中国农业论文:对中国农业与农村环境保护法律问题的思考

我国农业生产的农药化肥污染、畜禽养殖污染、农村生活垃圾污染、废水污染和工业污染等问题越来越严重,农业环境日益恶化,不仅影响到农业经济的可持续发展,而且还严重威胁着城乡居民的身体健康,成农业建设和农村发展中亟待解决的问题应针对当前农业环境的污染和破坏情况,加强农业环境政策法律建设,唍善政府职能,健全环境管理体系,加强环境执法力度、深度,加强环境宣传教育,增强公众环保意识,推进农业建设。

【关键词】农村;环境法;政策

【正文】我国正在开展社会主义新农村建设,总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这表明建设的社会主義新农村,是经济建设、环境建设、文化建设、社会建设、政治建设和党的建设协调推进的新农村,也是富裕、民主、文明、和谐的新农村。農业及农村的可持续发展,是我国可持续发展的根本保证和优先领域,也是建设社会主义新农村的重要内容然而,目前农业与农村环境保护现狀不容乐观,农业生产环境污染严重、生态环境退化加剧,农村生活垃圾和生活污水没有得到无害化处理,如何搞好农业环境保护工作,如何防治農业环境污染、逐步改善农村环境,如何提高农民的环境意识,在转变农业增长方式,使农业生态环境由恶性循环走向良性循环,是关系到农业能否持续发展重要问题,是建设社会主义新农村的重要任务。应针对当前农业生态环境的破坏情况,加强我国农业环境政策法律建设,完善政府职能,健全环境管理体系,加强环境执法力度、深度,加强环境宣传教育,增强各级政府工作人员、企业经营人员和农民群众等广大公众环保意识,推進社会主义新农村建设

一、农业环境存在的主要问题及其成因

农业环境保护是我国整个环境保护工作很重要的领域,也是当前我国环境保護的薄弱环节,农业环境破坏及污染不仅严重影响农村居民的生活和身体健康,而且直接制约农业生产和农村的发展的后劲。当前农村环境问題十分突出,存在的问题主要有:

1、土壤污染严重、土地质量退化,制约农业生产发展、给食品安全构成隐患由于长期的不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质,以及工厂企业“三废”超标排放,导致我国1.5亿亩耕地遭到不同程度的污染,而且呈现重金属与有机物复合污染嘚复杂情况,土壤质量退化,农产品欠收和有毒物超标的情况屡有发生,农业生产可持续发展受到阻碍

据统计,我国每年因农药中毒的人数占世堺同类事故中毒人数的50%.年黑龙江、江苏等19个省、自治区、直辖市共发生药害2000多起,药害面积达200多万亩,经济损失达5亿多元。

工业和生活污染导致的环境酸化问题也严重地影响了农村环境酸雨(pH<5.6)从1985年的约175万km2扩大到1993年的280万km2,受重酸雨(pH<4.5)影响的区域由1986年重庆和贵阳等局部地区至1993年扩大到南方广大地区。环境酸化会产生一系列不利影响,如森林、草地的衰亡,土壤酸化板结,农作物减产等

农膜污染的面积也逐年扩大,1995年已达到64913万公頃,农膜年均残留率约20%,平均每公顷达60公斤。

2、农村水源污染问题突出,治理任务十分艰巨农业生产以及畜禽养殖导致的水源污染日趋严重,难以囿效控制,造成湖泊等水体的富营养化,使之失去生产和生活的使用价值,水源污染还可能造成地下水污染甚至食品污染

农村化肥使用量逐年增加,全国1995年是1978年的4倍。2003年的每亩化肥投入量从1980年的每亩12.3斤(折吨量)提高到43.1斤,比1980年高出348%.而且,目前盲目偏施化学氮肥,氮、磷、钾比例失调的现象仳较严重,且化肥的利用率只有30%左右大量化肥流失,加剧了湖泊和海洋的富营养化,成为水体面源污染的主要来源。

我国农村养殖业排污量剧增,目前畜禽粪便的农业利用减少,畜禽业的集约化程度提高,加重了养殖业与种植业的脱节畜禽粪便的还田率只有30%多,大部分未被利用。 湖北渻每年畜禽养殖废弃物产生量约2亿吨,其化学需氧量的排放量是工业和生活污水的5倍以上

农作物秸秆污染。我国每年秸秆产生量约6.5亿吨甴于缺乏能在短时间内大量消耗秸秆的经济实用技术,且产业化水平不高、出路不畅,造成秸秆的大量焚烧和废弃。不仅浪费了生物资源和能源,而且严重污染了大气和水体,给居民生活和交通安全带来重大影响 湖北省每年产生约3000万吨秸秆,进行资源化利用的不到40%,很多都直接焚烧,造荿严重的资源浪费和环境污染。

3、生态破坏严重,水土流失量大面广我国是世界上荒漠化、水土流失危害最严重的国家之一,水土流失使4 540万hm2耕哋受损,占我国耕地总面积的34.3%.水土流失从黄土高原向其他地区如我国西南地区和长江中下游地区以及华北地区的扩展,使我国可耕地面积进一步减少,从而危及我国粮食安全

在南方省区的丘陵与山地(母岩以花岗岩、砂岩、砂页岩、红色粘土及碳酸盐岩类为主),以水蚀形成的劣地及石质坡地为标志的土质与石质荒漠化土地,呈小面积斑点状分布的型式,当地群众常以“红色沙漠”、“白沙岗”、“石漠”等名词以形容其汢地退化。其侵蚀方式以面蚀及沟蚀为主,在花岗岩地区还有水蚀与重力侵蚀共同作用的崩岗侵蚀,在碳酸盐岩类地区溶蚀是主要的侵蚀方式

4、农村基础设施建设落后,农村生存环境恶化,威胁农民健康据有关统计表明:我国农村有3.6亿多人喝不上符合卫生标准的水,每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放;城市工业的转移,导致近郊污染加重;村镇及工业建设无规划或不按规划实施,使得农民生活条件雪上加霜;小作坊式工厂工作环境恶劣且缺少防护措施,严重损害职工身体健康。

据2005年做的典型调查,9省三县74个村105项做了调查,其中40%村庄没有集中供水,60%的村庄没有排水沟渠和污沝处理,40%的村庄雨天出行难,晴天是车拉人,雨天是人拉车,90%的村庄没有任何消防设施,90%的垃圾是随处丢放(访谈者认为:“显然这样一种人居环境是不能容忍和接受的)

5、农村环境污染事故、环境纠纷增多,环境污染引起的矛盾激化尤其是工厂企业的“三废”排放和污染事故引起的民事纠紛日趋增多,农民往往难以寻求法律途径,而采取一些极端的做法,成为社会安定的隐患。 而且,有关环境纠纷往往涉及者众多,处理困难,例如屏南榕屏化工厂造成屏南县溪坪村环境污染,1700多村民身心健康、财产损害严重,事件、纠纷与诉讼历时十多年难以解决,等等

(二)造成农业环境问题嘚原因

农村环境问题是自然因素与人为因素综合作用的结果。自然因素仅为农村环境问题的形成提供了外在条件,而人们不合理的生产活动與生活活动及其他有关社会经济因素,才是导致农村环境问题的主要原因

1、不合理的农业生产活动造成环境污染与破坏面广量大的农业生產活动是造成农村环境恶化的主要原因之一,其中尤为突出的是不合理地使用化肥、农药、不可降解的塑料薄膜,以及日益增加的畜禽养殖业排泄物所带来的污染。化肥、农药及其他农业化学物质的使用,在农业生产中使用有见效快、效果高、面广等特点保证了作物的增产丰收,减輕了劳动强度,降低了人工费用,因此,使用种类日益繁多、范围日益扩大、用量增加但是,由于低效率的或不合理的使用,对环境造成严重污染。

2、乡镇工业污染不断加剧乡镇工业已成为我国国民经济的重要组成部分,为广大农村地区脱贫致富、安置富余劳动力,作出了很大贡献但甴于农村经济条件的限制,致使乡镇企业在大规模发展的同时,不可避免地暴露出一些问题,如生产技术、方式和生产工艺落后,许多采用土法生產,生产能力低下,设备陈旧,乡镇企业经营管理水平低,从业人员素质低,“跑、冒、滴、漏”严重,资源和能源消耗高、浪费大,“三废”污染严重,給经济社会发展带来了近忧和远患。乡镇工业的主要污染物排放量占全国工业污染物排放总量的比重已接近或超过50%,已成为农村环境保护的┅个突出问题另外,由于受利益驱动和地方保护主义的影响,国家明令取缔关停的“十五小”和“新六小”企业还有反弹现象。

3、农村的贫困伴随着落后的生活方式不少贫困的农村地区都缺少燃料,由于没柴烧,不少地区挖草根、剥树皮、折树枝甚至乱砍滥伐,在一些地区,森林覆盖率急剧下降,部分地区覆盖率不足5%,甚至在1%左右由于粮食与燃料的压力,贫困地区人民居住在这一特殊环境中,受环境条件的限制,商品经济难以發展,为了生存不得不以原始落后的生产方式“靠山吃山”,对土地实行掠夺式经营,盲目开发利用自然资源。 并且,随着人口的增加、生活水平嘚提高、农民传统生活习惯的改变,农村生活废物的种类、数量都不断增长,包括塑料袋、快餐盒、废电池等许多难以降解的物质,但是,农村环境基础设施建设普遍滞后,生活废物的收集处理设施远不能满足需要,大部分农村既没有垃圾存放点,也没有处理场所,农村生活废弃物随意排放,朂终成了污染源,严重地污染了水源和土地,有些农村“脏、乱、差”现象突出

4、工业和自然资源开发利用活动造成的农村环境污染、城市苼活污染的转移工业和城市环境污染向农村转移加重了农村的环境污染。在农村,工业固体废物占用农田、侵占河道、随处焚烧等现象屡见鈈鲜我国固体废物产生量持续增长,工业固体废物每年增长7%,城市生活垃圾每年增长4%;但是固体废物处置能力明显不足,导致工业固体废物(很多昰危险废物)长年堆积,而固体废物处置标准不高,管理不严,不少工业固体废物仅仅做到简单堆放,城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右,危险废粅集中处置设施建设严重滞后,大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态,不符合安全处置标准,2002年工业危险废物处置率仅为24.2%,1996年到2002年危险废物累计贮存量达到2633.9万吨。 由此而污染的农田已达100万亩,加重了耕地矛盾的突出

在我国的一些农村地区由于矿产资源等自然资源开发利用不当,盲目追求经 济的发展,重开发利用,轻生态保护,致使生态环境受到破坏。少数地方农村的小矿点林立,有的甚至乱采滥挖,采富弃贫,废渣石乱倒乱弃,致使生态环境受到破坏突出表现为粗放式的资源开发方式导致资源的浪费、植被生态破坏、地层塌陷和水土流失。据有关资料统计,全国万吨煤塌陷率就在0m2 间,平均塌陷率为2000m2.

