建立我国存款保险制度的条件已趋成熟
建立我国存款保险制度的条件已趋成熟
编者按：温家宝总理在2004年全国银行、证券、保险工作会议的讲话中要求，人民银行要“探索建立存款保险和投资者风险补偿机制”。无论从我国金融机构市场退出机制的现状还是从银行业未来发展的要求看，都有必要尽快建立存款保险制度，形成适合我国国情新的金融稳定机制，及时对出现严重问题、濒于破产或破产的金融机构进行处置。中国人民银行金融稳定局局长谢平等的文章阐述了建立存款保险制度的必要性、可行性，以及建立存款保险制度的若干技术问题，值得一读。
一、建立存款保险制度的必要性
建立存款保险制度，由成员银行分担个别机构经营失败风险，是国际上比较通行的做法。目前有67个国家和地区先后建立了存款保险体系，主要发达国家都有比较完善的存款保险制度。这些国家和地区多年的实践证明，良好的存款保险制度，在提高公众对金融机构的信心、形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。存款保险制度与金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能共同构成金融安全网的三大基本要素。
从近几年我国金融机构市场退出的实践看，国家事实上承担了对银行存款的保险责任。在对金融机构实施市场退出的过程中，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿；对个人债务实行全额偿付；机构债权人只能参与退出机构支付个人债务之后的剩余财产清盘。这种做法对保护个人利益、维护社会稳定曾起过一定的积极作用。但随着经济金融改革的不断推进，其严重弊端也不断暴露出来，必须尽快转变。
首先，国家动用财政资金全额补偿金融机构的个人债务缺乏公平公正，会引发巨大的道德风险，易于鼓励或诱发金融机构的恶意经营。
对个人储蓄存款优先偿付，没有体现对债权人的公平原则。《中华人民共和国商业银行法》第七十一条规定“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。《金融机构撤销条例》第二十三条规定“被撤销的金融机构清算财产，应当先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”。这些规定使个人债权优先于机构债权，引发了一些名义为机构债但实质为个人债的纠纷，比如社保基金存款、职工互助储蓄存款、村民征地款等。
从中国近几年关闭的金融机构看，这些金融机构的清算资产均不足以全额清偿个人债务，但国家为了保社会稳定，让财政出资（地方政府向中央专项借款）或直接用中央银行再贷款全额补偿了个人债务的合法本息（其实，许多债务是违规、非法的），这不但不能提高居民的风险意识，还鼓励了他们的侥幸心理，使他们不关心金融机构的经营状况，不关心金融产品的合法合规性和风险度，削弱了对金融机构的市场约束。
此外，国家出资全额补偿个人债务，也鼓励或诱发了金融机构的恶意经营行为，使客户成了恶意经营者手中的“人质”。有的金融机构在从事不正当经营活动造成大量亏损后，采取非法手段吸取资金，进一步进行赌博式经营，有的甚至有意掏空转移资产，化公为私，甚至在国家出面关闭、清盘时，伪造存款凭证，再次骗取国家资金补偿。其深层次的原因，就在于有国家最终补偿兜底的思路作祟。
第二，建立存款保险制度是社会主义市场经济的必然要求。如果说在计划经济制度下，所有银行是国家所有，当其出现支付危机时，国家优先照顾个人有其合理性。目前，随着市场经济体制的逐步建立，金融机构股权的多元化，金融机构中外资、民营资本逐步增多。当这些机构发生支付危机时，由国家出面拿纳税人的钱去补偿，无疑是一种角色错位。通过建立显性的存款保险制度，要求存款类金融机构都缴纳保费，用这些资金来救助出问题的个别金融机构，是比较合理的，也将大大缓解政府的压力。
