陈金钊 | “法治中国”所能解决的基本矛盾分析（上）
【摘要】“法治国家、法治政府和法治社会三位一体同时推进”既是法治中国建设的战略思考，也是解决当下社会基本矛盾的战略部署。法治中国建设以法治方式所能解决的或者能够纳入法律关系予以调整的问题为出发点，划定了法治战略的范围和领域。研究发现，当今中国社会的基本矛盾主要集中在官与民、官与官、民与民之间的冲突，还原成法学术语就是权力与权利、权力与权力、权利与权利之间的矛盾。与之相对应的是建设法治国家、法治政府和法治社会的解决方法。
【关键词】法治国家； 法治社会； 法治政府； 法治中国&
【作者】陈金钊，华东政法大学科学研究院教授（上海 201620）。
当前，中国政府明确提出了法治国家、法治政府和法治社会三位一体同时推进的战略。这是对前一阶段中国法治理论与实践的总结。人们带着对未来法治的憧憬，尽管赋予了“法治中国”多重解释，但对于法治国家、法治政府和法治社会构成整体意义上的法治中国没有太多的争议。通过近些年的研究，人们发现“国家”“政府”与“社会”是三个不同的领域。法治与这三个词组合，构成了法治的三个分类：法治国家、法治社会和法治政府。虽然这三个词组在内容上多少有些交叉，但是三者有着不同的调整领域和方法。“法治国家”词组中的“国家”，既不是国度意义的国家，也不是民族意义上的国家，而主要是指国家权力，以及执政党对国家权力的法治化运用方式。它的基本立意是：现代国家权力都是由政党来掌握的，因而法治国家的主要特征是法治政党——即执政党依法行使国家权力。法治国家的实质是对执政党依法执政的原则要求，或者说，法治国家主要是解决执政党及其成员对国家权力合法获取和运用的问题。“法治政府”词组中的政府，不是与“国家”分离的政府，而是讲在法治国家之下，国家权力依法行使。法治政府限制的是党政适度分开以后，政府权力行使的合法性问题。然而，由于近百年来中国的国家权力越来越集中，党权和政权之间的界限越来越模糊，以至于在很多人的观念中党、国家和政府的权力没有了区分。当然这种情况也并非只有中国独有。“党国一体”构成了现代国家管理的基本特征。但是随着民主法治建设的不断深入，党政适度分开成了今后政治体制改革的方向。“法治社会”中的“社会”也不是一般意义上的社会，主要是指社会组织。在“还权力于社会组织”的改革形势下，实现社会的自治。只有认清法治国家、法治社会、法治政府这三者之间的不同，才能理解为什么需要“法治国家、法治社会和法治政府”三位一体同时推进。“法治中国”建设，既是国家和社会治理现代化实现的目标，也是法治实现的路径与方法，同时也是中国社会主义法治理论体系核心内容。
由于法治国家、法治政府和法治社会有不同的意义，因而关于“三位一体同时推进”的法治战略思考，无论对法治理论还是法治实践都具有重要的意义。从理论研究的现状看，中国政治学界对法治国家、社会学界对法治社会、法学界对法治政府研究比较多，但是把法治的这三个领域放到一起，进行同时推进式研究却并不多见。即使在政府提出三位一体同时推进的战略以后，学界的解释也不是十分清楚。笔者感觉到，政治“实践”再一次走到了理论的前面。也许我们只能在“诠释”中完成对中国社会主义法治理论体系的论证。从实践的角度看，法治国家、法治社会和法治政府三位一体同时推进，是对中国三十多年法治实践的总结。但是这种“总结”还只是概念、理念层面上的，它的理论化、系统化还需要进一步证成。“一体建设要求三个领域（国家、政府、社会）的法治建设，应当统筹兼顾、整体推进、协调发展，以最合理的法治资源投入，产生最大的法治建设成效。要避免法治国建设缺基础，法治政府建设无动力，法治社会建设被忽视的情形。通过法治一体建设的提升和拉动，使国家治理体系和治理能力的现代化的内涵、源流、目标及其他要素问题得以系统化厘清。”在研究三位一体同时推进法治战略的时候，笔者惊奇地发现，中国实施法治的理论预设——法治作为治国理政的基本方式，主要是解决什么矛盾？以及能解决什么问题？我们还没有来得及研究。
一、能嵌入法律调整的矛盾才能用法治方式化解
