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从我国县乡机构设置现状看制度安排对地方政府组织绩效的影响
[摘要]现有的政府组织绩效评估理论与方法没有考虑到制度安排对政府组织绩效的影响。现行中国县乡政府机构设置烦琐，职能重叠，职责不清，领导职数太多，人员编制规模过大，都是上级政府部门按照有关规定设计的，政府组织绩效不尽如人意是制度安排造成的。只有政府部门“让利与民”，才能使政府真正成为“人民满意的政府”。
[关键词]政府绩效；评估；机构；编制；制度变迁
自20世纪60年代以来，以政府财政危机和信用危机为背景，北美和欧洲发达国家的政府和公共部门出现绩效导向，并引导着各国政府的公共管理实践。在我国，自党的十六大以来，全面、协调和可持续的发展观逐渐深入人心，成为国家的发展战略思想。国家领导人在多个正式场合提到“科学发展观”、“正确政绩观”，中国政府定位于建设“廉洁务实高效政府”、“法制政府”和“人民满意政府”。国家和政府的道路选择极大地推动了中国政府绩效评估活动的开展，仅从关于政府绩效评估的报道和研究来看，近年来呈逐渐“升温”趋势，成为中国社会的一个热点问题。[1]而从实践看，党的十六届四中全会提出要抓紧建立一套科学的干部实绩考核标准和办法，在此背景下，政府绩效评价研究具有了鲜明的时代特征和现实意义。
一、国内关于政府绩效评估现状
　　我国绩效评价的历史渊源主要体现为官员个人的绩效评价，政府作为实现特定职能的组织的绩效评价实践显得较为滞后。[2]在过去20多年中，中国实行了跨越式、非均衡的发展战略，与此相适应，上下级政府间以及政府组织内部的绩效考核主要采用了关键业绩指标体系的方法，[3] 并最终形成了以目标责任制为主的绩效评价方式。在这种方式的主导下，我国地方政府绩效评价指标演化为目标责任考核评价指标，评价指标设计的主要依据或来源是各级政府在年度工作之初所制定的目标责任计划书。在操作过程中，各级政府实施绩效评价的实践者一般遵循着“科学、客观、公正、真实”的原则，采取综合各方意见的方式形成评价指标体系。
　　与此同时，另一种绩效评价模式是以外部公众为主的利益相关者对特定政府或部门的两类评价: 一类是省直或市直机关工委所属考评办公室所进行的外部公众评议政府(机关)活动； 另一类是由纪检监察部门所主持进行的与特定社会行业相关的对政府部门的服务水平和公共形象进行价值判断的活动，即“行风评议”。外部利益相关者参与作为“自下而上”评议政府绩效的重要尝试，能够改善中国地方政府的公共形象、提高公共服务质量、加强民主监督等等。但是，尽管国内诸多学者以及政府官员已经意识到以公众为主体对政府绩效进行评价的必要性，很多地方政府也已经开展了“市民评议政府”的活动，但如何客观评价这类外部评价模式还有待进一步总结。[4]
　　国内最有影响力的政府绩效评价指标体系，恐怕要算2004年7月国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出的一套“适用于中国地方政府绩效评估指标体系”。据介绍，该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县政府的绩效和业绩状况。[5]该指标体系一推出，就在社会上引起了巨大反响，各方褒贬不一。由于这套指标体系是由国家人事部人员所组成的课题组制定的，所设计的指标体系是否恰当，受到各方关注，引发了不少批评，被国内学者称为“错误的例证”。究其原因，可能在于所给出的评价指标体系缺少清晰、严谨的设计理论与方法。
