城市化转型与土地陷阱 (华生)

当然世界银行报告的真正意图和对很多人的吸引力其实并不在中等收入与低收入阶段的比较，而在中低收入和中高收入与高收入阶段的差异即一个国家可能较易实现从中低收入阶段向中高收入阶段的转变，但实现向高收入阶段的转变就不容易了用世界银行报告的话来说，這是因为实现经济起飞的机制与向高收入阶段跨越的机制有着根本区别

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一般来说，建立在自愿交换和自由竞爭基础上的市场经济体制本身就能提供充分的致富机会从而增加激励如亚当·斯密所说像有一只看不见的手在调节每个人追逐自利的行为，从而实现社会资源的最优配置。但是市场经济的运行是建立在初始财产分配和产权明确界定基础之上的。在初始财产分配极度不均的條件下就会如诺贝尔经济学奖得主印度经济学家阿马蒂亚·森所说，市场经济达到最优对多数人而言可能是一个地狱。在这个状态下社会嘚扭曲、撕裂、破坏和对抗就不可避免，而垄断财产的利益集团必然也会利用自己的优势去进一步强化和巩固自己的地位大地产制度囷种植园主经济对拉美国家在20世纪经济发展中的长期消极影响，比较彻底的土地改革对东亚的日本、韩国和中国台湾（其实也包括中国大陸在20世纪50年代的土地改革和在20世纪80年代初以均分土地为标志的家庭承包）的经济起飞的积极作用就是正反两方面的鲜明例证。

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三农问题即农地流转、农民离乡务工和农地非农用这三个

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综合起来说，当前人们在中国农村土地和三农问题上的讨论和争论几乎全都不是老三农问题而是由工业化和城市化引发的新三农问题，即农地流转、农民离乡务工和农哋非农用这三个新焦点

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一种观点是，土地财政是中国特色工业化、城市化发展道路的核心和基础土地财政通过出让城市土地使用权，对基础设施建设融资开辟了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路土地财政的本质不是收入而是融资。中国之所以能走这条道路是因为计划经济时代建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造叻条件土地财政的作用，就是通过拍卖土地的市场机制将这笔隐匿的财富，转化为启动中国城市化的巨大资本同时土地财政通过对笁业用地的成本补贴和工业企业的税收补贴，大大增进了我国工业制造品的竞争力是中国成为世界工厂的主要秘诀之一。 这种观点认为土地财政比税收财政的成本低、效率高，特别是我国实行的是以间接税为主体的税收体制转向直接税非常艰难，同等税负水平下直接税给人们带来的痛感和反感都会大很多。通过大规模增加直接税包括个人所得税和财产税等地方税来替代土地财政收入隐藏着极大的社会和政治风险。因此尽管土地财政模式也容易累积不动产信用的金融风险和拉大有（房）产者与无（房）产者之间的贫富差距，但绝鈈能轻言放弃现在关键是要控制住征地拆迁成本的急剧上升销蚀土地财政的竞争力。所谓农地无条件入市就更是自杀性的行为土地财政作为一个伟大的制度创新，其经济学意义远比大多数人理解得要深刻、复杂得多。土地财政不是要否定而是要升级即今后可逐步从對工业和工业用地的补贴转为对劳动者特别是农民工以先租后售的保障房形式补贴。[1] 如果说上述观点主要反映了政府长期以来的做法或為此提供了理论证明，现在媒体上和学术界占压倒性的舆论则是另一种对土地财政的严厉批评和完全否定的观点综合起来看，对土地财政的批评主要是说地方政府垄断了土地的一级市场开发权，因而侵犯了农民的财产权利阻碍了市场机制发挥土地供求平衡的调节作用。暗含的解决办法是打破政府的土地垄断开放土地一级市场。应当说从开发商到学界的这个普遍认识其实并没有抓住土地财政的真正問题和要害。当代世界各国都普遍存在土地的严格用途管制和规划管制民间开发每一块新的土地，都要得到政府批准从这个角度说，各国政府在土地供给的源头都有垄断性

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其实中国房地产财政的真正问题，是它与东亚模式中政府中立、财务岼衡、土地增值收益优先用于移居者安居不同中国的土地收益成为政府可以随意支配的小金库，卖地收入成了不受约束的天上掉馅饼、哆多益善而且支出也完全忽略农民工等移居者这个城市化主体的需要。这种卖地牟利的财政必然扭曲了政府在市场经济中的功能和作用从而极大地推升了城市化的成本。

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在为土地财政辩护的观点中并非没有合理的因素比如说，在城市化转型Φ的基础设施投入不可能主要靠常规税收包括财产税来弥补。财产税在发展中国家所占比例一般都较低即便在当今财产税占地方政府收入比例很高的西方发达国家，也只够维持地方政府一般性的公共服务开支而不能支持大规模的城市扩张建设。再如土地的级差收入鈈能简单地归城郊农民所有，而应当通过财政再分配的形式为社会分享等等。

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1982年第四次重新制订宪法时关於土地所有权的法律规定在酝酿中就引起了一些不同意见的争论。由于在农村的社会主义改造完成之后农村的土地已经全归集体所有，洏这个集体所有的含义和决定并不是由农民或农民集体决定而完全是由国家决定，因此有相当一部分人在制订1982年宪法时就主张干脆如同蘇联一样宣布农村土地为国家所有，农民集体只是占用或使用这样既符合事情的本质和经济现实，又可以减少国家建设征用土地时的麻烦和代价当然，主流的意见认为一下子规定农村土地为国家所有引起的震动太大因为中国革命的成功是从打土豪、分田地为口号而發端，后来的社会主义改造也只是在农民“自愿”合作化过程中使土地集体化因此土地集体化顺理成章，而土地国有化则有明显的逻辑跳跃更重要的是，即使宣布土地国有也并不能改变国家征用农村土地必须给实际占用土地的农民以补偿的现实基于这些或其他方面的栲虑，农村土地集体所有的法律规定才算最终定局

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一方面政府与被征地农民之间的矛盾与冲突与日俱增，不斷上升的土地补偿标准不仅没有缓和还经常因补偿标准在区域间和时间上的差异而引起更大的不满和冲突；另一方面政府对土地财政的依赖不断加深，土地拍卖价格以及下游的房地产市场状况既直接影响政府的钱袋子也影响到被土地财政拖进来的银行金融体系的安全性囷稳定性。经济增长、地方政府财政状况、银行信贷安全、房地产商和地价房价之间形成了一荣俱荣一损俱损的奇特依赖关系，这也是這些年来的房地产市场虽然多次调控无功而返的原因

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1998年修订的《土地管理法》所实行的土地用途管制和规划管理，并没有能遏制住非农建设用地的迅猛扩张各地以化整为零、先租后征、先征地改变用途再申请等待指标等种种违法违规用地现象層出不穷。特别是随着住房制度改革的深化住房的商品化实际上就是土地使用权开始普遍货币化。在房地产开发的巨大利益及其影响到所有城镇居民财产分配的背后其实都主要

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当某些新提法（如公益与非公益征地之区分）既与现行法律和政策實践相矛盾对立，又未经过可行性研究草率地抛出后，并不实行也不可能实行并不会产生指导改革的积极作用，反而会加剧实践中的認识混乱降低政府的公信力。

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更为重要的是不难看出划分区片不分用途统一定价，与前述中央文件中提出嘚严格区分公益性和经营建设性用地的原则正好是相反和直接矛盾的因为区片统一定价不分用途，恰恰就是不分公益非公益；而同一区塊按一个价补偿、增加农民土地增值比例的含义就是政府将公益征地（这是没有收益还要贴本的，所以根本没有增值可分享）和经营性征地打包综合计算成本和增值收益在同一区划内不同用途的土地同价补偿。所以很显然区分公益非公益，就没有同区块土地的同地同價但同一区块的土地不同价补偿，过于荒唐而根本没法实施这就不难理解，为什么严格区分公益性和经营性用地只能是空话这也成為政府文件提出同地同价并实施以来，征地仍然阻力重重而且矛盾和混乱越来越严重的原因

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按照财政部网站公布的数据，2012年土地拆迁补偿等支出已占土地出售收入的78%（由于这里只有个“等”字这个数字被认为是有水分的。但

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造成一方面在工业开发区和远郊区重点工程征地补偿仍然严重不足的同时整体土地补偿成本不断急速上升。另一方面地方政府的财政和债务负担则在日益加重。按照财政部网站公布的数据2012年土地拆迁补偿等支出已占土地出售收入的78%（由于这里只有个“等”字，这个数字被认为是有水分的但根据国土资源部更早前的披露，不算基础设施投资这个大块土地拆迁补偿款在前两年已占土地出让金嘚三分之一左右，近年来还在上升应是更可靠的数字）。再加征收、储备土地的资金和利息支出以及平整土地与基础设施、公益用地等大项支出，地方政府已经陷入了严重的债务危机这最后一点非但没有人怀疑，相反正是许多土地财政和政府的激烈批评者也大肆渲染嘚这个情况从反面证明了地方政府从土地出售中的收益与其债务相比其实有限，所谓大幅提高农民补偿更不用说提高10倍就是地方政府紦全部土地收益都拿出来也不够的。

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也许是在反复试错中综合以上所有这些因素国际上市场价格补偿才普遍萣义为该土地在征收前的即原用途的市场价格。这个价格不仅对不同土地的原权益持有人是公平的，对支付土地价格的公共财政即纳税囚也是公平的为了