从逻辑上讲，既然中央已经确定法治是执政党治国理政的基本方式，那就意味着法治要解决当今社会的主要矛盾与冲突。然而，我们对上个世纪所确定的主要矛盾并没有改变。这样，从简单的逻辑推论就可以发现推进法治战略与社会主要矛盾的界定之间存在的错位：即我们试图用法治方式来解决人民日益增长的物质文化生活需要与落后的社会生产力之间的矛盾显然是不可能的。因为法治能解决社会的公平正义问题，但很难直接解决生产发展的问题。法治虽然是发展经济所不可缺少的，但是，法治本身对经济的促进并不是直接的，也就是说它不能直接解决经济的增量问题。这样，对解决国家治理战略要解决的主要矛盾定位与其手段之间就出现了错位。或者换句话说，法治正在承担着它难以化解的主要矛盾。当然，这种错位不是实践问题，而是理论问题。“从法学理论转化为法治实践的机制功能上，法学实际上是一门说服人的学问。”从这个角度看，实施法治需要我们在理论上对社会的主要矛盾和解决手段之间的逻辑关系进行清晰的诠释与论证。
（一）法治方式要解决的主要矛盾
虽然社会主要矛盾的定位与解决问题的法治方式之间的错位只是一个理论问题，但是这一理论问题与法治实践关系密切。在三十多年前，中国共产党经过认真研究，断定中国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾。而解决这一矛盾的方法就是“解放思想——改革——发展生产力——实现共同富裕，是实现中国特色社会主义理论体系的逻辑起点内在矛盾和解的途径”。在当时的历史情况下，这种解决问题的思路无疑是正确的，因为这一矛盾描述的就是经济基础与上层建筑的关系问题，因而用发展经济的方式就能解决。经过三十多年的努力，通过改革经济体制、解放生产力等一系列措施使这一矛盾得以缓解；生产力得到了解放，科学技术提升迅速。然而社会的主要矛盾也发生了变化，出现了很多难以用发展经济来化解的矛盾。自20世纪80年代以来，伴随着我们把经济建设当成最大的政治、当成中心工作，成就了经济发展的奇迹，但也衍生了很多新的问题。“长期奉行唯经济主义的指导思想唯GDP唯招商引资唯财政收入的政绩观，导致拜金主义盛行，资源环境遭到严重的破坏；国有垄断行业凭借垄断地位获取超额利润，严重损害市场公平，致使居民收入差距地区差距城乡差距越来越大，国民收入分配严重畸形；住房医疗教育推向市场，改革变成收费，形成住房医疗教育新的三座大山，民生问题日益突出。”在新的形势下，人们对民主、自由、平等、公正的需求逐步增强。这就需要我们在发展经济的同时实施法治战略，完成国家和社会治理方式的转型。在对社会的主要矛盾没有重新界定的情况下，法治被当成了治国理政的基本方式。因而在逻辑上出现了法治战略目标与法治所能解决的矛盾两者关系不明问题。
在新的历史时期，中国共产党不失时机地提出了用法治思维和法治方式化解社会矛盾的法治中国建设战略。这就需要，“法学研究者要自主做好知识背景的转换，明确在中国社会系统内观察中国问题的场合意识，并提出符合中国时代需要的法学理论观点和法治实践方案”。要用法治思维和法治方式化解社会矛盾，就需要我们找准当今社会的主要矛盾，并在此基础上找出法治方式，运用法治思维和法治方式来解决矛盾。这就需要在新形势下重新界定中国社会的主要矛盾，转换解决矛盾问题的方式与方法。我们知道，人的需要构成了人的本性。当代中国的问题意识来自人们需求的变化，我们能够感受到的是：在基本的物质需求得到一定程度的满足以后，人们对非物质方面的需求开始增强，与尊严相关的各种价值成了人们新的需求。与物质需求交织在一起，人们对精神文化、环境生态权益、政治公共利益的需求进一步旺盛。经济的发展是最为重要的，但仅靠经济的发展不能解决人们对平等、自由、正义等价值需求。随着中国社会主义法律体系的出现，人们的权利意识不断增强，传统的专权、僵硬的压服方式已经很难产生以往的效果。在基本的物质需求得到满足以后，社会矛盾的形式也发生了变化，出现了“吃着肉骂娘”的现象。仅靠发展经济和权力的压服已经很难解决当下新的社会矛盾。我们都承认当今出现了新的社会矛盾，然而对诸如贫富差距拉大、城乡差距、贪腐严重所引起的官民之间的矛盾等，是不是当今社会的主要矛盾还没有定性。
然而，我们可以用倒推的方式从当前法治战略中“演绎”出当下的主要矛盾。我们发现如今的中国，虽然各种矛盾云集，但还是能把它归结为官与民（权力与权利）、官与官（权力与权力）、民与民（权利与权利）之间的矛盾。这些矛盾能够用法治解决的逻辑前提是它能够纳入法律关系的调整。从法律关系的分析中我们可以发现，上述三种矛盾可以转换成权力与权力、权利与权利、权力与权利之间的法律关系。法治国家就是把权力圈在制度的笼子里面，要求执政党依法行使国家权力，以此来化解权力与权力之间的冲突。法治社会就在社会组织自治的基础上，使用法律调整民与民之间的矛盾。法治政府就是通过政府和经济组织、社会组织等共同遵守法律来协调官与民之间的矛盾。解决中国当下的问题除了抓住社会的主要矛盾，还必须为主要矛盾的化解找到路径。而这一路径非法治莫属。社会主要矛盾的变化需要更细腻的、更具有操作性的法治方法予以解决。遇到问题找法，解决问题靠法的法治思维对找到现实可行的路径有积极的意义。
