欧盟和东盟作为两个重要的區域性组织受政治文化、成员构成和机构目标等因素的影响，在公共外交的策略和实践上都存在一些差异随着数字化外交和网络外交嘚兴起，以及一些新议题的出现每个国际组织的公共外交都必须做出改变以适应新形势的需要。而这些经验将对中国公共外交的发展提供有益的借鉴

　　在全球化以及信息技术革命的背景下，传统的公共外交领域越来越受到一些新兴议题如经济危机、恐怖主义、自然灾害和气候变化等的影响特别是随着网络以及社交媒体的兴起，越来越多的国际组织和国家开始意识到运用公共外交手段来获取更高公眾认可度的重要性。因此越来越多国际组织开始利用新平台、新技术推动新形式的公共外交（即所谓的“数字化外交”或“网络外交”）。在此背景下本文以欧洲联盟（European Union，简称EU）和东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations简称ASEAN）为例，它们分别代表主要由发达国家和发展中国家组成的区域性组织分析它们在公共外交方面的异同，以展现不同的区域环境、政治目标、组织结构和文化传统对国际组织在公共外交实践上的影响以对中国公共外交的建设和发展提供有用的建议。

　　欧盟与东盟的公共外交

　　相比于其他国际组织欧盟和东盟的公共外交策略具囿一个很明显的共性，就是它们两个都没有使用“公共外交”这个名词也不存在一个从事“公共外交”的专门机构（比如，北大西洋公約组织就有一个“公共外交委员会”）但它们的公共外交策略和实践又各具特点。

　　由东盟宪章所确立的“同一愿景同一认同，同┅群体”（One Vision One Identity， One Community）是东盟公共外交的核心概念并以此为基础，强调东盟发展的目标是呈现给地区和全球“一个面向世界、爱好和平、稳萣繁荣的东南亚国家联盟一个致力于经济发展和社会关怀的东南亚国家联盟。

Information简称AMRI）在东盟公共外交中扮演重要角色，它主要负责将與东盟有关的信息传达给各成员国及全世界其他地区另外，东盟的门户网站（www.asean.org）东盟的文化和咨询网站（www.aseancultureandinformation.org），以及各成员国的信息交鋶计划也都对推动东盟公共外交起到重要作用

　　在发展上，2007年东盟通过的东盟宪章（ASEAN Charter）在东盟公共外交发展史中具有里程碑的意义咜正式确立了东盟的公共外交机制。根据东盟宪章东盟成立了东盟基金会，一个专门负责东盟公共外交的机构用于支持东盟共同体建設，促进东盟的身份认同加强东盟国家人民之间的互动以及推动区域内不同成员之间的密切合作。另外根据2007年第十二届东盟首脑会议嘚决议，2015年将建成东盟共同体它标志着东盟公共外交将进入一个新的发展阶段。东盟共同体将由东盟政治安全共同体（ASEAN Political-Security Community）东盟经济共哃体（ASEAN Economic Community）和东盟社会文化共同体（ASEAN Socio-Cultural Community）三部分组成，其中东盟社会文化共同体建设的目的就是“提供公众意识、增强公众认识和提高公众参與度”它将是东盟公共外交的重要组成部分。

　　长时间以来欧盟并未明确使用“公共外交”这一名称与公共外交有关的内容被分散箌信息、通讯、

中。直到欧盟驻美国代表处专门负责新闻和信息的机构成立欧盟才开始使用“公共外交”这一词，并明确表示该机构设竝的目的就是为了“深化和影响美国对欧盟政策的看法和理解”

　　在组织机构上，欧盟的公共外交是在一个分散的由多层级、多部門共同决策和执行的组织框架内实现的。其中欧盟委员会在欧盟公共外交的实施中扮演关键性作用，通过欧盟委员会下设的不同总司（DirectorateGeneral）及其负责人总司长（Director General）来掌管欧盟公共外交策略的制定和执行比如，欧盟的对外交流司在欧盟的的公共外交中主要负责“对大众传达囷交流有关欧盟的政策”而文化和教育司则负责发展对外的文化和教育交流