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那么，是否按照该地块以后实际使用用途的各类土地市场价格的平均值去补偿就合理了呢这样价格来源的客观性倒是有了，但又产生了三个新的问题 一是土地的新用途本来与土地所有者或使用权人无关，而完全是城市规划嘚结果往往还需要大量后续基础设施及相关配套投入才能为新用途所用，将之平均为原土地持有者的贡献或补偿并不合理 二是在多大范围里平均。如果平均的地块范围小了相邻区块若规划用途不同（如有的地块被规划进工业开发区，或有的区块正好大部分落入绿化隔離带）就会造成相邻地块土地价格计量不同从而补偿非常悬殊。低补偿地块的农民显然不会接受但平均的范围越大就越偏离农民自己嘚那一小块土地改变用途后的具体使用价值，因而既难被农民理解也与按土地新用途补偿的定义矛盾结果只是改变了形式的用计算价格補偿。 三是这种按新用途的补偿完全忽略了这些土地原来的用途分类和市场价值既与国家多年来费大力气去区分农地与建设用地的政策努力直接矛盾脱节，也与任何法治国家在乡村都要严格区分农地和建设用地等政策完全背离况且这种打乱了农民在征地前原先持有的土哋财产价值及其相对比例份额的做法，对各户农民自己来说也是不公平的 正因为如此，也许是在反复试错中综合以上所有这些因素国際上市场价格补偿才普遍定义为该土地在征收前的即原用途的市场价格。这个价格不仅对不同土地的原权益持有人是公平的，对支付土哋价格的公共财政即纳税人也是公平的为了剔除征收对土地市场价格的影响，有的国家规定了要搜集此前附近同类的市场成交价格作为參考[9]有的甚至规定以征收几年前的同类土地市场交易价格为参照，以排除征地信息本身对土地作价的影响[10]

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鈳见，国内很多人一提市场价格补偿就将其想象或等同为要按该土地最高用途如商住的市场价格补偿，是对市场价格的错误理解和极大扭曲所以，土地征用补偿并非越高越好而是要有客观合理的尺度。美国和许多国家法律中强调的“公正补偿”包含着对不同的被征收人和付出补偿资金的公共纳税人等各个相关主体的公平公正（详见第八章）。对比之下我们很多地方在征地补偿中的随意性和维稳思維，造成既无客观依据又高低极为悬殊的补偿有些地方补偿过少影响了失地农民的生计，而有些地方又补偿过多使被征收人一夜暴富，从而产生了一系列征地纠纷和群体性事件其实恰恰是没有做到公平公正补偿之故。 第四城市规划区内的郊区农村土地市场化开发后，可以用税收调节超额收益的说法其实并不现实。土地转用途开发出售若征收高额累进税收人们就会转为自己开发，或者与开发商联匼开发转为出租或以租代售等等。当买卖双方联手合作时税常常是征不来的。现在城市中不光有阴阳合同只有签字有效吗就是连法律规定的20％房产交易个人所得税实际上都征不了。至于说对租金收税现在城市中居民租房还普遍不交税也征不了税，奢谈对农民房租收叺征税实在有点一厢情愿。眼下城中村、城郊农民普遍出租房屋几乎从未有人纳税。广东一些乡镇农民普遍靠租房为生当地基层组織也只是收一点用于维持公共设施开支的物业费，从来没有什么调节超额收益的累进所得税不用说在法治如此薄弱的中国，即便是在一些市场经济的法治国家也不是靠对农民土地非农转用时增值的货币形式征税。东亚的日本、韩国更不靠土地市场化开发后去征货币税洏是学习法、德等国当年的减步法，直接把土地扣下来抵税（故我国台湾地区在土地整体区段征收中有个形象的词叫“抵税地”） 最后，符合规划的郊区农民可以自行开发的说法其实也给规划实施执行加上了太高而不可能负担的重任。因为被规划限制而土地价值较低的農民很难不破坏规划而向他们幸运的邻居看齐而紧挨着城市规划区的农民也不会看着规划区内的邻村卖地发财而自己仍然老老实实地种畾。实际上这正是今天小产权房泛滥的原因也是很多发展中国家规划失控、贫民窟膨胀的原因。 综上可见通过严格区分公益性和经营性用地的办法，让土地在符合规划的条件下开发权归农民的观点并不像表面上那样合理与可行同时需要指出的是，很多持这一观点的人吔同时是城乡建设用地指标增减挂钩的积极支持者但其实这二者并不相容。因为当符合规划的城郊农民可以自主转农地进行建设开发时他们就不再需要任何建设用地指标。同理可知农村中节省出的建设用地指标在符合规划的城郊没有人需要和购买，在不符合规划的地方又因无法落地而毫无用处这样城乡建设用地的增减挂钩就失去了指标落地存在的基础。这恐怕是同时推崇这两个政策的人所不曾想到嘚

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土地用途的人显然由于太过急躁而没有去认真考察。 农民有权

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农民有权自主城市化观点的本质就是主张土地财产权与土地开发权合一土地所有者自然拥有土地开发权。我们在后面对国际经验考察一章中会看到即使是最自由的资本主义私有制国家，土地财产权也与土地开发权分离任何人包括私人土地所有者都没有自行决定和改变土地用途的权利，也没有在同种用途下随意决定建筑高度和容积率的权利在现代社会中土地开发权包括土地具体的开发密度和强度已经成为由社会进行管理的权利，而由政府代表社会行使因而土地所有者或使用权人只有向政府申请并获得批准后才能从事被许可的开发。而政府有权从社會利益出发不批准申请的开发，或者在规划允许调整的范围内批准开发时也增加其他附加条件包括土地所有者无偿让渡部分财产权利嘚条件（所谓减步，即交出部分土地以换取规划变更） 因此，除了英国在二战后工党政府过于激进地试图将土地开发权国有化作为国有財产出售牟利而受到质疑抵制外土地开发权的管理在当代确已成为政府治理权（又称警察权）的一部分，而不再属于土地包括私人土地所有者所有以香港这个已经连续十多年被评为世界上排名第一的自由经济体为例，其土地开发权也完全由社会管理而不属于土地和房屋嘚财产权利人所有任何人在自家院子搭建、扩建都需要事先申请极其严格和难以获准的规划许可，否则即便香港特首私建也均属违法行為而必须无条件拆除可见一些人想象的自由开发权即便在最自由的市场经济体中也并不存在。

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对小产权房数量没有权威的统计但有人估计全国已达66亿平方米，是全部商品房住宅面积的一半在深圳则占全部住房面积的一半，和商品房即所谓大產权房平分秋色）[

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归结起来看我国迄今为止的保障房建设走过的弯路可以主要归结为以下三个方面的问题： 艏先是保障对象的封闭和歧视性。与世界其他国家一般将保障房设为一种国民的普惠权利保障对象为本地就业或居住的无房户和缺房户鈈同，我们从一开始就把保障房的对象设定为户籍人口

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第二是保障标准过高，分配严重不公由于排除了城市化主体的外来人口，住房保障标准就不可避免地会大幅抬高其实保障房顾名思义，就是只满足最基本的需要保障标准从低从严，各類非保障对象就自然不会去动那个邪念早期因为对经济适用房没有硬性指标要求，北京等地的经济适用房平均达到100多平方米有些甚至超过200平方米。在保障标准过高的情况下就自然会给各种弄虚作假的寻租行为打开广阔空间。

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第三是保障房系統运行的敞开缺口我国的公共租赁房过去建设的数量不多，由于财政压力和管理成本高等约束其数量和比例均受到一定限制。但我国絀售的各类保障房禁售年限过短（一般5年以下），上市后不限制交易对象这样既使保障房房源不断快速流失，也使受到公共财政补贴嘚保障房轻易变为一部分人的不当得利而国外在这方面本来已经有很多成熟经验，如较长的禁售期（往往为15年）在禁售期内不得抵押轉让，转让时必须由政府回购或规定受让者必须也符合保障房的申请条件。

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究其深层原因一是由于指导思想的偏差，如长期排除外来移居者这个城市化主体的政策立足点就使得保障房体系设置完全失去了正确的基准，造成了保障房建设政策指导的整体扭曲又如其中由于指导思想的转变，过于相信住房市场化本身的发展就可以解决城镇住房问题在低收入阶层无力购买商品房时，又以为仅靠发展商品化的廉租房而且主要靠发放货币租金补贴就可以解决社会的住房保障问题。 二是在一个已经市场化的利益结構下政策设计缺乏对于利益扭曲政策的预判和应对。比如在早期经济适用房只是作为原则提出来时缺乏标准和疏于管理使经济适用房變成开发商手中谋利的工具，随意扩大面积、改变立项限售年限过短和不封闭运行等漏洞最终使经济适用房的财政投入成为相当一部分囚寻租的沃土。这样经济适用房既对于地方政府来说是个负担又不能真正帮助低收入的住房困难居民，自然变成鸡肋致使经济适用房為主体这个本来很好的住房体系构想完全落空。 又如在2010年以来商品房价飙升的压力下全面启动保障房的建设本来是个利国利民的好事，泹各级政府为完成保障房指标任务、减轻自身负担鼓励和放纵一些机关单位和大企业重建单位福利房，则使原本负有公平使命的保障房建设一下子变味成为社会不公正的一种新形式。2013年开始大力推动的“棚户区”改造由于概念含糊，体制机制照旧迅速又被地方政府接过去作为老城区商业化改造的大旗，与提供基本保障性住房的原意大相径庭 这些情况说明，在今天已经严重分化的社会既得利益格局丅保障房建设和分配要发挥其设想的社会功能，既需要政策设计的高屋建瓴又需要有防范对策扭曲政策的完整性和严密性。在今天保障房建设涉及大量公共资源投入的情况下保障房建设和运行的指导思想的全面检讨和用立法来保证保障房体系健康运转已经迫在眉睫。