另一方面，在社会主义市场经济条件下，市场约束力与外部监管同样非常重要，而国家补偿从根本上削弱了市场约束作用的发挥。取消国家补偿、建立市场化的有限补偿机制，必然促使居民、企业、各类社团增强风险意识，主动判断金融机构的风险程度，并加以慎重选择，充分发挥市场约束作用。同时，根据金融机构风险程度的高低，设置不同的保险费率。风险越大，破产概率越高，保费就越高；经营状况越好，抗风险能力越强，保费就越低。由此形成正向的激励机制，也可起到辅助风险监管的作用。
第三，建立存款保险制度是我国金融改革的需要。由于信用风险、内控机制和监管手段等因素，农村信用社出现倒闭肯定是存在的。在这种情况下，农村信用社因经营不善无法偿付债务时，地方政府不可能用财政资金“兜底”，中央银行也不可能用“再贷款”偿付农村信用社的债务，建立存款保险是必然的制度安排。对于拟实施或正在实施股份制改造的四大国有商业银行，国家应当依出资额承担有限责任，不宜再由国家信用对存款做全额担保，将它们纳入存款保险体系也是较好的制度安排。
第四，建立存款保险制度是实施新《企业破产法》的必然要求。过去，我国金融机构的市场退出多采取行政关闭的方式。该方式使政府成为矛盾的焦点，个人债务是否全额偿付、机构债务偿还比例等问题无法可依，难以妥善抉择。个人债权人往往要价过高，机构债权人又要求平等的偿债权利，造成关闭过程漫长，矛盾重重，影响了社会稳定和社会公平。建立市场化的风险补偿机制，完善法律法规，确立明确的补偿规则，使金融机构的市场退出更多地采取破产的方式，减少行政关闭方式，是金融业健康发展的方向。新的《企业破产法》已于2004年6月进入一审。审议中的《企业破产法》将所有商业银行和其他金融企业纳入调整范围。因此，应当加快存款保险制度的建立，使之与新的《企业破产法》相配套。
二、建立存款保险制度的可行性
首先是金融改革的深化为建立存款保险制度创造了微观基础。国有商业银行开始实施股份制改造，农村信用社改革试点全面铺开，其他商业银行也在深化产权制度改革和加强内部管理，风险控制和自我约束机制正在逐步完善，将形成以国有商业银行为主体，其他银行类金融机构并存，功能齐全、形式多样、分工协作、互为补充的多层次机构体系。这些银行类金融机构的股权趋于多元化，历史包袱已经摘除，在金融市场上是相互独立的竞争主体，优胜劣汰的规律已经显现，银行不倒闭的神话已被打破，社会公众的金融风险意识已经明显增强。
第二，金融监管进一步加强，成立了中国银行业监督管理委员会，使存款保险体系能够获得制定完善的差别保费的依据。
第三，建立存款保险可进一步促进外部条件的成熟。与发达国家相比，尽管我国银行业风险控制能力和监管水平还有差距，但从东欧转轨国家的实践看，这阶段更需要存款保险制度，其建立未必等到外部条件完全具备。
第四，国际经验相对充分，可将负面影响降低到最小。从一些国家的经验看，存款保险制度的推出也有可能带来负面影响。一是可能引发“存款搬家”，二是如果制度设计不当可能导致道德风险。
在存款保险制度正式出台之前，有关存款保险制度的宣传解释工作十分必要。要让存款人对存款保险有充分了解，并且把握好存款保险制度出台的有利时机，就能稳定公众信心，避免或最大程度地降低存款保险制度的推出对银行体系可能产生的扰动。
设计不当的存款保险制度会通过降低存款保险制度参与者的激励，削弱市场约束，引发道德风险、逆向选择和代理问题。存款保险制度本身自1933年问世以来，便处于不断完善的过程中。实践表明，为了使存款保险能够有效地促进金融体系的稳定，设计良好的存款保险制度应该是一种激励兼容型机制，也就是通过制度环节的设计来形成各种合理的激励机制，以促进存款保险制度所涉及的各方的良性发展，从而达到维护金融稳定的目的。在具体制度设计上应当力求做到：参加成员是强制性的，实行风险差别费率制度，并设置较低的保险额度，以避免引发道德风险和逆向选择问题。我国存款保险的制度设计正是这样做的。