法治国家、法治政府、法治社会三位一体同时推进，反映了执政党对化解社会矛盾的分类指导。整个社会是一个矛盾的存在，但各种矛盾存有差异，因而我们不能笼统地用认识论上的统一来化解矛盾。统一并不能否定差异性的存在，各种主体之间的利益并不完全相同，因而解决各种矛盾需要建立在分类基础上的不同方法。法治也可以在不同的领域以不同的方式发挥作用。当然不同作用的发挥，也不能离开相互关联的统一。虽然有学者断言市场经济就是法治经济，法治是生产力发展的基本环境和保障条件，但是，法治本身难以直接解决经济和生产力发展的问题，法治所能解决的主要是公平、正义、自由、平等、权力、民主等社会主义核心价值观的问题。这些价值的实现以及与此相关的社会问题的解决都是需要法治作为支撑条件的。虽然我们倡导对法治专门、专题研究，然而法治不是单线条、单方面的问题，而是涉及国家和社会的全局性战略问题。世界文明发展的标志就是不断地提升法治在社会进步中的作用。可以说，全面推进法治中国建设所直面或要解决的问题就是在经济得到较快发展，人民物质生活得到大幅度提升的情况下所衍生的新矛盾。
法治在西方话语系统中是一个声望很好的词汇，很多西方政治家认为，法治是表征西方文明与其他文明优越和差异的词汇。如今，不仅在欧美国家，而且在中国，“法治作为一个政治和法学理论概念已经复活了”，只不过在欧美国家法治与人权联系密切，而在中国法治是与国家与社会治理现代化息息相关。从法律调整社会关系的功能出发思考法治战略，能够界定当今社会的主要矛盾是什么。然而，我们在推进法治的时候，关于当今社会主要矛盾的看法并没有改变。因而只能从倒推的思维来看中国社会的主要矛盾：既然我们已经确定了法治是治国理政的基本方式，那就意味着中国当今社会的主要矛盾已经发生转变。因为法治很难直接解决人民日益增长的物质文化生活需要，最多是经济发展的外在环境或保护手段。我们注意到，在经济充分发展的情况下，法治对社会关系的调整能解决公平、正义、自由、平等、秩序、民主等问题。而所有法治价值实现的关键是，法律能否限制住权力的任意行使；能否协调权利与权利、权力与权力、权力与权利的冲突，平衡三者之间的关系。在经济领域，通过不断下放权力所收获的巨大成功，使得人们对法治保持经济的可持续发展以及社会的稳定与繁荣抱有期待。
（二）法治解决的是能纳入法律关系调整的矛盾
能解决纳入法律关系调整是法治方式发挥作用的前提。“法律是以其理念、原则、规范和实施机制对社会关系进行分类处理的体系，因而一个事实关系被分解为多个法律关系，一个实践中的社会事务、社会问题由多个法律处理，是一个正常的法治现象。”如果具体案件纠纷难以解决，法治秩序则难以实现。法治大厦是由一个个具体案件的公正解决所累积出来的。法治不是权力者的独门暗器，不是用来对付老百姓的，当然也不是专门对付权力者的。在权力与权力、权利与权力、权利与权利之间都需要法治的协调。从法律关系的角度看，“权力与权力、权力与权利、权利与权利的冲突构成了当今社会的主要矛盾”的命题是能够成立的。把官与官、民与民、官与民的关系换算成权力与权力、权力与权利、权利与权利的关系意味着这三种矛盾能够纳入法律关系调整。法治方式所能调整的就是权力与权力、权力与权利、权利与权利之间的关系。统治者对这三种关系的平衡，不仅是实现法治的关键，也是撬动法治的关键，更是法治所要解决的基础性关系。对这一问题的认定，可以框定法治战略的范围，即法治能在什么范围内能解决什么问题。法律在功能上的定纷止争，也主要是解决这三个方面的问题。稳定、协调、理顺这三种关系既需要法治战略，也需要法治战术。这三种上可着天、下可着地的关系，既需要宏观的理念，还需要法律技术。
中国共产党十八届四中全会的决定正好迎合了社会发展的趋势，把法治分为法治国家、法治社会、法治政府三个领域，目的就是要解决当今社会的三种主要矛盾。法治国家要解决的是权力的绝对化问题，即国家权力是社会组织性的表现，国家的稳定发展离不开国家权力，然而国家权力的行使不能是绝对的。法治国家就是要消解权力行使的绝对性和任意性，消除只有权力不承担责任行为方式。在中国，至少需要政党的权力行使自我制约的法治方式。法治社会是权利自治的法治方式，主要目标是消解权利行使的绝对化，即只要权利不承担义务的思维倾向。法治政府是权力与权利相互制约的法治方式，这其中政府应该奉行权利本位，对社会组织、经济组织等权利的管理需要根据法律，尊重社会组织和经济组织的权利（或者说权力），尽量减少对公民权利的直接管理，对各种组织侵犯公民权利的行为进行监管。虽然我们引进了经济基础上层建筑的结构性分析方法，确定了法治是治国理政的基本方式，但还没有找到把法治作为国家和社会治理的具体路径，基本还只是在简单的东西比较中进行直接的判断：要么向西方学习，要么就是中西结合论。这种整体性、借鉴性的学习是必要的。一百多年过去了，人们骨子里的权力至上观念还没有改变，这样即使我们口中喊着法治思维与法治方式，但很难达到预期的效果。一些人对社会主义核心价值观中主要价值的不认同，说明法治在中国还需要有很长的路要走。