　　可以看出，国内所有关于政府组织绩效的评估，都无一例外地忽略了制度因素对组织绩效的影响，换句话说，对政府组织绩效的评估没有考虑到作为政府形成基础的制度安排的因素，忽略了作为政府组织形成与运行规则的制度安排对政府组织绩效的影响。
　　笔者在月份随全国人大农业工作委员会社会主义新农村建设专题调研组在陕西省某市L县和该县的T镇就政府机构运行情况进行了为期7天的调研。调研采取听取市、县、乡镇领导汇报、按照村民名单随机点名召开村民座谈会、到村民家里随机采访等形式，比较详细地了解了自2002年乡镇机构改革以后，现行乡镇机构的运行情况。本文在调研取得的第一手材料的基础上，通过对陕西省L县县乡机构设置现状的实证考察，试图分析中国现行县和乡镇政府的机构设置如何影响县乡政府组织的绩效。
　　1、L县的机构设置现状。L县位于秦岭北麓，关中平原东南部，地形为南山北岭中河川，属秦岭北麓丘陵区，土地面积1969平方公里，其中耕地76万亩。全县22个乡镇，63万人口，从其中80%的人口居住在20%的川地，20%的人口居住在80%的山区，是国家重点扶持的贫困县。[6]L县党政群部门共62个(含22个乡镇)，行政编制1407人。其中县委10个部门编制105人； 县政府19个部门编制335人；政法部门编制386人； 群团5个单位，编制19人；人大、政协编制20人。乡镇编制542人。全额及差额事业单位(含中、小学)共530个，编制9260人。其中县委所属全额拨款单位3个(党校、基层办和档案局)，编制共41人。县政府直属的全额拨款单位10个(人事劳动局、广电局、旅游局、交通局、粮食局、市容局、工业园区、北京办事处、农综办和扶贫办)，编制114人，实有148人。另外还有中、小学433所，教职员6283人。党政群部门及全额、差额拨款事业单位共有人员10612人，加上离退休人员，财政供养人口共13432人。县上按照省市两级政府的统一部署，2002年进行了县乡机构改革，县级部门由原来的43个减少到40个，乡镇由原来的29个合并为22个；县级各部门由原来的969人精简到843人，乡镇行政编制由原来的774人精简到542人。
　　2、现行机构设置存在的问题。L县现有的县和乡镇两级政府组织的机构设置基本上是按照中央、省、市的“条条”模式套下来的，是按照省市两级主管部门既定的改革方案如期完成改革任务，并经过上级机构编制管理部门的验收合格以后形成的，上边有什么机构，下面就设什么委、办、局，形成了上级政府安排下级政府机构的特色。按照最终由国务院审定的县乡机构改革方案，县工会、妇联、共青团各设一个部门，都配有领导、干事。
　　在改革中，县上曾经考虑加强统一领导，着力抓好农业、农民、农村问题，将农口的所有县级机构合并为一个农业发展委员会。但是，由于取消了一些部门，被取消部门的上属单位便出面干预，不设相应部门就不给项目、不予拨款，县上不得不取消农发委，恢复原有机构。各乡镇政府原来没有设置人大机构，按照修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》要求，又设立了人大主席团。调研中，我们了解到几乎所有上属单位都通过各种形式，不从实际出发，不考虑基层的工作量和财政供养能力，片面强调本部门工作的重要性，要求县上成立相应机构。
　　县级各部门的行政编制，也是在机构改革中按照上级编制部门下达的编制数确定的，没有认真研究在转型过程中每个部门职能转变后的实际需要人数。据对县级48个单位走访的结果，70%的单位领导反映，职能真正转变后，县级机构中只要保留现有在编人员的一小半就够了。县人大现有23人，内设一办四委，每个专门委员会一年安排一次视察，一次检查，个别有两次检查，也就四次视察，五次检查。人大有关同志反映，设一办两委，编制10人足矣。县建设局和其下属的公用事业处，同在一个院内办公，人员合用，共有51人。局有关领导反映，真正从有利于工作、人尽其用的角度考虑，只需要10至12人就够了。