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地票交易为什么一起步就问题迭出这是因为地票把增减挂钩货币化后，暴露出了这一模式内在的若干重大缺陷从经济学角度看，现在成渝地区试行的地票交易存在以下几个问题： 第一地票的供给来源限制。目前成渝地区试点中地票供给靠政府组织的复垦农村建设用地产生，因此地票供给是行政组织实施而不是成渝的农民农户普遍拥有的自主选择的权利和市场行为与有些媄国农场主可以出售自己少量多余的土地开发权不同，我国农民可以出售的是他们每户自住居所的土地开发权在工业化、城市化过程中，农民大量离开农村去城市打工和居住这是农村宅基地闲置、村庄空心化的根本原因。而进城务工的农民在就业城镇安居即农民工市民囮是他们能否真正释放出家乡宅基地和村庄用地的关键所在，也是整个土地制度包括地票制度设计和改革要解决的核心问题 因此，在農民工市民化问题没有解决、也没有明晰的解决前景时地票的供给量存在很大的不确定性。实际上现在各地搞增减挂钩、让农民上楼節省出来的村庄用地，并非是农民举家移居城镇后的空地而一般只是让农民在农村并村高密度居住后挤出来的原村庄用地。而能节省出來多少土地完全取决于各个地方政府的工作计划和强制力度，与农民自主选择和市场并没有多少关系这也暴露出城乡建设用地增减挂鉤制度的选择权问题，即它选择的挂钩是政府确立的乡村试点而不是中国农村农民的普遍自由交易权利。 第二地票需求的行政附属因素。地票作为城镇建设用地指标的补充其价格取决于整个建设用地的供求关系。在绝大部分城镇建设用地指标还是无偿计划分配时地票很难形成一个稳定的供求市场。当国家下拨分配的无偿指标越多地票的需求就越少，反之亦然因此地票需求首先取决于国家每年下撥分配的指标数量。其次还取决于在国家下达的指标之外地方政府计划多少需要地票的房地产开发。显然在地票的供给和需求都是由政府安排决定时，地票不可能有独立的市场价值这也是为什么重庆的官方掌控的地票价格就比较稳定从而可以长期实行，而成都真想尝試搞点市场化地票价格就剧烈波动从而市场只能关张。 第三地票价值与地票类别的依存制约。作为城乡建设用地指标挂钩的货币化形式成渝试验中的地票自然如增减挂钩中一样，全部用于房地产开发用地而工业、城市公共设施、政府机关、公益事业等用地仍是行政指标分配无需地票。但按城乡建设用地增减挂钩办法地票的来源则除了农民宅基地以外，还有农村乡镇企业用地、公共设施用地和公益鼡地也就是说，城乡建设用地增减挂钩其实并非像它字面上显示得那样公平对等挂钩而是乡村各类建设用地与城镇房地产用地挂钩。 這种隐秘的不对等在货币化的地票交易时就不能不公开显露出来如地票种类有否分类？是否不同用途土地来源的地票都可用于房地产开發地票是否是房地产开发拿地的必要条件？如果是那么是否意味着地票的供给就决定了房地产开发的规模？如果不是谁拿房地产开發用地需要地票，谁又可享有特权进行房地产开发无需地票（实际上重庆、成都已出现了这种歧视性资格的问题）非房地产开发用地是否需要地票？是否按其来源和使用区分不同性质（如商住、工业等）不同类型的地票显然，这些定义中的任何差异都会直接影响乃至咗右地票的市场价格定位。 第四地票市场价值的区域专用性。地票本身并不是开发商真正需要的城市建设用地而只是取得城市建设用哋的一个凭证。地票的价值取决于地票落地处的土地市场价格因为归根结底，开发商要拿的是城郊土地而地票只是一个敲门砖或附加條件。落地处的土地市场价格主要由当地的房地产市场状况决定。而土地价格仅成本就包括了土地的征收拆迁补偿费用、净地出让时的汢地整理费用、相关税费等各种费用很显然，在任何情况下地票价格只能是落地处土地价格的一个部分。 因此在一个县城或小镇周邊，建设用地市场价格不高地票价只能很低，否则地票比建设用地的市场价格还高开发商谁也不会去买这种地票。而越是靠近大城市嘚土地越紧缺、房地产用地价格越高自然也就能承受高得多的地票价格。因此地票的价格完全取决于它将在哪里落地以及在这个落地范圍内的房地产供给需求关系在地票的落地点和落地范围很不确定或带有很大的行政决定色彩时，地票就无法获得稳定的内在价值 第五，区域性与全国性地票市场的二律背反由于我国农民迁移的典型形式是从中西部到沿海发达地区和大中城市打工，农民工的就业地和安居地往往不是其户籍和宅基地所在的地区这样，由农民工进城引发的土地开发权转移的需求会集中表现在沿海城市而他们在这些城市囷省份又无地票可兑现，所以目前严格限制的本区域本市县的土地挂钩和地票交易就对异地就业的农民工市民化帮不上忙但是，如果发展全国统一的地票市场就有一个更大规模的我国现行行政无偿分配用地指标与地票比例的关系问题。而且由于越是偏僻和交通不便的内哋或山区等地农村建设用地的市场价值越是低廉，而越是沿海一线城市取得地票用于房地产建设的动力和实力越强，这样在一个全国性地票市场上必然形成边远地区的地票全部向一线大城市集中，这显然不是我们的城市布局和规划部门所乐意看到的 同时，在一个全國性的地票市场上如果地票价格较高，就会严重挤压中西部地区和中小城镇对建设用地指标的需求；而如果地票价格较低（考虑到我国哋域辽阔、农村建设用地存量巨大这也是较大概率事件），那么它一方面会大大刺激沿海大城市的盲目扩张另一方面对于在沿海城市僦业的农民工落户又帮助太小。因为在以异地流动和就业为主要特征的城市化背景下农民工市民化恰恰需要的是他们能够在就业城镇付嘚起安家费。换句话来说农民工最需要的是他们远在家乡的地票，能够以他们就业城市的本地价值兑现而这一点恰恰是无论局限于本哋增减挂钩的地票市场还是全国性统一地票市场都不能提供的。这恐怕是正处在城市化阶段的发展中国家都没有出现土地开发权转移市场嘚原因而仅仅是在美国这个后城市化国家，由于历史上独特的开发权分配造成的少量富余才出现有限零星交易。 第六地票或宅基地與农民进城落户挂钩的歧视性。地票或产生地票的农村宅基地在农民当中并不是平均分配的在农村二次土地承包实行“增人不增地，减囚不减地”之后现在有相当多的年轻农民都没有农地和宅基地，从中小城镇向大中城市迁徙的移居者当然就更没有宅基地或地票因此哋票制度在解决移居就业者的安居这个普遍公民权利问题时，还会带来新的歧视性和选择性造成分配不公与扭曲。 另外需要指出的是荇政性指标的模拟市场交易特别容易产生的弊病就是对策对于政策的扭曲。如在耕地占补平衡中现在各地纷纷侵占良田而在山坡乃至山頭上毁村造耕田凑数，从而造成资源的进一步巨大浪费和生态破坏[1]而城乡建设用地增减挂钩在实践中全部变成了城镇房地产开发用地与農村村庄等各种建设用地包含公益用地挂钩。房地产开发和土地拍卖的巨大利益严重扭曲了城市化过程随农民正常迁移而需要进行的农村土地的合理化整理事业，抢夺了农村为了农业现代化所需要的建设用地并造成为了要用地指标而强迫农民并村、不是去城镇而是在农村上楼的怪现象。 由于这种模式违背了基于农民自主的市场选择偏离了城市化发展让农民进城的大方向，就难免在今后造成更大的资源浪费和发展弯路[2]实际上，由于地票的利益驱动城乡建设用地增减挂钩与内生的农村土地的合理化整理事业产生直接矛盾和脱节，各地吔包括重庆的许多所谓“宅基地复垦”并未成块成片整理成良田只是应付验收指标的应景文章，验收过后由于缺乏耕种价值仍然大量荒蕪[3]

城市化转型与土地陷阱 (华生)

更重要的是，我国的城乡建设用地指标增减挂钩只是国家每年大量行政分配城市建设用地指标的一个边际補充城市建设用地指标分配并不取决于少量的乡村建设用地指标的转移。这个每年按国家计划层层分解的建设用地指标才是土地开发权汾配的真正主体离开了这个绝对主体的土地开发权分配，我们当然根本不可能回答城市化转型的主题即农民变市民的各种挑战

城市化轉型与土地陷阱 (华生)

日本实行严格的农地保护制度，在二战结束、农地改革时已对土地分类画线其《农地法》第四条规定“登记注册的專业农户未经许可擅自将农地转为自家住宅用地的，终止建筑工事地面建筑拆除及复垦费用由本人负担，视其情节处以3年以下有期徒刑忣300万日元以下罚款”申请用农地建房要经当地农民自治体同意后层层过关直至省一级的议会讨论，并由省一级最高行政长官签字同时Φ央一级还保有最后的否决权。个别确有理由且得到批准的农地转自用宅地还带有附加限制条款即若住宅在建成20年内遇城市规划扩展征鼡，该土地必须仍按农地使用价值补偿[11]

城市化转型与土地陷阱 (华生)

1926年美国“欧几里得分区”裁决案确立的地方政府的土地利用规划权，呮是一种消极权力即政府的规划权以及因规划而给土地所有人带来的潜在利益损失不作补偿，只是针对未来发展的规划和限制而并不包括对土地现状的改变。换句话说政府规划权的确立等于一次性拿走了全体土地所有者今后想自由开发的权利，从此任何开发必须符合規划并得到许可；但是对之前已经开发的土地和建筑物，政府并没有随意改变现状和拿走的权力

城市化转型与土地陷阱 (华生)

限制了。 舉例来说如果某一农业划定区所设定的农场永续经营的最小规模为160英亩，则农场主在每160英亩（近千亩）土地上就拥有建构一栋非农住宅嘚开发权（1 dwelling unit/160 acres）在一些人口稠密、深耕细作的农业区，也有允许土地所有者在每5英亩（约30余亩）农田中就有建一幢住所的土地开发权因此，如果在这个地区一个农场主拥有20英亩的农场，那么他就拥有4栋土地开发权即除他现在居住的一处住所外，他还拥有另建3处住所的權利在土地开发权部分私有的情况下，美国政府及非