我们之所以认为法治能解决的矛盾是能够纳入法律关系调整的内容，还有一个原因是，法治对社会关系调整的有效性是有边界的。这个边界是由法治方式的可能范围来决定的。超越法律功能的可能范围，硬性把各种关系都纳入到法治轨道，不仅走不下去，也不会产生好的效果。这是法理学者必须给政治家提醒的命题。不顾法律功能的泛法治主义思想，只能会给法治带来灾难。法治的边界是由法律的所能所界定的。这是制定法治战略所必须考虑的法律作用的“规律”，否则在国家万能、政府万能之下就会出现法律万能论。实际上法律并不万能，即使是通过解释与论证也不能把法律进行漫无边际的扩张。研究法治理论需要有问题意识，但也应注意到法律或法治方式的所能问题。我们不能对法律的作用做无限的解释。只有把问题意识和法律之所能结合起来才能形成正确的法治战略。
（三）用法治方式解决矛盾的问题意识
实施三位一体同时推进的法治中国战略有三方面的问题意识：一是尽量避免国家的权力过多地介入到权利与权利之间的冲突，能够通过自治加以解决的问题、调整的秩序都可以交给法治社会来解决。法治政府只做重大矛盾的协调而不要陷入具体的细节的管理，能自治的领域尽可能由社会组织来完成。政府和政党只对社会组织进行监管。二是在执法领域能通过合同加以规范的行为都通过合同进行规范性约束，尽量减少官民之间的直接摩擦或对立。三是淡化司法权的国家属性，执政党一方面要支持司法，要求其依法独立行使职权，另一方面要监管好司法权的公正行使，但不要随便使用权力干预司法。在一党执政的情况下，我们可以考虑把对权力行使的最后监督权交给司法——这是各种权力中最为弱小的权力，由它监督权力一般不会产生大的政治风险。面对新的社会矛盾，关于法治战略的思考应该注意法治的特性，把法治方式的特点带入解决问题的切入点。法治思维水平的提高和法治方式的熟练运用，要求我们分析问题的视角和方法进入法治境界。可以这么认为，即使是关于法治的战略思维也不能忽视法治本身的特点。对法治的忽视或者把法治方式放置到不重要的位置，不能称为法治战略。因为只有全方位“走向法治才能帮助建设一个让全体中国人可以对自己未来的生活作长期规划的社会，一个中国人可以信赖的社会，一个中国人可以认同中国人的社会”。
二、法治国家能化解权力与权力之间的冲突
在本文中，法治国家之“国家”不是指民族国家，而是指执政党依法行使国家权力，把法治当成治国理政的基本方式。国家权力像任何权力一样，都存在着扩张的本能。权力渗透到社会生活的各个方面，变成操控一切的可能性是存在的。近百年来，我们为了解决外患的问题，一直在努力强化社会动员力，国家权力扩张便是一种趋势。国家垄断了大部分社会动员的途径，虽然解决了集中力量办大事的问题，但也出现了国家万能、权力万能的思想。在国家万能思想支配之下，权力有了绝对性，成了权威，同时也产生了与此相关的政治、社会风险。对于很多解决不了、解决不好的难题，直接导致民众对政党、国家、政府的不满；所有解决不了、解决不好的问题也成了政党、国家、政府必须承担的责任。这样就把政党、国家、政府直接“暴露”在最容易产生矛盾的区位。由于对权力的追逐以及所衍生的矛盾成了最难控制的冲突。利维坦成了社会可能产生变故最大的政治风险。没有法治的控制，权力的获取的不确定性，以及权力行使的失序，成了人们忧国忧民的心病。人们甚至认为，权力绝对化所带来的政治风险可能比官民之间矛盾更大。所以，法治国家占据法治中国建设之首是有道理的。国家权力应该有法律的范围和边界，权力的获取不能违法，行使者不能越权成了法治国家的基本要求。实现法治中国首先需要确立法治国家，而法治国家最主要的就是用法治方式调控权力与权力的关系，主要包括主体权力获取和行使的合法性两个方面。