　　L县县委领导职位，设一个书记，四个副书记，县委共有10个部门，平均一个人管两个部门；县政府领导职位，设一个县长、六个副县长，三个调研员，县政府19个部门，平均每个人分管两个部门。该县给县委、县政府领导每人配一个秘书，编在县委、县政府办公室的综合科，还各配一辆专车，三个调研员合用一辆车，共13辆车。每辆车购置费按15万元计，需195万元，每年每车各种费用按2万元计，共26万元，每个司机、秘书的工资、补助每人以1万5千元计，共计42万元。加上县人大四个副主任、政协三个领导的各种费用，对一个贫困县来说，是一笔很大的开支。而且这么多的县级领导，每人只管一、两个部门，实际上是县领导干了部、局长的事，部、局长则干了股、科长的事，造成办事环节多、层次多，导致职责不清，推诿扯皮，效率低下。
　　县级各部门编制6人以下的设领导职数一正二副，6人以上的设领导职数一正三副，县上40个部门共有领导202人。有下属单位的部、局、委、办还设有专职党委书记、副书记，他们只管学习、党务，大多数时间无所事事，只有喝茶看报了。L县各乡镇领导一般都有9人左右，合并的乡镇领导有20人之多，官比兵多，22个乡(镇)共有188个领导。这么多的部门领导和乡镇领导，有的只能分工管1个科室，有的只领导一个干事，有的甚至有官无兵。官多法乱，政出多门，相互扯皮，产生了许多矛盾，增加了内耗，降低了行政效率。论文网为您提供免费的论文,毕业论文服务,希望[从我国县乡机构设置现状看制度安排对地方政府组织绩效的影响]能给您带来帮助，请记住本站永久唯一域名: 华夏论文网
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解析地方政府裁减副职：官员编制须法定化
日05:04 　
　　CCTV《新闻1+1》日播出《“减副”更需“减负”》，以下为完成台本：
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　　吉林省着手进行减副工程，免去6名省政府秘书长，减职不减员的背后，政府减副到底应该遵循怎样的规则制度？电话号码簿揭开超编内幕，河南郸城县公安局领导班子成员达到16人，郸城各级政府人员超编成为普通现象，我们究竟怎样才能建立高效廉洁的服务型政府？《新闻1+1》为您解析。
　　演播室主持人(王跃军)：
　　您好，欢迎收看今天的《新闻1+1》。
　　日前，吉林省政府决定免去6位省政府副秘书长的职务，使省政府副秘书长的人数由15人减少到9人。应该说部分地方政府所配备的助理、副秘书长等等一系列的职务过多，一直是大家所关心的问题，所以说这次吉林省政府决定免去6位省政府秘书长的做法，应该说备受人们的关注。那么吉林的这种做法究竟是一场秀，还是一种能够真正起到精简、高效这样的一个作用呢？今天我们请来了中国政法大学的何兵教授来和大家一起探讨。我们先一起来看一看吉林省的做法。
　　(播放短片)
　　解说：
　　这份吉林省人民政府的人事任免文件是几天前悄悄挂在省政府的网站上的。通知中说，省政府号决定，免去高继泰等6位副秘书长的职务，这个消息经媒体报道后，立即引起一轮热议。
　　与此同时，很多人也关注到，这个任免文件中作为根据的一份通知，那就是今年1月12号，中组部、中央机构编制委员会办公室联合下发的《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》。这份通知中说，部分地方政府配备了助理职务、副秘书长职务，过多的问题比较突出，按照精简、效能的原则，要求各省区市政府原则上不配备省长助理，省级以下政府不配备助理。省级、地级政府副秘书长应根据工作需要明确职数，并严格按规定职数配备。
