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申论材料之外最有用的那些词句
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下载文档:申论材料之外最有用的那些词句.PDF2014年中国政府或将出台农村集体土地征收补偿条例（二）
年农村集体土地征收补偿条例》
十八大报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这是征地制度改革内容首次写进中共党代会报告。“农民的地被征走之后，农民得到的补偿总体上是不高的，农民失去了土地之后，如果没有别的劳动技能，单靠比较低的补偿，生活难以为继。”――中央党校教授 谢春涛
十八大报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这是征地制度改革内容首次写进中共党代会报告。
在中国现行土地制度下，农村土地属于集体所有，国家为了公共利益可以将农村集体土地收归国有，转变为国有后售卖。近年来，随着房地产市场的飞速发展，商品房用地价格不断攀升，而农民的款提升速度远远没有获得相应的增长。
中央党校教授谢春涛昨日指出，党代会报告首次出现“改革征地制度”的内容，显然是因为这些年我国在征地拆迁上出现了太多的问题，这个问题在所有的地方几乎都能找到。
“农民的地被征走之后，农民得到的补偿总体上是不高的，农民失去了土地之后，如果没有别的劳动技能，单靠比较低的补偿，生活难以为继。”谢春涛认为，怎么样使农民在征地过程中获得更多收益是今后政策要关注的问题，这个问题和失地农民的小康，以及有尊严的生活等命题都直接相关。从这点看，我国确实有必要对现行的土地拆迁政策进行必要的调整。
中国社科院城市发展与环境研究所研究员牛凤瑞昨日分析指出，今后成果更多向农民倾斜，应该是整体农民，而不是单个的被征地农民，因为城市化征地不会平均分配在每一个人身上，这些问题需要在今后实施这些政策中被关注。
目前国务院法制办正在制订《》，根据此前透露的进展，修改后的将有望提交明年的全国人大会议审议。（王卫国 &彭 美）
“这不是高层首次提出这一目标，但将改革征地制度写入党代会报告却是第一次。”接受中新社记者采访时，中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智说，这一“升格”让他“看到了光明”。作为刚刚公布的中共十八大报告中一大亮点，“改革征地制度”再度引发舆论关注。
在论述“推动城乡发展一体化”中，十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在增值收益中的分配比例”。“这不是高层首次提出这一目标，但将改革征地制度写入党代会报告却是第一次。”接受中新社记者采访时，中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智说，这一“升格”让他“看到了光明”。
事实上，在去年年底召开的中央农村工作会议上，中国国务院总理温家宝明确提出：“要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。”
在中国三十多年的城市化进程中，农村土地被大量征收，土地增值收益巨大，但广大农民几乎被排斥在土地增值收益分配体系之外，征地过程中发生的农民安置等问题和矛盾日渐凸显，由此肇始的诸多问题，成为威胁社会稳定的一大因素。“虽然现在已经提高了标准，一亩地可以补偿到15万元人民币，但政府转手出让可以获得150万元的土地收益。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，这种征地其实是对农民的伤害。”
孔祥智提供的数据显示，在农民赴京上访的案例中，70%左右是因土地问题而起，因土地上访案例中70%左右则直指征地问题。“可以说，不合理的征地制度是城乡发展不协调的一个具体表现”，他说。
客观而言，是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志，而城镇化要快速发展，便绕不开征地问题。“现在不比10年、20年前，那时农民以拿到城镇户口为荣。今天的农民已越来越意识到土地的升值给他们带来的潜在收益，这种土地观念的改变使一些农民宁愿不种也不愿贱卖。由此造成的部分土地闲置，也导致了资源的浪费。”中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员胡定寰对中新社记者介绍。他指出，征地制度的改革“越早越好”。一方面，当下高速发展的城镇化尚可稀释大量闲置劳动力，另一方面，随着农民土地观念的进一步转变，改革难度会日渐加大。