三、建立存款保险制度的若干技术问题
建立正向激励机制相对完善、充分发挥市场约束作用的存款保险体系，是我国金融安全网建设的长远目标。但是，目前我国不同类别银行间风险差别较大、内控机制良莠不齐，决定了我国存款保险制度的建立不可能一蹴而就，应当分步进行。当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的、规范的金融机构退出机制；主要任务是通过建立存款保险计划、设立存款保险基金，初步形成存款保险制度的基础性框架。现阶段，我国存款保险制度建设应着重解决以下几个方面的问题：
（一）建立存款保险计划，设立存款保险基金
建立相对独立的存款保险公司是我们的最终目标。存款保险公司的资金来源一般由两部分构成：一是存款保险成员银行缴纳的保费；二是政府（财政）出资。由于我国金融机构历史包袱比较重、盈利水平不高，存款保险费率厘定不能过高并且保费只能逐年提取，因此，这部分资金的累积需要一个比较长的过程。另一方面，目前我国中央财政负担比较重，为存款保险基金所能提供的资金十分有限。为应对商业银行当前面临的风险，存款保险制度建立之初，如果财政出资有困难的话，可考虑由中央银行先行用再贷款垫付（设立存款保险基金），以后逐年由保费收入偿还。因而比较可行的做法是：先制定并实施存款保险计划，以中央银行垫付再贷款的方式设立并运转存款保险基金。
（二）明确存款保险范围
从维护系统稳定和公平公正的原则出发，应当实行强制型存款保险制度，将所有银行类金融机构，包括国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、外资银行在华营业性机构和邮政储蓄都纳入存款保险体系。
从国际实践看，建立存款保险制度的国家和地区，绝大多数实行强制型存款保险。国际经验表明，要求所有的储蓄机构参加存款保险是保证存款保险体系成功的关键。从我国国情来看，我国目前事实上实行的是国家对个人实行全额偿付的隐性存款保险制度，在隐性存款保险制度向显性存款保险制度切换过程中，如果不采用强制型存款保险，则会因面临“逆向选择”和“软约束”问题而使计划落空：风险低的机构嫌保费过高而不愿加入；高风险的机构即使不加入，一旦出现支付危机国家还得救助。因此，目前情况下实行强制型存款保险制度是我国的现实选择。
存款保险的资金范围，应当既包括人民币存款，也包括外币存款，以及由商业银行存管的证券投资者以个人名义开户的客户交易结算资金。但银行同业存款、政府存款、银行所有者和经营者存款等应排除在保险范围之外，以有效提高市场约束，降低道德风险。
（三）实行差别存款保险费率制度
存款保险费率的确定方式有两种：一种是单一费率方式，另一种是差别费率方式。单一费率方式是存款保险成员机构按统一费率标准交付存款保费。差别费率方式就是存款保险机构根据成员银行不同的风险等级，确立不同的存款保险费率档次；成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低；反之亦然。鉴于目前我国不同类别银行间风险差别较大，从公平原则和防范道德风险角度出发，应当实行差别费率。
（四）对存款人实行有限偿付
从国际经验看，保险偿付的最高标准一般按照一国人均GDP的倍数来确定，国际货币基金组织推荐的标准为3倍。另一个在国际上比较认同的偿付标准是使90％的存款人得到全额偿付。如果按人均GDP的3倍来计算，我国存款保险偿付的最高限额不到3万元人民币。考虑到我国居民投资渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，为保护绝大多数中小存款人的利益，应以覆盖面为主考虑偿付限额，以使90％以上的存款人得到全额偿付。在限额偿付时，个人及机构债权人同等受偿。