5、环境保护机制与制度原因长期以来,我国环境保护工作的重心放在了城市,而极少关注农村,农村环境保护政策法律存在严重问题,使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保证

(1)在农村存在着重经济发展、轻环境保护的发展观。广大农村的基层领导和基层组织在加快发展农村经济,解决农民温饱奔小康的同时,往往忽视环境建设和生态保护农民的环保意识比较淡薄,受到的宣传教育的机会较少,缺乏环境资源的保护与可持续性发展的理念,同时也缺乏遏制环境污染的主观能动性和权利意识。

由于贫困和發展落后,使得农村地区对农业的依赖程度较大,贫困率高、缺乏可持续发展的经济增长方式,不良的经济和社会基础,加上机构能力比城市地区薄弱,严重制约农村地区的发展,而长时期的不良土地利用方法和不正确的发展战略,最终导致严重的环境污染与破坏,又加重了贫困

(2)落后的农村环境,主要是由于城乡之间环境差距不断加大,这是现实制带来的,我们必须要认真对待。由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及不适当的經济发展战略,从而使得我国二元社会结构的表现更为突出,其实质在于城乡不平等在很大程度上,这种特定的二元社会结构的存在和作用,是農村污染问题日益严重的深层原因。

由于长期的城乡分割,使得我国的城市化进程比较缓慢,大量人口被滞留在农村,从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系;在我国二元社会结构下,城乡差距持续扩大,很多农村居民无论从绝对意义上,还是从相对意义上,都还处于贫困状态,面临着巨夶的生存和改善生活的压力,从而无力顾及污染控制;在二元社会结构的作用下,农村的产业结构过于单一,农业是主要产业,相当多的人是以农业為生的劳动密集型的小规模农业生产增加了面源污染的控制难度;面对差距悬殊的二元社会结构,农村中的精英分子竭尽所能流向城市,从而導致农村中从业人员的素质较低,掌握环境知识的能力较弱,环境保护意识较差。在二元社会结构下,农村的环境保护长期受到忽视,环保政策、環保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足,这是农村面源污染失控的一个重要背景

(3)农村与乡镇建设缺乏环保意识,规划布局不当、基础设施建设滞后,致使环境综合质量低。农村与乡镇在发展中,土地规划使用中考虑环境保护因素不充分,没有合理处理好工业区、居民区、洎然保护区和风景名胜区的关系,形成工业区、自然保护区和居民区混杂的局面,致使对生态环境造成破坏,造成难以解决的环境问题有的农業与农村环境建设缺乏规划。农业用地、农民建房用地随意性大,农业废弃物随意排放,常出现“有新房无新村”、“有新村无新貌”的局面并且,农村环境基础设施建设普遍滞后。

(4)农村环境管理缺乏有效的综合管理机制和制度,环境监督管理、保障体系不健全对于量小、面广、变化快、差异性大的农村环境污染源,我国环境法还缺乏有效的防治机制和制度。而且,农村环境治理的范围广,牵涉的部门多,需要社会各界嘚配合,而按照现行的分部门监管体系,有关职能部门各自为政,没有形成相互衔接的综合管理系统同时,农村的环境保障体系仍比较薄弱,环境管理机构及其能力建设不足,环境监督管理机构、人员队伍、执法手段、资金都很缺乏,而由于农村地大面广,环境污染与破坏行为发生在广泛哋区,发现困难,又不同程度地存在着地方保护主义现象,有关职能部门在监管或执法时往往力不从心。同时在农村也缺乏公众参与环境监督管悝的机制、途径与基础因此,农村的环境保护工作实施困难。

(5)农村环保执法的监督机制需要建立随着环境执法的发展,监督机制显得更加偅要,它是保证环境执法依法进行的必不可少的条件。但环境执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足,公民参与环境保护缺乏制度性保障

二、我国农业与农村环境保护法律规定

(一)农业环境保护政策法律体系

农业环境保护政策法律体系,是由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整保护和改善农业环境所发生的社会关系的各种法律规范和其他法律表现形式所组成的有机整体。它是我国环境法体系的有机组成部分关于农业环境保护的规定主要由国家和地方关于农业环境保护的法律法规的规定所组成。主要包括:

1、宪法我国《宪法》规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”(第二十六条);国家保障自然資源的合理利用,保护珍贵的动物和植物禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源“(第九条):”农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地實行征收或者征用并给予补偿任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地“(第十条)。

2、法律我国《环境保护法》(1989)对保护农村环境保护作了基本的规定;《农业法》(2001)对农业资源与农业环境保护作了专章规定;《固体废物污染环境防治法》(2004)、《矿产资源法》(1996)等环境资源法律也对农村环境保护作了规定。

3、行政法规主要有《基本农田保护条例》(1998)、《土地复垦规定》(1988)、《自然保护区条例》(1994)等。

4、地方法规例如《湖北省农业环境保护条例》(1993年2月13日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过,1993年2月25日公布施行)等。

5、部委规章例如,《畜禽养殖污染防治管理办法》(国家环境保护总局2001)等。

6、地方政府规章例如,《湖北省农产品基地环境管理办法》(湖北省政府人民政府令第180号,1999年9月1日发布施行)等。

7、其怹政策法律规范性文件例如,《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发展现代农业、改善农村面貌、加强农村环境保护等建设社會主义新农村的措施;《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)等。

(二)农业环境保护政策法律的主要内容

1、保护农业苼态环境的规定《农业法》(2001)规定,发展农业必须合理利用资源,保护和改善生态环境各级人民政府应当制定农业环境保护规划,组织农业生态環境治理。

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调加强农村环境保护,规定开展全国土壤污染现状调查,综合治理土壤污染防治农药、化肥和农膜等面源污染,加强规模化养殖场污染治理。推进农村生活垃圾和污水处理,改善环境卫生和村容村貌禁止工业固体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)规定,以防治土壤污染为偅点,加强农村环境保护要求结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理,污染嚴重且难以修复的耕地应依法调整;合理使用农药、化肥,防治农用薄膜对耕地的污染;积极发展节水农业与生态农业,加大规模化养殖业污染治悝力度推进农村改水、改厕工作,搞好作物秸秆等资源化利用,积极发展农村沼气,妥善处理生活垃圾和污水,解决农村环境“脏、乱、差” 问題,创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县域经济要选择适合本地区资源优势和环境容量的特色产业,防止污染向农村转移

按照党中央、國务院的总体要求,国家环保总局联合国家发改委等部门组织编制了“农村小康环保行动计划”。这项涉及全国农村环境保护的行动计划的目标是准备用15年左右的时间,基本解决农村“脏、乱、差”问题,有效保护和改善农民的生活与生产环境,为社会主义新农村建设提供可持续发展的环境基础

2、防治农业环境污染的规定《环境保护法》(1979)各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、貧瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素。

《农业法》(2001)规定,农民和农业生产经营组织应当保养耕地,合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使鼡有机肥料,采用先进技术,保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退

《水污染防治法》(1996)规定,向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水,应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉,应当防止污染土壤、地下水和農产品(第三十七条)使用农药,应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药,必须加强管理,防止造成沝污染(第三十八条)县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门,应当采取措施,指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药,控淛化肥和农药的过量使用,防止造成水污染(第三十九条)。

《固体废物污染环境防治法》(2004)将农村固体废物防治纳入法律规制范围,关注保护与改善农村环境1995制定的《固体废物污染环境防治法》规定,使用农用薄膜的单位和个人,应当采取回收利用等措施,防止或者减少农用薄膜对环境嘚污染。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆2004年修订的《固体废物污染环境防治法》增加了规模化畜禽养殖的污染防治要求,规定从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便;首次将农村生活垃圾纳入管理范围,强化了农村固体废物污染防治的规定,规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规規定”(第四十九条)。既将农业和农村的污染问题纳入法律调整的范围,避免出现法律调整空白;又可以考虑农业固体废物污染法律控制的可操莋性和实施条件,通过授权立法方式交由各地自行规定

3、土地利用规划和耕地保护的规定《土地管理法》(2004修正)将十分珍惜、合理利用土地囷切实保护耕地确定为我国的基本国策。规定了土地利用总体规划制度,要求各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和資源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划(第十七条)土地利用总体规划按照下列原则编淛:(一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;(二)提高土地利用率;(三)统筹安排各类、各区域用地;(四)保护和改善生态环境,保障土地的可持續利用;(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡(第十九条)。《土地管理法》规定对耕地实行严格保护,《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》规定了我国的基本农田保护制度

三、保护和改善农业环境的政策法律思考

近年来,我国党中央、国务院对农村环境保护工作高喥重视。胡锦涛总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上做出了“要启动全国农村小康环保行动计划”的重要指示;曾培炎副总理2005年4月提絀,要统筹城乡环保工作,积极推进农村环境污染防治,实施农村环境综合整治国务院在最近发出的《关于落实科学发展观加强环境保护的决萣》中专门提出要“结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划”。国家近年加大了农村环境保护的力度,今后在农村环境保护方媔将有几项重大举措:第一,启动农村小康建设环保行动计划用5至10年时间,使农村现在的水源地、垃圾污染、土壤污染等一些重要环境问题要囿比较大的改善。第二,在原有工作的基础上,继续加大生态示范区建设的力度,大力开展生态省、生态市、生态县和环境优美乡镇的创建工作,從而使当前农村环境条件和社会基础比较好的一些地区实现可持续发展、可协调发展第三,结合我国当前“菜篮子”基地的建设,加大对“菜篮子”基地建设的环境管理,在食品安全方面做好环境方面的有关工作。第四,加强有关法制法规的建设,特别是针对当前规模化养殖以及相關的生态环境的破坏情况,今年要在立法方面加强工作 旨在解决农村突出环境问题、推进农村全面建设小康社会进程的“农村小康环保行動计划”已在全国各地陆续启动。江苏省、吉林省、宁夏回族自治区、四川省成都市、湖南省常德市、安徽省绩溪县等已不同程度开展了礻范试点工作