时近岁末，对于官方上年底提出的今年“一定要出台相应法规”的目标，孔祥智坦言：“征地制度改革今年在制度设计上未取得实质进展。这也从另一角度佐证了改革难度之大。”尽管如此，十八大报告中重提此项，被普遍认为是中央推进征地制度改革的决心与勇气的体现。这一改革，无疑是中央致力于解决好“三农”问题这一“全党工作重中之重”的一个注脚。“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”十八大报告承诺。“在这样的方针指引下，征地制度改革预计将在未来一年得以推进。”孔祥智称：“改革的关键在于理顺地方政府、开发商与农民之间的利益关系。”
有分析指出，征地制度的改革，亦关乎中央与地方利益关系的理顺。鉴于地方财力与事权不相匹配的体制助推了地方政府的“卖地”冲动，加快改革财税体制，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制机制，也须尽早付诸实施。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场。城乡统一的建设用地市场该如何建立?今天,国土资源部部长姜大明发表长篇署名文章对决定进行解读。
党的十八届三中全会通过的《》提出建立城乡统一的市场。城乡统一的建设用地市场该如何建立?今天,国土资源部部长姜大明发表长篇署名文章对决定进行解读。
姜大明认为,征地改革是关键。他提出,各省(区、市)要制订公布并实行征地统一年产值标准和区片综合地价,较大幅度提高被征地农民的补偿标准并建立定期调整机制;同时,缩小征地范围,将征地界定在公共利益范围内,此外,还要进一步规范和约束政府的征地行为,防止地方政府滥用征地权。
征地信访居高不下
现行征地存在制度问题。姜大明说,随着征地规模和被征地农民数量的逐年增加,引发的社会矛盾也逐年增多,导致涉及征地的信访居高不下,群体性事件时有发生,社会风险加剧。“这既与现行法律法规执行不到位有关,也与征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、有效的纠纷调处和裁决机制缺乏有关。”
姜大明表示,按照党的十七届三中全会要求,一些地方积极开展征地制度改革试点,探索缩小征地范围和留地安置等让被征地农民分享增值收益的多种方式,为改革征地制度奠定了基础。“缩小征地范围,就是按照我国宪法规定的精神,将征地界定在公共利益范围内,逐步减少强制征地数量,从源头上减少征地纠纷的产生,同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。”姜大明提出,要进一步规范和约束政府的征地行为,防止地方政府滥用征地权。
党的十八大报告提出提高被征地农民在土地增值收益中所占比例。对此,姜大明表示,贯彻这一要求,就需要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,并要将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑,同步研究、系统设计、协调推进。
农民宅基地逐步入市
针对决定提出的建立城乡统一的建设用地市场要求,姜大明说,其基本要求是统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地,统筹增量建设用地与存量建设用地,实行统一规划,遵循统一规则,建设统一平台,强化统一管理,形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。
姜大明提出,要借鉴国有建设用地管理的经验,加快建立农村集体经营性建设用地流转制度,并将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台,促进公开公平公正和规范交易。大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。