法治国家就是要解决执政党依法执政的问题，其具体层面的问题就是用法治思维和法治方式解决权力与权力之间的矛盾与冲突，从而使权力的运行法治化。而法治政府就是要解决官民之间矛盾，或者说权利与权力之间矛盾。这里的民不仅是公民，还包括社会组织、经济组织等法人，把官民之间的矛盾冲突运用法治方式来化解。法治社会主要是处理权利与权利之间的关系。民与民之间的关系，应该通过社会组织的自治来规范公民的日常生活、经济生活，政党和政府应该打破权力万能、国家万能、政府万能的思维，真正还权利（权力）于社会组织。如果社会组织、经济组织等不遵守法律，政党和政府通过对社会组织管理来实施现代化治理。而不是国家、政党在各个领域直接统治、管理普通的公民。这主要是因为，面对新的矛盾，用发展经济、权力压服的方式来解决，已经出现了不那么管用的现象。对国家权力的约束有多种方法。民主是约束权力任意行使的有效手段。但是，民主对权力的约束需要良好的法治环境，然而我国的法治建设实际上正在进行中，民主法治的运行机制还不完善。因而在现阶段依靠民主限权，还有很多问题需要解决。以权力制约权力也是约束权力任性的有效手段。但我们不能把眼光局限于多党政治和三权分立。对于在法治国家建设问题上的这两种观点我们需要认真的分析，并在此基础上找到在中国切实可行的方案。在此过程中，以下几个问题必须注意：
第一，“有民主才有法治，离开民主就不可能有法治”的观点需要认真研究。
在对民主与法治关系的思辨中，有一种观点很明确，就是认为民主是法治的基础，法治是民主的保障。民主离不开法治，法治离不开民主。并且断言，只有在民主优先发展的情况下法治才可能开启。我们注意到，中国人过去所谈论的民主是一种实质意义上的民主，即民主集中制意义上的范畴。实质意义上的民主更多的是政治口号意义的民主或者说口头上的民主，有其名而实不至；缺乏有法治形式保障的民主，民主还在法律机制之外。但是我们需要看到，法治国家与民主没有必然的联系。就像达尼罗&佐罗说的：“法治制度就是这么不在乎政治系统中（古典和后古典的）民主概念既定重要特征。除了对立法权的代议性质微弱的、隐含的暗示之外，法治理论并没有致力于诸如人民主权、公民对对集体决定的实际参与、政治代表的价值和程序的多元性或政府的责任性等问题。”法治在很多领域与寡头政治并不矛盾。法治之下的权力是需要不断分配的，如果权力过于集中，法治对权力就难以限制，法治就会就此终止。权力的分配既可以是民主选举的方式，也可以是执政党依据党权、按照规则直接进行分配。这意味着民主不一定是法治的特征，而是权力的合法分配及其依法行使才是法治的特征，任何国家都不可能靠一个人进行统治，即便是权力高度集中，只要依法分配和行使权力也会走向法治。当然，这种分配只能是国家的权力，而不能轻易分配公民的权利。如果牵涉到公民的权利就要格外注意，不能随便介入法治社会。
我们必须承认，今天民主的启蒙就是由实质民主而来，今天所谈论的民主就是在实质基础上的演变。中国学者在讲法治国家的时候，无不把法治与民主放到一起讨论，至少是把法治与政体、国体放到一起研究。我们很少把法治问题单独拿出来进行研究。然而，现在中国正在开展全面推进法治中国建设，这意味着政党和国家主导法治，而不是民主主导法治。对于民主主导法治，中国学者已经进行了很多的研究，诸如，法治离不开民主，民主离不开法治的观点已经深入人心。然而这是一条被实践证明难以走下去的路径。现在虽然有学者不停地呼喊民主是个好东西，但是，基于中国现实的国情，人们更愿意把民主当成一种价值追求，在实现法治以后再开启民主。这可能比空洞地在实质层面思辨民主与法治关系要好很多。在中国需要执政党推进法治建设，合法地分配和行使权力，在法治的各环节应该尽力追求民主，而不是用民主指导法治。谁都不会反对民主，但需要法治先行，民主蕴含其中。在以法治为核心的制度现代化进程中不断完善民主，以致最后实现民主。国体论的政治学者就是在这种思辨过程中，把民主实质化，既不搞民主也不搞法治，反而得出自己是最民主的国家结论。因为我们所言谈的民主就是阶级意义上的实质民主。这种民主就是代表阶级的政党来行使。至于党对国家权力如何分配却很少论证。这种来自西方的实质民主思想与中国固有的权力运行模式结合起来，就成了一些学者民主法治论的理论基础。