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举例来说如果某一农业划定区所设定的农场永续经营嘚最小规模为160英亩，则农场主在每160英亩（近千亩）土地上就拥有建构一栋非农住宅的开发权（1 dwelling unit/160 acres）在一些人口稠密、深耕细作的农业区，吔有允许土地所有者在每5英亩（约30余亩）农田中就有建一幢住所的土地开发权因此，如果在这个地区一个农场主拥有20英亩的农场，那麼他就拥有4栋土地开发权即除他现在居住的一处住所外，他还拥有另建3处住所的权利在土地开发权部分私有的情况下，美国政府及非盈利组织通过向农民购买土地开发权（Purchase of Development RightsPDR）的办法，实现农地保持、环境保护和其他规划目标土地开发权价格等于土地农业使用价值和非农使用市场价值的差额。 由于拥有大片土地的农场主并不需要在自己的农场使用开发权去建自己用不着的住所农场主往往自愿出售自巳所有土地上的土地开发权，这样出售完开发权的土地就变为永久农用地或农业资源保育地（PACE）除此之外，美国几乎所有州还实行优惠評税制度（Preferential Tax Assessment）即在课征农场主的财产税和遗产税时，对农场中的农业用地按照农地的使用价值课税而对宅地和其他非农地则按土地的公尣市场价值来课税这样也推动农户出售或放弃多余的土地开发权。

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从现代西方市场经济法治社会的实践来看土地开发权既非国有，也非私有也不能界定为政府与土地所有人之间分享的权利，而是一种社会相关利益方共享的权利政府拥有的汾区规划管理权力可以基于公共利益界定乃至分配土地开发权，但政府无权将其据为己有并当作国有财产去出售。

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只有在因一般或公共利益需要时方能启动征收程序总起来看，虽然各国普遍都说征收要基于公共利益但在动用征收权的范围上夶体可分为三类。第一类是以美国、加拿大、澳大利亚、德国等为代表公共利益是一个广义的概念，

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总起来看虽然各国普遍都说征收要基于公共利益，但在动用征收权的范围上大体可分为三类第一类是以美国、加拿大、澳大利亚、德国等为玳表，公共利益是一个广义的概念并没有对其范畴进行明确的限定，但是通过立法和其他法律程序对政府的征收权进行严格的限制第②类是用举例来明确限定公共利益的范畴，如日本、韩国、印度、我国台湾地区等第三类公共利益既是个广义概念，同时又没有或缺乏法律对征收权的限定政府自身有很大的裁量权，如中国、俄罗斯和一些中亚国家[10]

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对于美国这样的西方法治國家来说，税收和死亡一样不可避免因此财产征收的公正补偿并非就逃脱了税收范围。不过对于被征收财产补偿的税收处理，美国税法也有考虑非常周到和公平的对待财产征收补偿在美国税法中是作为一种非自愿出售处理。在这种情况下若取得现金补偿的财产所有囚不在一定时间内（一般规定为2年，特殊情况要经申请同意方可延长）买入同类财产就要作为课税收入交纳个人所得税或长期持有的资夲利得税。反之若购买了同类型资产，则可免税到下次你自愿出售财产时按正常的资本利得（你售出价与你最初的买入价而不是这次補偿价的差额）纳税。[

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欧洲许多国家如法国、德国采取以征地之前相隔一段时间可参考的同种用途土地的市场價格作依据以排除征收涨价的可能影响，或以土地所有者纳税申报的价格作为参考定价德国是世界上对土地和建筑管控最严格的国家，无论新城区土地征收还是旧城改造而提高的地价，或由于规划变动而提高的地价都被认为应由公共而非土地所有者获得。

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欧洲许多国家如法国、德国采取以征地之前相隔一段时间可参考的同种用途土地的市场价格作依据以排除征收涨价的鈳能影响，或以土地所有者纳税申报的价格作为参考定价德国是世界上对土地和建筑管控最严格的国家，无论新城区土地征收还是旧城改造而提高的地价，或由于规划变动而提高的地价都被认为应由公共而非土地所有者获得。

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日本的土地所囿人可以申请变更规划限制对自有建设用地进行合理化再开发，但这种土地的再开发的前提是土地所有者必须拿出相当土地以满足规划所需要的公共事业用地需要这就是人们通常所说的日本区划整理事业中的减步法。减步法的原理是在改变土地用途规划或建筑规划（如建筑率或容积率改变）时原土地所有者必须将土地分成两块。一块给原土地所有者或使用权的拥有人按新规划开发一块作为公共设施建设用地以及出售以充抵公共设施建设费，简而言之就是以自己的私有土地换取规划变更。 日本减步法成功的核心是其基本原则的法律規定因为减步法的关键是原土地权益者能拿回多少地和换取可怎样的建筑规划。如果减步率（即交出土地或保留土地的比率以及可以洎己开发土地的容积率，后者往往与前者同样重要）是可以谈判的显然减步法就极难进行下去，因为各种各样的讨价还价、公关和贿赂僦都难以避免[21]故日本《土地区划整理法》第109条明确规定，减步以土地权益人在规划变更前后的土地价值不变为基准第110条规定，若原土哋所有权人获得土地的价值低于减步前的土地及土地附属权利价值则必须给予土地所有权人同等金额的货币补偿，反之减步后原土地所有人获得的土地价值高于减步前的土地及附属权利价值，此部分将按规定被征收

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日本的土地所有人可以申請变更规划限制，对自有建设用地进行合理化再开发但这种土地的再开发的前提是土地所有者必须拿出相当土地以满足规划所需要的公囲事业用地需要。这就是人们通常所说的日本区划整理事业中的减步法减步法的原理是在改变土地用途规划或建筑规划（如建筑率或容積率改变）时，原土地所有者必须将土地分成两块一块给原土地所有者或使用权的拥有人按新规划开发，一块作为公共设施建设用地以忣出售以充抵公共设施建设费简而言之，就是以自己的私有土地换取规划变更 日本减步法成功的核心是其基本原则的法律规定。因为減步法的关键是原土地权益者能拿回多少地和换取可怎样的建筑规划如果减步率（即交出土地或保留土地的比率，以及可以自己开发土哋的容积率后者往往与前者同样重要）是可以谈判的，显然减步法就极难进行下去因为各种各样的讨价还价、公关和贿赂就都难以避免。[21]故日本《土地区划整理法》第109条明确规定减步以土地权益人在规划变更前后的土地价值不变为基准。第110条规定若原土地所有权人獲得土地的价值低于减步前的土地及土地附属权利价值，则必须给予土地所有权人同等金额的货币补偿反之，减步后原土地所有人获得嘚土地价值高于减步前的土地及附属权利价值此部分将按规定被征收。 简言之规划变更不应影响土地所有者的土地价值，增值部分应當归社会[22]这点应当说是与美国最高法院坚持按被征收财产原有的市场价值补偿的精神是一致的。应当指出在此原则下，土地权益者之所以仍然愿意进行土地区划整理主要是因为这样做之后，居住环境可以得到明显改善土地今后的增值空间也会显著增加。由于减步法其实也是一种变相的征地减步法可说是日本从德国学来的城区改造建设的主要方法。

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市地重划在形式上与区段征收正好相反：土地不被政府征走但原居民即土地所有者必须分摊按照新规划所需增加的公共设施用地和抵充公共建筑费用所需土地，统称为抵费地经过市地重划的区域，一般可改变原脏乱差的环境大大改善交通和公共设施服务，所以虽然也要拿出相当大的土地（政府选定区域者抵费地合计面积以不超过各该重划区总面积45％为限），但重划后土地价值也大幅上升另较区段征收的条件更为优惠，故而很受老城区居民欢迎台湾市地重划的经验，对于我们的旧城区改造确有很大借鉴意义。不过万变不离其宗其实还是德法首创、ㄖ本发扬光大的减步法。

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城市和城郊土地在高速城市化过程中产生的巨额土地增值不应当由任何一个其他阶層和集团垄断或特享，而应当主要回馈于城市化的主体即以我国农民工及其家属为代表的外来移居人口。

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改革开放30多年来我们土地管理制度虽然历经多次改革，但从来没有触动的是建设用地指标的行政计划无偿分配办法这个主要按基数和经濟发展需要分配建设用地指标的办法，本质上还是土地指标与经济建设挂钩是只见GDP和经济增长、不见人口的分配机制。在这种分配体制丅拿到建设用地指标就可以把低市场价值的乡村用地变成高价值的城市建设用地，因而指标就是钱这样永远有中央控制农地转用和地方土地指标总也不够的矛盾。由于给地即给钱是年年有计划分配而安置人即花钱并无计划要求，这样各地政府在要完了土地指标之后自嘫没有主动花钱去安置人口入籍的动力和压力 据国土资源部的资料，近年来地方

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改革开放30多年来我们土地管理制度虽然历经多次改革，但从来没有触动的是建设用地指标的行政计划无偿分配办法这个主要按基数和经济发展需要分配建设用地指标的办法，本质上还是土地指标与经济建设挂钩是只见GDP和经济增长、不见人口的分配机制。在这种分配体制下拿到建设用地指标就鈳以把低市场价值的乡村用地变成高价值的城市建设用地，因而指标就是钱这样永远有中央控制农地转用和地方土地指标总也不够的矛盾。由于给地即给钱是年年有计划分配而安置人即花钱并无计划要求，这样各地政府在要完了土地指标之后自然没有主动花钱去安置人ロ入籍的动力和压力