姜大明表示,当前农村宅基地问题十分突出,一是农村宅基地取得困难,违法点多面广,治理难度大;二是退出机制不健全,既造成宅基地闲置,也影响农民财产权益的实现。维护农民宅基地用益物权,必须改革完善宅基地制度,在确保农民住有所居前提下,赋予农民宅基地更完整的权能,并积极创造条件,将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。
姜大明说,虽然有偿使用推行多年,但重点是在新增建设用地,大量存量建设用地属于划拨用地,划拨用地比例依然偏高;同时,在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从未来发展趋势看,新增建设用地增长将受到严格制约。针对决定提出的:“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格”的要求,姜大明指出,多年来,居住用地价格过高、工业用地价格过低,导致资源利用效率降低、产业结构失衡,影响民生事业和经济持续健康发展。“各级政府要加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制,促进地价合理回归。”姜大明说。
物权法、待修
姜大明说,建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整,加快推进相关法律法规修改和制度建设,是建立城乡统一建设用地市场的首要任务。他提出,要在深入研究重大问题和系统总结各地改革实践经验的基础上,抓紧修改物权法、土地管理法、担保法以及城市房地产管理法等法律法规。同时,还要抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例;改革完善,合理调节农村集体建设用地流转收益,促进城乡建设用地市场繁荣发展。
姜大明认为,确权登记发证工作是建立城乡统一建设用地市场的重要基础。要尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。抓紧研究制定不动产统一登记条例。
尽管《深化土地管理制度改革总体方案》(下称“总体方案”)至今尚未得到国务院的批准，但土地管理制度深化改革的“新秩序”已经基本建立。征地制度改革、农村经营性集体建设用地入市、宅基地改革将构成未来深化土地管理制度改革的主体。
2013年10月，国土资源部提出“关于深化土地管理制度改革的政策建议”，总计27条，涵盖、征地等土地管理体制的多个方面，但并未明确相关改革领域的重要性排序。
至2014年8月，按照国务院有关精神，国土资源部已将上述三个领域作为土地管理制度改革的总体方向。根据这一“新秩序”，国土资源部将陆续制定出台“农村经营性集体建设用地入市指导意见”“农村宅基地管理办法”等，并适时开展征地制度改革试点。
明确“三重点”
“7月底的时候，部里面又一次部署了关于深化土地管理制度改革问题的有关工作，并且在一定程度上明确了今后一个阶段的工作重点，你可以把这些内容理解成为一个‘新秩序’。”8月6日上午，国土资源部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者表示。
7月31日，国土资源部部长、国家土地总督察姜大明主持召开第20次部长办公会。本次部长办公会的主要议题即是研究深化土地管理制度改革的有关问题。记者了解到，在这次部长办公会上，重点研究了包括三个领域在内的改革工作，即农村经营性集体建设用地入市改革、农村宅基地改革和农村征地制度改革。
2013年10月，国土资源部牵头起草了“关于深化土地管理制度改革的政策建议”(下称“政策建议”)，并在十八届三中全会召开前，送交中央最高决策层审定。基于这一政策建议，《关于深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场”的要求。
记者了解到，“政策建议”总计包括27条，基本涵盖了、有偿使用制度、产权制度、土地整治等当前土地日常管理制度的全方位内容。在上述领域，国土资源部均通过“建议”的方式，提出了对现有土地管理制度的调整、创新和改革。“但是，在当时的政策建议中，是没有明确重点的，从现在这次会议的情况看，是明确了征地制度改革、农村经营性集体建设用地入市、农村宅基地改革这三项工作的重点上来，其他的有关工作，要围绕这三项工作统筹推进。”一位接近国土资源部的权威人士向本报记者表示。记者了解到，在部长办公会上，姜大明特别强调了上述三项改革工作的重要性。