这种理论不是中国独有，西方政治法理学中也存在把民主与法治完全黏合在一起的论述。比如，考夫曼对此问题的概括是“民主：法治国家的保证者”。其实，在中外历史上是不是真的存在民主，还是有争论的。对于西方民主的虚伪性，不仅是中国人的“偏见”，很多西方人也有如此认识。法治的民主与专政民主在机制上有很大区别，但并不意味着真的就有民主。现代国家就是政党国家，基本特征就是由政党控制国家权力，在国家权力行使上的区别无非是多党轮流与一党掌握国家权力。人们常说专制国家权力有很大的不确定性和不可预测性，但实际上民主法治国家也很难逃脱风险社会的几率。“民主是所有国家形态中最困难的一种，也是一种富有风险性的国家形态，经常面临着失败的威胁。相对而言，极权国家、独裁者，反而让‘臣民们’较为轻松，他们只要服从便可，其余的事情就让国家和政党来操心。”我们并不赞成这种观点，但我们发现实质民主论是一朵难结果实的花，很难适应当下全面推进中国法治建设的需求。民主只能在参与意义上程度不同地实现，而中国盛行的是当家作主的民主观念。如果我们只在当家作主意义上追求民主，就走不出实质思维怪圈。
关于民主法治战略的思考实际上是“中国人在失去了天朝上国、世界中心的想象以后，也开始寻找自己的位置”。只不过我们在对法治之路的探寻中，具有太多的对外来法治思想的批判，而缺少积极的建构。我们只是在对传统的权力运行模式进行改造，但对未来的政治体制改革没有系统的蓝图，仅有的一些想法也缺少论证。如果没有法治作为保障，民主就可能成为政治运动。法治国家的特征就是用法治处理好权力与权力之间的关系，最终结果也是把权力圈在法律制度的笼子里面。但是在如何“圈”的问题上，不是因为有了制度的规定，权力就会被圈在笼子里面。我们需要看到：“中国固有的法律体系早已‘亡国’了，中国现有的法律尽管带有种种暧昧、变异的色彩，但毕竟从整体框架上看已经完全西化了，何以现代化法治国的彼岸在吾人看来却愈见模糊、愈发遥远，简直就是可望而不可及呢？”我们需要借鉴权力分配，尤其是权力行使的法律制度，但需要根据我们的传统、现实和需要进行制度革新。在笔者看来，我们对法治、民主在姿态上不够真诚。我们的忧患意识很强，但警惕性也很高。在法治民主没有和中国固有文化结合的时候，只是从实用主义的角度学一些皮毛，缺少把西方法治民主和中国现实问题的真切结合。同时西方的民主与法治理论也确实不是解决中国问题的，而在中西衔接问题上明显缺乏对中国问题的研究。
从直观的感受来看，我们之所以不能把民主法治同时推进，是因为中国文化背景下我们消费不起西方式的民主。中国的和平发展首先需要法治，需要软实力的及时提升。因为对中国来说，亡国灭种的危险还没有完全消除，我们还处在战略发展机遇期，不具备民主发展所必需的从容。我们很难自然而然地发展自立、自强、自主的民主。亚洲一些国家推进式民主模式的失败，给我们提供了很多的教训。中国人也渴望民主，但首先需要解决国家与民族的生存问题。在中国历史上和现实生活中，我们过度地讲述了法家、法治之恶，我们没有留意、至少不够重视“法治之善是我们体面生活不可或缺的条件”。权力被法律规则和程序控制虽然是从人性恶的立场的设计，但是，这种设计的目标是达到政治行为上的善。然而，现在思想文化研究中的批判精神，冲淡了我们服从法律的美德。现在人们对法治更加关心，对于法治约束权力更为在意。这表达的不是对民主的失望，而是对权利、自由、平等、正义的关注。在推进法治建设的名分之下，人们思考比较多的是如何借鉴西方法治经验，然而，出现的问题是我们对中国研究不足。政治家正是看到这一点，所以一直强调中国特色和国情。但是，强调特色与国情的人，对法治演变发展的规律又不是很了解。中国“和平崛起的未来变数还在于，以‘中国特色’为核心的思维方式导致独特的、相对封闭的处事方式”。特色论会导致中国例外论，这就难使西方经验和中国法治发展很好地融贯。
第二，“只有多党政治、三权分立才可能有法治”的观点需要警惕。
这种观点同样来自西方。西方政治家在设计法治的时候，在权力行使的问题上主张用权力制约权力，诸如通过三权分立实现权力之间的牵制与平衡。三权中的最高权力的获得是通过选举式民主来实现。这给中国学者留下了深刻的印象。因而主张在权力分配问题上实施民主选举，很多人相信没有选举民主以及与之匹配的三权分立就没有法治。有学者认为，“民主只需要多党体系，谁要是将自己的观点，或者他所代表的团体、政党的观点，当作唯一正确的观点，则不能算是民主。”国内有些学者关于法治也是如此界定。这种观点是执政党时常警惕的观点。然而，我们在此问题上不能只采取堵的办法，还需要疏导的方式。我们需要在理论上证明，并不是只有多党政治三权分立才能实现法治；需要证明在共产党领导下，中国也能走出一条法治之路。这应该是社会主义法治理论体系的核心内容之一。从逻辑上看，民主由政党来操控以及法治必须与多党政治相连至少可以说明，法治国家是与政党联系密切的概念，党国一体是现代国家权力体制的特征。法治主要是对国家权力管理和治理方式的表述。所谓法治国家就是政党权力的组织、分配和行为方式。在一党执政的情况下也能够解决权力主体（在多党政治之下是政党的代表，而在一党执政的情况下党内个体主体）分配和权力行使的合法性。我们相信，一个国家是不是法治国家，主要不是看其是否多党执政，关键是看执政者个体权力的获取和行使的合法性。很多发展中国家的法治史表明，即使是多党政治、三权分立，如果执政者不能依法执政，也很难说成是法治国家。
