经济观察报 记者 蔡越坤
2023年9月5日，江阴市政府官网披露，根据中央和省关于防范化解地方政府债务风险的要求，江阴市月城镇投资有限公司、江阴新港投资管理有限公司自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能。此前一日，即9月4日，新乡经开区官网披露，新乡市东兴实业有限公司转型为市场化运行主体，自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能，企业的融资为企业自主行为，转型后的国有企业依照市场法则自主经营，自负盈亏。“进一步厘清政府与企业边界，推动融资平台公司市场化转型防范和化解债务风险。”公告如此描述。2023年以来，多地地方政府开始公开宣告，原属地国有城投平台开始退出“政府融资平台”，不再承担政府融资职能，并将自负盈亏。至9月8日，今年已有超过190家国企宣告“隐退”，创2015年以来新高。这一轮退出潮，引起了市场的关注，并被市场人士看作是城投平台将加速“隐退”和转型的信号。中债资信企业与机构部总经理孙静媛分析，城投退出潮起的原因，首先是城投机构执行监管政策要求。从已披露的城投“退平台”公告看，很多平台都在公告中提及了“新预算法”“43号文”“50号文”等政策文件，响应政策是主要原因之一。“其次，为了满足融资条件。发改委、证监会和银行间均有限制银监会融资平台名单内企业发行债券的政策。城投退出‘政府融资平台’表明自身存量债务已妥善安排，未来新增债务也与政府达成切割。退出后，企业不再受到地方债务监管政策的约束，业务开展市场化程度更高，银行贷款、债券等融资渠道将会更加顺畅。”孙静媛称。城投“隐退”8月下旬，江苏溧阳市15家国企发布公告称，根据江苏省政府关于防范化解地方政府性债务风险的要求，退出政府融资平台，不再承担政府举债融资职能。15家企业包括溧阳原乡建设投资有限公司、江苏瓦屋山旅游开发有限公司、江苏长荡湖建设投资发展有限公司、溧阳市防汛抗旱服务有限公司、江苏长荡湖水环境治理有限公司、溧阳市交通物资贸易有限公司等。9月初，江阴市和新乡经开区政府的相关公告可见，城投企业退出政府融资平台的态势仍在继续。根据记者不完全统计，2023年至9月8日，有超过190家国企宣布退出“政府融资平台”，创出自2015年以来的历史新高。关于这些退出“政府融资平台”的城投的特征，记者发现，首先从地域画像来看，涉及江苏、浙江、河南等多个省份。尤其江浙地区占比较高，或与当地城投加速转型相关；其次，大多数发布公告的城投公司没有开展过债券融资。地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。不过，2018年以来，在融资政策收紧的大背景下，城投非标违约时有发生。2015年以来，多地政府发布公告，城投企业退出“政府融资平台”。据中泰证券统计，2015年至2023年3月，各地政府合计发布113个相关公告，涉及14个省份、599家国有企业，从时间看，2018年-2020年及2023年退出政府融资平台的企业家数较多；按省份看，浙江和江苏退出政府融资平台的企业家数较多。599家国有企业中，包括45家发债城投，分布在浙江、湖南、福建、江苏、辽宁和山西6个省份，其中浙江有40家；除此之外，142家城投子公司退出融资平台，主要分布在浙江（98家）、江苏（41家）、辽宁（2家）和福建（1家），不过这142家城投子公司均未在公开市场上发债。45家发债城投，从时间看，集中于2019-2020年，分别为21家和16家；从行政级别看，以区县级城投为主，区县、地市及地市开发区城投分别为38家、6家和1家；从主体评级看，以AA为主，AAA、AA+、AA及无评级分别为1家、13家、28家和3家。市场人士对今年以来这一波城投“隐退”潮格外关注。中证鹏元研发部高级董事吴志武认为，退出政府融资平台，表明城投企业定位和身份的转变，有利于城投企业更好地参与政府项目，有利于拓宽融资渠道。但从目前来看，退出平台后，由于城投企业业务主要来源没有发生实质性的变化，城投企业仍然在承担政府的职能，甚至包括融资职能，经营管理上仍然受到地方政府巨大的影响，因而城投企业退出平台导致实质上的改变较少。