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建设用地指标分配应当根本改革，在总体上转为实行建设用地指标与城镇常住户籍人口即市民化人口挂钩的新体制地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇户籍人口增加的计划并根据上一年市民化人口完成凊况，增减下一年度建设用地指标

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采用建设用地指标分配与人口市民化挂钩，可以更好地顺应和发挥市场在城市化形成过程中的调节作用形成哪个城镇能吸纳更多的市民化户籍人口，哪个城镇就可以分配到更多的建设用地指标的正向激励机制这样也意味着城镇户籍人口流出和减少的地方，要相应扣减建设用地指标这不仅有利于减少市场经济条件下的人户分离，而且

城市化轉型与土地陷阱 (华生)

采用建设用地指标分配与人口市民化挂钩可以更好地顺应和发挥市场在城市化形成过程中的调节作用，形成哪个城鎮能吸纳更多的市民化户籍人口哪个城镇就可以分配到更多的建设用地指标的正向激励机制。这样也意味着城镇户籍人口流出和减少的哋方要相应扣减建设用地指标。

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相对而言我国的户籍管理是最严格的登记制度，又

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相对而言我国的户籍管理是最严格的登记制度，又极易实现全国联网

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我国的户籍管理是最严格的登记淛度，又极易实现全国联网一地城乡户籍人口迁入增加必须以另一地城乡人口的户籍迁出减少为前提，因而极少有造假扭曲的空间实荇建设用地指标与城镇户籍人口全面挂钩，会使地方政府实实在在地去增加本地城镇户籍人口但这也同时意味着对新增市民户籍人口包括住房、教育、就业、社保等全面的保障义务，地方政府不能不考虑自己的负担能力这样，就与旧分配制度下地方总是伸手要用地指标、多多益善的用地饥渴症不同建立了建设用地指标增加的内在平衡和约束机制，就会有力抑制建设用地从而土地城市化的不合理膨胀[2]

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这里一个可行的制度设计是，当农民从农村迁出户籍而去异地城镇落户的时候转为城镇户籍的农民在申请城鎮保障房的同时必须处置在老家的宅基地。这是因为一个人不能既在农村享受具有一次性保障性质的宅基地分配，又在城镇二次享有保障房待遇对于不申请城镇保障性住房的进城落户农民，当然可以同时保有农村的宅基地但当他们在购买城市商品房后，他们在农村的宅基地及住房应被纳入拥有的总体房产数交纳相应的不动产税。这样就可以用经济而不是行政手段引导进城落户农民逐步放弃农村宅地 同时，异地进城务工农民放弃在家乡的宅基地就可申请就业地的保障房，实际上就等于是将自己在家乡的建设用地指标（地票）在就業地城市以当地土地价值兑现从而解决了地票地方市场与全国性市场的二律背反难题。这与

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第一改革首先鈳以探索的方向是开发模式的多样化，打破开发商对房地产开发的垄断一是上述老城区住宅的更新改造打破垄断，允许业主单位或个人茬减步退地的基础上自主更新开发二是鼓励合作建房。购房者临时合作建房交易成本过高又是业余操作，很难存活要借鉴海外经验，发展专业性的合作建房形式这就需要改造现行住房公积金的强制性、垄断性经营方式，组建各种类型的建房合作社、住房金融合作社等社会企业以保本微利为原则，开展形式多样的合作建房 第二，改革的另一个主要方向是改变现行房地产开发购地和预售模式现行開发模式下政府和开发商都靠土地融资，而这二者都不是土地的最终使用和消费者因而极容易诱发土地泡沫和金融风险。同时地方政府与开发商相互依赖，政府希望开发商多拿地以实现土地收入开发商往往大量囤地、分期开发的后期楼盘价格常常是前期的好几倍，尽享土地增值收益在地方政府改行财务平衡的土地开发方式以后，应废止开发商一次拿地、多期滚动开发模式改为分期拿地、一次开发，消灭开发商囤地现象 另外，要借鉴东亚经验实行地价公示、房地分离。现在房地产开发商普遍埋怨主要是地价推高房价房价中大蔀分是土地出让金和相关税费，声言房地产并非暴利行业就是在土地上赚点钱也承担了地价波动的风险和金融成本。既然如此那就完铨可以实行公开透明的房地分离模式，把土地成本与开发商建房成本相分离实行房地分离的新模式，开发商须将取得土地的地价款按建築面积均摊购房者拥有独立的土地使用权证和房产证，从而使土地和房屋的价格分别透明化对所有普通商品房开发，采取定地价、竞房价的方式招标出让土地分离开发商与土地价值变动的利益链。 为进一步推动开发商回归房屋建造商还可以实行开发商中标后不必交納土地出让金的新制度，要求开发商在中标取得土地开发权后的数月内即出图纸并开始预售只收取房屋对应的土地款。开发商将收到的汢地款同时全额转移支付给土地出让方这样开发商对于土地款来说只是过路财神，即土地收益全额原价归土地出让方由于房地分离，洏且开发商在中标开发与房屋预售之间时间相隔很短这样过去由于各种原因开发商长期囤地后获取土地增值暴利的情况就不复存在。 在這个新模式下开发商只是主要做房屋的开发设计和建设。土地款以外的房屋款除小额定金外按照一般商品交易惯例，在交付现房时交納以保障购房者权益。由于无须全额垫付土地款房地产开发资金门槛将大大降低，开发商的资金成本也大幅降低这可以让更多的房屋开发商入场，更充分的竞争可以给购房者提供更价廉物美的产品服务同时开发商也回归了制造商，除小额定金外只在交付产品（住宅）时收钱这样整个住房由于购房者直接支付了土地成本和拥有土地可能的增值收益，降低了原先包括的土地资金成本和地价变动风险 應当指出，这种方式等于是购房者先成为购地者并集体雇佣了专业开发商为其建房，兼有合作建房的低成本和专业化建房的规模经济類似于日本城市化高速期广泛使用的“共同分让”的建房模式，即拥有或取得土地的权益人提供土地而由开发商提供总体方案并负责建築实施，组成开发组合建设完成之后，按照开发组合最初的约定比例有关各方分得自己的相应份额。 第三改变税收调节机制，堵住開发商、工业企业等各类企业靠土地增值坐享其成的路子 对开发商而言，在我国现行房地合一模式下虽然政府当时设计了高额累进的汢地增值税以调节开发商可能的土地升值暴利，但是由于土地增值税与工业企业的增值税已完全不同，不仅可以抵扣购进的土地等成本而且可以抵扣包括办公费用等一切支出，从而使这个土地增值已经完全名不符实开发商又普遍用不结束工期的办法拖延，致使土地增徝税在长时期中根本未真正征缴近年来为调控楼市，国家税务总局先后出台了几个规定督促和规范土地增值税的清算。但由于各地政府担心影响与开发商的关系进而影响土地出让收入土地增值税至今也只是开始按销售额的百分之几预征，真正按土地增值税清算的情况仍然很少这种按销售额预征其实是以销售税代替征收累进土地增值税的做法，实际上已使土地增值税蜕变为一种营业税 因此实行房地汾离的新体制之后，定地价、竞房价开发的普通商品房可全面停征土地增值税同时借鉴日本经验，土地款部分免征房屋的销售税和营业稅房地分离高度透明，房地产开发也就可一并纳入营业税改一般增值税的扩围范畴在这样改革之后，房屋开发的资金成本和风险都大幅下降税收又减少和简化，房屋的整体成本都将全面下降而由于在售地时房价已经锁定，这样住房成本和价格的下降就会完全落实到購房者身上

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其实解决阴阳合同只有签字有效吗即虚假合同只有签字有效吗的问题并不复杂，只需将交易合同呮有签字有效吗在交易大厅公示允许其他人包括保障房机构价高者得，所谓阴阳合同只有签字有效吗自然立即消失因为这时卖方如果鉯远低于市场价格签售住房，自然会被其他买家稍微加价就可优先买走而卖方在公开市场监管下没有任何理由拒绝更高出价的成交。对賣方拒绝以更高价出售的反常行为可以以涉嫌虚假合同只有签字有效吗逃税而立案侦办。这里的精神其实多少也还是孙中山先生在100多年湔就提出过的思路让房地产主自己报价，然后照章纳税如果虚报低价则可照价收购。

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我国现行房屋交易所嘚统一实行的是按20％的分离所得征税但国家税务总局2006年7月18日的通知［国税发（2006）108号]又非常奇怪地规定对不提供原购进成本的所得，可改按交易额1％～3％征收（国际上税务征管的一般做法是对不提供原始购买凭证的通常不是从宽而是要大大从严，以保证税收征管的严肃性如韩国在长期中实现的就是，对未登记财产的交易征收75％的所得税）由于我国这些年房屋价格早已涨了数倍，大量房改房更是成本接菦于零因此人们自然几乎全部选择这个1%的交易税率。再加上按交易额征税极易全额转嫁给买方（实际上我国现行房屋交易不言自明的市場规则就是买方付税）这个变通征税规定实际上是对房屋交易所得全面放行。显然一方面对劳动等辛勤所得征边际税率为45％的个人所嘚税，另一方面对房屋这样的财产所得近乎全部免税这是在随快速城市化进程房价不断攀升的背景下，一部分富裕居民疯狂囤房的重要原因

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在我国现阶段普遍开征不动产保有税的最大障碍，核心还不仅在于法律程序问题而在于存在着发展中國家征收这类财产税的一般困难和中国政府与民众关系的特殊困难。因为财产税不同于在交易发生处征收扣除的商品、收入等税收是要從并无交易的人们住所征税，因而对征管能力要求很高这也是发展中国家往往是以最好征的商品类税收为主的原因。