（&、&、&）、（&、&、&）等省国土资源厅的官员分别向记者证实，国土资源部已就此问题向地方国土厅局主要负责人进行通报，并将其作为深化土地管理制度改革的一项工作。对于上述说法，国土资源部一位不愿具名的内部人士向记者表示，在国土资源部原部长徐绍史部署的2013年重点工作中，确实包括“指导意见”的研究、制定和起草。在对该项工作提出要求时，徐绍史表示“研究出台集体经营性建设用地流转指导意见”。对于这一表述是否意味着年内要出台“指导意见”，这位国土资源部的官员不愿做出评价，他只是向记者强调，相关司局对这项工作已经有了“充分准备”，至于“指导意见”的进度，要视具体工作进度而定。这是中国内地政府首次准备就农村集体建设用地流转提供“法律空间”。按照现行土地管理制度，包括农村集体建设用地在内的所有农村土地，都须由政府征地后方能转为城镇建设用地入市交易。由于按照土地生产价值确定，而交易价格由市场价值确定，从而形成了“土地价差”，导致农村集体经济组织成员无法分享其间的土地增值收益。目前，“指导意见”的相关工作由国土资源部政策法规司牵头进行。“指导意见”有望涉及一系列经营性集体建设用地流转的关键环节。如“流转范围、方式、价格确定、交易程序”等。在现行土地管理制度下，包括集体建设用地在内的所有农村土地均须通过征地转为国有建设用地后，才能入市，一旦“指导意见”出台实施，农村集体建设用地将有望突破现有体制，获得直接入市交易的空间。
征地改革有望试点
目前，国土资源部已经向地方国土资源主管部门明确，征地制度改革试点将着重于两个重点，一是“研究探索界定‘公共利益’的方式和途径，逐步缩小征地范围，同时进一步规范征地程序”。二是“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。“在说明试点原则的过程中，对于完善补偿这一领域，国土资源部做了比较多的解释和要求。”前述东部某省国土资源厅相关人士告诉记者。不仅提出了除对征收集体土地进行补偿，要求必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障外，还提出了土地增值收益分配的问题。记者了解到，当前在部署征地改革试点工作过程中，国土资源部明确知悉地方国土资源主管部门，征地制度改革试点要着重探索“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，通过平等协商等方式让个人公平分享土地增值收益”。“以前一般只是提出要提高征地补偿，但是，这么明确地提出建立增值收益分配机制，并且提出了合理提高个人收益，我印象中还是第一次。”前述东部某省国土资源厅人士告诉记者，在此之前，国土资源部在此领域一般要求提高征地补偿，同时对失地农民进行社保、工作等方面的制度保障。
所谓土地增值收益，来源于中国内地现行的二元化土地管理制度。即土地被人为划分为城镇建设用地和农村集体土地，农村集体土地须通过征地转为国有建设用地后才能交易。而在征地补偿的过程中，只对其生产价值进行补偿，而对其土地增值部分收益不予或极少与农民分享。（《中国经营报》& 李 乐）
中共十八届三中全会对做了全面部署，在政策上取得重大突破。但是，方案一公布，对“土改”的争议声四起。有人担心，新一轮土地改革允许农民承包经营权和农房抵押、担保，可能造成农民失地、失房、失权;也有人认为，有关方面对新“土改”政策的解读趋于“收势”，比如，只允许农民抵押、转让住房财产权，并未放行宅基地交易;把农地承包经营权一分为二，只允许农地经营权的抵押、担保、转让。这些使人们对新一轮“土改”能以多大步伐、多大速度推进产生了疑虑。三中全会闭幕至今已两月有余，但对新一轮“土改”的政策内涵，决策部门和主管部门、学界仍未形成共识，各地仍在等待和观望。新的改革政策如, 何及时落地，改革的宏观方案和试点范围如何确定，集体建设用地如何合法入市，仍未破题。如何理解十八届三中全会关于制度改革的决定?如何看待围绕土地问题的意见纷纭的局面?如何全面、准确把握新一轮“土改”的内涵和实质，找到现实的推进途径?近日，财新记者专访了国务院发展研究中心研究员、农村经济研究部副部长刘守英。
如何理解《决定》关于改革推进的表述和目前解读中的分歧?
财新记者：如何看待十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的表述?近期，相关部门负责人多次强调要试点先行，要稳妥推进，该中央批准的不能“抢跑”等。这让外界产生了一些看法，担心新一轮“土改”政策在“往回收”?是这样吗?