（五）其他有关问题
一是加快制定《存款保险条例》，同时修改《商业银行法》
第七十一条，将其中的“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”，改为“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，债权人以清算财产平等受偿。参加存款保险制度的存款按存款保险制度有关规定受偿”。
二是明确地方政府的责任。农村信用社改革后，对农村信用社的管理责任交由省级政府，而存款保险制度的建立在一定程度上可能助长地方政府的道德风险，使地方政府把处置有问题金融机构的责任推给存款保险。因此，在建立存款保险制度的同时，必须明确省级地方政府对农村信用社市场退出应分担的责任。
三是尽快建立一支高效精干的金融机构清理、清算专业人才队伍，提高金融机构市场退出效率。
四是做好有关存款保险制度的宣传解释工作，防止因存款人对存款保险制度缺乏了解而引发“存款大搬家”。 （谢平 易诚）
金融时报 日
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对缴存财政性存款管理制度的思考
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对缴存财政性存款管理制度的思考
官方公共微信我国政府存款达24万亿规模超乎想象 干扰货币供应|中央银行|存款|财政政策_新浪财经_新浪网
　　政府存款暴增究竟带来何种影响
　　□ 付敏杰
　　■政府存款暴增不但意味着公共资金浪费，更导致财政政策名松实紧。政府存款增长最快的是机关团体存款。以事业单位体制为载体的机关团体，在获得政府拨款的同时，也通过向市场提供公共服务获得经营性收入。这种缺乏隔离墙的收入双轨制及不同支出自由度的财务双轨制，是导致2010年以来机关团体存款暴增的制度性因素。
　　■政府存款在存量上干扰基础货币供应、商业银行可贷资金和市场流动性，存款增长导致短期流动性泛滥，造成财政紧缩、经济增速下行、物价趋紧，并最终因国民经济循环不畅而减少国家财政收入。
　　政府存款规模超乎想象的大
　　截至日，中国的“政府存款”，即网站《金融机构本外币信贷收支表》中的“财政性存款”和“机关团体存款”之和，已经达到24.25万亿元人民币（数据经过四舍五入保留两位小数，以下同），相当于2015年中国境内存款总额的17.58%。这个数据还可以与其他有关的流量作比较，例如财政收入的1.5倍以上，可以应付18个月的一般公共支出，占GDP总量67.67万亿元的35.84%。将政府存款与财政收入、支出和GDP等流量概念对比并不是非常恰当，因为政府存款是一个存量概念。这只是为了说明一个问题：政府存款规模很大，超乎想象的大。
　　与2015年11月底的26.03万亿元政府存款规模相比，12月底的政府存款已经下降了1.77万亿元。直观上理解，似乎某种意义上的公共资源闲置正在减少。但本文强调的是，每年12月底的政府存款下降只是现行财政制度的基本规律。政府存款的年度最高值一般发生在每年10月或者11月，最低值则发生在1月或者2月，这是年度预算周期和财政超收超支共同作用的结果。作为财政性存款和机关团体存款的总和，“政府存款”项目正式出现在《金融机构本外币信贷收支表》的时间是2015年1月。从1990年到2014年底的政府存款数据，笔者只能通过Wind金融资讯终端中提供的“财政性存款”和“机关团体存款”加总得出。
　　从年度数据看，政府存款规模之大超出想象的原因是增长太快，这是政府存款的长期趋势。年年末的政府存款数值分别为15.73万亿元、19.07万亿元、22.24万亿元和24.25万亿元。这就意味着，从年政府存款年分别增加了3.34万亿元、3.16万亿元和2.02万亿元。与美国政府存款占年度财政支出5%左右相比，中国的政府存款规模可谓巨大。
