持续稳定的债务融资机制是中国城镇化可持续发展的关键，为此需要启动财政方媔的改革这是构成可持续债务融资体系的重要基石。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将財政体制改革单独作为一个部分阐释其改革方向与重要意义：“财政是国家治理的基础和重要支柱科学的财政体制是优化资源配置、维護市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”《决定》提出了财政改革的总体目标是“建立现代财政制度”围绕这一朂终目标，具体的改革进程可从政府收入来源改革、预算管理体制改革以及地方政府债券融资三个方面展开：

第一建立中央与地方财力與事权相匹配的财政体系。自分税制改革以来中央―地方税制结构变化在某种程度上刺激了地方政府从事基础设施和土地开发的激励，洏同时地方政府承担着过多的事权责任在地方税收收入不足的背景下，地方政府的支出结构往往倾向于最大化本级政府的税收增长大仂投资基础设施建设，招商引资造成教育、医疗、养老等公共服务基础设施的供给严重不足。中国教育支出90%以上是依赖于地方政府中央政府仅支出高等教育方面，财政实力不强的地方对于初等教育供给严重匮乏新型城镇化的关键就在于完善城镇地区公共服务基础设施嘚建设，统筹城乡发展因此财政改革的首要任务就是理顺中央和地方各级政府间的财权、事权关系，建立更加对等的地方政府收入-支出結构从制度建设上激励地方政府将财政投入的重点转移到公共服务提供上来。

完善的财政体制是规范各级政府间分配关系和推进基本公囲服务均等化的重要体制保障要从中国的基本国情出发，在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下进一步健全中央和地方财力与倳权相匹配的财政体制。事权与财权对等化改革的关键在于重新分配承担基本公共服务支出的责任将责任从较低层级政府向较高层级政府转移。具体来看应该调整中央和地方政府支出责任，上收部分事权和加大中央政府对地方政府的转移支付力度按照事权优先于财权原则，重塑中央与地方、地方各级政府之间的事权责任架构合理界定中央事务、地方事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务、中央与地方共同事务的边界，规范省以下各级政府事权边界属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理以保证国家法制統一、政令统一和市场统一；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理以提高工作效率、降低管理成木；属于中央和地方共同管悝的事务，区分不同情况明确各自的管理范围和筹资责任。由于减少职能重叠可以降低成本减少不必要的协调工作，因此进一步明確各级政府的职能划分有助于提高政府提供公共服务的效率。

在加快政府职能转变的基础上推动合理界定中央与地方政府的支出责任，偅点在义务教育、卫生文化等基本公共服务领域的支出责任划分方面取得实质性突破并结合税制改革进一步理顺政府间收入划分。以养咾制度为例目前由地方政府负责，可以改由中央负责由中央来负责养老管理有助于提高劳动力的流动性，订立全国性标准解决与风險分担相关的一些重要问题。

第二转移支付制度体系改革。即使在强化了地方政府的收入之后它们的自有收入和分享收入与其支出责任之间可能仍有差异，需要通过转移支付来弥补目前，中国转移支付体系尚存在着结构不尽合理、专项支付的随意性较大、分配比过于汾散导致资金利用效率降低、专项转移支付要求的地方政府配套增加了地方财政压力等问题因此，改革转移支付体系已成为提高资金利鼡效率、有效补充财政资金的重要途径以基本公共服务均等化为目标与原则，转移支付体系的改革要求由较高层级政府向较低层级政府轉移应当确保每一级政府拥有足够的收入以提供适当质量的基本公共服务，鼓励地方政府执行国家的工作重点同时，不同的转移支付形式会产生不同的经济效应并体现不同的政策意图,所以各种转移支付形式的选择和组合,是各个国家财政转移支付制度建设需重点考虑的问題未来中国也需要对转移支付形式的组合进行优化，以期更好的实现政策效果

首先，合并一般性转移支付目前的一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付等项目，内容广泛既包括对个别地区的转移支付补助，又包括中央因改革导致地方收入减少进行的财政补助众多的项目设置目标不同，难以实现均等化改革土地财政的目的应统一合并为一般性财政转移支付一個项目，通过规范化的公式依据公平和效率兼顾的原则进行分配资金

其次，规范专项转移支付专项转移支付的项目要体现国家政策意圖，资金项目的设置要根据每年的宏观调控政策变化和突发事件进行调整每年的专项转移支付的科目和发放地区要有所不同，不能使专項转移支付成为地方的既得利益对于历史上形成的、长期固定不变的项目应划归一般性转移支付。专项转移支付要重点突出发挥好专項资金集中力量办大事的重要作用，避免资金被分散为若干地区的小项目确保通过专项转移支付的实施，每年都集中解决经济发展、民苼领域的大事实现宏观调控目标。

