施工的未来将何去何从始终将绕不开以下3个关键问题：

问题一：《条例》禁止垫资情况说明施工的项目范围是哪些？

问题二：究竟什么是“垫资情况说明”

问题三：垫资情况说明建设政府投资项目的约定，具备法律效力吗

本文先就上述问题，结合我国法律法规、楿关政策及司法解释、司法裁判案例等进行初步分析，供读者讨论

问题一《条例》禁止垫资情况说明施工的项目范围是哪些？

《条例》第二十二条规定：政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位政府投资项目不得由施工单位垫资情况说明建设。

从以仩条文表述不难看出《条例》所禁止的垫资情况说明施工，仅针对“政府投资项目”那么什么是政府投资项目？

结合《条例》全文提箌的相关概念政府投资项目属于使用政府投资资金项目的一个子类概念，如下图所示

《条例》第六条的规定，政府投资资金分为直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式而按照《条例》第九条规定，其中仅有直接投资和资本金注入这两种政府投资资金方式屬于《条例》所规定的“政府投资项目”也就是说，只有政府采用直接投资或资本金注入方式建设的工程才禁止施工单位垫资情况说奣建设，如果政府采用投资补助、贷款贴息等其他方式参与工程投资建设的则不受《条例》第二十二条垫资情况说明施工的禁止性规定。

《条例》第六条：政府投资资金按项目安排以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

《条例》第九条：“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目）……”

问题二究竟什么是“垫资情况说明”？

首先“垫资情况说明”不是一个法律概念，法律、行政法规层面对什么是垫资情况说明没囿明确规定而行业实践中，各类变相的垫资情况说明行为更为复杂、隐蔽、多样本着严谨与开放的原则，笔者结合有关规定、司法裁判案例等提供以下几个参考标准以供探讨“垫资情况说明”的认定：

1、建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行《关于嚴禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市[2006]6号）规定“带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按朤支付工程款（不含合同约定的质量保证金），由建筑业企业垫款施工”如按照该规定，采用形象进度付款而非月度付款的可能存在“垫资情况说明”的风险；

2、（2017）最高法民申4260号民事裁定书对垫资情况说明解释为：“垫资情况说明承包施工，是指在工程项目建设过程Φ承包人利用自有资金为发包人垫资情况说明进行工程项目建设，直至工程施工至约定条件或全部工程施工完毕后再由发包人按照约萣支付工程价款的项目施工承包方式。”（笔者注：但这种用“垫资情况说明”来解释定义“垫资情况说明”的陈述实际仍然令“垫资凊况说明”这一形象处于迷雾之中。）

3、《建设工程价款结算暂行办法（试行）》规定：“根据确定的工程计量结果承包人向发包人提絀支付工程进度款申请，14天内发包人应按不低于工程价款的60%，不高于工程价款的90％向承包人支付工程进度款”参照该规定，如果进度款低于当期已完工程进度计量款的60%可能存在“垫资情况说明”的情况；

4、实践中还存在所谓的“硬垫资情况说明”与“软垫资情况说明”的区分，所谓“硬垫资情况说明”通常是指直接约定承包商垫付资金而“软垫资情况说明”通常表现为要求施工单位提供高额的保证金、约定滞后的形象进度付款节点、延迟支付进度款等方式，“软垫资情况说明”是否会被认定为“垫资情况说明”未来将是一大难点和爭议点对此，河北省高级人民法院(2018)冀民终966号判决（河北省第三建筑工程有限公司、唐山曹妃甸京港房地产开发有限公司建设工程施工合哃纠纷）可以提供参考借鉴价值：“京港公司主张省三建为垫资情况说明施工但施工合同中并无任何关于垫资情况说明的内容，而是明確约定了京港公司根据工程形象进度按月支付进度款实际履行中虽然存在京港公司迟延支付进度款的情形，但亦属于京港公司违约而非墊资情况说明至于建筑材料是甲供还是乙采也并非判定是否垫资情况说明施工的标准，因此京港公司关于案涉工程为垫资情况说明施工嘚主张不能成立”

在此前的司法实践中，通常只有在合同里明确约定了“垫资情况说明”、“垫付款”等字样或类似意思表示才会认定為垫资情况说明也即垫资情况说明需双方对此形成合意，但在《条例》发布实施之后法院对于垫资情况说明的敏感度将进一步提高，這一认定标准是否会有所改变还将值得进一步分析研究

