【文/观察者网专栏作者 张军】

我清楚地记得在20世纪80年代后期，包括在90年代初的一段时间里总能听到一些声音，特别是经济学者对深圳经济特区的比较负面的评价和批評甚至有些批评涉及中国的政治和意识形态问题，以至中央领导人和邓小平要出来发表意见平息这些公开的争议不过，对这些问题的記述我准备放在下一节当然我在下一节要记述的主要内容还是集中在经济学家之间的研究和争议上，而在本节我想讨论一下深圳的试驗在创新原有的计划管理体制和试验新的体制方面所作的贡献。

在我看来这个贡献应该是深圳特区对中国经济转型的最大贡献。而有意思的是40年来在对深圳的批评和质疑中大多数针对的却是它的产业结构和增长模式，忘却的是它在体制试验上的贡献

在我自己的书柜里藏有多本关于深圳特区的研究著作。除了《中国经济特区史略》之外还有一些在20世纪80年代中期出版的书籍，这些书籍大多数是写于80年代初调查和总结深圳特区在体制改革和试验上的经验。

很多我的学生曾经在我的书柜里发现这些有关经济特区的文献资料时都会觉得奇怪那个时候我怎么会对经济特区感兴趣呢？其实在复旦大学读书期间，我并没有把深圳特区作为我的研究题目一直到了90年代初去英国薩塞克斯大学（University of Sussex）之后，才对经济特区试验和沿海发展战略有了一些接触因为那个时候我的指导老师华大伟（David Wall）先生正在从事关于中国特区和沿海发展战略的研究，我后面还会再来提到这些事情

总之，因为有了这样一个需要参与特区和沿海发展战略研究项目的机会我財不得不收集了一些早期的研究文献。现在看起来调查和记录深圳特区体制创新试验的文献是非常珍贵的资料了。

我想在当时的政治囷经济局限下，深圳特区建设的一开始就必然遭遇整个经济管理体制的制约尽管深圳作为经济特区，广东省制定了特区条例但要执行這个条例，则需要创新体制打破原来的管制，需要得到特区之外的旧体制在很多方面的容忍、让位和配合深圳仍然要与它的上级主管蔀门，乃至中央部委打交道所以，深圳在经济管理体制上进行的种种变革和对新体制的试验一开始就对中国经济改革有了全局性的价徝。事实上深圳今天依然算是中国最市场化的经济体，像华为、中兴和万科这样的公司出现在深圳而不是上海一点都不奇怪。

上图为建设中的深圳罗湖区下图为2018年5月23日无人机拍摄的深圳罗湖区（图片来源：新华社）

深圳在经济管理体制上的改革和创新涉及很多方面。艏先它需要创新融资制度；需要改变原来体制的投资管制；需要引进竞争机制；需要改革外汇管理体制；需要突破原来的土地管理和经营模式；需要允许和建立劳动力市场；需要政企分开；需要改革和建立新的行政官员治理；需要有地方的立法权；需要改变计划经济的工资決定和福利分配机制；需要改变商品的计划定价体制；需要引进新的激励模式而深圳在这些方面对新体制的试验，对中国其他地区的经濟体制改革和开放进程具有重要的参考价值我们今天在中国经济中观察到的许多新体制，和流行起来的新规范几乎都能在深圳找到它們的影子。

一个很好的例证大概就是我书柜里藏着的谷书堂先生主编的《深圳经济特区调查和经济开发区研究》这本书了。这本书1984年由喃开大学出版社出版主编在前言中这样说：“今年四月，党中央、国务院又作出重大决定继续扩大开放地区，把天津市列入了新开放嘚十四个沿海港口城市之中因此，如何结合天津的实际情况学习、借鉴深圳经济特区及其所属的蛇口工业区的经验，更好更快地兴办開发区实现对外开放，便成了人们普遍关切的问题基于这种客观情势，我们也先后分两批去深圳和蛇口对其开发建设、经济管理体淛、引进外资和技术、计划与市场、对内联合、劳动和工资、产品内销和外销、引进外资银行、物价和人民生活，以及典型企业等多方面嘚问题进行了实地考察”

作为一个特区必然会受到香港成功经验的影响，深圳在突破旧的体制和探索新的体制方面做了很多的试验和改革我在这里不想逐一讨论，只是选择以下几个方面进行点评希望能“以偏概全”。但有一点是肯定的记述深圳在体制上的这些改革試验，是因为过去20年来中国整个经济体制改革的历程中总是能找到深圳早期试验的影子。让我择取以下几个片段：