不过，吴志武表示，在信用风险层面，城投退出平台不会直接影响到企业的主体信用资质，但退出平台后城投企业转型为市场化国企，城投企业获得地方政府的信用支持将会有所下降，从而信用风险会出现上升。“退平台”不兜底近年来，监管持续推动城投退出“政府融资平台”，促进城投平台加速转型。对于“平台”最早的定义来自于2010年国发19号文，将政府平台定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。2013年银监发10号文将政府平台定义为“由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。自2015年以来，“43号文”“50号”文等政策的推动，众多城投企业通过“退平台”的方式旨在明确表示企业“不再承担地方政府举债融资职能”，从而与政府信用进行正式的切割。2021年3月7日，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发〔2021〕5号）》提到，“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。”随着地方政府隐性债务的有序置换及化解，退出政府融资平台的国有企业数量或将越来越多。并且，地方政府不再对退出平台的城投企业“兜底”被重点强调。孙静媛表示，城投退出“政府融资平台”，是城投在政策持续引导下，向市场化方向迈进的重要一步。但直至目前，城投仍存在大量市政基建类业务，也难以完全依靠自身经营收益实现自负盈亏，对地方政府支持的依赖仍然很大。从对早年退出“政府融资平台”的企业追踪情况看，企业存续债券估值走势无明显波动，与同等级、地区的城投利差走势也无明显分化。“但是投资者普遍认为‘退出’与否对企业日常经营和偿债能力无实质影响，仍将其作为‘政府融资平台’看待。”孙静媛称。城投转型的信号孙静媛认为，城投退出“政府融资平台”可以看作是城投转型历史上的一个新的开始，其核心目的是实现地方政府与城投企业的职能分离和债务切割。“虽然退出伊始，核心目的实现效果有限，但近年来随着大规模基建推进，地方债务问题日益突出，城投实现真正转型已到了必要阶段。这将迫使城投将更多精力放到转型层面，通过提升自身市场化运营能力，协同政策和政府支持合力解决债务问题。目前，城投自主运营能力仍需进一步培育，未来何时能实现实质性转型，仍有待观察。”孙静媛称。吴志武则认为，从目前阶段来看，由于地方政府与城投企业在业务、经营管理方面的关系并未发生彻底的转变，同时，城投企业还不具备完全的市场化竞争能力，城投企业声明退出“政府融资平台”并不意味着其发生了真正意义上的转型。吴志武也表示，由于随着我国地方政府债券制度的建立，我国新的政府投融资制度已经确立，城投企业向市场化转型已是大势所趋，城投企业声明退出平台是顺应历史发展趋势，这也将会给城投企业打开新的发展机遇和空间，从这个意义上讲，城投企业退出平台后又的确面临一个新的开始。鉴于目前城投企业面临的转型发展困境，吴志武认为，推动城投转型还需更多的举措，具体来看：首先，进一步理顺政企关系；其次，提高造血能力；再者，强化内部管理；另外，拓宽融资渠道，化解债务风险。资本市场也有声音认为，城投在转型过程中是要城投与政府完全脱钩。对此，孙静媛认为，城投转型并非是要城投与政府完全脱钩、彻底推向市场，而是在政府主导下分阶段、分类别、分区域的市场化，逐步转型成为经营性资产和收益为主的国有资本运营公司。在孙静媛看来，城投转型过程中，一是考虑厘清政府与企业责任边界，使企业财务债务关系透明化，确保公益性与经营性业务分离，避免权责不清再度形成更大的债务隐患。二是考虑向城投企业注入优质经营性资产或特许经营权，推动城投企业由服务城市建设向城市资产运营转变，增强企业自身造血能力。三是考虑因地制宜挖掘区域优质资源、产业优势，以有政策性资金、政策性支持的重大项目为抓手，促使城投企业拓展新业务领域，引领社会资本共同带动区域发展。}