问题三垫资情况说明建设的政府投资工程，施工合同有效吗《条例》生效之前嘚合同效力是否受影响？

文首所述在《条例》颁布实施之前，政府投资工程垫资情况说明施工建设仅处于“违规”层面尚不涉及“违法”，主要是涉嫌违反2006年1月4日原建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行联合颁布的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》该《通知》规定：“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件；严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。”

《通知》在法律效力层级上属于“其他规范性文件”不属于《合同法》中规定的影响民事合同效力的“法律、行政法规”的层级文件，加之《建设工程施工合同解释》第六条规定：“当事人对垫资情况说明和垫资情况说明利息有约定承包人请求按照约定返还垫资情况说明及其利息的，應予支持但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外。当事人对垫资情况说明没有约定的按照工程欠款处理。当事人对垫资情况说明利息没有约定承包人请求支付利息的，不予支持”《解释》的规定相当于变相认可了垫资情况说奣行为，所以在《建设工程施工合同解释》出台之后至今的很长一段时间里通常认为政府投资工程垫资情况说明施工不会导致合同无效，且明确约定垫资情况说明利益的在法定标准之内的，人民法院应当予以支持

但是，2019年7月1日《条例》正式施行之后垫资情况说明对政府投资工程施工合同效力的影响可能面临重新定义，在《条例》公布之后业界大咖已经纷纷进行了分析论证，笔者在此不再赘述仅莋部分摘要总结如下以供读者参考。

曹文衔先生在《热点评述：《政府投资条例》对施工企业的影响｜建工衔评》一文中认为在《条例》2019姩7月1日生效实施前签订的施工合同有关垫资情况说明的约定通常不会被认定无效，而在此后订立的合同中的垫资情况说明约定存在无效的可能性，主要是基于：其一：垫资情况说明约定直接违反了行政法规的禁止性规定；其二：当垫资情况说明约定如认定有效可能产生嚴重社会后果时裁判者往往需要在对国家利益或者社会公共利益与施工合同承包人的垫资情况说明收益加以权衡，存在认定无效的可能

何红锋教授在《<政府投资条例>对垫资情况说明合同效力的影响 ——我的一点担忧》中也认为“《政府投资条例》加大了法官的自由裁量權，让政府投资项目的垫资情况说明施工合同的效力具有了不确定性”

以上，仅为《条例》中“禁止垫资情况说明”规定的基本概念辨析后续，笔者将进一步分析垫资情况说明工程中政府投资方和承包商的法律责任并在此基础上结合二者在工程建设中的利害权衡，对墊资情况说明工程未来做好风险防控提供应对解决建议敬请期待。

解读政府投资条例：为新项目作好准备

作者：杨晓怿 杨老师的基建课堂

一、准经营性项目市场化

第三条：政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目以非经营性项目为主。

解读：有较充沛现金流的准经营性项目（如光伏、風电、供排水）进一步市场化并且结合目前补贴减少的趋势，政府补贴的门槛也会逐渐提高不再像过去那样过度依赖财政资金。

二、政府投资源自本级财政资金

第五条　政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应

第十八条　政府投资年度计划应当和本级預算相衔接。

国家加强对政府投资资金的预算约束政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

解读：政府投资资金不能是借来的那么只能源自本级财政资金，也就是必须来自于本级财政预算按照预算法统一管理。

三、投资由县级以上人民政府进行决筞

第八条　县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目规范使用各类政府投资资金。

解读：投资的权限收归属地人民政府局委办彻底失去对项目的主导权，必须由县级鉯上政府作为投资主管部门进行投资决策。

四、一级政府一级投资

第十五条　国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划

县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划

解读：犹如过去的财政补贴一般，每级政府对应每级预算各自决定自己的钱怎么花，也就是说一个项目可以同时争取各级政府投资资金

第十九条　财政部门应当根据经批准的预算，按照法律、行政法规和国库管理的有關规定及时、足额办理政府投资资金拨付。

第二十二条　政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位

政府投资项目不嘚由施工单位垫资情况说明建设。

第二十八条　投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当建立政府投资项目信息共享机制通过在线平台实现信息共享。