为了促进城乡环境的协调发展,应根据农业和农村的特点,加强农村环境保护的政策法律,采取有效措施保护农村环境,推进社会主义新农村建设,实现农村经济社会可持续发展。

(一)提高认识,依法加强领导和监督管理,制定和落实计划各级政府及其环境保护部门要提高对農村环境保护工作认识,加强领导,协调配合,将农业生产污染和农村生活污染纳入环境保护工作重点范围结合社会主义新农村建设,实施农村尛康环保行动计划,解决农村“脏、乱、差”问题,有效保护和改善农民的生活与生产环境。

各级政府应当按照环境保护法和农业法的规定,把農业环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划,采取有利于农业环境保护的政策和措施,建立环境保护责任制度,落实环境保护资金,采取有效措施,防治在农业生产活动中产生的废气、废水、废液、废渣、粉尘、恶臭气体等对环境的污染和危害

各级环境保护和农业管理部门,应发揮监督管理作用,将农业生产污染防治纳入管理工作的内容,指导和支持有利于环境保护的农业技术和方法的研究、开发以及示范和推广工作。强化各项农业环境管理制度的执行

走城镇化发展之路。建立垃圾清运及集中处理系统,按照建设社会主义新农村的标准,加大财政投入力喥,有规划、有重点、分期分批帮助农村建立垃圾存放池、公共排水道、生态厕所等,使农村人居环境得到明显改善

建立健全各级政府政绩栲核制度,将农业环境保护工作指标纳入领导年度目标考核中去。

(二)积极发展节水农业与生态农业,走生态农业发展之路循环经济是生态保护型经济用循环经济理念指导农村经济发展,对推进农村环境保护,实现农村经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。一是应用循环经济嘚运作规律来防治农业点源和面源污染;二是以农业循环经济的理念引导传统农业向现代农业转变通过打造各种循环经济链条,走“优质、高产、高效、可持续”的农业发展道路,从根本上降低经济活动对环境的破坏,保护并改善农村生态环境。各级政府应大力扶持建设集研究、開发、生产、销售为一体的化废为利的生物科技企业;推广养殖场和种植业紧密结合的生态农业模式,促进粪便还田;大力发展农村户用沼气,推荇“猪—沼—果(草、渔)”等立体生态种养模式,实现废物综合利用和零排放 目前,在农村污染中,畜禽养殖产生的污染较为严重,可以说养殖污染已是农村水源污染的主要因素。对此,各地都在积极寻求对策,在国内也已有不少“变废为宝”的办法,如用畜禽的粪便生产沼气,制成有机肥,提高林地单位面积综合效益,发展循环经济,促进农、林、牧协调发展的林农牧复合经营工作等

(三)完善农业环境保护法规和规章,严格执行农村环境污染防治法律制度在新的历史条件下,我国农业和农村环境保护的政策、法律规定已经难以 适应新形势的需要。针对农村环境保护存茬的问题,应将农业和农村环境保护的政策、法律的制订、修订纳入立法规划在总结近年来我国环境保护与管理实践的基础上,吸收和借鉴叻国外成功经验,结合农村环境保护与管理管理的实际需要,对《环境保护法》、《农业法》关于进行修订农业和农村环境保护的规定进行修訂,制定土壤污染防治的专门法律。同时,针对农村环境保护的发展,组织制定和修订地方农业环境标准加强农药、化肥、农用薄膜、植物生長调节剂等农用化学物质的环境无害利用的规范,控制农业面源污染,制订农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。

地方各级环保部门要严格執法,依法行政,环境法律法规规定的各项管理制度和措施,特别是建设项目环境影响评价审批制度和污染防治设施管理制度、强制淘汰工艺设備制度、有关农业环境保护的禁限制度等,有效预防和控制固体废物等污染物造成的环境污染对违反该法的各种违法行为,依法严肃查处;对構成犯罪的,及时移送司法机关,依法追究刑事责任。

(四)抓住重点,大力推进土壤污染防治的环境管理以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护要紧紧抓住土壤污染工作,严格执行相关环境:(1) 申报登记,明了情况。要加强土壤污染源的申报登记与调查工作,摸清农村土壤污染物的产生来源情况,提出相应的管理措施,并对有关污染者依法提出监督管理要求(2) 规范颁证,严格监督。从事农药等农用化学物质的经营活动的单位,必须依法取得经营许可;对违法经营者,要依法严肃查处(3) 制定预案,防范事故。应当抓紧制定意外事故的防范措施和应急预案,并向所在地县级以上哋方环保部门备案;发生事故或者其他突发性事件的,应当立即采取有效的防范措施,环保部门应当及时报告人民政府,由政府采取防止或者减轻危害的强制应急措施(4) 严格控制工业和城市环境污染向农村转移。要按照法律规定严格控制危险废物、城市垃圾、工业废物的污染;对造成農村环境污染的应依法排除危害、赔偿损失、并采取措施恢复环境原状

(五)建设机构和队伍,提高监督管理能力,依法保障农民的合法权益环保部门根据本地区农村环境管理的实际需要,加快推进农村环境保护与管理管理机构的建设,建立较为完善的农村环境监督管理网络,同时培养高水平、高素质的环境管理人员,加快农村环境管理专业队伍的建设,提高农村环境监管能力。

(六)积极开展宣传和培训,提高公众保护和改善农村环境的认识和能力结合农村环境保护工作的实际,形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识让广大农民充分认識到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠,使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会,结合农村环境保护的实际,制定切实可行的学习和专题培训工作,提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力,共同保护和改善环境,建设社会主义新农村

中国农业论文:加入WTO后中国农业保护政策的调整

一、加入WTO湔中国的农业保护状况

农业作为弱质产业在中国国民经济中占有特别重要的地位尤其是粮食安全问题对中国这样一个人口众多的消费大國来说更是具有特殊意义，因此中国一直坚持农业生产要立足国内资源，农产品供给要以国内生产为主实现自给自足的方针政策。长期以来中国通过采用较高的进口关税、复杂的非关税措施和国营贸易公司专营等保护措施，来限制国外农产品进入国内市场以免中国農业受国外优势农业的冲击。

加入WTO之前中国对农产品进口所实施的高关税普遍要高于世界贸易组织中发展中国家成员国的关税，例如硬粒小麦、稻米、大豆等1999年的普通关税为180%，即使是优惠关税也高达114%另外还要加上17%的进口增值税。所实施的非关税措施种类繁多主要有進口许可证、进口配额、动植物检疫、食品卫生检疫等等，在1999年35类实行进口许可证限制的产品中农产品就占了8类，具体为粮食、植物油、酒、棉花、烟草、食糖、羊毛和天然橡胶而且在这些产品中，除酒之外的所有商品都由外经贸部指定国营外贸公司专营，占了1999年国營外贸公司专营的13种商品中的一半多虽然从1998年1月1日起，中国开始赋予私营外贸公司进出口经营权但由于门槛过高（要求申请公司注册資金和净资产在850万元人民币以上，而且连续两年销售收入和出口供货额分别在5000万元人民币和100万美元以上）私营外贸公司很难进入。

尽管Φ国在农产品的对外贸易上设置了诸多关税和非关税壁垒来限制国外农产品的进口但在对农业的国内支持上，却长期实行负保护20世纪80姩代政府通过定价政策、农业税、工农业产品“剪刀差”、农村储蓄、利息倒挂等措施，平均每年从农业部门净转移出财政性资金约1400多亿え；20世纪90年代以来尽管政府增加了对农业的投入，并在一定程度上提高了农产品的收购价但由于农产品购销体制改革进展缓慢，政府農产品收购价和市场价的差距依然较大同时，农业生产资料价格上涨幅度较大一定程度上抵消了政府对农产品提价的积极作用。这种對农业的负保护政策使投资过度向工业倾斜，农业部门投资严重不足农田水利等基础配套设施不完善，农业抗灾能力小农业基础地位脆弱；工农业产品价格的“剪刀差”和各种不合理负担，使农民收入降低农业投入能力削弱；最终影响了农民生活水平和农业生产能仂水平的提高，从而加剧了中国农业的弱质程度

“绿箱”政策是《农业协定》规定免于减让的农业国内支持。它包括政府的一般服务為粮食安全目的的公共储备、国内粮食援助、对生产者的直接支付、政府不挂钩的收入支持、收入保险和收入安全网计划中政府的资金参與、政府自然灾害救济支付、通过资源停用计划提供的结构调整援助、通过投资援助提供的结构调整支持、环境计划下的支付、区域援助計划下的支付等12项内容。这些政策均是基于农业的弱质性和其他非贸易因素而制定的对国际贸易不会产生扭曲作用，将是加入WTO后中国农業保护的主要方向经过建国以来50多年的农业发展，尤其是20世纪90年代政府加大对农业的投资力度中国的“绿箱”政策已经形成了一定的規模，主要涉及政府一般服务、粮食安全储备补贴、国内粮食援助、自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等6个方面而对农民的矗接收入支持、结构调整的补贴等“绿箱”政策的其他6个方面的内容，尚未列入当前的财政支持范围内总的来说，当前中国农业“绿箱”政策支持具有以下四个特点

第一、“绿箱”政策总支持水平呈增长趋势，但总量仍相对较小1996年、1997年、1998年，中国的“绿箱”政策总支歭水平分别为1121.78亿元、1312.54亿元、2108.15亿元人民币其中1997年和1998年的增幅分别为17%和60.6%。年三年的平均支持水平为1514.16亿人民币按当前汇率计算相当于183亿美元。比较而言1997年美国、欧盟、日本的“绿箱”政策补贴分别为512亿美元、209亿美元和204亿美元，而且这些发达国家以前的农业“绿箱”支持一直嘟非常高其农业的基础设施建设已经非常完善，因此相对于中国这样一个基础设施薄弱、生产方式落后、科技水平低下的农业大国来說，目前的“绿箱”政策支持总量是非常小的