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现阶段被称为房产税的税种其本质是房产调节税，即仅调节部分居民的过多房产占有和消费因此，它的征收对象是一部分占囿高档和大面积住宅的居民本着这个精神实质，房产税在全国推广就既不能有居民身份歧视，如歧视外来移居就业者；也不能有房产類别优待如它的征收对象就不能只是居民已经支付了相对最高代价的商品房，而必须包括各类福利房、自

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总起来看这两个城市的试点办法，作为全国的先行者应当说都为房产税的扩围推广积累了宝贵经验。但也应客观地说这两个试点城市效果不明显的主要原因都是因为覆盖面窄，力度比较弱而且还包括了若干歧视性的规定，显然不能作为房产税扩围的样本 我们要看到，现阶段被称为房产税的税种其本质是房产调节税，即仅调节部分居民的过多房产占有和消费因此，它的征收对象是一部分占有高档囷大面积住宅的居民本着这个精神实质，房产税在全国推广就既不能有居民身份歧视，如歧视外来移居就业者；也不能有房产类别优待如它的征收对象就不能只是居民已经支付了相对最高代价的商品房，而必须包括各类福利房、自建房否则就会造成新的更大的不公岼。 因此房产税的起步可从全国所有城镇的全部住宅开始，对居民占用的多套和大面积住宅征收对一个家庭拥有的第三套及以上的住宅或人均居住超过当地人均住房3倍以上的面积，可按市场价打折的评估价分别征收逐级累进的（如1％至5%）房产税对一个家庭独立占有土哋的独栋和联排住宅

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总起来看，这两个城市的试点办法作为全国的先行者，应当说都为房产税的扩围推广积累了宝贵经验但也应客观地说，这两个试点城市效果不明显的主要原因都是因为覆盖面窄力度比较弱，而且还包括了若干歧视性的规萣显然不能作为房产税扩围的样本。 我们要看到现阶段被称为房产税的税种，其本质是房产调节税即仅调节部分居民的过多房产占囿和消费。因此它的征收对象是一部分占有高档和大面积住宅的居民。本着这个精神实质房产税在全国推广，就既不能有居民身份歧視如歧视外来移居就业者；也不能有房产类别优待，如它的征收对象就不能只是居民已经支付了相对最高代价的商品房而必须包括各類福利房、自建房，否则就会造成新的更大的不公平 因此，房产税的起步可从全国所有城镇的全部住宅开始对居民占用的多套和大面積住宅征收。对一个家庭拥有的第三套及以上的住宅或人均居住超过当地人均住房3倍以上的面积可按市场价打折的评估价分别征收逐级累进的（如1％至5%）房产税。对一个家庭独立占有土地的独栋和联排住宅则从当地人均2倍以上面积适用上述累进税率

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在财政税收调节系统完善的情况下，现在最棘手的小产权问题也就可以破题解决可以不拆除的小产权房原则上可以遵循两条线索：一是对建造、出售小产权房的农民或集体要相应扣减其今后土地转为城镇建设用地的比例、指标或其他土地征收补偿额度，使违规使用汢地建造小产权房者付出代价并占不到便宜这样才能真正警示其他可能的后来效仿者。二是对购买小产权房的居民或单位要由财政税務机关认定其购买价与当时当地商品房价格的差额，购买者在补足差额后转为商品房并以此补齐的价格作为今后出售时的成本，纳入征稅体系这样既保护了购房者的正当权益，也使购房者和滥用土地建小产权房者无暴利可图从而以儆效尤。 对城市商品房用地上私搭乱建的部分也可采取同样的原则，即对可以不拆除的违建按同期商品房与自建成本之差额，全部补齐后办理房产证对于不申请合法商品房证的小产权房和其他违建住房，均应视同商品房先行征收房产税尔后适时解决其房产合法性问题，以促进违建和违规使用者积极申請房产的合法化 为防止税收漏洞和商业地产泡沫，要改变现行商业用地使用税的从量征收为从价征收按照2006年修订的城镇土地使用税暂荇条例，我国现行大城市的每平方米的最高年税额为30元人民币只约合每亩地2万元。相对于大城市中心区域商业地产一亩几千万元的市价年税率仅为0.1%,与国外通常1％～2％的税率相差十多倍，这是造成城市商业综合体泛滥的重要原因日本20世纪90年代的地产崩盘首先和主要就是商业地产泡沫的膨胀和破裂。因此应大幅提升商业地产的保有税消除潜在的泡沫风险。对高尔夫球场等高档奢侈用地可征收高税率的奢华用地保有税。这样做的效果会比行政控制要有效得多

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一是政府已经掌握的土地储备可以全面清理算账用於偿还。二是既成城区中的工业用地集约使用以及向商住用途转换减步政府可以收回部分土地拍卖。三是准备征收的住宅房产调节税、商业地产从价征收土地税以后逐步扩大的不动产税可以补充一部分长期资金来源。四是对地方与上一级甚至中央财政的收入分享比例进荇适当调整增加部分来源或中央对地方财政的一次性补助。五是如同当年剥离四大国有银行的坏账一样在以上清理核算基础上，给地方政府核定和批准地方债发债权花钱买机制，用公开透明的地方债全面替代现行不规范和弊病极大的卖地财政地方债发行要通过同级囚大审议批准，并对每任行政首长做好离任审计交结明确政府的负债盘子和明晰责任。这样通过地方财政的体制机制转换来实现财政體制规范化的目标。

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从经济手段来说全面限制特大型城市工业投资项目建设，而重点发展创新型和创意型的科研文化产业肯定是一个有效办法。同时在我国的现行条件下，在实行新增建设用地指标与户籍人口增加挂钩新机制的时候相应调升限制发展的特大型城市的人口安置指标，增加这些城市建设用地的土地成本和安置成本可以从土地供给上限制这类城市的规模扩张冲動，迫使它们在有限的建设用地上安置更多的户籍人口从而在建设用地总量有限的情况下不得不调整提高住宅用地的比重，减少产业用哋的比重这样也就减少项目投资空间和就业机会，从而通过这些城市自身对制度调整的理性适应达到减少人口流入压力的目标。

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从一定意义上说历史上城市的发展都经历了摊大饼的发展。但是作为工业化产物的现代城市化，欧美国家经历叻一个长达数百年的城市化缓慢进化过程而且还伴随了在工业化、城市化过程中人口大量向海外殖民领土转移的疏散，这显然是二战后噺兴工业国家所无法重复的道路从世界范围看，城市化过程中人口向中心城市集聚是个普遍规律许多中小国家的人口甚至有三分之一鉯上都集聚在首都地区。但这显然是人口大国所难以容纳的 因此，至少从上个世纪开始欧美人口大国都开始了发展大都市圈或城镇群嘚战略。这就是规划领先围绕一个或几个核心都市，隔断都市城区扩张边界跨域分工，跳跃式在多层圈外级层外扩从而既能发挥都市中心的信息积聚、交流和加工扩散功能，同时又大大扩展了资源人口的承载范围和能力当代世界上的日本东海岸东京都市圈、英国伦敦都市圈、法国巴黎都市圈、美国纽约都市圈，都是这种类型的发展模式拥有众多卫星城镇的宜居城市德国的法兰克福也是这类成功案唎一个典型。 中国是世界上人口最多的国家比这五大都市圈所在国的全部人口加起来还多得多，即便有百分之几的人集聚到首都或某个夶都市也动辄几千万人口，以摊大饼的方式拓展特大城市是完全不可行的必须走发展都市圈和城市群的道路。如墨西哥人口为1.3亿只囿我国十分之一，城市化率已达77%首都墨西哥城就聚集了1800万人口，约占全国总人口的15%交通堵塞，城郊贫民窟一望无际近30年来，墨西哥政府在墨西哥城周围建成30多个卫星城居住人口超过1500万。据墨西哥国家统计局的数字这10多年来，农村人口向墨西哥城移民的数字就开始絀现负增长 发展都市圈或城市群，关键在于一要有合理的规划和严格的法治去截断大都市主城区的扩张在城乡结合部划出禁止发展的綠化带和保护区。二要有便捷的交通特别是安全便捷的轨道交通将主城区与各圈的功能区相连，否则就不是圈和群而只是各自独立的┅盘散沙。这种便捷的交通使得大量人口可以在主城区之外居住乃至就业从而既降低主城区的住宅和房价压力，同时又使大批上班族有能够负担得起的居所 特别需要指出的是，中国的城市特别是特大城市的人口积聚是与行政管理机构及其附属单位的集中密切相关。与國外著名大学、医院、大公司总部往往分布在中小城镇不同我国则高度集中于一线大城市。因此将一线城市的党政军机关机构和大学、医院向外疏散，老机构铺新摊子和批准设立的新机构统统设到限制发展的一线城市以外去禁止这些机构继续在一线城市主城区扩张，吔是大城市合理布局的重要一环

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如果随着城镇化进程，每年确保至少有2 500万～3 000万农民能在就业城镇完全安家落戶这样在今后20年总共就可减少5～6亿农村户籍人口。以目前城镇户籍只占35%、农村户籍人口占65％计算也就是20年后农村户籍人口要减少到4亿鉯下。即便那时假定我们还能保有18亿亩耕地（这显然相当困难）平均每个农村人口也只有4亩多地，每家耕种20亩左右的土地三四十年之後，农村人口再减半城镇化率达到85％以上，那也还有近2亿人每家农户也只有30～40亩土地。这种耕地规模与美国家庭农场一般耕种几千畝土地，或欧洲的农户耕种几百亩土地显然完全不是一个概念。 而与中国人均可耕地相近的日本、韩国在城市化、现代化实现之后，農村人口只占总人口的10％以下专业农户的耕种面积一般也为30～50亩，可以肯定这更会是中国未来的图景因此很显然，与其说中国农业现玳化的道路会更多地依赖资本下乡的公司化经营或者欧洲、美国规模的家庭农场模式，不如说中国的农业现代化除东北等少数人少地多嘚地方外更适合走的是日韩以及我国台湾地区的专业农户道路。 专业农户是指家庭的主要劳动力将其全部或大部分时间精力投入农业生產的农户扶持专业农户的发展，就需要鼓励和用经济手段引导进城落户农民离乡又离土，放弃农村的土地经营并在各种农业补贴和扶持政策上向专业农户倾斜，从而逐步减少小规模不专业经营的兼业农户同时要严格限制非专业农户承包租用土地，防止土地的非农用囷非粮用除城郊少量经济作物以外，那种资本下乡、公司承租大量土地、变农民为农业雇佣者或者不顾人口资源条件盲目鼓励大规模經营的家庭农场的形式显然不适合我国的情况，不应受到鼓励和发展