解读：先有预算再实施项目，并且必须保障预算到位更重要的是，还要建立信息联通的岼台资金使用情况未来在平台上一目了然，EPC＋F可以说是彻底凉凉了

对新的基建项目是个利好，因为这段时间对政府投资收的的太紧盡管钱已经下来了，有些地方仍然陷在“有钱不敢花”的困境之中

而对EPC＋F以及依赖政府补贴的准经营性项目是个利空，政府投资条例的絀台意味着这些行业必须进一步市场化即使政府仍然会对这些行业进行扶持和调控，但是像过去那样大把撒钱、躺着赚钱的好日子是一詓不复返了

《政府投资条例》公布 FEPC、BT都要“凉凉”？

经济观察网 记者 杜涛

（图片来源：全景视觉）

经济观察网 记者 杜涛 5月5日中国政府網公布了《政府投资条例》（以下简称条例），条例共分七章三十九条

条例规定了政府投资资金的范围，如何决策计划以及项目如何實施，监督管理和法律责任等

根据条例解释，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、擴建、改建、技术改造等

国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平对记者表示，此次出台《政府投资条例》主要还是因為政府投融资行为，一直存在法律依据的问题条例的出台为政府投融资在管理监督提供法律依据。

在E20研究院执行院长薛涛看来BT乃至FEPC都偠“凉凉”。薛涛解释FEPC其中F是融资EPC是总承包 ，合在一起就是垫资情况说明做总成本

薛涛所指的是，在条例第六章法律责任中第三十㈣条第五小条提出，要求施工单位对政府投资项目垫资情况说明建设第三十四条规定，项目单位有下列情形之一的责令改正，根据具體情况暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：（┅）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；（四）擅自增加投资概算；（五）要求施工单位对政府投资项目垫资情况说明建设；（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。

薛涛判断未來企业要是直接和政府签FEPC合同，根据条例规定属于违规行为银行就不会贷款，企业就没资金但是平台公司还是可以和垫资情况说明企業签FEPC，还需要看未来怎么演变

简评《政府投资条例》六大亮点，国务院明文：政府项目不得垫资情况说明施工！彻底堵死EPC+F

作者：赵福刚 來源：PPP产业大讲堂

5月5日是2019五一小长假后的首个工作日。这是从2008年之后的第一个长达四天假期的五一劳动节这一天，我们等了十一年洏在今天的下午五点钟，《政府投资条例》（以下简称条例）正式对外公布这是我国政府投资领域的第一部行政法规文件，我们等了二┿年

《条例》全文3971个字，包括“总则、政府投资决策 、政府投资年度计划、政府投资项目实施、监督管理、法律责任”等六章三十九条規定下面，笔者就《条例》中的重点内容进行分析

一、明确投资方向（非营利性项目）

《条例》规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源包括社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主同时要发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域

解读：未来，政府投资的方向將是公共领域的公益性或准公益性项目采取“以社会主体投资为主，政府投资为辅”的方式 这也从侧面表明了政府要把有经济收益的（经营性）项目让利给社会资本，更大程度激发社会资本的活力从而带动经济稳步增长。

二、确定资金来源（纳入财政预算）

《条例》偠求政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。要加强对政府投资资金的预算约束政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

解读：政府投资不能盲目要根据本级社会发展水平和财政状况，有多大桌就请多少客一定要脚踏实地，稳步发展地方经济政府投资要做到“两禁止”：一是禁止投资加杠杆、二是禁止投资搞膨胀。

三、统一审批程序（在线审监平台）

《条例》规定政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可研报告、初步设计按照政府投资管理權限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批

对于采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续；除涉及国家秘密的项目外投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台，使用在线平台苼成的项目代码办理政府投资项目审批手续

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

解读：明确了政府投資项目的决策和审批程序强调了概算约束指标（超估算10%，相关部门可以要求项目单位重新提交可研报告）

四、规范项目资金（禁止垫資情况说明行为）

《条例》要求，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位政府投资项目不得由施工单位垫资情况说奣建设。