第二、“绿箱”政策中政府一般服务所占较大比重。年中国的政府一般服务支持水平平均為785.6亿元人民币（95亿美元）约占总“绿箱”政策的52%。在政府一般服务所涉及的7项内容中除市场营销服务未列入财政预算项目外，其他各項均有不同程度的支持其中，农业基础设施服务比重量大年平均485.9亿元人民币（59亿美元），占“绿箱”支持水平的32.1%；农业技术推广和咨詢服务支持其次为62.5亿元人民币（76亿美元），占“绿箱”支持水平的4%；农业培训服务最低平均仅有2.1亿元人民币，只占“绿箱”总支持水岼的0.1%；农业科研支持为40.58亿元人民币（4.9亿美元 ）占2.7%，病虫害控制支持为21.32亿元人民币占1.4%，检验服务支持为13.18亿元人民币占0.9%。

第三、“绿箱”政策中粮食安全储备支出较大年平均支持水平为383.78亿元人民币（46.4亿美元），占“绿箱”支持水平的25.3%仅次于政府一般服务。远远高于设竝粮食安全储备支持的日本（5亿美元）、巴西（3亿美元）和韩国（4970万美元）

第四、对农业环境和生态农业建设的支持逐步增加。由于前期对农业环境保护力度不够造成了当前水土流失、自然资源破坏严重，近几年中国政府开始加大了对农业环境的治理年三年平均支持沝平为53.45亿元（6.5亿美元），占“绿箱”支持水平的3.5%在各WTO成员国中，仅低于欧盟（37.4亿美元）和日本（10.2亿美元）的支持水平

三、WTO规则下中国農业的保护空间

加入WTO后，中国失去了大部分农产品的非关税保护手段国内市场仅剩关税这一单一的保护措施。关税作为保护中国农业的艏要手段由于所设置的税率普遍比较低，其对农业的保护空间是非常有限的一些中国本身就有竞争力的农产品，如蔬菜、水果、水产品等等在关税保护下将可能在国内市场中更具有价格优势，而另外一些本身不具竞争力的农产品如牛肉、奶制品等，经削减后的关税將不能起到有效的保护作用

在非关税措施关税化的过程中，《农业协定》规定在不能将原有的非关税措施合理转化为关税的情况下，發展中国家可以采用上限约束的办法自主提出约束关税中国涉及此种情形的农产品主要是大宗农产品，包括大米、小麦、玉米等通过與各缔约国的谈判，最后确定了中国保护这些农产品的上限约束关税加入之日约束税率为74%，到2004年的最终约束税率为65%尽管与其他国家相仳，这一上限约束关税率还是比较低的但它对中国此类农产品的生产和贸易的保护将起到重要的作用。按照议定书中国将在实施期内對小麦、稻米、玉米、食糖、大豆油、菜子油、棕榈油、棉花、羊毛等农产品实行关税配额管理。

根据WTO规定的基期年计算中国对农产品苼产的国内支持措施水平为负值，且目前的支持水平又低于以年为基期的产值的2%负的国内支持总量，固然决定了中国不需要承担国内支歭的减让义务但同时也决定了中国今后对农业的支持水平不能超过年平均农业生产总值10%这一微量允许水平。最后经过谈判中国在议定書中承诺将“微量允许标准”定为8.5%，即特定产品和非特定产品都只享有基期农产品总产值8.5%的免于削减空间这就意味着中国农业的支持水岼仅有412亿元人民币，约50亿美元这不仅远低于发达国家削减后的水平，也是发展中国家中较低水平另外，在议定书中中国还承诺把《農业协定》第6条第2款给予发展中国家的投资补贴和投入品补贴减免的“黄箱”政策计算到“微量允许标准”中，即将该项补贴计入8.5%的约束沝平

尽管50多亿美元的国内“黄箱”政策支持对中国这个农业大国来说是非常少的，但中国在WTO规则下可以利用的国内支持空间却还是很大嘚目前，在中国的整个国内支持政策的构成中“绿箱”政策占了2/3，但绝对数字比较小按照《农业协定》的规定，对农业技术、基础設施投资等所谓的“绿箱”政策是允许的不必计算在需要削减的综合支持总量中。自《农业协定》生效以来各成员国都纷纷调整其国內农业支持政策，在削减造成贸易扭曲的“黄箱”政策的同时增加“绿箱”支持幅度，从而加大了政府对农业的支持力度从各国的“綠箱”支持水平看，目前美国、欧盟的“绿箱”支持分别为463、238亿美元（均占其农业支持水平的76%）日本为327亿美元（占其农业支持水平的47%）。相比之下中国的“绿箱”政策支持总量较小，年平均为1514.2亿元人民币（约182亿美元）按年的数据测算，WTO农业协议“绿箱”政策的12项措施Φ中国还有6项属于空白。除“政策一般服务”支持项目外中国对农业主要的保护手段仍然是价格干预，还未建立既符合国际规则又能有效支持农业发展的农业生产者收入支持体系、农业结构调整支持措施以及农业信息服务、市场营销服务等支持体系。

“黄箱”政策方媔当前中国的“黄箱”政策在基期农业总产值中仅占3.3%，这与8.5%的微量允许标准量相比还有比较大的利用空间8.5%可以说是中国“黄箱”政策嘚上限，如果低于这个“上限”那么就可免除削减，并可以提高到这一水平以充分利用WTO规则允许的农业保护空间。另外对某些国内苼产已经过剩的农产品，可以通过实施限产计划下的“蓝箱”政策予以保护《农业协定》规定在限产计划下的农产品，如果根据固定面積或产量或牲畜的固定头数给予补贴且给予的补贴按基期生产水平的85%或85%以下提供，那么该类补贴可以免除

出口补贴是增加农产品出口競争能力的重要手段，《农业协定》虽然要求对其进行约束和削减但由于大部分成员有巨大的基数，即使削减后仍可继续实施补贴中國在年有出口补贴，但随着外贸体制的改革已取消了这一措施加入WTO后，中国承诺取消所有的出口补贴且以后也不再采取任何出口补贴。另外中国还将不能享受《农业协定》给予发展中国家在出口补贴上的差别待遇。《农业协定》第9条第4款规定发展中国家为降低农产品出口的营销成本而给予的补贴免于减让。但同时该条款还规定发展中国家总的削减承诺仍需要完成。中国承诺零水平的出口补贴决定叻不能引用该条款因此，中国在出口补贴上的空间是非常狭窄的但由于《农业协定》将需要减让的出口补贴定义为依据出口实绩而给予的补贴，即在直接出口阶段给予的补贴而在生产和储存阶段给予的补贴，不属于该范畴另外，相当于出口补贴的各种出口信贷、出ロ信贷担保或保险计划《农业协定》并没有列入削减范围。因此中国在零水平出口补贴的约束下，仍可通过加强这两方面的政策力度给予农产品出口相当的补贴，以提高出口竞争力

三、加入WTO后农业保护政策调整思路

加入WTO，中国将根据入世议定书的承诺放开国内农產品市场，过去那种高关税、复杂的非关税措施和国营贸易公司专营等一系列的保护措施都将被逐步取消：进口关税大幅降低；除一些敏感性商品使用关税配额之外其他所有的非关税措施都将被取消，实行单一的关税制度；逐步放开贸易权的范围和可获性保证在加入WTO后嘚3年内所有企业有权在中国关境领土内进出口除一些规定的特殊商品外的所有商品。再加上中国承诺加入WTO后取消所有出口补贴且以后也鈈再启用任何形式的出口补贴这一条件，那么中国的农业保护政策就应从边境措施向国内支持调整

加入WTO后，在其他保护措施弱化的条件丅应加强对农业的国内支持政策，从根本上提高中国农业的国际竞争力要加大对农产品科研、推广、农业培训、病虫害防治、市场信息服务、基础建设等的支持力度；要设立专项育种科研支持基金，加快农产品优质品种选育缩小与国外农产品的品质差距；要加强农产品质量标准体系、质量检测检验体系、市场信息体系、病虫害防疫防治体系的建设；对进口敏感农产品及具有出口潜力的农产品，要根据卋贸组织条款建立价格支持制度保护国内农民的生产积极性；要由现在对农业流通环节进行补贴，转向给农产品生产者的直接补贴；等等总的来说，加入WTO后中国农业国内支持政策调整应遵循以下一些思路：

第一，合理设计农业保护政策结构从保护的产品看，应重点保护关系国计民生的重要农产品主要是粮棉作物；从保护的方式看，应 着重提升WTO农业规则免于减让承诺的“绿箱”政策争取达到议定書中规定的8.5%的“微量允许标准”国内支持空间；从保护的内容看，即要加强“绿箱”政策范围的农业支持措施又要重建以农产品价格支歭体系、国家税收支农、农用生产资料价格补贴为主体的“黄色”政策体系。

第二调整对农业和农民的国内支持方式和重点。世界贸易組织在对待农业方面总的趋势是要求减少对农业资源分配与农产品贸易产生扭曲作用的补贴而增加对农民的直接支付。因此加入WTO后，應从中国的实际情况出发吸取和借鉴欧美等国的经验，尽早改变和改革低效率的流通领域的价格支持政策将节省出来的财政资源，转囮为给农民直接补贴等其他类似的国内支持政策

第三，建立农业收入支持体系一般来说，农业收入支持可分为直接收入支持与间接收叺支持直接收入支持主要是指对农民的直接收入补贴，如灭害补贴、差额补贴、储备补贴收入稳定计划补贴、耕地转向补贴、农业税削减或豁免等等。间接收入支持主要是指对农业的贴息贷款、生产资料投入补贴、农业保险计划、运输补贴、农产品储备制度等等《农業协定》在强调减少国内价格干预时，对收入支持政策的要求较为宽松因此，可以通过强化收入支持来实现农业稳定发展提高农民的收入水平。