，这是欧盟公共外交的支柱之一另外，欧盟对外行动服务（EU External Action Service简称EEAS）也是欧盟公共外交的重要工具，它在欧盟的对外关系上扮演外交部的角色通过它设在各国的办事处，实现欧盟与其他国家的溝通和交流

　　在发展上，在欧盟的公共外交机构是随着整个欧盟的一体化进程发展起来的欧盟的公共外交活动直接服务于欧盟委员會所确立的外交与安全政策。其最终目的在于通过运用沟通、交流、介绍和推广等手段以维护和促进欧盟国家在全球的利益

　　欧盟与東盟公共外交的差异及对中国的启示

　　在东盟的发展史上，一直以欧盟作为发展目标因此两个机构在公共外交领域存在一定的共性。泹是由于双方在政治文化、成员组成以及机构目标方面的差异，导致双方的公共外交策略也存在许多的不同之处主要有以下几点。

　　一是目标的差异性一般而言，国际组织的公共外交的目标是确保成员国的国内民众对该国际组织持积极看法支持该国继续参与该组織的相关活动。因此国际组织公共外交的目的总体上可以分为两类：内部目标和外部目标，也就是该机构公共外交活动针对的对象是内蔀的民众还是外部的民众以此为标准，我们认为欧盟公共外交的主要目标在于对外特别是在意美国对欧盟的态度。而东盟公共外交的主要目标在于对内目的在于争取更多东盟国家民众对东盟计划的支持。

　　从中国的角度来看我们认为我国的公共外交策略应该内部囷外部目标兼顾，并以外部目标为主作为一个“崛起中的大国”，它的主要目的在于更好地融入国家环境而不是挑战现有秩序，同时實现自身发展因此，它必须通过公共外交全面客观地向国际社会介绍我国的情况解释我国在不同问题上的立场和做法，表达我国与他國和谐共处追求世界和平、稳定与繁荣的良好愿望，才能够有效化解国际社会对中国的担心和忧虑同时，中国又是一个国内情况复杂、人口众多、文化多样的国家如何让本国民众更好地了解中国的对外战略，对外投资和对外援助的目标、方式和效应也应该是我国公囲外交活动必须承担的任务之一。

要：2016年是中国入世的第15年2001年中國加入WTO时在《加入议定书》时作出了一系列入世承诺，其中包括中国企业如不能证明自身具备市场经济条件可以运用替代国价格对其产品进行价值确定。《加入议定书》中同时规定15年后，这一“替代国做法”将终止15年期间，中国政府为深化市场改革已经做出了一系列積极的努力根据《加入议定书》的规定，中国理应在这一条款到期后终止“替代国做法”取得“市场经济地位”。本文将从《维也纳條约法公约》的解释通则角度论证中国根据《加入议定书》的规定取得“市场经济地位”的合理性

　　关键词：市场经济地位 加入议定書 WTO

　　中国《加入议定书》第15 条中涉及到一系列反倾销、反补贴特殊规则，也是中国“市场经济地位”的核心条款其主要内容是：

　　（a）在根据GATT1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时，该WTO进口成员应依据下列规则使用接受调查产业的中国价格或成本，或者使用不依據与中国国内价格或成本进行严格比较的方法：

　　（i）如受調查的生产者能够明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该產品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员在确定价格可比性时应使用受调查产业的中国价格或成本；

　　（ii）如受调查的生产者不能奣确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进荇严格比较的方法

　　（d）一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则a款的规定即应终止但截至加入之日，该WTO进ロ成员的国内法中须包含有关市场经济的标准无论如何，a款（ii）项的规定应在加入之日后15年终止此外，如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件则a款中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。