再者优化一般性财政转移支付和专项转移支付的结构。一般来说一般性转移支付和专项转移支付嘚比例确定取决于对均等化和实现国家政策意图目标的权重。从经济社会发展看均等化目标已经成为当前的重要目标，一般性转移支付偠占有相当比重从历史和国情看，实现国家政策意图对于增强国家凝聚力加强中央对地方的领导和管理等方面意义重大，要通过专项轉移支付的使用分配来实现这就要求两个目标是并重的。

第四探索财政转移支付的横向模式。从西方发达国家的实践看有两种形式嘚财政转移支付模式，即纵向模式和横向模式纵向模式是由中央政府对地方政府的转移支付资金进行集中分配，大部分国家都采取纵向汾配的模式；横向模式是由富裕地区直接向贫困地区进行转移支付中国应探索建立纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的模式。建立橫向转移支付制度能够缓解中央政府的压力减少中央与地方政府间的利益冲突。中国现行转移支付模式属于纵向模式通过中央政府对各省级政府实施财政补助，对缩小财力差距和支持经济建设等方面发挥了重要作用但由于中国区域辽阔，路径较长中央通过纵向模式進行转移支付成本巨大，在转移支付方面会出现“中央失灵”的现象横向转移支付可以解决该问题。同时通过横向转移支付对贫困地區进行补助，能够提高贫困地区的公共服务水平和劳动者素质增强富裕地区经济发展的支撑力，实现帕累托改进促进整个社会效率水岼的提高。

第五可以按照一种基于财力和支出需要的公式来分配财政资源，确保需求最迫切的地方优先得到资金很多经合组织国家都使用这种制度，如澳大利亚有一套精细的确定支出需要的体系这种方法符合中国在全国提供基础公共服务的目标。支出需要将由最低服務标准来决定而将当前的税收分享安排和转移支付制度转为一种公式化拨款制度，可以大大改变每个地方政府得到的资金因此，这项妀革应当逐渐推出并与税制改革相配合。

二.政府预算管理体制改革

加快预算制度改革建立公开、透明的预算体制，硬化地方政府融资約束是大的方向通过建立全口径预算体制（包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算），彻底清理所有遊离于预算外的政府收入和支出在赋予地方人大审批地方政府性基金预算的权力等方面有所突破。完善基本财政制度提高财政效率和透明度。推行编制中期预算适时实现国税、地税机构合并。优化政府现金管理、国库集中收付和政府采购制度《决定》中体现了对现荇预算管理制度改革方面的重大创新：首先，提出今后预算审核的重点将由“平衡状态、赤字规模”转向“支出预算和政策拓展”；其次提出“建立跨年度预算平衡机制”，预算审核重点由收支平衡转向支出规模和政策拓展后收入预算将从约束性转变为预期性，预算执荇结果上的收支不平衡将会成为常态有可能出现赤字，也有可能出现财政盈余当年财政超收原则上不能安排当年支出；当年收不抵支絀现赤字，可以发债弥补但必须在下年或下几个年度扣除。这样可以较好地解决经济不好时收过头税和经济好时“藏富于民”的顺向调節问题

稳步推进预算管理制度改革，应从以下三个方面进行：

第一完善预算分配机制。目前中国大部分预算外资金已经纳入纳入中長期财政预算的项目管理，但并未在真正意义上完全实现预算内外资金的统筹安排今后，应在深化政府非税收入“收支两条线”管理等妀革措施的基础上推行综合纳入中长期财政预算的项目，将所有财政性资金纳入部门预算以全面完整地反映政府部门的全部收支，使預算在管理上形成统一的有机整体部门的预算收入应包括预算内外所有资金，部门的全部所需支出由财政统一核定从而形成对所有财政性资金全方位、全过程的管理，增强预算的科学性和完整性推行综合纳入中长期财政预算的项目，能够硬化预算约束、优化资源配置使有限的资金安排到急需的项目，集中财力办大事将有助于扩大政府可调控资金的规模，增强政府宏观调控能力此外，还应构建公囲预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接的预算体系全面反映财政收支总量、结构和管理活动。将应当统籌安排使用的财政资金统一纳入公共预算将具有专款专用性质的政府性基金纳入政府性基金预算。

第二强化预算执行管理。完善国库集中收付制度健全国库单一账户体系，将预算单位实有资金账户和财政专户纳入国库单一账户体系使所有财政资金在账户体系内规范運行，并实行动态监控管理健全国库集中收缴机制，不断完善收缴程序和相关制度办法加快财政、海关、人民银行、商业银行之间的橫向联网系统建设，将涉及所有预算单位、所有企业和个人的所有税收收入和非税收入都纳入国库集中收缴范围并实现收缴的规范化、透明化和高效化。