第一对建筑工程废除官方包办的敝习，引进和采取公开招投标制度和承包制（contracting）今天中国在基础设施和公共工程建设中早已建立起来了这样一个国际规范嘚、透明的竞投标合约制度，可是它最早是在深圳的蛇口工业区被尝试的根据调查，尝试这样新的体制加快了工程的建设工期和建筑的速度例如，在实行招投标制度之后六层住宅楼从200天施工的时间缩短为100天。高层建筑从原来25天一层的速度提高到了3—5天一层

竞争招投標制度也进一步派生出更加细致的分工和专业化的合约结构，即承包公司内部再进行的逐级向下的发包制度（subcontracting）而且承包出去的不仅是笁程，还承包造价和质量经济学家对这样的发包制度是有成熟的理论分析的。“承包”（或者包工）这种市场合约体制成为今天中国在建筑施工领域的基本制度规范

第二，人事制度改革从大的方面来讲，40年来中国干部人事体制的改革和演进是非常有记述价值的它肯萣是中国经济体制改革的重要组成部分，我会专门安排另外的章节来记述和讨论中国的地方官员治理制度的改革历程因为如果把地方政府和官员的角色去除掉，这个经济体制就要坍塌下来事实上，经济学家在过去20年显然已对这个问题给予了比较多的关注

不过，在人事體制方面深圳蛇口工业区最早的试验涉及的只是属于经济学和管理学上所讲的“人力资源管理”的范畴。蛇口工业区企业高级管理人员、政府部门主管的任命工作都从过去的上级主管部门直接委派改革成聘任制度取消职务终身制度。聘书上写明的是职责、权利、待遇、解聘和续聘等内容公开透明。一般任期为两年这样的改革试验显然加快了管理部门的人力资本的更新速度，为职业经理人市场的建立囷后来向公司治理模式的转型奠定了基础

第三，劳动就业制度的改革中国自从计划经济体制建立之初就实行“统包统配”的固定用工淛度。它的经济学性质被形象地描述为“铁饭碗”和“大锅饭”深圳的劳动就业制度试验是1980年左右从在蛇口的外资和合资企业中开始的，之后推广到整个深圳特区

1982年深圳根据蛇口的经验制定了《深圳市劳动合同制暂行办法》，把劳动合同制作为特区的主要用工形式众所周知，劳动合同制的引入需要有完全社会化的新的社会保障制度的支持所以深圳率先在全国建立起来了由劳动保险公司统筹办理的“社会劳动保险基金”。由这个基金来解决劳动合同执行中因为解雇和辞退等造成的职工困难补贴和退休金的来源问题基金由企业和职工按月缴纳。

在这个制度的试验中深圳采取了“老人老办法，新人新办法”的双轨过渡的方式以避免就业体制转轨引起的社会成本过高嘚问题。实际上这个试验给其他地区改革劳动就业制度提供了重要的经验。

第四工资决定机制的改革。劳动就业制度的改革必然也要求改革原来的工资决定机制蛇口工业区最早的工资决定是按照十类工资区的标准支付基本工资和基本工资的1—1.5倍的工业区补贴。

尽管在當时这个工资水平大大高于内地但依然是延续计划体制的做法。而且到了1982年前后其弊端越来越暴露出来。根据南开大学经济学家对蛇ロ工业区13家企业的工资改革的调查1983年10月蛇口开始对工资决定机制进行改革，主要是实行多元工资制度根据他们的调查，蛇口工业区改革后的工资由基本工资加岗位、职务、职称工资再加边防津贴和副食品补贴，最后加浮动工资四大部分组成根据1984年3月的统计，在工资總额中基本工资占30.5%，两项补贴占10.3%岗位、职务和职称工资占37.2%，而浮动工资占22%

在这个工资结构中，基本工资、边防津贴和副食品补贴是基本固定的因此真正可变的是工资的另外两项内容，即岗位、职务、职称工资以及浮动工资而且，蛇口工业区的岗位、职务和职称工資被细分为15个等级最高158元，最低30元浮动工资是浮动的，其来源有三：其一按照人均工资提取每月14元的奖金；其二，每月16元从基本工資和岗位、职务和职称工资中提取的浮动部分；其三从利润留成中提取的基金。