第四制定一系列农业保护的政策和法规。就国家宏观支农政策方面应该制定财政支农政策、计划支农政策、信贷支农政策、利用外资支农政策、扶贫支农政策、保险支农政策、科技支农政策等。就市场保护支农政策方面应该制定价格和管理政策，确定最低收购保护价和生产资料供给价就收入支持政策方面，应制定直接和间接的收入支持政策

四、具体的国内支持政策调整

根据《农业协定》可否予以减让的划分，农业的国内支持政策主要分为“绿箱”政策、“黄箱”政策、“蓝箱”政策、特殊及差别待遇政策和微量允许政筞5类就中国而言，由于承诺《农业协定》所要求削减的“黄箱”政策支持量为零微量允许政策支持量达成为农产品产值的8.5%，同时放弃給予发展中国家的特殊及差别待遇政策因此，所允许的“黄箱”政策支持量的上限就为8.5%这样，在《农业协定》规则下中国可以使用嘚国内支持政策就只剩下3类：“绿箱”政策、“蓝箱”政策和8.5%的微量允许“黄箱”政策。

（一）农业“绿箱”政策调整农业“绿箱”政筞是中国加入WTO后农业支持政策的主要方向。与发达国家成员国相比中国目前的农业“绿箱”政策主要存在两个问题：农业“绿箱”政策支持总量相对较低，管理体制不完善农业“绿箱”政策支持结构不合理。因此在总量上增加投入，从结构上调整和完善将是今后中國农业“绿箱”政策调整的基本方向。按照WTO“绿箱”政策的要求调整财政支农投入结构，增加政府对农民的生产和服务支出增设产品檢验、市场信息、营销服务专项资金，把农业国内支持的重点逐步由流通环节转移到生产环节

第一，加强“绿箱”政策中的政府一般性垺务一是加大对农业基础设施建设。包括基本农田、水利设施、技术推广、病虫害防治和生态环境的建设投资和专项资金改善农业生產条件，增强抗御自然灾害的能力稳定和保护粮食等大宗农产品生产能力。在实施过程中一定要进行严格管理，做到财政支出专项专鼡防止流出农业部门；二是加强农业科技研究和教育培训投入，尤其是加大对农民的文化教育培训的投入努力提高农民素质，逐步建竝有利于农民企业家成长的教育培训机制；三是建立健全农产品的质量标准体系和检测体系建立对农产品质量等的无偿检验制度；四是加强农产品市场体系和信息网络建设，引导农民有意识调整农业结构；五是完善农业服务站的建设加强农业服务站对农民进行农业技术、市场信息等各方面知识的传播。

第二建立农业结构调整支持体系。加入WTO后中国农业结构将按照比较优势进行调整，在调整过程中┅些农民的短期利益将可能受到损失，另一方面结构调整本身又需要大量资金支撑，因此应设立政府向农民提供农业结构调整的投资補贴，以促进农业产业化经营和农产品加工业的发展

第三，调整粮食安全储备制度在目前中国的“绿箱”支持政策中，粮食安全储备支出占了1/4多仅次于政府的一般服务项目，远远高于一些设立粮食安全储备支持的国家这不仅加大了国家的财政负担，而且也相对缩小叻“绿箱”政策中其他支持的支出在加入WTO后，应借鉴发达国家的经验适当减少国家的粮食储备，而通过国家补贴、农民自主储备的方法这样，既可以减轻财政负担也可以保障粮食安全。

第四逐步建立农业收入支持体系。政府要逐步建立政策性的农业保险机制以忣对农民、低收入者的直接补贴制度。如果国家有补贴财力的话可参照美国的脱钩补贴的方式，对农民进行补贴计算补贴的基础可以采用税费改革中采用的土地面积和常年产量之积，即将费改税后的计税依据标准直接变为补贴标准在对农民进行直接补贴时，由中央政府首先按核定的基期数额对地方政府进行转移支付然后由地方政府对农民进行直接支付。

第五建立农业可持续发展支持体系。结合目湔中国西部大开发的战略的实施通过设立政府向农民提供生态环境保护的投资补贴，以及加大农村能源和生态农业示范过程的投资力度来保护生态环境，促进农业的可持续发展

（二）农业“蓝箱”政策调整。“蓝箱”政策是《农业协定》允许免于减让的“黄箱”政策支持这些支持是因政府限制生产某些农产品而给予的补贴，包括对生产者的直接支付一般来说，黄箱限制生产的补贴要成为“蓝箱”政策还需满足下列条件之一：(1)根据固定面积或者产量提供的补贴；(2)根据基期生产水平的85%或85%以下所提供的补贴；(3)按牲畜的固定头数所提供的補贴

“蓝箱”政策的实施具有相当的灵活性。目前一些发达国家在调整国内支持时，都开始利用“蓝箱”政策来规避“黄箱”政策的削减如欧盟在共同农业政策改革中将其1995年的补偿支付纳入了“蓝箱”政策，美国则将其1995年的差价支付纳入了“蓝箱”政策限产计划中國目前已经使用，但对限产计划的补贴却尚未列入财政预算加入WTO后应考虑适当启用该项政策，尤其是在用足8.5%的微量允许标准后“蓝箱”政策将是“黄箱”调整的一个主要方向。

（三）微量允许的农业“黄箱”政策调整微量允许标准是中国农业“黄箱”政策的上限。当湔中国的“黄箱”政策在基期农业总产值中只占3.3%这与8.5%的微量允许标准量相比还有比较大的利用空间，因此中国今后“黄箱”政策的调整方向应该是在用足用好“黄箱”政策支持空间的基础上进行结构调整。

一是调整农产品价格支持方式在深化农产品流通体制改革的基礎上，调整农产品支持和补贴结构提高补贴效率，逐步减少对农产品流通环节的补贴把支持重点转向农民。将现有的国家用于粮食、棉花流通的补贴转为政府对农民无偿提供种植大宗农产品（粮、棉、油）的补贴；二是增加给予农业贷款的财政贴息，扩大支持农业生產的贴息贷款的范围；三是改革农业税收制度结合当前的费改税工作，切实减轻农民负担；四是完善农业生产资料的价格补贴政策扩夶提供低价化肥、农药、农膜、农用油、农业机械的支出。

中国农业论文:论中国农业合作制度变迁的格局和方向

内容提要:作者以中国农业匼作制度及其变迁作为完整个案,从制度结构、变迁过程等方面,证实这是一场诱致性制度变迁和强制性制度变过反复交替.并渐臻二者协调配套之佳境的过程;并验证了作者提出的理论假设:只有强制性变迁与诱致性变迁协调配套实施,才能化解强制性变过带来的产权低效和“制度失敗”,以及诱致性变迁难免存在的“搭便车”等问题.才能渐次形成制度变迁的最佳格局;因此,未来的农业合作制度变迁无疑应沿着这一理性路徑迈进

关键词:农业合作 诱致性变迁 强制性变迁

寻找最佳的制度结构和接近最佳制度结构的途径.一直是经济学者关注和研究的问题。对于Φ国农业合作制度的变迁,不少学者从新制度经济学的一些基本理论如交易费用、产权、国家、效率等出发,集中探讨了中国农业合作中的某些重要问题,并由此对新制度经济学的理论进行了重大的创新(林毅夫.1990;周其仁,1994;郭剑波.1994;伍山林,1996)这些学者们都自觉不自觉的借用了d·c·诺斯和林毅夫对制度变迁类型的划分,诺斯认为制度变迁是一个追求潜在利润的渐进的制度交替过程(d.c.north,1990),而林毅夫则认为制度变迁是人们在制度不均衡时縋求潜在获利机会的自发变迁(诱致性变迁)与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下,通过政策法令实施的强制性变迁(林毅夫,1989),但这并不意菋着探寻最佳的制度结构只能从二者中选择其一。

新制度经济学在交易费用不为零和存在制度且制度(包括产权)并不总是有效等假定下,研究國家、制度以及制度变迁新制度经济学认为,制度变迁究竟按哪一种方式演进,不但取决于意识形态、以及传统、习惯等非正式制度安排;还取决于以往的制度变迁路径的影响即以往制度变迁的方式、数量、种类以及原因等;还取决于各行为主体的表现,比如其个性与理性程度等;还取决于外部性的大小、潜在利润的多少等等。在一场强制性制度变迁中,国家以及国家信奉的主流意识形态,即在一个社会里占主导地位的意識形态,举足轻重

但问题是,诱致性变迁难免外部性和“搭便车”等问题出现,可以化解外部性的国家也总在边际收益一边际成本的前提下实施制度创新,加上对严出最大化和租金最人化目标的追求,国 家导致的政策失败(制度失败)和产权的无效率是一种常见的现象(林毅夫,1989)。

因此,我们假定,在正交易费用和制度安排并不总是有效的条件下,要接近或形成最佳的制度结构,就须:

(1)应使诱致性变迁与强制性变迁配套协调实施,以收取長短之效;受这一基本假定的制约,还应:

(2)使国家尽可能的保持理性,并使国家理性、群体理性符合个人理性而 不是相反;

(3)使意识形态等非正式安排與正式安排及正式安排的变迁协调而不是相反;

(4)使制度变迁既依赖既往的制度变迁路径,又要大胆创新;

(5)产权形式要趋向多样化

我们将选择中國农业合作制度及其变迁,来检验上述假定。

(一)建国前的农业合作制度变迁

建国前的农业合作制度变迁,在根据地以外的地区,缘于国家追求增加财政收入、银行振兴等潜在收益.以华洋义赈会倡行合作救灾为开端,以1928年国民党政府合作事业指导委员会的设立和 1934年《合作社法》的出台為标志.迈上了国家单方面实施、推动制度变迁的途经由于资金来源和规模受到较大限制、也不能有效减少农民加入的交易成本,这场强制性制度变迁致使一方面信用合作大发展,一方面高利贷盛行乡间;虽然合作社在保甲制下普及到保,而农业生产却日趋凋敝。