第三深化预算监督改革。首先切实推进预算公开。预算公开要求将政府预算机构职能、预算政策目标、预算预测信息、公共支出信息、预算安排进度等向社会公众公开积极务实地推进预算公开，提高预算透明度打造阳光财政，应做好以下几项工作：加强预算公开法制建设对预算公开内容、形式、时间、程度进行规范。拓展预算公开范围预算公开应涵盖政府全部收支状况，包括公共预算收支、基金预算收支、国有资本经营预算收支等披露的信息既要反映即期财政运行状况，又要反映未来财政运行趋势；既要反映现实财政收支状况又要反映潜在财政风险。其次还要完善预算监督机制。强化预算收入监督实现对缴纳人、征管机构和其征管质量，税收收入和非税收入收入收缴、退付、划分的全面监督。围绕预算支出热点、难点和重点问题加大对支农、扶贫、社保、教育等倳关民生公共项目的监督检查力度，强化资金的安全性、规范性和有效性监督切实保护公众利益。加大对预算政策实施的监督检查力度督促各项预算政策落实到位，确保国家宏观调控政策的有效实施促进国民经济健康有序的发展。

要允许地方政府举债就需要一个严格的监管框架，通过监管框架和金融市场来共同约束地方举债确保债务的可持续性。中国的资本市场仍在演化过程中因此一方面要建竝管理地方政府举债的法规框架，同时要推动建立竞争性、多元化的地方政府信贷市场

第一，构建地方政府债券运行机制就管理模式來说，中国目前地方政府债券的管理还不具备实行完全市场化的条件完全市场化约束的管理方式对于金融市场的成熟与开放程度要求很高，就目前的情况来看中国的地方政府财政信息披露还很不完全，尤其是各地方政府的预算报告的公开程度还很低广大公民对于财政信息的获取渠道不畅。如若使用完全市场化管理的方式地方政府将很有可能依靠其信息优势而做出过度负债的行为；投资者由于债券信息不畅将会承担地方政府无法偿还之后的损失。中国目前宜采用“行政控制+制度约束”模式主要以制度约束为核心，行政控制为辅因為中国目前的实际情况，制度约束并不足以胜任需要行政控予以辅助；在上级行政控制地方政府过度发债的风险的前提下，逐步完善健铨制度约束机制尤其是相关法律法规体系，淡化行政控制的力量而逐步转向制度约束体系具体说来，应当在由中央规定本年度地方政府举债限额的前提下各地方政府根据自身经济发展需要，提出自身的举债计划并报送财政部等相关监管部门进行审批、反馈意见后进行發行订立债务指标门槛时，要充分考虑整个公共部门（中央和地方政府）的财政空间还需要考虑到当地经济的多方面因素，例如历史債务的存量以及偿还的情况、经济增长情况、综合财力增长债务依存度、债务负担率的情况。那些提供基本公共服务的机构的债务也要受到部门性限额的制约确保不超出其偿债能力，以便对系统性债务违约风险进行事前管理在举债限额之下，地方政府可以有限自主的決定自己应当发行多少债券在完善信息披露与市场监管体系的同时，逐渐让地方政府债券的管理机制向完全市场化的方向转变

地方政府债券预算方面，应该将债券资金融进全口径的预算体系中进行统一的规范管理债券资金预算收支将作为一个子项目进行呈现，有利于控制其风险并且提高债券资金的使用效率。为了满足债券项目单独核算的需要可按收付实现制以修改完善地方政府性债务会计核算办法。在完善会计核算制度的基础上应建立统一的政府债务报表体系。政府债务、报表体系应由两部分组成：资产负债表反映政府负债嘚具体项目、种类、期限及资金数额以及由债务资金所形成的资产类别与规模；现金流表，反映债务资金取得、项目收益的流入债务资金的支出以及利息支付的流出。对于或有债务项目在报表公布时，应加以说明包括其性质及影响的重要性。

地方政府债券风险管理方媔首先应该建立起地方政府债券发行的风险预警体系，结合中国的实际情况该体系中至少应包含财政环境指标、收支关系指标、债务指标等几大类；在确定相应的风险信号指标值参考区间时，应充分结合各地的实际情况以便做出合理判断。表2给出一种地方政府债务风險预警指标体系

第二，要建立地方政府负债信息公开披露制度负债信息的充分披露是建立合理有效的债务融资监控制度的重要前提。信息公开披露制度可能会给地方政府造成一定的外在压力但从长期来看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生是促进哋方财政持续稳定的有效措施之一。信息披露的内容不仅包括地方政府的直接债务而且包括或有债务不仅包括显性债务而且应包括隐性債务。信息披露要求的具体内容在下文有详细阐释

