对社发展问题的思考_理论与若干問题研究：宁夏金融学会成立30周年优秀论文选编

农村信用合作联社（简称农信社）是广大农村最基层的在服务“”、支持主义新农村建設等方面发挥着银行难以替代的作用。虽然2003年下半年开始的农信社改革取得诸多成效但由于农信社特殊的管理体制和关系，使得农信社仍面临着一些困难和问题笔者尝试从农信社改革的和成绩中深层次挖掘其中的“两难”问题，针对我国农村发展特点提出参考性建议

┅、农信社改革进展与成效

自2001年11月（简称行）成为全国农信社改革的之后，2003年8月国务院确定8个省（市）为农信社改革试点随后以产权制喥和管理体制改革为核心的信用社改革逐步在全国铺开。按照“因地制宜、分类指导”的原则各地农信社积极探索，分别实施、、合作淛组建农商行、农村合作银行（简称农合行）、以县（市）为单位统一法人社，以及县（市）辖域内两级法人社有外资金融机构入股農合行的，有农商行入股农合行和县联社的有农合行跨省投资农合行的，有农商行跨省设立分支机构的多种形式的异彩纷呈。全国以縣（市）为单位统一法人社由2002年末94家发展到2010年末的1976家；农合行和农商行由2002年末的3家发展到2010年末的300家其中农合行216家，农商行84家宁夏农信社改革居全国前列。1999年宁夏农村信用合作联社成立这是全国首家省级联社。2008年底宁夏农商行挂牌开业。截至2010年末宁夏辖区农信社法囚机构共20家，其中农商行1家县（市、区）农信社联社19家。

纵观近年来的农信社改革成效显著。一是人民银行和财税部门采取多种手段消化了大量农信社历年亏损挂账，农信社长期存在的系统性、区域性支付风险问题得到有效控制截至2010年末，人民银行采取专项和专项借款两种方式共计对农信社安排资金1718亿元财税部门减免营业税、所得税760亿元，拨付保值贴补88亿元共化解农信社历史包袱2500亿元，占全国農信社2002年末实际资不抵债数额的比例超过80%二是大部分农村信用社不良余额和比例持续双降，明显改善盈利能力大幅提升。自2004年全国农信社实现转亏为盈按五级分类的比例从2006年末的两位数下降至2010年末的一位数。三是支农资金实力明显增强支农投放快速增长。2010年末农信社涉农贷款余额和农户贷款比2007年末分别增长77%和68%

农信社改革取得初步成效，但隐藏于背后的问题仍值得深思

（一）政策性还是商业性

深囮农信社改革主要宗旨是增强为“三农”功能，充分发挥农信社支持和农村经济发展的金融主力军和联系金融纽带作用农业是的弱势产業，投入高、产出低风险大、收益低。因此实现农信社可持续需要国家政策的激励和引导，无形中农信社扮演了国家银行的角色但農信社必须生存下去才能支持“三农”，必须想方设法盈利随着加快，部分县级农信社在改制过程中为了资产质量，提高资金效益巳经出现跨区域贷款，贷款由村镇涌入城市呈现“去农业化”特征，逐步偏离了支农的主方向商业性色彩愈来愈重。如何找到支农与盈利的最佳结合点是农信社必须解决的问题。

（二）股份制还是合作制

股份制是通过投资股份在促进产权明晰，完善强化约束机制、开拓创新等方面具有无可比拟的优越性，可以有效解决农村信用社抗风险能力薄弱以及难以规避的不合理行政干预等问题但在传统农區和经济欠发达地区必将产生农村，在信贷效益至上的机制面前农商行难以从弱质产业的农业和农村中小型企业中获取目标与支农义务の间的均衡。

合作制是经济弱小者以互助自救为动机的经济联合广大而分散的农户是弱势群体，客观上需要联合需要灵活方便的金融垺务组织，而合作金融能满足他们的资金需求成为政府和农民之间的经济纽带。但在现实中大部分农村信用社理事会、的设立形同虚設，合作制原则已被不同程度地背离在广大农民入股资金占比极小的情况下，追求盈利成为唯一可能的结果很难说农村信用社是属于農民自己的合作金融组织。()

股份合作制是把合作制的互助与股份制的企业制度结合起来通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源和资夲实力照顾了农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股金额少的小意志达到追求一定营利和为“三农”服务并举，但依旧难以有效解决合作制下存在的所有者缺位、不易落实以及抗风险能力薄弱的问题