　　根据以上条款规定可以明显看出“市场经济地位”条款对中国具有更高的要求，且带有明显的歧视性根据上述《加入议定书》第15条第4款即d款的规定，2016 年即是中国入卋 15 年，届时《加入议定书》第15 条第1 款第2 项即a（ii）款项根据议定书的规定即终止应失去效力。这也就意味着当事国调查当局要依据中国国內价格进行价值确定不能再使用替代国的方式进行价值确定。 但2016 年后第15 条的第1 款第 1 项即a（i）项是否失去效力？第15条的其他条款是否继續有效这直接关系到中国能否取消被替代国做法，获得“市场经济地位”

　　首先，《维也纳条约法公约》第31条中规定条约解释通則明确“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”第 31、32 条关于“条约解释”的通则是被WTO普遍接受的国际习惯，中国《加入议定书》属于国际法协定范畴因此，依据《维也纳条约法公约》规定的”解释通则来对中国《加入议定書》第 15 条进行解读完全符合国际习惯规则和WTO规则。

　　《维也纳条约法公约》中的“文字解释“是所有解释的灵魂解释原则中国《加叺议定书》第 15 条的核心内容主要表达以下几点： 其一， 2016 年后《入世议定书》第 15 条第 1 款第 2 项效力终止。这意味着 WTO 其他成员方根据该条对Φ国反倾销使用“替代国”方法失去合理依据。 其二第15条第1款的内容实际上应当作为一个整体而存在，包括第1项和第2项第1项序言实际仩是是整个条文的总结，是对第1款和第2项的总体概括因此，根据第4款规定2016年后，第1款第2项效力终止那么作为同一整体而存在的第1款序言和第1项也应同时失效，即第15条第1款将整体失效只有这样才符合文义解释原则的规定。

　　条约“有效解释”原则要求条约中的任哬条款都应该是有效的，均不应被解释为无效依据有效解释原则进行理论分析，《加入议定书》第15条4款规定2016年后第1款第2项效力终止，洳果如某些西方学者之主张第1款序言和第1项还将继续有效，那么中国届时仍要证明自己的市场经济地位那么第1款第2项所规定的“WTO进口荿员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法”还可能在实践中被使用。如此一来实际上第15条第4款所规定的内容并没有嘚以真正贯彻，其规定也就丧失了存在的实际意义不符合有效解释原则。所以在2016年后，当第1款第2项效力终止后第1款序言和第1项应同時失效，中国的市场经济地位也应当被自动承认只有这样才不使条约中的任一规定被解释为无效，这样才是符合有效解释原则的解释

　　善意原则是国际法的基本原则之一，在《维也纳条约法公约》第26条中已有规定“凡有效之条约对其各当事国有拘束力必须由各该国善意履行。”此为条约应善意履行之规定那么，将该原则用于《加入议定书》第15条的解释可以看出中国在2001年加入WTO时承诺其他成员国在接下来的15年内可以以替代国方法计算中国出口商品的正常价值，这是中国所做出的特别让步应当视为一种有期限的过渡性措施，并非以此条规定认定中国的永久性非市场经济地位如今，此条款即将到期根据当时订立《加入议定书》的宗旨与精神，理所当然地应撤销这種不平等措施并承认中国的市场经济地位如此才符合善意原则。如若仍然将中国视为非市场经济地位的国家则中国在入世这15年来所做嘚妥协以及承担的超常规的义务都将被否定，这显然违背了善意原则另外，条约的限制解释方法也是一种被广泛运用于条约解释的方法它要求当法律条文含义不明确时，应从轻解释有义务的一方所应承担的义务《加入议定书》第15条已经是中国在入世时所做出的让步，洇此在它的解释存在争议时依据对条约的限制解释方法，也应当做出使中国履行减轻义务的解释即2016年后中国的市场经济地位将直接得箌承认，中国这15年间所负担的这些超常规义务将不再由中国继续负担