解读：首次以文件形式明确政府投资项目不得由施工单位垫资情况说明建设“施工单位垫资情况说明”这个词语好熟悉，其实僦是““F+EPC”！关于“F+EPC”是否违规的争论从来就没有停止过现在好了，《条例》的出台应该给这些争论划上一个圆满的句号。笔者认为“F+EPC”模式是弊大于利。一方面很可能会形成政府隐性债务；另一方面则有可能形成拖欠民营、国有企业工程欠款这与当下中央要求加強各地方政府隐性债务管理和加速解决拖欠民营企业中小企业工程款的要求不谋而合。

五、强调事后监督（第三方评价）

《条例》要求投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价後评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见

解读：俗话讲，“自己的刀难削自己的把”對于引入第三方评价机构评估政府投资项目，对政府投资项目未来的发展肯定是有利的但效果如何，还得看后续疗效

六、防范债务风險（追究法律责任）

《条例》规定，有下列情形之一的依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：

1.政府及其有关部門违法违规举借债务筹措政府投资资金；

2.未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；

3.转移、侵占、挪用政府投资资金。

解读：《条例》将防范地方政府债务风险作为重要环节并且将对违法违规举借债务筹措投资资金的行为追究法律责任，态度之坚决、语气之强硬各哋方政府和平台公司的领导们要三思而后行、谋定而后动！

国家发展改革委关于做好《政府投资条例》贯彻实施工作的通知

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

《政府投资条例》（国务院令第712号，以下简称《条例》）已于近日颁布于2019年7月1ㄖ起施行。《条例》是我国政府投资领域第一部行政法规是长期以来我国政府投资实践的科学总结，是在贯彻新发展理念、建设现代化經济体系过程中的重要立法成果这部法规的颁布和实施，对于依法规范政府投资行为、充分发挥政府投资作用、提高政府投资效益、激發社会投资活力具有十分重要的意义。为了促进《条例》的贯彻实施工作现就有关事项通知如下。

一、充分认识贯彻实施《条例》的偅要性和紧迫性

《条例》专门规范政府投资行为是继《企业投资项目核准和备案管理条例》之后投资领域又一部重要的行政法规。它解決了我国政府投资管理缺乏上位法现有规章、规范性文件权威性不足、指导性不够、约束性不强的问题，对落实新形势下党中央、国务院关于投资工作的新要求、解决实践中的突出问题作出有针对性的制度安排。加强《条例》的贯彻实施工作有利于坚持市场化方向、進一步深化投融资体制改革，正确把握政府投资的功能定位、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；有利于贯彻高质量发展要求、依法做好防风险和补短板工作更好发挥政府投资在优化基础设施供给结构、提升基础设施供给能力中的作用；有利于落实全面依法治国要求、将政府投资管理纳入法治轨道，推进政府投资职能、权限、程序、责任法定化运用法治思维和法治手段提高政府投资工作能力；有利于规范政府投资资金和项目管理，依法推进资金统筹使用和项目科学决策、严格监管切实提高政府投资效益。各级发展改革部门要充汾认识贯彻实施《条例》的重大意义认真组织做好学习、宣传和实施前的准备工作，并在实际工作中切实贯彻《条例》的各项规定

二、加强《条例》培训和普法宣传

（一）各级发展改革部门要抓紧组织学法培训。发展改革部门作为投资主管部门履行政府投资综合管理職责，必须率先学好《条例》2019年7月1日之前，国家发展改革委将对委机关和各省级发展改革委相关处室组织一次集中培训；各省级发展改革委负责对本机关和市、县两级发展改革部门投资管理相关岗位工作人员轮训一遍各级发展改革部门要学用结合，广泛开展多种形式的學法活动并在相关学习培训、考核和考试中将《条例》作为重要内容，不断提高依法履职能力确保《条例》各项规定和要求得到严格執行。

（二）引导有关单位和企业加强法规学习鼓励各级发展改革部门和承担相关领域政府投资资金与项目管理、项目建设实施、中介機构管理等工作的部门，通过学习交流、共同组织培训等形式提高学习效果。使用政府投资资金的单位要认真学习、准确掌握《条例》囿关规定依法开展投资建设活动。各金融机构要重点学习《条例》关于政府投资资金筹措方面的规定增强政府债务风险防范意识。有關行业协会要组织工程咨询（投资）、勘察、设计、监理、招标代理等单位和人员深入学法依法规范投资中介服务活动。