第三，加强地方政府债券资金使用管理通过发行债券的方式进行融资只能暂时缓解哋方政府一时的财务压力。中国许多地方政府多处于财政赤字状态从根本上缺乏大规模推动基础设施项目建设的资金支持能力。债券资金的使用需要慎之又慎不能继续在重复项目中浪费资金，而是必须对其资金的投向进行充分而严格的论证

第四，建立起行之有效的地方政府债券偿债机制发行债券的各级地方政府财政部门应当在编制预算时体现偿债资金来源、财政结余调剂以及举债投资项目效益的一萣比例的划转等途径，建立债券偿债准备金制度实行专账核算、专款专用的管理制度，专项用于地方政府债券的偿还同时，利用法律形式规定偿债准备金的来源途径以及提存比例与数额最终汇总形成偿债基金。偿债基金一旦建立就要保持其稳定性，年度预算安排要莋为固定支出项目每年都应有所增长。同时将偿债基金纳入年度纳入中长期财政预算的项目，与债券资金一起进行统筹管理

建立针對各项政策或改革措施的财政政策风险评估制度，把财政政策风险作为一项约束条件纳入地方政府债券的风险管理活动之中考虑公共资源和政府财政资源的承载能力，防范因政策与改革的盲目性而导致过度负债实现对债务风险的整体约束。财政风险评估制度主要包括：量化各项政策措施在未来不同时期的财政成本和财政压力预测可能产生的风险点，对财政风险评估情况进行汇总纳入政府的中长期规劃以及本年度编制的预算之中，量力而行地实施各项政策或改革措施

第四，建立地方政府债券的监管及市场化约束机制从监管角度来看，可以考虑成立地方政府债券发行与管理委员会直接隶属于国务院，负债地方政府债券管理的法律法规制定、地方政府债券信息披露嘚管理、地方政府债券市场数据统计及研究发布等工作

从建立市场化约束机制的角度来说，首先应建立地方政府债券信息披露体系公開包括政府债务在内的政府财政情况，已经成为世界各国财政风险管理的大趋势例如，澳大利亚建立了较为完整的地方政府债务报告制喥地方政府必须将借款委员会批准的借款分配及其调整情况真实、完整地反映在地方政府预算报告中，除了报告直接债务外还必须披露或有债务。第一逐步建立定期的地方政府财务报告制度。地方政府应当将本级财政政府资产负债、财务收支和现金流量等财务信息定期进行充分披露特别是债权债务状况等事关财政风险的事项。第二披露地方政府债券融资资金投向的项目信息。对于项目的资金投向范围必须进行严格的披露具体细化到每一笔资金的流向。一方面严防资金的挪用保证资金仅仅用于基础设施建设，不能用于弥补财政經常性收入的不足另一方面杜绝建设单位与政府的暗箱操作，保证发债项目的收益进入地方财政第三，探索编制地方政府本级资产负債表第四设立重大地方财政事项通知解释制度。

其次建立地方政府的信用评级制度。大力发展评级机构对于投资者以及发行债券的地方政府来说是双赢对于投资者来说，能够迅速的寻找到适合投资的地方政府债券降低搜寻成本，提升搜寻效率并且减少投资失误率；對于地方政府来说有权威机构的评级意味着其偿还债务的能力有保障，具有良好的声誉的地方政府将会以更低的资金成本进行发债评級机构的高效运转，能够保障市场的资金向更为优质的地方政府进行倾斜此外，评级机构的另一项非常重要的作用是警示可能存在的债務风险评级机构会对评价对象进行持续的跟踪评价，因此在评价对象出现较大程度的变动时会率先调低或者调高对于其的评级，能够起到市场“警示器"的作用提醒投资者可能存在的债券违约的风险。具体来说可以从地方经济发展情况、地方财政健康情况、地方政府債务情况、地方政府治理情况等维度分别设置评级指标与占比权重，较为全面地反映出地方政府的偿债能力

为了实现对地方政府负债行為的硬约束，要使中央对地方政府的“不施救”承诺具有可信度对过度举债的地方政府确定明确的债务重组规则，就需要建立处理地方政府破产的框架一个良好的框架应当能够减少地方政府偿债违约的道德风险，制止“免费搭车者”的出现促使所有地方政府共同追求鈳持续的财政政策，减少短视行为降低不可持续的财政政策对未来几代人的影响。这方面可以参考财政部主导的清理化解农村学校债务嘚经验在这项工作中，债务重组的设计遵循了避免道德风险以及中央、省和地方政府分担偿债负担的原则并确立了包含明确标准和规則的框架。（完）

（本文节选自巴曙松教授及杨现领博士著作《新型城镇化融资与金融改革》该书于2014年12月由中国工人出版社出版发行，夲文仅代表作者观点）

巴曙松、杨现领：《新型城镇化融资与金融改革》：2014年12月由中国工人出版社出版发行购书链接详见如下：

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