中国人擅长整体性战略思维，体现在今天法治问题上的思索只是一种不自觉的运用。法治中国建设对我们来说是一个新的问题。我觉得中国法理学和政治学一直没有说清楚，法治的关键问题是实现权力与权力之间关系的程序化、规范化。或者说有些学者在这一问题上很清楚，但指出的权力限制路径就是用权力限制权力的权力分立。我们很少思考，在三权分立之外，探寻用规则和程序限制权力，如果没有权力分配与行使的规范化、程序化，就不可能有法治。对于权力分配方式，我们只注重民主选举的方式，很少研究在民主方式还不能一下子实现的情况下，如何用法治方式规范权力在不同主体之间流动的问题。在中国，权力的法治化主要是指权力分配、行使的法治化。我们过去对法治的思考，把更多的注意力放到了对权力的限制，认为把权力圈在笼子里面就是法治。这种看法只是笼统地看到了法治的核心，法治国家主要是权力分配和行使的任意性。我们认为对权力的限制只是为了保护权利，使权利受到更少的伤害。因为，权力与权利的关系处理不好就会官逼民反。然而，这只是权力法治化问题的一个方面，对于像中国这样的缺乏民主法治传统的国家，权力主体更换的规范化和程序化是非常重要的。
第三，当前的法治中国建设，需要超越上述两种路径。
在党国一体的情况下如何搭建法治平台，实现权力的平稳交接和合法行使，需要我们在审慎思考法治国家主要解决什么问题，之后才能设计规则和程序，即用法治思维和法治方式化解权力与权力的矛盾与冲突。在本文中，也许我们只是提出了问题，解决问题还需要今后的研究。
法治国家或者说法治政党之所以特别重要，就是因为在中国文化中有一种对权力的偏执追求。笔者发现，在中国文化根基中，对于来自西方的各种法律价值，人们对平等的需求最为旺盛，尽管对平等有不同的理解，诸如有人把平等等同于平均。民主与自由却并不是急于脱贫致富的大多数人的梦想。和西方人渴望自由、权利不一样，中国人在财富积累到一定程度以后，就转向追逐权力，渴望对他人的奴役。一百多年前康有为等人就认为：“中国人缺乏自由精神、权利和自治传统，因此不能实现民主宪政。”在中国文化所追求的自由不是法律的自由，而是自己说了算的权力。中国人对专制的容忍力在世界范围内都属于超强的。这种思维方式所导致的结果是，一旦拥有了权力就是新的专制者，没有人愿意把获取的权力还给人民，在技术上也无法把权力分散给人民。可以这样说，在我们的思维中存在着恶性循环，争取权力不是为自由、平等，而是为寻求个体当家作主意义上的民主。这种思维方式造成了我们根本没有办法实现民主法治。如果不把民主、自由、法治、平等、和谐等纳入社会主义核心价值，只在民主权力上做文章，根本无法推进民主法治。为营造良好的法治环境，我们需要把法治单独拿出来，用法治约束权力、权利的绝对性。当下的中国需要用法律约束住权力，不至于因为权力分配、流转的失序影响中国和平发展，影响奔向小康的步伐。
法治国家的关键是权力的分配和行使需要接受法律规范和程序的约束。“霍姆斯从客观道德之不存在（或不可知）中得出一个至关重要的结论是法律秩序的基石纯粹是而且仅仅是权势。”测试政府优劣的最切近标准是统治权是否依法行使。政治生活中的法治，主要是解决权力与权力之间矛盾冲突。这牵涉到政治权力的拥有者如何获得权力和使用权力两个方面。法治不仅能限制权力的任意行使，还包括衡量权力的获得是否具有合法性。权力行为的合法性最好能够用法律规范和程序来确定，从而使人们能够寻求到权力的获取有可预测性和合法途径。法治国家和法治政府主要是用法律协调权力与权力之间的关系。这是目前法治国家建设遭遇的问题最多的领域，也是法学界缺少研究的问题。