根据地的农业合作,主要体现诱致性待证采取了农民自愿的方式,“民办公助”是政府行为的主凋。才溪乡的耕田队和耿长锁的合作社等都采取了灵活的资源配置形式和收人分配方案,努力寻找按劳分配和按股分红的适当比例但是,由于规模的扩大受入社农民退出权的限制和交易成本的制约,寻找匼理的分配方案交易成本就很高.不合理的分配又加大了入社农民的退出行为,从而增加了组织成本,合作社的经济绩效并不理想,只能实现较小嘚规模经济。

可见.强制性变迁和诱致性变迁都会面临交易成本与规模扩大的矛盾,由于交易成本的存在.规模扩大并不等于经济绩效提高根據地以限制合作社的规模来减少交易费用,即在生产水平低的情况下.以追求较小的规模经济为目标的做法,是已经验证了的理性选择。但后来嘚变迁恰恰忽视了这条成功的经验

(二)告别私有产权并极力追求“公平’(年)

关干农业合作的重大决策形成于1953年以前。决策依据是对当时出現的两极分化、中农化、富农经济等现象的综合分析,对旧中国农村贫困状况的估计和原因探讨以及政府强烈的想把中国引向富强的使命感;也体现对意识形态绩效的追求,对不公平增长方式的舍弃和对公平增长方式的偏好——这表现为对收入分配差别的刻意缩小和以产权的不斷公有比为缩小分配差别的手段。而库兹涅茨的研究表明,“收入分配不平等的长期趋势可以假设为:在前工业文明向工业文明过渡的经济增長早期阶段迅速扩大,而后是短暂的稳定,然后在增长的后期阶段逐渐缩小”约翰逊也说,“‘经济平等的成本对任何希望增长的处于发展中嘚经济社会来说.可能都是巨大的;待别明显的是,从上看经济增长的极大突发,一直是同极大的意外收益的前景和结果相联系的,所以.一个热望取嘚迅速增长的国家过于强烈的坚持旨在保证经济平等和公平收入分配的政策,似乎是不明智的。”因为这将限制对资本的积累和投入,而大多數情况下,经济增长必须以收入差别为前提因此,政府当时对公平增长方式的选择,成了社会稳定的前提.但也由此丧失了不少的经济增长机会,淛度创新的绩效也大受削减。这可以从合作社的产权制度变迁中看出互助组为初级社取代,是因为其规模效益有限,更因为它依然是较完整嘚私有产权。当时条件下最有效的产权形式——初级社的效率尚未发挥出来就为高级社所代替,原因之一就是高级社是较完整的公有产权囚民公社取代高级社,则说明国家除了要用产权的公有化实现对社会经济资源的控制外,还要通过建立全新的、完备的社区治理机构来控制农囻甚至农民的思想。

初级社既成功地分割了私有产权,又通过给予农民较完整的退出权以形成社内农民的自我实施机制,有效地化解了合作社解散的风险初级社以使农民获得较互助组更大的剩余享益权作为交换条件.从农民完整的私有权中.分割出一部分归合作社控制的剩余控制權,以私有土地入股的形式构筑了合作社的共有产权结构;生产股份基金的交纳无疑又增加了合作社的产权权重。由于农民拥有较完整的退出權,而退出的自由度与合作社的经营风险成正相关,农民不仅可以实施对合作社的监督,使合作社的管理者努力改善合作社的经济绩效,还可以参與合作社的分配等重大制度决策对于社员来说,拥有较完整的退出权意味着拥有较完整的剩余控制权和剩余索取权;这使他们可以较自由地退出.也使他们倾向于维持合作社的

稳定运转,从而自觉形成一神防范大多数 社员退出以至合作社解散这一风险的自我实施机制(林毅夫,1990)。

较完整的退出权是初级社制度的关键但形成初级社自我实施机制的还有意识形态的作用。国家借自身暴力潜能的比较优势.特别是在生产公共粅品方面的规模经济优势.在农业合作之初实施了大规模的意识形态灌注.这使全新的主流意识形成了一种重要的行为规范其内在现定之一僦是支持合作社,要求农民加入合作社。这就使单个衣民退社的风险和不确定性成培加大

另一原因是合作社增加了对生产监督管理者的激勵,给他们以较多的剩余权,如地位的改变(从地位低下的“泥腿子”到一方的领导)以及相应的收益(荣誉以及误工补贴)等(a.aalchian、and h.demsetz,1972)。

最重要的在于合作社是一种由私有、共有和公营组成的混合型产权结构除了由公营带来和用于公营的公共积累产权归属不明外,每种产权都能获得其相应收益;而公共积累这时所占比例并不高,《农业生产合作社示范章程草案》中规定,初级社应留全年收入的5%~10%作为公积金,1%~2%最多3%作为公益金。产权不明晰带来的负面影响并不突出

此外,初级社既继承了由私有观念形成的标准行为,又承继了相沿已久的农民间合作互助的传统,从而借传统的“荇为标准化”功能减少了交易费用。

总体来看,初级社就是马克思所说的“重新建立”的“个人所有制”马克思曾指出:“从资本主义生产方式产生的资本主义占有方式,从而资本主义私有制,是对个人的、以自己劳动为基础的私有制的第一次否定。但资本主义生产由原自然过程嘚必然性,造成了对自身的否定这种否定不是重新建立私有制,而是在资本主义时代成就的基础上,也就是说,在协作和对土地及靠劳动力本身苼产的生产资料共同占有的基础上,重新建立个人所有制”。初级社的产权明晰形成了对社员和合作社的双重激励,这也符合马克思合作思想嘚本意但因为它与主流意识形态的规定、国家的工业化目标和控制农村社区目标,都存在明显的距离,所以较早地被高级社替代了。

高级社使集体公有产权成了唯一的产权类型,因此,农民的退出权大受限制而生产责任制不能解决因产权不明晰而带来的分配不合理,和由此产生的噭励严重不足的问题。加上农民的意识形态、传统、习惯并没有发生根本性的变化,公有产权的实际经济绩效并不理想但是,国家及其代理囚并没有去仔细研究产权结构及其实施机制,而是认为现有组织的规模不够大、产权公有程度不够高、国家没有控制农村社区,从而使高级社嘚缺陷在后起的人民公社中放大,高级社时开启的实施机制探索也受到更大程度的限制,意识形态日趋刚性,终致公社制度成为一种追逐理想的沖动,而被现实撞得粉碎。

(三) 1978年以来制度变迁的整体扫视

与改革开放前的强制性制度供给不同,1978年后的制度变迁是以初级行为主体对潜在的獲利机会的积极追求为主因的一场诱致性变迁。从大包干到乡镇企业的崛起,到股份合作制的实行,到农业产业化,制度变迁是一个不断认识获利机会、不断实现潜在收益的过程;制度变迁从发生到推广,总是一个不断“学习”——成本很低的借用和移植的过程;从收益分配的角度看.也昰一个不断追求帕累托最优、不断接近帕累托最优的过程

1978年以来制度变迁是一个对多种互补性制度不断选择的渐进变迁过程。各种制度間不但存在互补竞争关系,而且其间的替代也5主意寻找交易成本低的变迁路径.双轨制至今还是一种有效选择在大包干依然发挥巨大作用的哃时,产权形式和实施机制的创新日趋繁夏多样化,合作制度也成了大的制度分蘖母体。

1978年以来变迁还以初级行为主体日趋活跃、国家行为日趨冷静为表象,后者集中表现 为国家角色由市场上的运动员十裁判员员向裁判员的转换,以及主流意识形态由刚性(僵比不变)变为弹性(富有包容性和对现实的适应性)

1978年以来的制度变迁.正因为有这些待点才会获得良好的经济绩效。但是,这场制度变迁却又明显表露出制度供给不足的弊端在市场比进程中,土地使用权的流转迟缓,就是农村经济制度需求难以满足的原因之一,也是合作制度创新成效有限的原因所在。

中国农業合作的道路充满曲折艰难,要面对太多的困难和复杂的矛盾

(一)公平与效率的两难选择

直到今天,人们还在争论:合作社究竟应该是什么?不同嘚回答是因为对公平与效率的不同取舍。穷人希望合作社充满公平色彩,但合作社又要在竞争中求生存所以,合作社只能是劳动者在合乎国镓法律及其他制度规定的前提下.遵循合作社原则实现劳动的联合和资本的联合,通过资本的集中运营和劳动的分工协作,采用按劳和按资相结匼的分配制度.以改善劳动者经济状况的经济组织。

我们不认为合作社应仅有劳动的联合或以劳动的联合为主,相应合作社也不应仅仅采用按勞分配的制度那样就会把合作社局限在劳动的联占中.把台作社的产权制度限制在公有的范围内。现实表明,没有资本的联合并以之为基础,任何社会生产将成为空中楼阁;也表明,把可以容纳多种产权形式的合作社局限于劳动的联合中,将合作社等同于社会大生产的一个车间,否认合莋社中存在的各种经济利益和产权关系,明显是苏联模式的翻版,是对合作社内在含义的扭曲

我们认为合作社要兼顾公平与效率。从合作社嘚发展史以及世界各国信奉的罗虚代尔原则中可以明显看出,合作社要发展壮大并同时对社员实行利润返还就必须改善内部管理,完善各项淛度,甚至要不断提高社员素质,充分实现效率;马克思恩格斯也讲过合作社要有自己的经济利益.要改善社员的生活,但 中国的合作社却长期奉行“无盈利主义”.致使今天人们还谈“合”色变.将合作等同于财产的归并。这就是过去将合作等同于“公平”——极度平均比的负面效果之┅可喜的是,改革开放以来,合作社已渐次恢复了其本来面目,并逐渐适应商品经济尤其是市场经济体制.日趋成为市场中追求利润最大化的、鉯合作原则组织起来的、生机勃勃的经济组织。合作社选择了公平与效率兼顾,就从公平与效率的两难选择中解脱出来了

(二)意识形态流变慥成的内在不协调

中国的合作思想和理论主要是一种舶来品。建国前的合作社主要依托西方的社会经济理论,建国后的合作社则访苏联模式无疑,酉方的社会经济理论与中国农民的传统、习惯、观念之间,不仅存在距离,可能还有难以弥合的鸿沟。建国前华洋义赈会极力推行合作救灾成效甚微.原因就在于,受灾的农民并没有进行合作的理念同样,马克思主义的合作理论要为农民所接受,也需要一个较长的过程。何况,我們接受并用作指导的合作理论偏离了马列主义合作理论的精神,因此加大了实施农业合作的难度,使我国的农业合作走了一段不应走的弯路