　　从政府存款的结构上看，2015年12月底财政性存款总量为3.45万亿元，机关团体存款20.81万亿元。毫无疑问，机关团体存款是当前政府存款的主体。但这种情况只发生在2010年之后。截至2009年财政性存款的总体规模并没有系统性地低于机关团体存款，例如在2009年6月-11月这5个月间的财政性存款规模都要明显高于机关团体存款，个别月份还能高出近20%，对应的是5000多亿元。所以，以机关团体存款为主的政府存款结构，只是2010年以来的一个新事物。
　　近年来，围绕着政府存款的争论进行了一轮又一轮。本文试图给出一个政府存款的分析框架，为大众看待政府存款提供一个平台。
　　为什么是政府存款
　　政府存款屡次受到关注只有一个原因：数额巨大。当然，一个庞然大物突然出现在人们面前，只能是因为野蛮生长。从2013年-2015年，以年底值计算的政府存款分别增加了3.34万亿元、3.16万亿元和2.02万亿元。若以年度最高值来算则分别为3.40万亿元、3.19万亿元和2.63万亿元，比年底值增幅更大。与国民经济其他部门的存款值，例如住户存款、非金融企业存款和非银行业金融机构存款相比，政府存款增速稳居第一，成为最近五年来中国宏观经济的典型现象。
　　关于政府存款的讨论大多是在当前积极财政政策背景下展开的。自2012年以来，中国连续执行积极财政政策，赤字规模不断扩大，预算赤字从2012年的8000亿元一路上升到2015年的16200亿元，2016年政府工作报告设计了2.18万亿元赤字。积极财政政策意味着政府总体上要少收钱，多花钱，通过扩大的财政支出来促进经济增速的恢复。当然，经济形势好了，人们的收入就会增加，企业效益会更好，来年的财政收入自然会多，从而繁荣期就会出现财政收支盈余。从整个经济周期看，赤字盈余大体相抵，保持周期零赤字。这就是财政的周期性预算。
　　很明显，政府存款的暴涨所说的并不是这样一个故事。从一般市场经济国家的实践看，除了日常支付的需要，政府并不会刻意保持大量存款，因为政府的任何收入都是取自于市场，都会有机会成本，存款的增长只是公共资金的浪费。即使在政府保留的少数存款范围内，也往往会采用更多的金融工具理财，而不是简单的银行存款形式。如何理解当前规模如此巨大的、足够应付18个月一般公共支出的政府存款？是不是可以像财政资金一样用于积极财政政策，以对冲不断下行的经济形势，保证“十三五”期间年均6.5%的增速？还是说这些钱本来就是应该存在的专项资金，不可以再度统筹使用？
　　政府存款理解起来要费点功夫。首先，这个概念出自中国人民银行《金融机构本外币信贷收支表》中的金融统计概念，但是在内容上反映的是一个财政或财务指标。对政府存款的两大部分，即财政性存款和机关团体存款的理解，涉及财政制度知识，尤其是财政国库管理制度。第二，政府存款所带出的问题并不在自身，而是在于它出现在怎样的宏观政策背景下。要理解政府存款带来了怎样的影响，需要一部分宏观经济知识作为背景。最后，政府存款的统计口径近年来有调整，还需要了解金融统计制度。总之，政府存款是一个综合问题，至少涉及财政、货币、金融和宏观经济。
　　值得注意的是，在资产负债表中的负债方中也有一个“政府存款”，说的是政府和公共机构资金直接存放在中央银行的部分。由于政府存款并不要求必须全部存放在中央银行，所以放在中央银行的“政府存款”并不是本文所说的“政府存款”，而是各种政府存款的准备金形式，属于货币概念。1983 年《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》规定，财政金库存款和机关、团体等财政性存款，全额划缴为人民银行的信贷资金，一般缴存款按人民银行规定的准备金比例缴存。
　　什么是政府