刘守英：中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建立城乡统一的建设用地市场”，明确了深化土地管理制度改革的方向、重点和要求。中央经济工作会议、和农村工作会议，对土地管理制度改革做出了更明确的部署和安排。土地管理制度改革的推进，既要积极有为，又要审慎稳妥。一方面，必须积极推进和完善现行土地管理制度。由于现行土地管理制度的弊端，我国土地外延扩张的惯性，制约经济发展方式转变，部分土地的非市场配置和价格扭曲，造成稀缺的土地被大量粗放、不经济利用，土地利用结构不合理，一些地方“以地谋发展”造成一定程度的地方政府债务和潜在金融风险;土地利益分配存在不公及土地纠纷引发社会问题。在推进和实施中，必须积极有为，以问题为导向，解决土地领域存在的深层次矛盾与问题，减少经济社会发展的不健康、不协调、不可持续性。另一方面，土地管理制度改革必须审慎稳妥推进。土地管理制度是我国基础的政治经济制度，牵一发动全身。土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局。我国土地管理制度已内生到我国经济发展方式中，必须评估土地制度安排变革对全局运行及其风险产生的可能影响;我国当前面临的土地问题十分复杂，既有农业社会的土地问题，也有转型社会和城市社会的土地问题，牵涉到的利益相关者太多;我国在土地管理制度改革中面临的理论准备仍有不足，改革推进需要考虑现实、政策与法律之间的平衡。因此，土地管理制度改革必须审慎稳妥，注重策略，确保改革取得成功。在土地管理制度推进中，必须认真总结地方试点经验，进行周密周全的制度和政策设计，搞好统筹谋划和总体安排。下一步的土地制度改革不能陷入意识形态的争论，也不要陷入情绪化的争论。现在，推进改革，一定要坚持“问题导向”，是什么问题就解决什么问题。我们现在面临的最大问题就是现实、政策和法律之间怎么衔接。当前，土地制度改革面临两难选择。《决定》虽然作出了重大决策，但具体如何执行，改革如何落地，依然需要出台具体的、可操作的政策。否则，地方如果拿着《决定》条文，贸然推进，以改革之名行损害农民利益之实，那就没有规则，也没有改革。由于现行土地制度不完善，对农民土地权利的法律保障滞后，改革实施中，可能总有一双权力之手在侵犯农民的土地权利，会导致改革适得其反。下一步，重点是如何让三中全会的这些新政策有效推行和实施，在《决定》的基础上，让政策、法律、现实互相打通。
财新记者：最近也有些人士说，《决定》中有些表述含糊不清，有些前后不一致，有些规定不彻底。怎么看待这些分歧?
刘守英：有些人对《决定》中的有些表述不满意，认为不彻底。在我看来，主要是由于政策在对现实中出现的问题做回应时，受制于法律制度的滞后，只能采取折中的表述。比如，《决定》在农地承包经营权和宅基地方面的表述，就受制于中国现行土地产权制度中对这两方面制度安排的缺陷。这制约了改革路径的选择。也就是说，改革既要赋予农民土地财产权利，也要防止在执行过程中走样，侵蚀农民权利，面临两难。比如，十八届三中全会对农民宅基地的赋权和农房的赋权，差异非常大。前者具体表述为“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”;后者则是“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。依据中国现行法律、法规、政策相关规定，宅基地属集体所有，农民对宅基地享有使用权，对宅基地上的房屋拥有所有权。然而，由于宅基地法律和制度建设的薄弱，如《》就只明确了宅基地所有权，对使用权则缺乏清晰表述。在过去的实践中，县乡政府对农民宅基地使用权往往不重视，更多强调宅基地所有权属于集体。这样一来，在宅基地转让和流转过程中，就容易出现集体对农民宅基地使用权的侵犯，宅基地使用权流转难以保障。因此，在现行体制约束下，为避免乡村集体和工商资本侵蚀农民的宅基地权利，《决定》没有开放宅基地使用权的交易，但允许试点中农民住房的抵押和转让。这是因为，农民住房属于农民所有，产权主体明确。如此规定，有利于保障农民的宅基地使用权。同时，《决定》也提出，要改革和完善宅基地制度。在农地承包经营权问题上也是如此。《决定》实际上是把法定“农地承包经营权”分成了两个权利，一个是农地承包权，这是与集体经济组织成员相关的权利;一个是农地经营权，是用以抵押和转让而获取收益的权利。现行《农地承包法》和《物权法》所言的“农地承包经营权”，基本上是用益物权和经营权合一的设计。现实状况是，随着人口和劳动力跨地区流动加速，农民的承包权、经营权这两个权利已有较多分离。目前，一些地方实践中，不少农民因担心流转会失去农地承包权，农地流转主要限于家庭和家族内部。另一方面，地方政府总有一双手想要伸进农民的承包地里去，搞现代农业，搞农业园区。决策者担心，地方政府可能以扩大经营权的名义，把农民的承包权搞没了。因此，十八届三中全会对农地承包权和经营权在赋权上是有差别的，即开放了农地经营权的抵押和担保，但强调承包权属的占有权、使用权、收益权、流转权。这保证了农民的土地承包权不会随流转而失去。同时，决策者也考虑到，大量农村劳动力流出后，金融需求真正比较大的是规模经营主体，让经营权可抵押、担保，就为解决发展现代农业的资金需求创造了制度条件。
宅基地制度和集体建设用地制度如何改革?