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用微信扫码二维码分享至好友和朋友圈21世纪经济报道记者杨志锦上海报道9月4日江阴市政府公告称，根据中央和省关于防范化解地方政府债务风险的要求，江阴市月城镇投资有限公司、江阴新港投资管理有限公司自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能。这并非孤例。据不完全统计，自8月中旬以来的一个月内，江苏省内已有45家国企宣告退出地方政府融资平台。据记者了解，江苏省在全国率先建立覆盖政府债务、政府隐性债务、融资平台公司经营性债务的全口径债务管理体系，并通过债务综合监管系统管理。其中“退平台”指退出当地财政监管名单。但“退平台”的国企并非放任不管，仍在监管关注范围之内。记者了解到，近期江苏对“退平台”国企情况进行摸底，包括经营情况、退出后举债情况、业务开展情况等。又一轮密集退出据记者不完全梳理，从去年12月至今年3月的四个月时间内，江苏省内一共有180多家国企宣告退出融资平台，4-7月间退出案例较少，近期又密集增加。8月14日，苏州市吴江区政府网公布称，为全面贯彻落实中央、省、市关于地方政府性债务管理要求，进一步厘清政府与国有、集体企业的权责边界，加快市场化转型，防范和化解债务风险，苏州市吴江湖岸建设投资发展有限公司自公告之日起自主经营，自负盈亏，不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司。8月22日，盱眙县天源控股集团公告称，集团下属子公司江苏天源建设集团有限公司、江苏天源新媒科技有限责任公司等5家企业已转型为市场化运作的国有企业。自公告发布之日起退出政府融资平台，不再承担政府举债融资职能。据记者不完全统计，自8月中旬以来的一个月内，江苏省内已有45家国企宣告退出地方政府融资平台。其中一些国有企业并非严格意义上的融资平台，比如有一些文艺类、商贸类的公司。值得注意的是，“退平台”的目的在于满足中央、江苏省相关债务管理要求，其中有公告特别提及江苏省印发的《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》。该文件提出，各地政府应当加强融资平台公司全口径债务监测管控，全面摸清融资平台公司政府隐性债务、经营性债务和或有负债底数。地区年度新增经营性债务融资规模，原则上要与地区名义经济增速、项目投资资金需求、预期回报水平和对应融资主体的偿债能力相匹配。按照当前的债务分类，地方债可分为政府债务、隐性债务、需要关注的债务、平台公司经营性债务。各类债务概念较为复杂，但从前至后政府承担的还款责任越来越弱。总体看，地方政府债务纳入预算管理，也被称为“显性债务”，其管理相对规范。而隐性债务要求“化存控增”，也是监管的重点。但关注类债务及经营性债务不在严监管的范畴内，导致二者增长较快。以《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》印发为标志，江苏不仅将隐性债务纳入监管范围，经营性债务也在严监管的行列，并通过债务综合监管系统管理。江苏省审计厅今年8月公布的《2022年度省级预算执行和其他财政收支情况审计结果》在回顾2022年工作时表示，在全国率先建立覆盖政府债务、政府隐性债务、融资平台公司经营性债务的全口径债务管理体系。因此“退平台”主要指“退出当地财政监管范围”。比如扬州市今年8月的一篇文章称，围绕年度平台压降目标，通过债务归集试点，序时推进融资平台压降工作，截至目前已累计申报23家平台退出债务监管系统，已按程序注销4家平台。有何影响？据了解，退平台的国企将不纳入经营性债务主体名录管理，从而在融资上有所放松。江苏某地市城投融资部负责人表示，江苏对经营性债务也进行管控，纳入管控的主体经营性债务的增速会设定上限。但一些主体如果市场化程度比较高，就可以申请退出融资平台，从而就不受经营性债务上限管控的影响。比如一家企业上下游客户大多是非国企客户，收入也是外部收入，在强化经营性债务监管的背景下，这个企业也纳入监管范围，限定了经营性债务增速，每年只能增长10%左右，但如果退出融资平台，该企业融资灵活度就会大一些，不会因为控制债务增速就不追加投资。