　　要准确理解“政府存款”，首先要理解什么是“政府”。关于政府存款的所有争论和分歧，都可以归结到对“政府”二字的理解上。从金融统计把政府存款分为“财政性存款”和“机关团体存款”来看，明显存在着两种不同性质的“政府”，分别对应两种不同的存款形式。
　　财政性存款是财政部门存放在银行业金融机构的各项财政资金，包括财政库款、财政过渡存款、待结算财政款项、国库定期存款、预算资金存款以及专用基金存款。在中国人民银行的《存款统计分类及编码标准（试行）》中，财政性存款包括国库存款和其他财政存款。其中财政存款包括了财政库款和财政过渡存款，其他财政存款则包括划缴财政存款、待结算财政款项、财政专用基金存款和国库定期存款。其中划缴财政存款是金融机构按照人民银行事先核定的范围，向人民银行划来的财政存款，对金融机构是资产，对人民银行是负债。
　　财政性存款的主体是国库存款，是财政部门存放在国库（包括代理库）的财政资金，简称国库金，归各级财政部门控制，是金融机构对财政部门的负债。我国实行央行经理国库制，《预算法》第五十九条规定中央国库业务由中国人民银行经理。国库存款包括财政库款和财政过渡存款，按照中国人民银行调查统计司日编制的《金融统计金融工具类指标释义》（以下简称《释义》），财政库款是“国库收纳的、已报解的中央级预算收入款项、地方财政库款、各级财政部门预算资金的专项存款和预算外资金”，财政过渡存款是各级国库当日收纳的、未报解的预算收入款项、国库待结算款项和国库总库收到的国家债券发行款项、国家债券兑付资金。从预算范围看，国库存款包括了一般公共预算、政府性基金、国有资本经营预算。社保是专项，实行专户管理，列入机关团体存款。
　　政府存款的第二部分是机关团体存款。机关团体存款是机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金。相对于财政性存款的严格国库管理制度而言，机关团体存款存放于商业银行账户中。中国人民银行《关于改革存款准备金制度的通知（银发[号）》规定从日起机关团体存款、财政预算外存款、个人储蓄存款、单位存款及其他各项存款均作为一般存款，由金融机构按中国人民银行存款准备金制度的规定缴存存款准备金。
　　从外延上看，机关团体存款的含义随着机关团体改革而几经变迁。现行机关团体存款中的机关团体包括中央机关、中央事业单位、中央社会团体、地方事业单位、地方机关、地方社会团体和社保基金。
　　从数据看，机关团体存款基本包括两部分，以财政专户形式存在的社保基金和机关、事业单位和社会团体在财政收支之外的自收自支行为导致的商业银行存款。事业单位所接受的财政拨款，已经进入了财政性存款口径。由于目前行政事业单位的财政资金已经实现“零余额”管理，故机关团体存款并不属于预算法规定的“一般公共收支”范围。由“财政性存款”和“机关团体存款”相加得到的“政府存款”在wind数据库中被很多省份称为“广义政府存款”，表征其并不在政府的直接控制下，而是被机关、事业单位、社会团体等“广义政府部门”所掌握和使用。
　　从资金来源看，机关团体基本具有两种收入形式。第一种是财政资金，是事业单位获得的财政行政事业拨款，包括财政支出中的教育、科研、卫生防疫和文化体育费用等，占到了财政支出的一半左右，是政府支出中规模最大的部分。事业单位的财政拨款远远超过了政府一般公共服务支出，也就是教科书意义上的狭义政府使用的政府资金。目前事业单位财政拨款的使用规则与政府部门使用政府资金一样严格，机关团体习惯上成为纵向资金。第二种是事业单位的经营性收入，是其作为一个市场主体为市场提供公共服务所获取的收入，其本质上是社会公共服务业的企业性收支。这是机关团体的收入主体，包括学校学费、医院的药费诊疗费、电视台和报社广告费等，规模比事业单位获得的财政拨款还要大。与财政拨款的纵向资金概念相比，自营性收入属于横向资金，机关团体对其使用有比财政拨款更大的自主权。财政拨款和经营性收入有不同的使用规则，这种两条腿走路的财务制度就是机关团体的财务双轨制。