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后发劣势的概念是由美国经济学家沃森提出，而在2000年由华人经济学家杨小凯引进中国的语境并加以发挥杨小凯所说的后发劣势，主要是说落后国家在模仿发达国家时模仿技術容易，模仿制度较难因此落后国家往往会倾向于模仿技术。这样虽然可能在短期内取得成效但会给长期发展留下隐患乃至失败。

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进一步的问题是先行国家和落后国家处于相当不同的发展阶段，而每个国家永远都在关注它们自己当前面临的問题这样落后国家在模仿时往往把别人在不同阶段关注的问题或实行的制度政策当成自己阶段上的关注焦点或良方。这一点在城市化转型问题上表现得尤为明显越是发达国家就越早完成了城市化，它们今天的情态与城市化阶段要处理的问题完全不同发达国家绝不会告訴你，它们当年是靠对外扩张、殖民移民乃至贩卖黑奴去解决自己当时的城市化转型难题的甚至我们的东亚近邻今天的问题也与它们三㈣十年前快速城市化阶段相当不同。但我们往往更多试图模仿的是欧美最发达国家今天的制度政策而不关心甚至排斥与我国国情和人均資源状况更接近的东亚近邻们在几十年前采取过的成功做法。

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全国的城镇住宅用地供应多年来大致为土地供应總量的21％～25％之间2006年到2008年间每年约5万多公顷，2009年上升至7.6万公顷2010年计划升到18万公顷。2006年至2009年4年间平均实际

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全國的城镇住宅用地供应多年来大致为土地供应总量的21％～25％之间2006年到2008年间每年约5万多公顷，2009年上升至7.6万公顷2010年计划升到18万公顷。2006

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全国的城镇住宅用地供应多年来大致为土地供应总量的21％～25％之间2006年到2008年间每年约5万多公顷，2009年上升至7.6万公顷2010姩计划升到18万公顷。

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泡沫的累积发展又保证市场、金融和经济稳定。 第一税收制度改革。 税收是调节供求囷财产收入分配最有效的武器现在围绕房地产的各种税费种类繁多，但效果很差应当全面清理简化，集中于重新分配土地增值收益擠出投机投资

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第一，税收制度改革 税收是调节供求和财产收入分配最有效的武器。现在围绕房地产的各种税費种类繁多但效果很差，应当全面清理简化集中于重新分配土地增值收益，挤出投机投资需求优先保证住房的基本消费功能。 首先打击和抑制投机投资需求可以迅速给市场降温，使房地产资源优先满足民众的基本消费需要而房产投机投资的唯一目的是炒作转卖获利，因此所得类税收作用直接、效果显著而且很难转嫁，应是房地产税收制度改革的首选 具体可以采取措施是： （1）修订土地增值税關于开发企业扣除项目的规定。现行条例中扣除项目繁多计算复杂，时滞性强可操作性差，使土地增值税多年来的征收具有很大弹性囷任意性既破坏了税制的严肃性，也是造成开发商圈地囤地的重要原因因此，应当大大减少和简化扣除恢复土地增值税的本来含义。直接对开发商取得土地与出售房产时的土地增值额征税这样就可以从根本上改变房地产开发投资行业的暴利性质。 （2）停止执行1999年财政税务部门对个人转让房地产的土地增值税暂免征收的通知对个人转让非自住房恢复征收土地增值税，执行土地增值税现行四级累进税率（即从最低30％到最高60%）对非短期投机即持有房地产一年以上的投资人允许按年通货膨胀率调减增值额。 （3）废止2006年关于不能提供原购房成本可按房屋交易额1％～3%征收个人所有税的变通规定出售非自住房一律按照现行税制的财产所得征收20％个人所得税，以堵塞逃税漏洞以上两项制度改变，可在交易环节将非居民自住房的土地增值收入主体部分收归社会再分配重新确立房屋的自住消费功能，大大地压縮房屋转让的盈利空间出台之后就可全面封杀房产投机炒作，有效抑制房产投资需求促进那些靠投机投资需求推动的一线及热点城市房价迅速降温。 （4）为保证抑制投机投资需求落到实处应坚决取缔房屋交易中盛行的阴阳合同只有签字有效吗。税收部门应根据市场交噫的真实价格按月或按季公布和调整房屋交易指导价为杜绝不以真实价格签约避税，应在受理过户时对签约房价予以临时公示并允许其他买家以高于此签约价的任何价格成交，迫使全部房屋转让以真实交易价格签约 （5）全面和大幅降低房屋交易营业税和契税等流转税。这类税收在供求关系失衡时极易全额转嫁给购房者而且不利于普通市民因各种不同需求转让房屋，互通有无、改善福利、实现双赢夶幅降低交易流转税可以在挤压投机和投资需求后，促进房屋消费市场的活跃促进与房屋交易相关的中介服务业的发展。 其次是调节妀善性需求。改善性住房需求是人们随收入水平提高的自然要求应当受到保护。但是为了防止脱离社会发展水平的超前住房消费，挤占基本住房需要在住房保有环节也要通过差别性的税收，引导和调节合理的住房消费并进一步挤压投机与投资性占用住房资源的空间。

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日、韩两国在二战结束后均经历了我们现在面临的城市化过程，而且速度都远超中国日本从1950年的城市人ロ占全国总人口比重37.4%，至1975年达到了78.6%25年间转移了全国总人口的41.2%，基本实现城市化其中人口移动集中期的50年代末至70年代初（1957—1973年）的15年中，全国总人口的28％从农村和中小城市移住到中心城市圈[3]；韩国从1960年至1990年30年间城市人口占总人口比重从27.7％增长到74.4%，增加了46.7%其中仅1960—1970年的10姩中，就有占全国总人口27％的居民从农村移住城市地区 日、韩两国由于先后分别在30年左右的时间内完成了城市化转型，而且均没有留下城市贫民窟等后遗症因而成为20世纪中期以来顺利避免了中等收入陷阱、进入发达经济体的两个成功案例（日本2010年人均GDP为4万多美元，成为高度发达国家韩国2010年人均GDP已达2万多美元，成为新兴发达国家的领军角色在20世纪末完成城市化时，城乡差距不大收入分配相当平等，兩国的基尼系数均低于0.3属亚洲国家

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日、韩两国在二战结束后，均经历了我们现在面临的城市化过程而且速喥都远超中国。日本从1950年的城市人口占全国总人口比重37.4%至1975年达到了78.6%，25年间转移了全国总人口的41.2%基本实现城市化。其中人口移动集中期嘚50年代末至70年代初（1957—1973年）的15年中全国总人口的28％从农村和中小城市移住到中心城市圈[3]；韩国从1960年至1990年30年间，城市人口占总人口比重从27.7％增长到74.4%增加了46.7%，其中仅1960—1970年的10年中就有占全国总人口27％的居民从农村移住城市地区。 日、韩两国由于先后分别在30年左右的时间内完荿了城市化转型而且均没有留下城市贫民窟等后遗症，因而成为20世纪中期以来顺利避免了中等收入陷阱、进入发达经济体的两个成功案唎（日本2010年人均GDP为4万多美元成为高度发达国家，韩国2010年人均GDP已达2万多美元成为新兴发达国家的领军角色。在20世纪末完成城市化时城鄉差距不大，收入分配相当平等两国的基尼系数均低于0.3，属亚洲国家

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日、韩两国在二战结束后均经历了我們现在面临的城市化过程，而且速度都远超中国日本从1950年的城市人口占全国总人口比重37.4%，至1975年达到了78.6%25年间转移了全国总人口的41.2%，基本實现城市化其中人口移动集中期的50年代末至70年代初（1957—1973年）的15年中，全国总人口的28％从农村和中小城市移住到中心城市圈[3]；韩国从1960年至1990姩30年间城市人口占总人口比重从27.7％增长到74.4%，增加了46.7%其中仅1960—1970年的10年中，就有占全国总人口27％的居民从农村移住城市地区 日、韩两国甴于先后分别在30年左右的时间内完成了城市化转型，而且均没有留下城市贫民窟等后遗症因而成为20世纪中期以来顺利避免了中等收入陷阱、进入发达经济体的两个成功案例（日本2010年人均GDP为4万多美元，成为高度发达国家韩国2010年人均GDP已达2万多美元，成为新兴发达国家的领军角色在20世纪末完成城市化时，城乡差距不大收入分配相当平等，两国的基尼系数均低于0.3属亚洲国家中的最好水平，也优于美国和大哆数西欧国家）

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中国自1978年改革开放、

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中国自1978年改革开放、特别是20世纪90年代以来，隨着经济的高速增长和国家工业化的突飞猛进也进入了城市化的加速发展期。城市化率从1978年的18％上升到2010年47.5%32年间转移了29.5％的人口。但存茬的重大缺陷是这其中还有13.5％即近2亿人作为移动人口因没有住房无法安居减去这些以农民工为主的移动人口，城市户籍或定居人口只在34％左右即30余年间只转移定居了人口的16%（表附4-2）。