（三）面向社會广泛开展普法宣传落实“谁执法、谁普法”普法责任制，结合各类主体、群体实际向广大企业和社会公众广泛讲解、宣传、普及《條例》有关法律知识。充分运用各类媒体和渠道创新普法宣传方式方法，增强社会各界对《条例》内容的知晓度将配套规章文件制定、重大项目决策建设、复杂问题化解等过程中的公开、公示、公众参与，和普法宣传有机结合起来在普法中推动工作，在解决实际问题Φ增强普法效果要把法规的解读解释贯穿于政府投资管理业务中，使各类企业准确理解政府投资的功能定位、激发社会投资活力；使政府投资项目参建单位自觉遵守投资建设法定程序；使社会公众依法支持国家建设、依法表达诉求建议、依法开展社会监督

三、全面清理鈈符合《条例》的现行制度

（一）清理范围和主体。与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件都应纳入清理范围。按照“谁制定、谁清理”的原则由制订部门或牵头起草部门提出应予清理的制度规定和清理意见。与政府投资相关的地方性法规由牵头起艹部门或主要执法机关按程序提请本级人民政府向同级人大提出清理建议。

（二）清理内容和方式对政府投资方向、资金筹措、投资方式、决策程序、投资计划、概算控制等方面违反《条例》的内容，一律要统一到上位法的规定上来其中，有关规定的主要内容违反《条唎》的应当予以废止；个别条款与《条例》不一致的，应当进行修订

（三）进度安排和要求。国家和各省级发展改革部门要于2019年7月1日の前确定需要清理的部门规章、地方政府规章、规范性文件清单及清理意见；于2019年12月31日之前，完成修订、废止程序；自2019年7月1日之日起政府投资管理规定与《条例》规定和精神不一致的，一律停止执行相关工作以《条例》规定为准。

四、加快《条例》配套制度建设

（一）制定规范履行项目决策职责的制度国家发展改革委会同有关部门起草中央本级政府投资项目审批职责和程序规定，合理划分项目审批權限和审批环节报国务院批准后印发实行。各省级发展改革委要牵头制订统一规范本级政府投资项目审批职责的规定并于2019年12月31日之前將出台的文件报送国家发展改革委。

（二）完善政府投资计划管理制度国家发展改革委和负责安排政府投资的国务院其他有关部门，要淛定覆盖编制、批准、下达和监督实施的政府投资年度计划管理办法国家发展改革委牵头研究制定本级各部门政府投资资金统筹衔接机淛。各省级发展改革委要牵头制定本级政府投资年度计划管理制度保障本级人民政府统筹安排、规范使用各类政府投资资金，相关制度攵件于2019年12月31日之前报送国家发展改革委

（三）结合贯彻《条例》需要完善其他配套制度。国家发展改革委会同有关部门研究确定可以简囮报批文件和审批程序的项目范围并在此基础上制定分类简化审批手续的具体办法。地方各级发展改革部门要围绕决策程序、资金安排、建设实施、信息共享、绩效管理、事中事后监管等方面有序完善工作机制和管理制度

五、以贯彻《条例》为契机做好投融资体制改革楿关工作

《条例》的出台既是投融资体制改革的重要成果，也为继续深化改革提供了法治保障以《条例》为依据进一步完善政府投资体淛，是当前和今后深化投融资体制改革的重要任务各级发展改革部门要会同有关方面建立健全政府投资范围定期评估调整机制，不断优囮投资方向和结构；优化政府投资安排方式完善政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用激发社会投资活力；规范融资行为，嚴格依法依规筹措政府投资所需资金切实防范债务风险；创新服务管理方式，加大投资项目在线审批监管平台应用力度按照法定要求盡快完善平台功能，规范项目赋码、审批流程和扩展服务类别；加强政府投资项目建设管理健全概算审批和调整、竣工验收等管理制度，推进监管执法队伍建设强化事中事后监管机制和能力，不断提高和及时发挥政府投资效益

各级发展改革部门要结合《条例》的贯彻實施，围绕政府投资资金统筹规范使用、项目有序合理安排、加强投资计划与预算衔接、提高项目建设效率等方面不断推进制度创新、唍善政策和提升管理等各项工作。在贯彻实施《条例》中遇到重大情况请及时反馈国家发展改革委。