记者获得的江苏某市县的样表显示，当地国企退出融资平台类型主要分为四类：一是市场化转型为非平台类国企；二是因担保关系解除退出监管范围；三是并入其他平台公司，债务转移至其他平台公司，四是撤销或债务已清零。当地退出类型均为第一类，近期45家国企宣告退平台的公告大多也是市场化转型的公告。其中撤销或者合并均将减少当地融资平台公司数量。江苏某地债务系统人士表示，按照省里的要求，近年来要大幅压降融资平台公司数量，制定融资平台公司市场化转型及整合、撤并方案。此外，对融资平台公司实行债务总量和资产负债率“双管控”。今年我们经营性债务管控目标为同口径增幅不超过9.5%。江苏省财政厅今年8月公布的预算执行情况报告在回顾今年上半年工作时称，逐一核定各设区市2023年度融资平台公司经营性债务管控目标，经省委、省政府审定后及时下达，并督促各地逐级分解压实，推动融资平台公司整合撤并和市场化转型。此外，一些国企可能隐性债务已清零，所以退出平台。8月24日，江苏山水双盛实业有限公司和徐州嘉农农业发展有限公司公告称，因不涉及地方政府隐性债务，从未承担且今后也不会承担公益性项目融资职能，承诺两家企业自主经营、自负盈亏。安信固收的一份研报称，历史上城投“退平台”较为常见，动因来自规避融资监管、响应地方债务管理或国企改革要求等，部分城投为配合融资合规性也多次公告“退平台”。总体看，地方选取“退平台”的城投以区县城投、非发债主体为主，有意降低事件对债券市场的影响。安信固收还表示，随着隐性债务化解推进，城投与地方国企的边界趋于模糊，隐性债务和经营性债务均会对区域融资环境产生重大影响，两类债务的管理对地方政府同等重要，“退平台”并不意味着平台债务管理趋弱，相反涉及“退平台”较多的省份可能为化债措施较为系统的省份。摸底“退出类”平台情况“退平台”并不少见。城投公司退出融资平台可分为两个阶段：一是在2010-2018年，主要是退出原银监会的监管名录；二是自2019年至今，主要是指退出财政部的监测平台。2022年四季度以来，江苏多地公布“退平台”公告，多数表述均为“自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司”，主要是退出当地的监测平台。因为退出类平台监管放宽，有可能出现新的问题。有财政系统人士表示，早前融资平台公司退出原银监会名录后，从法律形式上成为一个独立运作的商业公司，似乎实现了平台公司与地方政府的风险隔离，将平台公司的风险置于可控范围之内。但从实际情况分析，政策初衷并未实现：平台公司的退出仅仅是实现了风险在显性和隐性之间的转换，在即期和远期之间的转化，实际的政府债务风险甚至可能会极大增加，亟需引起有关部门的重视。具体而言，平台公司退出平台后，在公司经营状况未有实质性改善、各地政府通过大量实施市政改造、基础设施建设来拉动当地经济发展的愿望未有任何减弱的情况下，随着退出平台后公司贷款和发行债券难度的大幅降低，平台公司融资额度可能会大幅增加，公司的债务风险会越累越高。因此，在平台公司未有实质性改变之前，必须保持对平台公司政府性债务风险的持续性关注。记者了解到，近期江苏对“退平台”国企情况进行摸底。记者获得的样表显示，其主要内容包括纳入原因、是否发布转型公告、现公司状态、退出后是否有为平台类企业担保行为、退出后举债投资的主要项目、退出后开展的主要业务及营业收入、净利润、隐性债务余额、经营性债务余额等信息。特别声明：以上内容(如有图片或视频亦包括在内)为自媒体平台“网易号”用户上传并发布，本平台仅提供信息存储服务。Notice: The content above (including the pictures and videos if any) is uploaded and posted by a user of NetEase Hao, which is a social media platform and only provides information storage services.相关推荐热点推荐
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