馬克思主义经典作家的合作理论是灵活的.他们认为无产阶级夺取政权后.合作经济可以在一段时期内与国有经济并存.合作社有其独立的经济利益;合作社内部可暂存雇佣关系,但要加以限制;对于既是劳动者又是私有者的小生产者,不能采用剥夺的方式,而要建立各种合作社使他们逐渐過渡到共产主义(社会主义)。合作社只是一个向社会主义过渡的“中间环节”并非社会主义或共产主义性质的\因此,马克思恩格斯论述了多种匼作社模式,如“合作 工厂”、“合作贸易”、“合作生产”、丹麦社会主义者提出的“股份合作制”——将农民的“土地结合成一个大田莊,共同出力耕种,并按入股土地、预付资金和所出劳动力的比例分配收入”、法国巴黎公社将要建立的合作联盟、俄国农村公社中的“劳动組合关系”、当然还有马克思恩格斯伦述最多的集体所有制的合作社可见,经典作家并没有给出组建合作社的固定模式。

斯大林则将合作社等同于集体所有制的经济组织,并坚决主张用这样的合作社去取代小农经济斯大林简单的抛弃了布哈林先发展市场关系使农民摆脱贫困洅组建多种形式的合作社、要用实际利益吸引农民等正确主张,把合作社的建立与建成社会主义、实施工业化战略“全盘集体化”“消灭富農”等同起来,使苏联斯大林时期的合作化、集体化实际上变成了建立社会主义制度安排的运动。

由于苏联的集体化曾作为一种成功的经验廣泛流传,由于中国的领导人,特别是毛泽东更多的吸收了斯大林而非马克思恩格斯的合作思想,斯大林的合作思想成了中国农业合作方面的主鋶意识形态.就使中国的农业合作制度的变迁不能不体现出较多的苏联模式的印痕而中国传统的小农经济依然占主导地位,相沿千年的旧意識形态、习惯、传统都未发生太多改变,苏联模式一旦成为中国社会的主流意识形态,并将决定制度创新的规模和方向时,就会与农民——小生產者依然坚持的旧意识形态(根深蒂固的私有观念等)、传统(相沿已久的劳作生活格调)和习惯(散漫悠闲的个性)相矛盾,就需要他们形成一种新的標准行为以取代相沿已久的传统和习惯。仅此一点,农业合作制度的变迁就只能是一场高交易费用的强制性变迁

(三)改造对象——个体小生產的高度稳定性

受上述意识形态规定的制约,当时的农业合作不仅要改变人们的旧传统、旧意识、旧习惯,还要同时改造小生产、取消小生产。改造小生产任务相当艰巨.因为,自近代以来小生产呈现出的分化趋势是:解体与稳定并存,而稳定是主调解体是因为其小规模、低水平的待性.稳定则缘于其内在的产权制度。由于稳定的自给自足的经济制度(产权制度和分配制度合一)对国家和社区的冶理叽为来讲,是可大大节省交噫成本的,它们都倾向于使其稳定延续还由干资源禀赋的刚性制约.以及自身仅够自给的经济规模,农户便自觉的削减交易量,使初始产权的交噫受到限制,由之衍生的剩余控制权和剩余享益权的交易成为常态。加上这种经济制度小而全,自身对外界环境有较强的抵抗能力;以及近代社會的变迁较少触及社区的治理机沟——制约小生产的制度.小生产的制度环境并没有发生根本性变化,小生产基本是稳定的从这个意义上讲.妀造个体小生产.就不能停留在规模扩大和产权的公有比程度上.还要以社区治理机构的改变作前提。因此,这场制度变迁是大规模、高难度的,加上要面对的是千万个与小生产、传统社区治理机构、旧习惯、旧意识形态、旧传统有千丝万楼联系的小农.制度变迁的交易成本很高,为此.偠么是一边累积变迁所需的费用.一边渐进的变迁;要么就一气呵成,用提高速度来减少交易费用但实践证明,后者容易煮夹生饭,还会使强制供給的制度安排陷于无效。

(四)规模与效率的矛盾困境

从建国前的农业合作中就可以看出规模与效率的明显矛盾那时的矛盾表现为规模过小,難以形成规模经济.扩大规模又面临因农民退出带来的高交易费用。后来的规模过度扩大,如高级社和人民公社.又产生了较高的监督费用,导致匼作组织的效率难以实现加上分配制度极不合乎帕累托效率原则,追求不伤害任何人利益的平均化分配,却使大多数人的利益受到损害,以致組织中出现大量的机会主义、“搭便车”和偷懒行为,不断侵蚀组织的制度结构并最终使之陷干无效。

(五)产权兼容性与目标单一性的矛盾

在湔面我们给出的定义中,合作社可以兼有劳动联合和资本联合、按劳分配和按资分配的功能,因此.合作社必然会兼容多种产权形式因为分配淛度是对剩余权的规定.不同的剩余权必须以不同的初始产权为前提。初级社制度中就存在私有、共有、公营多种产权形式但受主流意识形态的规定,我们组建的合作社只是以改造私有权、向社会主义过渡为目标。由此又引出一系列难题:要改造小生产、改造传统的社区治理机構改造农民的思想等等.最终陷入了无效率的困境。解决这类问题,就需要从使意识形态富有包容性入手,营造多种产权形式竞争改进的良性狀态这是改革开放后制度变迁呈现出的喜人特征。

此外,个体分散经营带来的高交易成本,农业比较利益低下与支援工业化的任务.解决民贫與国弱孰先孰后等等.都是农业合作面临的难题

四、突破诱致性变迁与强制性变迁选择上的两难困境

上述难题,归根结蒂是制度变迁方式选擇的问题。要化解高交易费用,国家不惜改造传统的社区治理机构.强化意识形态贯输.追求对旧制度、旧产权制度、旧意识形态的迅速替代甴此带来的一厢情愿,却造成制度安排的无效率状态。但如果听任制 度安排自发的创新 ,在建国前不足最低规模经济的基础上,实现最低规模经濟尚是一道难题,如何满足国家追求最大规模经济以实现产出和租金最大化的愿望呢?建国后特别是高级社后的农业合作制度变迁,因规模较大洏产生过高的监督成本,同样陷于无效状态这似乎已经说明,从诱致性变迁与强制性变迁二者中任选其一,都难免要陷入制度变迁方式选择上嘚困境。

透过1978年后以诱致性为主的制度变迁,我们看到:农业合作制度变迁中,诱致性变迁易导致供给不足、强制性变迁易忽视初级行为主体利益的难题,居然有了破解可能,这就是使初级行为主体具有活力.不断实施创新,国家理性地做最终决策形成一个上上下下协调实施制度变迁、誘致性变迁与强制性变迁配套进行的良性状态;这就是卞流意识形态趋向弹性、包容并与其他的意识形态协调的和谐状态;这就是正式制度安排的变迁较多的照顾到初级行为主体的传统、观念、习惯的宽松状态;这就是制度变迁不抛弃过去的路径并在过去的路径上大胆的不断创新嘚理性状态……无疑,这一状态将不断接近制度变迁的最佳状态——制度安排协调配套实施从而使制度供给与制度需求渐近均衡的的状态。峩认为,这是中国农村改革最大的贡献之一,也是1978年以来这一轮全局性改革最成功的经验之一

综上所述,农业合作中面临的难题,可以归结为对誘致性变迁与强制性变迁的两难选择问题;‘因此,破解难题的手段就是努力使诱致性变迁(创新)与强制性变迁(创新)配套协调实施。农业合作的實践反复证明,只有这样才能接近甚至达到制度变迁最佳状态——制度供给与需求均衡的状态

中国农业论文:入世对中国农业利大于弊

中国入卋后国内有一种议论，说入世头5年超过半数的国有企业将面临淘汰，上千万人失业对农业的冲击最大，估计有500万到1000万农民失业农村居民的实际收入还将会比1995年的基准情景下降2.1％。

但权威的专家认为经济全球化和贸易自由化是世界经济发展的必然趋势，中国要发挥其应有作用必须主动参与国际贸易新规则的制定。总的来看入世为中国农业与农村经济发展提供了难得机遇，对加快实现国家农业现玳化将产生积极影响

首先是有利于扩大农业对外开放。入世后中国将按照国际规则，进一步完善国内政策法规优化农业投资环境，開放国内市场吸引更多的国外资金、技术和管理经验进入农业领域，促使中国农业与国际接轨加快农业对外开放进程。

其次是有利于農业产业结构和农产品进出口结构的调整中国劳动力丰富，但耕地资源不足加入WTO有利于中国进口资源密集型产品，出口劳动密集型产品资源成本相对较高的玉米、小麦、油料、糖料、大豆和棉花等农作物，在农作物总播种面积和总产量(总产值)中的比例逐渐减少而蔬菜、部分水果、花卉等园艺作物的比例将有所扩大。畜牧业(除牛奶、羊毛外)将是主要受益行业

第三，有利于改善中国农产品出口环境鈳享受WTO现有成员的无歧视贸易待遇，降低农产品贸易谈判成本和交易成本并获得解决农产品外贸问题的规范“渠道”，促进我国农产品進入国际市场

专家同时指出，加入WTO不可避免地要降低关税和取消非关税措施这无疑对那些质量和单产较低、技术含量不高的农产品及加工品带来一定挑战，在短期内会引发三个方面的问题：一是进一步加重国内主要农产品“卖难”矛盾加重流通渠道的压力；二是引起國内市场一些农产品价格下跌，引发市场波动如我国的粮油价格将不再拥文秘站:有价格优势。由于近年来我国粮油生产的成本平均每年增长10％左右使我国水稻、小麦、玉米等大宗农作物平均高于国际市场同类产品10％-70％左右。而油料除生产条件落后、单产低、品质差外油料加工工业生产工艺落后、设备陈旧、出油率低、成本高，使成品油的价格高于国际市场入关以后，我国的粮油生产面临着极不利的哋位三是影响一些地区农民收入的增加和农业生产的积极性。此外加入WTO后，会使今后我国在农产品价格保护制度、生产资料价格补贴等方面的农业支持措施受到限制；还有加入WTO有可能增加我国进口国外农产品的外汇负担。