财新记者：未来宅基地制度应该如何改革?如果有了完善的制度和法律设计，宅基地是不是就应能逐步纳入城乡统一的建设用地市场?现在《决定》明确放行的只有集体经营性建设用地，宅基地并不在其中。
刘守英：宅基地改革的关键是能否改变目前以集体成员资格无偿享用宅基地的制度，使宅基地真正成为商品。宅基地制度的改革，主要有以下几个方面：首先，宅基地所有权、使用权以及房屋所有权的权属关系、权利构成，在法律上要进一步明晰。比如，宅基地的使用权和所有权要做明确的分离。宅基地使用权与农房所有权的关系如何处理?这些权利的法律关系理清后，农民就成为宅基地使用权真正的拥有者，再去谈自由处置，就没有问题了。其次，在此基础上，要扩大宅基地用益物权的权能。依现行《物权法》，农民对宅基地只有占有、使用两项权利，应通过改革，做实宅基地使用权，赋予农民对宅基地的占有权、使用权、收益权、转让权。十八届三中全会已放行了农民住房的抵押担保和转让。有了对农民宅基地使用权的赋权，两者互相结合，才能真正保障农民的宅基地财产权。再者，在宅基地改革难于全面推开的情况下，可考虑先在沿海地区和城乡接合部推行宅基地使用权赋权的试点，对作为用益物权的宅基地使用权赋权、扩权。其实，这些地区实际上早已不再福利分配宅基地了。
财新记者：三中全会《决定》只放开了集体经营性建设用地入市，那么，大量已经进入市场的集体建设用地怎么解决?一些人也提出来，经营性建设用地怎么去界定?到底农村哪部分地可以入市?
刘守英：《决定》为了稳妥推进改革，确实只放开了集体经营性建设用地入市，但其传递出“城乡同地同权”的信息，为未来推进城乡统一的土地市场建设和土地制度的全面改革奠定了基础。十八届三中全会后，集体建设用地改革将面临现实的挑战。比如，在上一轮工业化和城镇化进程中，事实上已有非常大比例的集体建设用地进入市场。比如，在“长三角”地区，上世纪八九十年代在集体土地上搞了大量乡镇企业，企业改制后，这些地很多已进入建设用地市场;在“珠三角”地区，集体建设用地比例将近60%。这些地并不限于“经营性建设用地”，一些宅基地、公益性用地，也早已流转出去，做经营性使用了。在城市化地区，这些乡镇企业用地、宅基地，都是按区段进市场的。现在，你去（&、&、&）义乌看，那些市场大都是建在农民宅基地上，六层高的房子，一层是市场，二层以上住人。如果将集体建设用地流转范围仅限于原有的乡镇企业用地，就会和现实产生尖锐的矛盾。因此，什么是经营性集体建设用地?什么是公益性集体建设用地?在很多地方农村，是说不清楚的。可以肯定，如果不正视现实，今年一定有很多“经营性集体建设用地”冒出来。也就是说，那些适合做经营的土地，就会想方设法变成经营性建设用地。因此，下一步的关键是如何解决现在已做经营性使用的存量集体建设用地。这应该成为土地制度改革的重点。决策层和主管部门也要直面现实，科学定义和解释“集体经营性建设用地”的内涵和外延。
关键是存量建设用地入市的制度保障
财新记者：《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，它与征地制度改革是什么关系?下一步改革的重点是什么?