　　县级政府不设正、副秘书长。《通知》明确，地方政府已配备助理、副秘书长过多的，应妥善调整，在2年内予以消化，其中已达到退休年龄的应尽快办理免职手续。
　　应该说，这份通知出台后两个多月就能开始收效，是值得鼓掌的。在吉林省政府网站上，我们看到，免去6位副秘书长后，仍然还有9位副秘书长，这也反映出副职岗位的确有很大的压缩空间。
　　对于很多人关心的被免去的6名副秘书长，在吉林省政府网站上也可以看到，目前他们还担任着其他政府部门的职务。
　　高继泰任吉林省农村信用社联合社理事长，李杰任吉林省国家安全厅厅长，王宝柱任省直机关事务管理局局长，臧忠生任省农业委员会主任，李福春任省发改委主任，姜有为任省工信厅厅长。
　　有媒体在采访中还了解到，当地关员对于减副也是十分忍痛，因为一些厅局委的一把手兼省政府秘书长一职，往往过多地考虑自己部门的利益，而不是从全省大局出发，导致决策并非最优。
　　我们的记者今天也联系了吉林省政府办公厅，希望了解更详细的信息，然而出乎意料的是，对方不愿详谈，只是一再声称，吉林省的减副并非全国第一家，其他省也有类似举动。或许是不愿争做出头鸟，或许是没有应对这个新闻的经验，吉林省的拒绝让我们失去了一次了解的机会。
　　主持人：
　　何教授，通常老百姓往往说一个萝卜一个坑，实际上我们现在看到很多官员的职位是多个萝卜一个坑，所谓的副秘书长一下子有15人，现在吉林减到了9人，您觉得能够起到那种精简增效这样一个作用吗？
　　何兵：
　　不是多个萝卜一个坑，它是一个萝卜多个坑，这一个官他既占着厅长这个坑，他还占着一个副秘书长那个坑，一个萝卜多个坑。
　　吉林这样一个做法，它减的是官的职位，但是人还没有减。首先这一点值得肯定的，就是官的职位必须要裁下去，因为官这个职位也是一个有限的资源，如果职位太多，那么因职位产生的职业的尊严，职业的责任，都是不明确的。假如说一个县里面有20个副县长，再有几十个部长，人家都不拿这个官当一回事了。包括我们学界也是一样的，如果教授太多，满街都是教授，那也就不值钱了。所以从这个道理上来说，首先要裁减官员的额数是对的。
　　主持人：
　　刚才咱们说的比如说副秘书长这个职务，一个职务有很多人，所谓的一个坑有多个萝卜，刚才你也提到说一个萝卜多个坑，我们现在就关心像吉林的这次所免去的这些副秘书长，6位，其中这6位都是担任着政府其他的职务，比如说安全厅、农委主任，包括发改委的主任，像这样的一种做法，大家给人感觉是你实际上并没有起到减员的作用，给人感觉是玩的一种数字游戏，你怎么看这样一种做法？
　　何兵：
　　目前没有起到减员作用，真是的，但也不完全就是玩数字游戏，至少它把副秘书长给砍掉了，我刚才说乌纱帽给去掉一些。实际上背后反映一个什么问题呢？官员原则上是不得兼职的，你在企业你知道，你在那个企业做总经理，这个老板是不愿意再到别的公司兼一个职的，因为你一兼职的话，你肯定不可能全心全意地为我这个岗位上工作，安全厅的厅长也好，做其他的经理也好，那种兼副秘书长，你到底算哪一个人啊，你先往哪儿站啊。所以官员不得兼职，这是一个原则。
　　主持人：
　　今天我也查了一下，秘书长究竟他的职位担负什么样的职责，出来很多，包括像联合国秘书长，我们抛开这个不说，比如说像政府的秘书长，他主要是协调相关部门的工作，同时协助他所服务的这个领导的工作。从这个角度来讲，应该说这个秘书长、副秘书长他的职务还是很重要的。
　　何兵：
　　实际上是秘书，不一定非要秘书长，秘书就可以了，它非要搞秘书长好听一点，说我是长。
　　主持人：