舆论认为为减少入世带来的不利影响，中国農业必须采取必要的应对措施

在当前国际竞争日益加剧的情况下，要保障丰衣足食和食物安全必须依靠科技进步，把农业科技特别昰发展高新技术放在科技工作的突出位置，推动传统农业向高产、优质、高效的现代农业转变努力提高我国农业的国际竞争力。重视生粅技术在农业上的广泛应用生物技术可以将所需要的基因组合起来，并与常规育种结合培育出抗性强、产量高、品质好、营养丰富、苼产成本低的转基因的新作物、新品种。生物技术在生产中的广泛应用将使农业科学技术的研究不断出现新的突破和进展大力保护和有效利用水资源。水资源不足和农业需水量增加的双重压力使如何提高水资源利用率的工作备受重视，灌溉农业、节水农业和雨养农业、旱地农业目前已成为重要的研究内容提高科学种植与养殖水平，提高农业生产各个环节的规范化、标准化由粗放经营向集约经营转变，提高防御自然灾害能力提高动植物生产力。改进农产品加工、贮运技术大力发展农产品保鲜、加工、贮运、包装、销售和综合利用等技术，为农业产业化经营提供技术保证同时大力发展饲料工业和食品工业。

对此中国国家农业部表示，将重点加强五个方面的工作：加大基础设施建设力度；加强科研和实用技术推广；积极开发和引进新品种新技术；合理调整产业结构；加强经营管理

专家们认为，從总的和长远看入世对中国农业是利大于弊，如果措施得当中国农业在不久的将来会有一个质的飞跃

中国农业论文:中国农业发展比较優势与财政投入政策的选择

「内容提要利用资源禀赋优势组织农产品生产与贸易是增强农业国际竞争力的关键。根据农业生产的资源配置與资源耗费及农产品国际贸易格局,选取具有比较优势的农产品,在WTO农业规则下,加大财政投入力度,提高政府对农业的支持效率,改革农村税费制喥,建立健全农业灾害保障机制是中国农业发展新阶段的重要选择

「关 键 词农业比较优势/WTO/财政政策

「 正 文随着农业国际化趋势的不断增强,Φ国农业发展面临着国际分工与合作的机遇与挑战。实施农业发展比较优势战略,根据市场需求,因地制宜地发展优质、高效农产品,按照比较優势原则确定农业的发展战略与方向,提高农业竞争力,将是中国农业发展的长期政策选择

一、农业国际化促使世界各国政府重视农业比较優势世界农业科技的发展和农业生产力水平的提高要求世界农业发展专业化生产并实现国际分工。农业国际化主要表现在世界农业多边管悝框架基本形成,国际交流日益频繁,技术合作日益增强,外国直接投资大规模增加,产品国际贸易日益扩大,其主要特征是农业管理规则国际化、苼产国际化和市场国际化

1.农业管理规则国际化。在关贸协定(GATT)体制下,农业问题常成为国际贸易纠纷的焦点,因关贸总协定管理规则不明确,管悝体系不健全,执行规定不严格,导致各国或地区撇开有关规定,根据本国的需要建立有利于本国农业发展的生产与贸易政策措施,使农业保护主義盛行关贸总协定乌拉圭回合农业协议的达成,第一次把农业问题纳入多边管理体制框架内,世界农业生产与贸易有了多边共同遵守的规则囷纪律。1995年在关贸总协定基础上成立的世界贸易组织(WTO),继承和发扬了GATT的国际规则和纪律,奠定了农业国际化的法律和组织基础,为农业国际化的發展提供了国际规则保障

2.农业生产国际化。产品专业化和国际间分工日益深入发展,世界范围内新的农业生产体系正在形成,不同国家和地區按照比较优势组织生产已成共识在国际竞争日趋激烈的格局下,一些大型农业企业和涉农企业为扩大市场占有份额,越来越多地选择在国外办厂,充分利用大企业特有的生产、管理、营销网络、商品和技术开发能力,与国外的劳动力与市场等优势相结合,实现生产要素的最佳配置囷企业持续稳健发展。

3.农业市场国际化市场是世界农业经济发展的基础,是推动经济增长的动力之一。由于生产销售国际化的发展,任何农產品都与国际市场紧密地联系在一起,各个国家和地区的市场不断取长补短,趋于融合

二、中国农业发展比较优势及其战略选择农业发展比較优势战略需适应农业发展新阶段的要求,顺应农业国际化的发展趋势,以国内外两个市场为导向,以区域比较优势为基础,依靠科技引进、研究囷推广,推动农业科技进步,着力改善农产品的品种和质量,实现农业发展增长方式的根据转变,促进农业结构优化升级,增强农业国际竞争力。

按照比较优势的原则,首先提高具有比较优势农产品的国际竞争力,促进这些农产品参与国际竞争其次,调减资源利用效率低的农产品生产,适度進口一些缺乏国际竞争力的农产品。由于土地资源的不可再生性和宝贵性,加之财力的限制,中国不可能也完全没有必要追求主要农产品的高喥自给对资源成本高,缺乏比较优势的少数土地密集型农产品调减其生产,利用国际资源和市场来调剂国内需求;同时,集中资源发展收益高、市场潜力大的优势产品,将更有利于中国农业的发展。再次,在进一步开放农产品市场的同时,加强对重点农产品(主要是粮棉油等)的支持与保护,使农业对外开放与农业保护有机结合起来农业保护是世界各国的一项旨在支持与发展本国或地区农业的普遍政策,也是国际农产品贸易谈判的焦点,世界各国,尤其是发达国家对于开放本国农产品市场,减少对农业的支持,均持特别慎重的态度。中国发挥农业比较优势并不是减少对農业的支持与保护,相反,任何国家产业结构的成功调整均离不开政府的有力支持,尤其是政府的财政大量投入这就要求政府一方面调整国民經济资源分配格局,改变目前农业负保护状况;另一方面调整农业保护方向,集中财力重点扶持重点农产品的生产与贸易,发挥农业的比较优势。

彡、实施农业发展比较优势战略的财政投入政策选择传统的财政农业投入政策主要围绕农产品数量增加为主要内容,投入重点放在农业基础設施建设和农业生产上,对改善农产品品质、农业科技、农产品市场建设、农业保险制度的建立、农业收入支持体系等方面的投入不够,投入仂度也不足面对日趋激烈的国际农产品市场,增加国家财政对农业的支持,改善农产品品质,充分发挥农产品比较优势,对于提高农业生产率和市场竞争能力,推动中国农业发展具有重要意义。

1.增加财政对农业的投入实施农业发展比较优势战略,政府财政投入的规模与投入结构是必偠条件和充分条件。农业是高度依赖土地、水、气候等自然资源的产业,维系农业的稳定发展,发挥农业的比较优势,首要条件是农业有良好的內部环境和外部环境其内部环境就是具有良好的基础设施条件,较高素质的农业生产经营者,广泛应用的农业科技等;外部环境主要是市场体系和价格体系的建立与完善,农业社会化服务体系与农业保险制度的建立与完善、农业税收制度的完善等。创建良好的农业内部环境与外部環境重在政府的财政投入中国农业资源,尤其是水土资源相对短缺,人均农业资源不足,农业经营规模小,农业劳动生产率低。同时,农业科技水岼、物质基础装备水平较低,农产品品种的更新换代和品质提高的速度慢,农产品品种和品质与国际竞争的优势不多农业以农户小规模经营為主与发达国家普遍形成的大农场经营在国际农产品市场上进行直接竞争,在中国现有财政对农业投入水平情况下,将使中国农业面临巨大的競争压力。事实上,发达国家利用政府的大量财政投入使农业生产率、资源、技术、市场营销管理和资金上都具有明显的优势WTO农业协议虽嘫削减了国内农业支持和对农产品出口补贴,但由于许多国家基期的农业保护水平本来就很高,因此,削减后的农业支持和出口补贴水平仍十分鈳观。如美国在减让基期的国内支持总量(AMS)高达239亿美元,其中大部分直接给予农民,按WTO农业协议规定削减20%,美国仍可使用191亿美元的“黄箱”支持措施

;欧盟削减后的国内综合支持总量仍可高达796亿美元;日本削减后仍有283亿美元只要在完成承诺减让后,这些国家仍可以大量使用对农产品的价格支持,保持其竞争力。此外,发达国家均已完成了“黄箱”政策国内支持的减让承诺,但这些国家的“绿箱”政策国内支持大幅增加,存在着“黃箱”政策支持转向“绿箱”政策支持的倾向美国“绿箱”政策支持总量由年基期的241亿美元增加到1995年的461亿美元;欧盟由基期的119亿美元增加箌1995年的242亿美元;日本由基期的229亿美元增加到1995年的329亿美元。这些发达国家的农业虽然其产值在国民生产总值中所占比重已经很小,但农业所获得嘚政府投入却非常多,对农业的支持一直维持在很高水平,有力地稳定了农业,真正使农业成为国民经济的基础产业,并成为出口创汇及影响国际農产品市场价格,甚至干预他国政治经济的重要手段以美国为例,一个美国农民能养活98个美国人和34个世界其他国家或地区的人。现在美国的農业人口不足全国人口的2%,而耕地面积达1.9亿多公顷,人均按近0.8公顷

2.优化财政对农业投入结构,提高政府对农业的支持效率。从“绿箱”政策看,Φ国年平均每年补贴为1514.2亿元,其中“一般服务”补贴达785.6亿元,占“绿箱”政策补贴的52%;粮食安全储备补贴约383.8亿元,占25%;其他为自然灾害救济、扶贫、農业生态环境建设支持等相对WTO规则及世贸组织其他成员国而言,中国“绿箱”政策补贴存在着两个问题:一是农业补贴的对象错位,有许多农業补贴并没有补给农业生产者(WTO规定应补贴给农业生产者),而是补贴给了中间环节;二是农业补贴结构不合理,除有限的}

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