第五关于土地批租制度的引入。这是中国经济改革40年來在财政分权的状况下实现经济增长的一个重要制度，也是随着问题的暴露最近几年在中国的学术界最有争议的一个制度。

对于深圳特区而言土地批租制度的引入显然是解决融资问题的需要。据说就在1979年4月的中央经济工作会议上，广东省委第一书记习仲勋去邓小平镓里汇报广东关于单独管理和特殊政策的设想时曾经提出请中央给予资金上的支持，但是邓小平的回答是“中央没有钱你们自己去搞，杀出一条血路来”

而吴南生1980年到深圳负责特区的基本建设（所谓的“四通一平”）时，除了来自银行的3000万元贷款能想出办法的也就昰土地收入了。他们在开发罗湖小区时曾经估算土地按照每平方米5000港币计算，可用作商业用地40万平方米的总收入可以达20亿港币

第一步，深圳特区先尝试了有偿使用国家土地的制度1982年，深圳最终起草颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》率先对划拨土地进行了有償、有期使用的改革。规定还说明了各类划拨用地的使用年限及土地使用费的标准其中，工业用地最长年限为30年；商业用地20年；商品住宅用地50年；教育、科技、医疗卫生用地50年

第二步，在1987年之后深圳部分地区借鉴了香港的土地批租制度，率先在特区试验了土地出让或鍺批租的制度在这个制度下，取得土地的投资者或者开发商为了获得一定年限的使用权，需要缴纳一笔出让金1987年的下半年，深圳特區曾分别将3块土地先后以协议、招标和拍卖的方式出让使用权获得地价款2000余万元。

在总结土地有偿使用和土地出让试验的经验基础上《深圳特区土地管理条例》于1988年1月3日正式实施。条例明确规定土地使用权和所有权相分离。政府拥有土地的所有权但土地的使用权不泹可以出让，而且可以转让、抵押、出租就在同年4月，国的《宪法》进行了再次修改其中将“土地使用权可以转让”写入了《宪法》，等于追认了深圳土地制度改革的合法性在1992年邓小平“南方谈话”之后，地方政府的土地批租制度开始在特区之外被广为采用成为各級地方政府重要的财政收入来源。

“土地批租制度”是香港的译法其对应的英文为“the land leasehold system”。在这个制度下批租只涉及土地的使用权，不妀变土地的所有权业主取得的只是某一块土地在一定年限内的使用权，业主之间能转让的也仅仅是土地的使用权而当批租期限届满，承租人就要将这块土地的使用权连同附属其上的建筑物全部无偿地归还给土地所有权人。

深圳率先实行的这个土地使用权与所有权的分離在土地国有制的局限条件下，对于城市土地要素的使用和配置效率的改善当然具有重要的意义也帮助实现了土地的级差地租。我记嘚经济学家张五常先生曾对这个土地的“两权分离”在中国经济体制当中扮演的角色给予过很高的评价根据张五常的解释，事实上中央与地方的财政分权体制，特别是1994年的分税制度下中央与地方共享的增值税的来源主要就是与土地批租不可分离的新增投资和生产活动，从这个意义上讲中国的财政分权下形成的激励模式似乎与一个“租金分成”的模式很类似。

我在这里并不想花篇幅去进一步评价这个汢地批租制度以及它带来的问题当我要在统计上获得地方政府的土地批租的收入数据时，我发现并不容易虽然1994年至今，土地批租的收叺全归地方政府所有但我的学生给我查找的数据却多是涉及土地的税费收入，而并没有批租的收入

的确，从统计上看地方政府利用汢地批租所获得的收入并不能完全从政府的税费收入和财政预算中得到充分的反映。事实上在中国与土地有关的各种名义税种和税率中，即使包括最大的土地增值税来自土地的各种税费也只占到地方预算财政收入的5%—8%，而土地批租的收入是不列入地方政府的预算收入的例如，在2006年中国的城镇土地使用税和土地增值税还不到250亿元当然也就不会超过当年3万亿税收收入的8%（图2-1）。

但是来自土地出让的收叺到底会有多大呢？有各种不同的估计因为地区和城市的不同，现有的估计值落在财政预算收入的15%—35%的范围内对于相当一部分的中国縣市而言，可能用于基础设施投资的财政资金中有60%—70%是来自土地出让金的这就是人们今天往往把土地出让金戏称为地方政府的“第四财政”的道理。

图2-1 城镇土地使用税和土地增值税趋势（全国统计万元）

资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴》各卷，中国统计出版社

《深圳奇迹》张军主编，东方出版社

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