　　比如说像这次吉林的减副，减去部分副秘书长，它是遵照中组部、中编办下发关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的这样一个通知所做的这样一个举措，您觉得像吉林的这种做法，15位变成了9位副秘书长，是真正地贯彻了这个通知的精神吗？
　　何兵：
　　我觉得逐步贯彻，还有减副的空间。
　　这个通知的精神是什么意思呢？就是首先这官要缩减，缩减官，这指官不是指吏，我们以前官和吏是分开的，比如说领导，我们现在说的是领导，把领导职数给降下去了，现在起到的是这样的作用。所以大家反映是什么呢？现在领导职数是减了，但是人没有减掉，这是下一步的问题，就是说机关整个定编和裁员的问题。
　　主持人：
　　其实我们也注意到像这个通知，这里面我们也看到一些网友，大家的一些评论，说这个通知是比较温和的一种做法，比如像里面提到了说省级政府原则上不配省长助理，省级以下政府不配备助理，包括相关的有关副秘书长的一些工作的职能，也有相应的一种说法，但是给人的感觉不是很刚性的一个指标。大家会想，现在全国各地很多政府有很多助理，有很多副秘书长，怎么样来从全国范围内来进行消化。
　　何兵：
　　有个观点就是说，应该把官员的岗位，包括我们现在公务员的岗位法定化，法定化以后公开，这是一个，首先是法定化。我们在唐朝实际上就是这么干的，在唐太宗的时候，它的全国官员是中央和地方关员总数是700多，官，那么它的官和吏的比例，包括吏，大概是4000个人有一个官吏，是这么个比例，它是定编的，它用刑法来保护它的岗位，如果你超编一个人，打你100大板，这是立法的，在唐律里面就有的，你要超过10个人，判你两年徒刑，把你那个官给判徒刑了，还有那些混到官府里面当官的这些人，比如超编10个，这10人都给你判了，每个人判2年。所以它首先把官的岗位的设置是用法来设置的，然后它是用刑法来保护的，我们现在是用行政法来保护，超编了以后通报一下、批评一下、警告一下，就是这样一个制度，所以它不够刚性，你刚才说不够刚性就在这里。
　　主持人：
　　除了您刚才所提到通过刑法这样一种方式，进一步强化它的指标之外，在目前的情况之下，我们在没有相关刑法惩戒的这样一种方式之下，怎么样能够进一步消化目前这样的一个比较臃肿、庞大的这么样一些副职所存在的弊端？
　　何兵：
　　现在你会发现中央的文件发下去以后，今年是执行的比较快的一年，我很担心地方是不是就能够真的这样执行下去，因为有些经验已经表明，我们的法律都得不到贯彻执行。所以如果说我们这些官员的编制不法定化以后，就很难去保证它落实，所以我对这种能不能贯彻到底持怀疑态度。
　　主持人：
　　那么这么多的，比如说像市长助理，像政府的副秘书长是如何产生的，怎么样来解决相关的问题呢？稍候我们将继续。
　　主持人：
　　实际上类似于副秘书长这样的副职比较多的这种现象，不仅仅存在于省政府这样的一个层面，据一些媒体报道，比如有的县副秘书长达到了20人，甚至有的县公安局领导干部就达到了16人，接下来我们看一个片子来了解一下。
　　(播放短片)
　　解说：
　　一个县级公安局，领导班子成员有16人，比公安部还多。
　　近日，一本仅供内部使用的电话号码簿被人曝光，揭开了河南郸城县干部队伍严重超编的内幕。
　　据悉，郸城县公安局除了局长、政委、纪委书记各1人外，还配有5名副局长，4名副政委，4名专职党委委员等，领导班子多达16人，被群众形容为“最豪华阵容”。
　　而这只是当地干部超编的冰山一角，郸城县县政府办公室则有1名主任，9名副主任，8名主任科员，3名副主任科员，从一把手一直排到21把手，而副职达到6人以上的单位，郸城县至少有8个。
　　在官员超编的舞台背景下，郸城官场不断上影着一幕幕清洗剧。