　　值得注意的是，由于中国的事业单位体制形成于计划经济时期，事业单位分类改革这个“十二五”期间的任务至今没有明显进展，事业单位转为企业的步伐还远远没有完成。这种管理制度导致财政拨款和自营性收入之间并没有明确界限，加上政府管理以管人为主，必然会导致两种资金之间互相影响。在财经纪律松弛的时候，事业单位财政拨款可以按照经营性资金一样自由使用；在财经纪律严格的时候，横向资金也只能比照纵向资金管理，自由度大大下降，很难再按照原计划花出去。这是一个财经制度改革与财经纪律约束之间拼速度的过程，目前后者赢。
　　政府存款数据：存量还是流量
　　政府存款是个存量概念，年度新增部分是流量。但政府与个人和公司不同，不是一个有经济人格的市场主体，并不会因为要考虑长期效用最大化或者长期利润最大化而将一部分收入储存起来，保证自己以后像企业一样去投资或者像居民一样去消费。政府是现金流永续的，只要财政存在，源源不断的税收就会进入国库，不需要提前储蓄。不论从传统理论出发的交易动机、预防动机或者投机动机，没有任何人把政府名下的存款看作是政府有意为之的结果。因为在财政收支高度金融化的今天，政府已经不再需要因为日常交易需要、预防不测之需和寻找市场机会而持有货币。这是任何一个国家的公共管理和国家治理所不允许的。
　　正如文章开头的数据所暗示的那样，政府存款可以从存款和流量两个角度去理解。这也是政府存款上存在分歧的主要原因。从存量去理解的人，总会找到政府存款存在的某种合理性：有人认为社保需要钱，有人认为这些存款本身就不是财政资金，而是有主的钱。所以打这些存量资金的主意，将其用于扩张财政、发展经济并没有什么道理。
　　机关团体存款确实是有主的钱。本文不从存量角度理解政府存款，而是采用流量角度。从流量出发可以规避很多的价值判断，转而研究数量关系。问题是，机关团体存款最近五年以30%左右增长速度是正常的吗？以后还会这么增长下去吗？这个问题很重要，因为按照现有的增速，用不了多久政府存款就会在规模上超过国有资产净值而成为下一个改革的难点。政府存款的非正常增长，究竟带来了什么宏观影响？
　　政府存款的过快增长究竟意味着什么
　　可以从货币政策效应和财政政策效应两个角度去看待政府存款过快增长的影响。
　　从货币政策角度看，财政性存款本身就是中央银行基础货币的重要部分。在2015年12月的中国人民银行的资产负债表负债方项目中，政府存款负债项目的规模为2.72万亿元人民币，占央行负债总规模的1/11和基础货币M0的40%左右。政府存款的大增大减，必然会严重影响央行的资产规模和调控能力。为了维持特定的调控能力，央行必须以其他形式对冲政府存款变化的影响，但是却常常力不从心。例如从2015年11月底到12月底，政府存款从3.94万亿元急剧下降到2.72万亿元，央行尽管增加了储备货币和基础货币，但其资产负债总规模依然下降了8415亿元。政府存款无疑会越来越成为央行的不可承受之重。
　　政府存款带来的第二个影响涉及信贷。目前政府存款基本都是活期存款，定期存款比例偏低，国库现金月度操作量占政府存款月平均余额比重不到2%。在现行的利率结构下，活期存款过多自然有利率损失，更不用说将国库资金投向货币市场所能够获得类似于支付宝的投资收益。这些利率和投资损失，是国家财富的损失。大量的活期存款，导致整个社会可贷资金泛滥、消费减少，因为机关团体资金原本应该是社会消费，现在却变成了储蓄。