谁都承认，权力不仅需要合作，但又不能否认时时刻刻都存在着斗争。学习中国历史，我们可以发现，中国官场黑暗，权力倾轧、自相残杀，只有权力、利益没有是非的斗争充斥着历史的每一个角落。法治如果不去设法解决、规制权力之间的矛盾与冲突，就会造成政治领域的法治荒芜。运用法治方式进行斗争在历史上和现实中都有，只是当今在这一问题上有太多的禁区。只允许厚黑学对权力的研究，如斗争者会运用当时的各种制度、规范，像林冲带刀入府这类玩弄法律的事情，而对于法治如何规制权力的获取和行使研究不够。从总的方面看，历史上的中国政治人更善于暗斗，法律只是斗争的玩偶。因为中国没有长期有效的、公平有序的法治平台，这使得权力与权力之间的关系没有办法用法治方式加以解决。中国历史上不是没有法律，而是没有实施法治的长久机制。现在我们要建立法治国家，执政党需要依法执政，但是我们遇到的问题是：既缺乏调整国家权力如何运行的法律，也缺乏运用法治开展“斗争”的法治平台。这不是说我们需要斗争哲学，而是权力之间的斗争确实需要规范化、程序化，当代中国需要有一个法治国家的权力运作机制。
虽然我们的宪法有关于国家机关权力的规定，还有国务院、检察院、法院等组织法，但却没有执政党如何控制国家权力机关以及权力行使的法律。或者换句话说，中国共产党十八届四中全会所说的法治国家如何运转的法律很少，执政党的行为规范基本是由党章、党纪所规范。政府法制虽然搞了好多年，但司法还不能介入到对行政权力的控制。如果说在这一领域有法治的话，对权力滥用者的惩处基本上还是运用刑罚方式。司法对权力行使的矫正基本是行政诉讼，但我们的行政诉讼只能是具体行政行为，权力与权力之间关系纳入法治的范围很小。“法治的主要优点表现在它妥善地解决了人的欲望和人的精神追求之间的矛盾，而这对矛盾是所有的传统文化无法回避但不能解决的矛盾。”封建王朝的嫡长子继承制虽然有了明确最高权力更替的规则与程序，没有彻底消除内部的争斗，但毕竟还有一个规则和程序。客观地讲还是削除了不少无谓的争斗。今天权力分配不可能没有斗争，只是我们缺少明确的程序。人们对于权力更替的习惯规则还知之不多，因而，制定政党组织法、程序法和行为法势在必行。法治国家主要是看执政党对国家权力的分配与行使是否依据法律。如果一个国家的权力在不同主体间的分配以及权力行使都是按照法律来运转，那么不管是一党掌权还是多党掌权，都不会影响对法治国家的称谓。
当前我们只是从理论上和逻辑推论的角度认为，政党对国家权力的把握需要法治化，政府权力的行使需要程序化，官员行使权力的行为需要规范化。经济发展需要法治战略，通过法治建设可以规范财务报告制度，建立信用评级制度，构造经济风险预警机制，完善预算体系、问责机制，做好审计监督。国家对社会的控制、对军队的控制都需要法治化。目前对法治的战略分析基本上都是在这些方面展开。然而笔者认为，关于法治战略思考，关键的不是要考虑到法治与政治、经济、文化、环境、社会等的关系。因为这种思考虽然也属于战略思考，但与法治本身的关系不是很密切，并且很可能在这些领域的思考中分散对关键问题的注意力，转移对法治问题的关切。我们需要在权力与权力的关系中找出规则和程序，在民主还不够健全的时候就把权力获取和权力行使圈在制度的笼子里面。这里面包含着用权力制约权力的思索。
当然，权力与权力关系的法治化是不是真的能解决问题，还需要结合中国权力运行状况进行细致的分析。贸然法治化也可能会铸成风险。东欧有些社会主义国家也曾制定过共产党执政法，但并没有挡住被和平演变的结局。这可能与整体法治环境恶劣有关。法治毕竟只是发挥有限作用。现阶段处理官与官关系主要是执政党用组织机构和党章、党纪控制，尽管存在一些问题，诸如买官卖官等现象，但总体上党对国家权力的控制还是有效的。特别是多年形成的一些政治规矩，对处理权力与权力之间的关系发挥了积极的作用。然而，这些规矩如果不完善，不形成完善的党内法规体系，法治中国的最关键部分就可能会出现问题。虽然现在有些学者对党内法规体系的提法有看法，但是如果能用党内法规体系把权力分配、更替、流转法治化，对法治中国建设的意义也是空前的。自从皇帝被打倒以后，权力尤其最高权力的更替基本上是缺少法律制度的。共和国成立半个多世纪以来，中国各方面建设取得了很大成就，引起了世界的瞩目，被“夸奖”为“中国模式”。这里面也包含执政党在权力运作方面的成功经验和教训。对于“中国模式”我们需要认真总结，把成功的经验和失败的教训纳入法治中国建设的轨道，把法治国家的设想根据中国的实际落到实处。
【陈金钊 | “法治中国”所能解决的基本矛盾分析》，《学术月刊》2016年第4期。为适应微信风格，删除了注释，请见谅。阅读带注释的原文，请点击左下角“阅读原文”。关注本刊微信公众号，请点击上方蓝色的“学术月刊”，或扫描文末的二维码。】
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《学术月刊》，上海社会科学界联合会主办，1957年创刊。
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