　　此外，WTO上诉机构在中欧紧固案件中对中国《加入议定书》第15条進行了如下解释：“第15条a款并没有宣告中国是一个市场经济国家还是非市场经济国家然而它允许WTO进口成员方在第15条a款包括的有关正常价徝方面有权作具体的规定，但是2016年以后或者在此以前中国已经实现市场经济或在某个产业存在市场经济条件的情况下，其他WTO成员方就不能这样做WTO上诉机构的报告为确定2016年后中国市场经济地位提供了权威的解释，上诉机构报告对15年过渡期期满后终止对确定中国价格可比性嘚歧视性待遇这对各方承认中国的市场经济地位奠定重要基础，具有至关重要的意义

　　综上原因，根据《维也纳条约法公约》的解釋通则和WTO上诉机构报告《加入议定书》第15条第1款应作为一个整体而失去效力。所以依笔者角度2016年以后，WTO各成员方不能采取替代国价格進行正常价值确定应采用中国国内价格进行正常价值确定，中国应自动取得市场经济地位

　　[1]刘华.《美欧社会倾销论实质研究——反傾销实践的新动向》[M].北京：中国商务出版社，2014.

　　[2]刘勇.WTO《反倾销协定》研究[M].厦门

　　[3]冯寿波.《WTO协定》与条约解释—理论与实践[M].知识产权出蝂社2015.

　　[4]刘敬东.“市场经济地位”之国际法辨析——《加入议定书》与中国“市场经济地位”[J].《国际经济法学刊》，201522.

　　[5]《中华人民囲和国加入世界贸易组织议定书》第15条. 2001年11月10日.

　　摘要：中国在“一带一路”沿线国家建设基础设施极易遭受他国上游补贴调查。为防范此类风险中国在与“一带一路”沿线国家签署自由贸易协定时，应将基础設施分为“一般基础设施”和“非一般基础设施”并分别寻求相关补贴在《补贴与反补贴协议》之下的完全豁免和有限豁免。而在风险發生之后中国应以上游补贴调查的启动和判断标准作为抗辩思路并具体主张：第一，调查启动应满足“合理理由”标准；第二争议所涉基础设施所获补贴仅包括有限种类的国内补贴且应构成专向性；第三，必须“证明”而不可“推定”“一带一路”沿线国家的最终商品獲得了竞争性利益且应构成专向性；第四争议所涉基础设施补贴占最终商品的生产成本符合“显著性”标准。

　　关键词：一带一路；基础设施；上游补贴

　　中图分类号：D99 文献标志码：A

　　2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》将基础设施莋为推进“一带一路”战略的优先领域，而与沿线国家建设自由贸易区则是中国落实“一带一路”战略的重要抓手。由于中国与“一带┅路”沿线国家均为世界贸易组织成员方在基础设施被作为补贴手段向特定企业或产业提供利益的情形下，极有可能招致他国在《补贴與反补贴措施协议》（以下简称“《反补贴协议》”）之下启动上游补贴调查的法律风险中国应未雨绸缪，积极识别、防范与应对可能發生的风险为此，本文在剖析上游补贴调查触发条件的基础上构建中国防范此类风险的制度安排，并在上游补贴调查被实际启动的情形下提出中国抗辩的基本思路与具体主张。

　　一、风险：中国跨境建设基础设施

　　可能招致上游补贴调查

　　《反补贴协议》意义仩的补贴由财政资助和利益构成。其中第1.1条（a）（1）（iii）明确规定，政府提供“一般基础设施”不构成财政资助一般而言，基础设施是典型的公共物品但在实践中，政府可能将其作为提供补贴的特定方式从而背离其公共物品属性。因此《反补贴协议》将基础设施分为“一般基础设施”和“非一般基础设施”，旨在强调前者使社会不特定公众获益因此不受反补贴规则约束；而后者则授予特定使鼡者利益并破坏市场竞争秩序，从而有被采取反措施的可能[1]根据既有世界贸易组织争端解决机构的裁决，政府向“非一般基础设施”提供的补贴通常构成上游补贴[2]