刘守英：我建议，下一步改革应该把重点放在存量集体经营性建设用地上。这个问题解决了，土地制度的连环套就解开了。原来中央搞征地改革，总是搞不下去;地方用一句话就顶回来了：还要不要发展。作为中央决策者，你不能反驳他。今后，要解这个“套”，就要从存量建设用地开始，先把存量的建设用地盘活，包括乡镇企业用地、已经营性使用的宅基地、承包地、村庄公共用地等。如果这方面政策得力，积极稳妥试点，那么，保障农民土地权益、保障城市发展、提高土地利用效率以及城市建设的资金需求等问题，就会更好解决了。现在看，中国继续走“征地城市化”路线的成本已经很高了。此次三中全会也提出，要完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。据我们调查，2012年征地拆迁相关费用占土地出让收入的比例继续攀升。中国经济发展正在告别“征地低成本”时代。我的建议是，今后，从城镇规划圈内开始，不要搞征地了，应该让这些现状是经营性的集体建设用地直接进入市场，满足城市建设和更新的需求。过去的城镇化进程中，各地政府不断征用农民的耕地扩展城市。但是，由于成本更高，很多农民的宅基地和集体建设用地，在城市扩张过程中却基本保留下来，形成大量的“城中村”。（&、&、&）、（&、&、&）等特大城市，包括省会城市和中等城市，都有大量城中村。近年来，北京市实施了50个城中村改造。这些村加起来，集体建设用地高达89平方公里，相当于北京老城区的总和。如果这些地有序进入建设用地市场、充分利用，再盘活现有国有工业用地，提高其使用效率，城市发展的用地问题完全可以解决。这样一来，城镇化用地就可以从增量转到存量上来了，不用再征地了。此次中央城镇化工作会议提出：建设用地，要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”。只有这样，才能落实。同时，存量集体建设用地合法进入市场的问题解决了，地方政府也可以解套。因为征地而生的很多群体性事件，加上征地成本不断升高，原来“征地城市化”的道路已经走不下去了。
财新记者：这些集体建设用地要合法进入市场，还需要做些什么?
刘守英：第一是确权。现在，各方面对此有一些不同意见，中央要下决心做。第二是这些土地必须进入城市规划，拥有合法空间，不然，还是在法外乱搞，不会有效使用。第三是建立一套地价体系。第四是建立统一、公开的交易市场。这些集体土地入市千万不能再被少数人控制，因为增值收益太大了，只能通过在公开平台交易的方式入市。第五就是税收体系。现在有一些人说，土地增值收益分配不公平，被少数城乡接合部的农民拿走了。其实，征地主要就发生在城乡接合部地区，占全部征地的60%-70%，而土地被征得最多最狠的就是城市化地区的农民。有了合理的土地税收制度，对土地增值收益归公的部分，可以税收形式来实现，同时这也保证了地方政府的收入。对存量集体建设用地，应通过改革的办法解决。核心就是通过一套制度安排，让现实中已用于经营的集体建设用地进入市场。当然，要盘活城镇规划圈内的集体建设用地，中央也要下决断，对《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款作出修改，扫除法律障碍。这些存量的建设用地，可借鉴中国台湾区段征收的办法开发。台湾一般是把“公共利益”分为“兴办公益事业”及“实施经济政策”两类。前者为“一般性征收”，后者为“政策性征收”，主要实现手段就是区段征收。为实现区片的整体开发和环境改善，台湾地区政府对一定区域内的土地全部征收后，加以重新规划整理，政府取得开发所需土地、公共设施用地、住宅用地及其他可供建设用地，原人则领回一定比例抵价地，剩余土地公开标售、标租等，收入用于偿还开发总费用。通过这种方式，土地所有权人享受了土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等好处;地方政府不仅无偿得到城市发展所需用地，还通过剩余土地出让的溢价节省了庞大建设经费支出。
新一轮土地管理制度改革从何做起?