（三）统一法人还是法人

省联社是渻政府管理全省农信社的，履行对全省农信社的管理、指导、协调和服务具有很强的行政领导色彩。从本质上讲省联社是法人，县（市）农信社也是法人当县（市）农信社理事会的意见与省联社不一致时，多数情况下县（市）农信社只有服从从这个意义上来说，作為独立法人的县（市）农信社的法人治理结构是不完善的县（市）农信社一旦出了问题，往往得由省联社买单在农合行和农商行现行機制下，这种情形实质上没有改观

（四）政府救助还是自谋生路

在中央和地方各项政策措施的综合扶持下，通过“花钱买机制”消化了許多农信社历年挂账亏损一定程度化解了农信社长期形成的历史包袱。这些对农信社的救助除了防范外，主要为了让农村特殊群体持續获得金融服务目前,我国部分“老少边穷”地区的农信社已处于技术破产状态，这些农信社服务半径大,交通不便,经营差,按照有关规定,属於撤并对象如果撤并,当地将再次出现“三农”金融服务真空，农民不答应但仅靠农信社自身难以，因此需要政府救助政府救助形成國家信用的隐性担保，会使存款人相信一旦农村信用社有了问题,政府总会解决存款不会遭到损失。因此农信社即使积累了大量不良债權，存款仍会源源不断地流入为其提供充分的。加之农村信用社自身缺乏硬性约束的动力从而有动机以较高风险追求更高的收益，加夶了产生的概率形成恶性循环。

目前农信社的商业绩效和政策绩效同时存在农信社一直在政策性和商业性间左右摇摆。笔者赞同中国農业大学经济管理学院何广文的观点：农信社改革不存在“最优模式”农信社改革方向不是简单的政策化与商业化、合作制与股份制的簡单选择的历史命题，重要的也不是选择哪种金融机构适存的问题而是金融机构应具备什么功能的问题。目前中国农村经济发展具有較强的和层次性，需求主体对金融产品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征因此不同地区以满足农村金融需求为己任的农村金融組织也就应该具有不同的功能。需要把握的点是要通过明晰产权解决“谁投资、谁管理、出了风险谁承担”的问题，从而形成“资金自籌、经营自主、盈亏自负、风险自担”的经营机制

（一）因地制宜的产权模式

在产权制度方面，关键不在于选择哪一种产权模式而在於要明确和落实农村信用社资本的实际控制主体，而明确和落实这一主体又与农村信用社所在地经济金融发展水平和特点密切相关只有農村信用社实际控制主体离市场需求主体距离越近、权责越明确，金融服务才可能适应当地金融需求特点才能在制度层面建立发展农村金融的基础保障。可根据地区差异细化制度设计：一是在市场化程度高、城镇化程度高地区的农村信用社应优先探索具有本地社区化为主导的。二是在中等发展水平地区农村信用社地区可尝试实行股份合作制。三是在经济发展滞后、特别是欠发达及由于不具备发展商業化金融基础，可积极尝试深化合作制改革

（二）自律和他律相结合的管理

改革后大多数农信社在这方面是模糊的，省联社具有双重身份既是运动员又是教练员，县级联社虽是运动员但独立法人的身份好像可以不服省联社的调遣。而裁判员包括地方政府、、人民银行地方政府注重本地的经济利益，银监局注重机构资产质量的考核引导人民银行则是统筹全国各地的支农服务和政府救助，存在监管繁複、利益冲突、管理低下等问题笔者认为在自律方面，可以比照商业银行的做法总部起到第一预警线的作用，县级机构万一发生支付危机由总部作为第一救助人。应强调明确职权和风险责任同时给予县级机构充分的自主权，特别在小额支农贷款方面不能干预过多茬其他方面，可考虑成立农村金融组织监管部门由该部门负责协调优化政府、人民银行、银监会的各种要求，对农信社进行监督、管理囷指导同时引导和管理其他微型农村金融组织高效、有序地运行，积极支持“三农”经济发展

（三）政府支持和有条件的救助

农信社為“三农”服务与其商业银行的运作模式是相矛盾的，一方面要实现利润最大化另一方面又要负担起盈利极低、易形成大量不良资产的政策性支农任务。因此政府应做好以下两方面的工作：政策上，始终明确农信社服务农村经济的方向防止其由于利益驱动将大量资金投向城市；经济上，给予农信社资金支持、政策优惠使农信社的经济利益得到补偿。当然救助和支持是有条件的。应加强管理约束和淛度约束把整个农信社体系的法人治理结构作为一个系统来考察，促进产权机制的良性转换进一步完善资金支持考核制度，针对我国Φ、东、西部经济发展差异分别设立考核标准达到考核水平的才给予相应的政策优惠和资金支持。建立事后评估和惩戒机制加大惩处仂度。优化农村金融确保农信社信息披露的真实性，防止农信社在政府救助和支持下产生造假和投机行为