　　镜头一，郸城县某单位会议现场，领导班子10多人，主席台位置却有限，因为座位牌没有全部摆上，某领导不满，当场拂袖而去，会议不欢而散。
　　镜头二，郸城县公安局，领导班子人多活少，有人只好兼任派出所所长或看守所所长。
　　镜头三，郸城县农机局，6名副局长中，有3名副局长因病或因事长期不上班，有的干脆自己私下做生意。
　　镜头四，郸城县第二高中，除了有1名校长，1名书记和5名副校长外，还配有3名副校级领导干部。该校一个历史老师感慨，从来没听说过有哪朝哪代有副校级领导干部这一官位。
　　事实上，河南郸城绝非孤例，官员超编现象可以说早已遍地开花。辽宁铁岭9名副市长，20名副秘书长；河南新乡11名副市长，16名副秘书长；湖南平江9名副县长，这是半年来网友曝光的名单。不断曝光的名单触碰着人们的神经，那么领导干部队伍瘦身为什么这么难？郸城县委组织部副部长邓振华的解释也许能给我们一些启示。
　　他说除了军转安置、招商引资奖励等因素外，主要原因是2005年全省干部人事制度改革时，从乡镇切下来100多名副科级以上的干部无法消化，一部分安排在了县直局委。
　　对此，有媒体提出，更应关心被减副职的去向，要拿出壮士断腕的决心，敢于将不称职官员倒逼行政格外之外，才能减出实效。还有评论指出，应该解剖郸城超编风这一潜规则标准，对官员超编要动真格，建立公开透明的官员任命和问责机制。
　　主持人：
　　政府机构臃肿，副职比较多，这样的问题怎么产生的？如何来解决呢？接下来我们来连线中共中央党校研究室的赵杰博士，赵博士你好。
　　赵杰(中共中央党校研究室博士)：
　　你好。
　　主持人：
　　赵博士，刚才我们提到了，说现在存在的一些政府部门副职比较多，它的根本原因在哪儿呢，据您分析？
　　赵杰：
　　副职多了，我想首先就是跟我们整个机构的上下一般粗，政府层级设置上的不合理有关，因为上级有一个部门，下级得有一个部门，然而上级如果因为检查评比重视某项工作，下边也得有相应的配套，这些临时性的工作，或者重点部署的工作，都需要有一个班子去运转、去运行，如果这些工作太多的话，有的时候就需要一些副职，需要一些副秘书长站在专项工作的角度去检查，去落实，我想这是事务性比较多，官僚机构内部的行政事务性的比较多，文山会海，这种需求导致的副职现象。那么在这个意义上讲的话，这种副职多是有它的必要的，因为它有这么多事做，它需要这么多副职。
　　但是从现代政府的意义来看，老百姓他关心你的政府主要是为老百姓服务的，你的行政机构太多，你自己把事情弄得很多，你政府机构设置的问题，招商引资职能太强的问题，这些东西如果占行政大量的资源的话，这对老百姓公共服务的要求来讲是不匹配的。所以从这个意义上来讲，这种过多了又是不合理的。
　　主持人：
　　您刚才提到一方面是它体制内的，由于上下一般粗所导致的目前这样一个状况。另一方面，由于它管辖的范围比较多，管的事比较多，所以相对的人员也比较多，怎么样来解决呢？
　　赵杰：
　　我想首先应该就是我们在向服务型政府职能转变的时候，要根据中央、省、地方的政府的不同特点，进行政府层级职能设计的一种现代意义的改革，你要根据你的财政支出的范围、财政支出的能力和你的事权，财权、事权对等的这种情况来设计你的政府职能半径的大小，这是从科学性上讲的。
　　第二块就是说政府的这种官员的设置，它应该按照何兵教授说的，它应该是一个法定化的，这种法定化首先指你多增加了，应该随时能够被公众所知道，随时能够得以被调整、被控制，这是我想的第二个方面。
　　第三个方面，这么多官的设置都是经过组织部门、人事部
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