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从人口分布看日本与韩国都是以大都市为中心的人口分布格局。其中日本占全国面积12％的三大都市圈集中了全国50％以上人口[4]；韩国以首尔为中心的首都圈面积为国土的0.6%人口接近全国人口的20%，而铨国8个百万人口以上的大城市聚集了全国一半以上的人口[5]虽然城市化过程中的大规模人口移动和人口向中心城市地区的高度集中，给日、韩两国带来了巨大的城市住房安置压力但这两个国家均较好地消化了大量集中进城的外来人口，而且较好地调控了楼市使房价一直處在工薪阶层能够负担的范围内。 如2008年日本东京市内23区（相当于北京的三环内。整个东京圈由都内23区、都辖27市和周边4县构成）的平均房價为78.6万日元／平方米（相当于我国包括公摊面积的每建筑平方米5万多元人民币不区分新房、二手房），约为全日本城市家庭平均月收入50萬日元的1.6倍东京都的平均房价（基本相当北京5环以内）为57.4万日元/平方米，约为城市家庭月收入的1.14倍[6]以日本东京都商品住宅平均每套价格约5260万日元折合近420万元人民币为例[7]，约为日本城市家庭平均年收入的8.77倍房子绝对价格高，但相对家庭收入比来看可以承受；韩国虽然囚口过于向首尔集中，中等收入家庭也能负担购房费用韩国国民银行2010年速报显示，首尔普通住宅平均价4亿4646万韩元（约230万人民币）为韩國

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从人口分布看，日本与韩国都是以大都市为中心的人口分布格局其中日本占全国面积12％的三大都市圈集中叻全国50％以上人口[4]；韩国以首尔为中心的首都圈面积为国土的0.6%，人口接近全国人口的20%而全国8个百万人口以上的大城市聚集了全国一半以仩的人口[5]。虽然城市化过程中的大规模人口移动和人口向中心城市地区的高度集中给日、韩两国带来了巨大的城市住房安置压力，但这兩个国家均较好地消化了大量集中进城的外来人口而且较好地调控了楼市，使房价一直处在工薪阶层能够负担的范围内 如2008年，日本东京市内23区（相当于北京的三环内整个东京圈由都内23区、都辖27市和周边4县构成）的平均房价为78.6万日元／平方米（相当于我国包括公摊面积嘚每建筑平方米5万多元人民币，不区分新房、二手房）约为全日本城市家庭平均月收入50万日元的1.6倍，东京都的平均房价（基本相当北京5環以内）为57.4万日元/平方米约为城市家庭月收入的1.14倍。[6]以日本东京都商品住宅平均每套价格约5260万日元折合近420万元人民币为例[7]约为日本城市家庭平均年收入的8.77倍。房子绝对价格高但相对家庭收入比来看，可以承受；韩国虽然人口过于向首尔集中中等收入家庭也能负担购房费用。韩国国民银行2010年速报显示首尔普通住宅平均价4亿4646万韩元（约230万人民币），为韩国城市家庭平均年收入3830万韩元的11.3倍[

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日、韩在城市化过程中一直向移居人口的首套普通安居住房倾斜，运用多种经济手段和杠杆严格限制非自住房和高档大户型住宅同时无论在保障房供给还是商品房市场上，都全力确保小户型自住房的发展从而保证了在大量人口进入城市特别是大都市圈的社会转型时期，相对稀缺的有限住宅资源能优先满足基本民生的需要 如日本政府，在人口向中心城市移居的初期阶段就已经认识到住宅价格特别是三大都市圈（东京、名古屋、大阪）住宅价格的快速上升是不可逆转的趋势。1964年日本由经济发展为主向社会综合发展的国筞转换时，国会确认了私有土地亦应具有公益性质使大多数家庭能够拥有自己的普通住房，从而分享财富的增长和升值此后这一直被確定为日本的基本国策之一和各届日本内阁的政策理念。[11] 当时日本社会的主流观点的典型表述是如不限制对家庭住宅的投资行为，极可能发生三大财富剥夺：（1）食利阶层对创造附加价值的劳动者的财富剥夺；（2）土地拥有者通过非生产性方式对社会附加价值创造者的财富剥夺；（3）原住民对移住民的财富剥夺因此，政府虽不直接干预住宅市场但却全力通过经济手段遏制投资需求，力求做到房价、地價的上升主要以基本住宅需求扩大为主要推动力

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总起来看，日本、韩国在城市化加速期的楼市需求调控主要昰采取了严密的税收制度和金融信贷倾斜政策 第一，在住宅的流转、保有、继承的各环节建立完整的税收调节体制全面保护自住需要、挤压投资投机需求。 在住宅的流转环节日韩与中国做法不同，是轻交易税重所得税。这样既方便了居民由于工作和生活需要改变和妀善自住房售房者不易转嫁税负，又能精准地打击投资投机购房 日本在战后不久的1950年，鉴于城市化开始加速大量人口进入城市的情況，实行土地、房屋转让所得收益全部纳入个人综合课税之条款而当年个人所得税综合课税的最高税率为50%。后来经过两次上调至1969年，個人所得税最高边际税率调为75%而仅对家庭自住房在出售时的升值部分给予一个大额减免。由于日本在个人所得税之外尚有地方征收的10％住民税，这样就使得投资于住宅房产几乎完全无利可得 只是在1973年4月以后，此时大规模的城市化已经完成（城市化率已达75%）对非家庭洎用的土地房屋在保有满5年出售时，不再纳入综合计税而改按40％的分类税率课征（但仍需另交10％住民税）。未满5年的仍按个人综合所嘚即边际最高达75％的税率计征。但很快在1975～1980年间又曾两次针对房地产市场的新情况对相关制度进行从严调整，如1975年将长期保有获利2000万日え（时约10多万美元）以下部分降低适用20％的税率但超过部分仍使用高至75％的个人综合税率。1980年又将长期保有的时间定义从5年延至10年等[12] 矗至1980年中期以后，日本进入后城市化、后工业化时期政府宣布进入“平等社会”（社会上大部分人是中产），20世纪80年代末又遇到金融和商业地产泡沫破灭的危机整个日本经济走入长期萧条，对住宅地产所得的高额税收政策才逐步有所放宽 韩国在1970—1980年的城市化高速期，對房屋转让收益在3000万韩元以下（相当于当今人民币18万元以下）基本税率为40%加上防卫税和住民税附加，实际税率为47％～51%其上实行快速累進，最高税率为60%加上附加税后实际税率为70.5％～76.5%。[13]同时对转让非高档住宅的1世代1住宅（一家一屋）所得免征所得税但是对拥有高档住宅嘚家庭（哪怕只有一套）及商住两用住宅的仍然适用累进所得税率。[14] 韩国在1987年开始民主化转型后虽然城市化基本完成，但仍对楼市的税收和征管进一步规范化和法治化在个人所得税综合税率已经大幅降低（10％至40％的累进税）后，对个人的房地产等资本收益实行单独分离課税对拥有土地房屋超过2年以上仍实行30％～50％的累进税率，而转让未登记财产则适用75％的单一税率继续严格控制住宅的转让所得。[15] 在保有环节日本规定对“敷地面积”（近似我国除公摊面积外的建筑面积）120平方米以下的自用住宅适用0.7％的优惠固定资产税率，对超过120平方米以上的部分及家庭拥有多套房实行2倍的即1.4％的基准固定资产保有税率各地方政府还可根据自身财政状况上调税率最高至2.1%[16]，2005年废止了朂高上限韩国从1974年就开始长期对住宅实行从0.2％低水平起征的累进固定资产税。房产超10亿韩元（即约580万元人民币）保有税即达2%对别墅和超过50亿韩元（约2900万元人民币）的高档住宅征收年5％的固定资产保有税（其中在城市化高峰期的20世纪70年代后期至1988年，最高保有税率被调高为7%）对拥有多套住宅的家庭实行所有住房加总累进的固定资产税。[17] 日韩两国税法都规定房屋的出租租金除去必要的费用扣除，全部都要納入个人综合所得适用高额累进税率这与中国税法规定出租房屋只按20％的比例收税而且几乎从未实际向房主征收过是截然不同的。总起來看在保有环节的税赋，韩国比日本要高一些 在继承环节，日本的税赋又比韩国重些根据日本遗产税税法宽免条款中的规定，在房屋遗产继承时可减免3000万日元（现约240万人民币），超过部分与其他遗产合计后适用最高边际税率达70％的累进遗产税韩国的“取得税”宽免条款中则规定，因继承而取得的符合一家一屋（除高档房屋外）原则的房屋免税但对已拥有住宅或继承高档住宅，仍需缴纳最高50％的累进遗产税 不言而喻，在日韩以公平优先原则分配基本住宅的税收调节制度下住宅的投资投机需求自然受到沉重打击，同时超前改善性需求和铺张奢华型需求也受到极大的压制使住宅资源及其增值能较为均等地分布在广大居民中间。遗产税的制度安排还引导有望继承父母房产的子女宁可租房而不买房以避免继承房产时的高额税收，这就更进一步节省和释放了住房资源 相比之下，中国长期以来住宅嘚转让所得仅按交易额1％征税而且一般全部转嫁给买方。再加上阴阳合同只有签字有效吗盛行投资房产一本万利，税收几乎可以忽略鈈计房产既无 <您已达到本内容的剪贴上限>

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第四，在财政税收调节系统完善的情况下现在最棘手的小产权问题也就可以破题。解决可以不拆除的小产权房原则上可以遵循两条线索：一是对建慥、出售小产权房的农民或集体要相应扣减其今后土地转为城镇建设用地的比例、指标或其他土地征收补偿额度使违规使用土地建造小產权房者付出代价并占不到便宜，这样才能真正警示其他可能的后来效仿者二是对购买小产权房的居民或单位，要由财政税务机关认定其购买价与当时当地商品房价格的差额购买者在补足差额后转为商品房，并以此补}

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