财新记者：目前，推进土地管理制度改革的阻力是什么?
刘守英：尽管各方都认识到现在这套征地卖地模式矛盾越来越严重，但是，如果说今天就不搞了，转向新的模式，各级政府心里没底，也很难接受，这是最大的制约。同时，赋予农民更多财产权利，大家都知道迟早要给，但一旦真做，就意味着有些人的收益要减少。现在的问题是，利益会减少的群体声音比较大，而农民等权利需要保障的群体，则很难发声，或者很少有机会发声。现实可行的办法是，先从存量集体建设用地开始，把集体建设用地入市这件事做起来。这件事做好了，无论对地方政府，还是对农民，都是双赢。从“长三角”、“珠三角”等地的情况来看，改革也很急迫。迄今为止，沿海地区工业化、城镇化进程中，大量进城务工农民是住在当地农民的宅基地上的。比如，“珠三角”是自发有规划地在宅基地上盖房子，有的盖十几层的房子，外地人就是租这些房子居住。2013年中央农村工作会议提出来，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。这么多人往哪里安顿是一个大问题，肯定相当部分只能在城乡接合部居住。如果这些用地的合法化问题不解决，就会出现几亿人住在违法房子里的可怕现象。正是从这个意义上说，改革的突破口在于存量集体建设用地。从存量集体建设用地入手，提高建设用地利用效率，解决城乡土地市场的结构问题，在此基础上，让农民以土地参与工业化、城镇化，分享工业化、城镇化的收益，这对保障农民土地财产权利，是重要的，也是可能的。
财新记者：从上世纪90年代，中国就已试点集体建设用地入市改革。你认为，对于下一阶段改革，目前还有哪些问题亟待解决?比如，中央强调，集体建设用地入市必须符合规划。但是，规划怎么定，才能保障城乡同地同权?
刘守英：现在面临的紧迫问题有三件事。第一件就是对现实的问题好好理清，到底是什么问题要弄清楚。第二件就是对我们现有的试点进行好好总结。20多年来，中国做了种类繁多的试点，要总结哪些是真改革，哪些是假改革，是打着改革的名义搞自己的名堂，甚至是侵犯农民利益的。对已做过的事情，要全面调查和研究，做一个切割，把真正改革的做法，赶紧上升到国家政策，完善制度，对假改革则必须要杜绝，这是一件很重要的事。第三件就是法律的修改。法律必须跟进。政策改革需要法律做出修改才能真正落到实处。有关方面应抓紧协调，加快《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》、《房地产法》等与现实和改革矛盾比较大的法律的修订。尤其是对于土地制度的改革，如果没有法律保障，是很难实施的，很难使权能得到真实保障，整个制度的运行风险也会很大。值得注意的是，现在讲到土地制度改革要符合规划和用途管制，存在一个误区。就是认为规划和用途管制是和市场对立的。但是，用途管制也是市场经济条件下的用途管制。西方的用途管制实际上是一个空间的功能分区的概念。在这个用途管制下，配置的方式还是要按市场。应该看到，西方成熟市场经济国家的土地规划是利益相关者坐下来谈出来的。不能说用途管制，土地资源的配置也要由政府来管，那是不对的。中国现在的规划是“书记的指挥棒”，政府行使职能的工具。将来的改革，必须要坚持法治原则，要改掉规划制定和规划修改的随意性，要强化规划制定和修改的公众参与和外部监督，同时，改革不是要改掉土地规划和用途管制，而是要在坚持规划法定的基础上，真正按市场经济原则来配置土地资源。
来源：中国农村综合改革研究中心收集整理（）
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