　　从财政角度看，政府存款的增速与GDP增速紧密相关。2012年以来的财政政策加码并没有有效缓解宏观经济下滑的步伐，很重要的原因就在于此。在约占政府支出的一半的绝大部分财政拨款幅度内，机关团体的经营性收入和财政拨款在弥补公共服务成本上之间存在线性替代关系。从国民经济最终需求角度看，每年政府存款增加的流量部分就会导致物价和GDP增速合计下行4个百分点左右。也就是说，如果政府存款保持在某一个特定规模上而不再增加，宏观经济增速会增加2-3个百分点从而达到9%，物价指数会上升1-2个百分点从而恢复到3%左右。好日子还能再回来，或许这就是中国经济的潜力和韧性所在。即使允许政府存款正常增加，比如每年增加1万亿，那么非正常增长的部分还是给经济增速和物价分别带来2个和1个百分点的下行压力。这就是体制性财政紧缩，表现为政府和机关团体实际支出萎缩，使得财政政策名松实紧。
　　财政收入也是一个流量。财政支出不但创造GDP，还能够创造财政收入，包括税收和非税收入。每年2-3万亿左右的社会资金花出去，当年就能够创造亿元左右的财政收入。按照理论界估计的政府消费乘数为0.8、投资乘数为6来估计，未来5年能带来的税收总和大概不会低于2万亿元。这就是财政的自循环，以支出养收入，不是特定行为，而是市场规律。反过来讲，政府存款的非合意增长，在导致实际支出下降和国民经济下行压力的同时，也在造成当下和未来的税收流失，影响财政收入增速。由于财经制度改革的步伐远远跟不上财政纪律整顿的速度，机关团体的钱就花不出去，就会把财政支出面的问题重新传导回收入面，导致财政收支双重萎缩，影响国家治理能力和长期发展的大好形势。
　　这就是政府存款的故事，政府存款的增量就是各种性质的政府没有花掉钱，可能是因为不能花，更多是根本花不出去。按照国民经济核算，政府的任何支出都可以划分为政府投资和政府消费从而计入GDP。这不仅仅是计入的问题，每一笔支出都在创造实实在在的市场需求，除非钱没有花掉。中国政府直接掌控的流量资源已经达到了全社会的1/4左右，间接受到影响的还有事业单位大量的经营性收支和规模更大的国有企业、国有资产。在经济下行期，尤其是结构性换挡的时刻，体制性紧缩带来的结果是值得引起高度重视的。
　　政府存款暴增确实反映了一些问题。比如事业单位分类改革长期不推进，导致事业单位这个十倍于政府规模的提供社会公共服务的主体，身份只能在政府机构与市场主体之间游走。讲政治就靠政府机构近一些，讲发展就靠市场主体近一些。事业单位收入分配改革更是严重滞后，所谓的绩效只是把原来工资总额的30%按照体制认可的工作量进行新的公社公分式的体制内再分配，与市场需要完全不接轨。再比如财务财政不分，财政资金走费用渠道过多、收入渠道过少的问题。除了低保户、五保户和退休工人等特殊群体外，收入渠道往往只能覆盖体制内。财政制度很大程度上依然在体制内运转，并不能有效覆盖全社会。现行财务制度，在政府和事业单位不扩编的情况下，只能保证10万亿左右的资金在财经制度渠道顺畅支出，其余的资金会在各种不太通畅的沟沟坎坎中不断产生剩余，这就是非合意政府存款的产生机制。在以费用渠道的支出结构下，支撑每年20多万亿的政府全口径支出的，是每年堆积如山的发票、几千万机关团体职工的排队和百万财务人员洒在小键盘上的汗水。
　　既然钱已经入国库，不在特定的时间内转变成市场需求，就只会让经济越来越艰难，财政收入越来越少。奢侈浪费当然不对，但有钱不花的问题更加严重，因为个人的节俭难敌体制的浪费。在体制性紧缩下，本来期望的政府这个注水管变成了抽水机，给经济下行带来连击。
　　政府存款过快增长给稳增长、促改革和实现全面小康带来很大的挑战。从供给侧改革的角度看，政府存款的非合意增长无疑是社会资源浪费的重要指标，尤其反映了当前的机关团体等事业单位滞后的管理体制所带来的巨大社会资源浪费。这在很大程度上是制度问题，反映了以市场化改革为导向的制度需求。从扩大总需求的角度看，赤字规模大小只是财政政策的表象，有多少资金真正转化为市场需求才是关键。2016年扩张总需求的核心，是要控制体制性紧缩的规模，尤其是政府存款的增速。
　　（作者系中国社会科学院财经战略研究院副研究员）
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