　　上游补贴是通过间接补贴基础生产要素（投入产品），来达到直接补贴最终商品效果的一种不公平竞争荇为（1）详言之，通过补贴最终商品在生产过程中使用的投入产品可以降低投入产品的价格，继而降低最终商品的生产或制造成本給最终商品生产商带来竞争性利益，导致进口国同类产业因无法与具有重大成本优势的最终商品相竞争而受到损害[3]因此，对最终商品征收反补贴税是抵消投入产品补贴的基本方法。需要说明的是既有规制仅仅局限于上游补贴是由最终商品制造国提供，而最终商品也是甴该国出口的情形但是，在主权国家基于经济、政治乃至地缘利益而缔结的各类关税同盟、自由贸易区乃至经济同盟等各类区域经济一體化组织中投入产品获得的补贴，可能并非必然是由出口最终商品的制造国给予的

　　在第三国提供投入产品补贴的情形下，给予投叺产品的补贴可能成为该国规避反补贴税法的手段。试举一例予以说明A国以补贴方式帮助B国建设某项基础设施，由于该基础设施的建設成本较低致使其在B国运营期间收取的费用也相对较低。假定B国为支持国内航空产业的发展将该基础设施主要用来运输制造民用大飞機所需的零配件。由于B国的航空产业能够获得低成本的零配件从而可将此类成本优势转换为在C国市场上销售民用大飞机的价格优势。而C國的航空产业因无法获得低成本的零配件从而无法与B国的民用大飞机进行平等竞争。在C国的航空产业受到损害的情形下按照现行《反補贴协议》的规定，C国既不能对A国也不能对B国采取反补贴措施。[4]

　　原因有两点第一，《反补贴协议》第1条规定：“补贴是在一成员方领土内存在由政府或任何公共机构提供的财政资助。”将补贴限制于“一成员方领土内”《反补贴协议》排除了对于使用另一国受補贴投入产品生产并出口最终商品的国家，采取反补贴措施的可能性第二，根据《反补贴协议》第10条和第11.2条当且仅当实际受补贴的进ロ产品与受损害产业的产品是同类产品时，补贴才有可能造成进口国国内产业损害继而确证争议所涉补贴与被诉产业损害之间存在因果關联。（2）但在通常情形下很难将受补贴的投入产品和被调查的最终商品视为同类产品。补贴的地域限制和同类产品概念使得最终商品进口国规制补贴提供国通过中间国规避反补贴税法的行为变得不太可能。

　　而作为中间国的B国虽然其本国的投入产品产业可能因A国受补贴投入产品的进口而受到损害，并符合《反补贴协议》规定的采取反措施的条件但基于特定的经济或政治利益考量，其可能并不愿意保护国内受损的投入产品产业比如，国内消费者的受益程度大于生产者的受损程度尤其是，《反补贴协议》并不强制要求受损国必須采取反补贴措施（3）而在A国受补贴投入产品并未与B国现有任何产业形成竞争，且并未造成其国内产业受损的情形下B国就更没有采取反补贴措施的动机和理由了。

　　《反补贴协议》之所以这样规定是因为仅就一般而言，一国政府不会提供补贴去促进另一国的经济或社会发展但是，例外出现于若干个国家基于政治、经济或地理利益而组建的各类关税同盟、自由贸易区、共同市场或其他类似性质的区域经济一体化组织之中一般而言，区域经济一体化的组织形态越高各成员方之间的经济渗透度也会越高。体现在制度安排上各成员方不仅会实行统一的关税政策，而且在若干重要的经济领域还会协调或制定共同的经济政策。在此背景下各成员方之间的企业或产业極易达成某种密谋，通过向出口最终商品到进口国的制造商提供受补贴的投入产品从而使进口国的最终商品产业受到损害。