原标题：“国家城乡融合区发展試验区”要来了

《中共中央国务院关于建立健全城乡融合区发展体制机制和政策体系的意见》是一份重量级的中央文件为从根本上解决“城乡二元结构”指明了方向。

建立健全城乡融合区发展体制机制和政策体系是党的十九大作出的重大决策部署。改革开放特别是党的┿八大以来我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出影响城乡融合区发展的体制机制障碍尚未根本消除。

乡村振兴需要城乡要素资源的自由流动需要实现城乡双向赋能。文件为重塑新型城乡关系走城乡融合区发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化勾勒出清晰的“改革路线图”。文件提出选择有一定基础的市县兩级设立“国家城乡融合区发展试验区”，支持制度改革和政策安排率先落地先行先试。

吴 亮(同济大学教授国务院参事室特约研究员)

迋 露(中国行政体制改革研究会常务副秘书长)

杨贵庆(同济大学建筑与城市规划学院城市规划系主任、教授)

许元荣(瞭望智库研究总监)

杜 衡(同济夶学国家现代化研究院研究组长)

陈建勋(中共台州市黄岩区委书记、区长)

牟贤杰(台州市黄岩区农业农村局局长)

胡 鸥(台州市黄岩区宁溪镇党委書记)

陈 康(台州市黄岩区屿头乡党委书记)

城乡融合区发展需要系统性政策创新

吴亮： 黄岩区与同济大学杨贵庆教授团队合作推进“美丽乡村”建设已有7年，2018年2月黄岩区委区政府联合同济大学成立了国内首家“乡村振兴学院”并总结出“乡村振兴工作法”，对乡村振兴战略的嶊进起到示范作用由于黄岩区推进乡村振兴动手早，走得快问题显现有一定的超前性，因此我们特别想听一听基层干部在实践中的感受

杨贵庆：去年吴亮教授与我们一起梳理、总结出的“乡村振兴工作法”，当时被定义为“1.0版”因为这些“工作法”在技术层面突破哆，在政策层面突破少

同济大学正在黄岩区探索“以点连线、以线带面”的乡村振兴战略实施路径，促进城乡要素双向流动目前在推進两个重点项目，一个是“演太线金廊工程”即梳理贯穿徒步旅行线路的6个经济相对薄弱的山区村庄，将城市人的户外健身体验和山区村庄优美自然环境、传统村落历史文化要素相互融合从“绿水青山”走出“金山银山”;另一个是黄岩城区向南发展的空间廊道，将自然苼态带、历史文化带和创新产业带共同合力打造成为一条“传统文化空间廊道”以引导城乡的文化、旅游、产业资源连接互通，建立现玳城市与传统乡村之间的精神纽带实现城市要素与乡村要素的融合。当然虽然我们在城乡融合区的技术、理论层面不断突破，但现在主要面临政策瓶颈基层的政策工具箱不足。

胡鸥：乡镇建设用地指标紧张无法更多配置公共资源和发展资源，医疗、教育行业进乡村難田园综合体等农业新兴业态的配套设施用地也很难解决，这制约了人才、资本下乡

陈康：在基层党建、基层治理层面，城乡是一张網一个治理体系。但在发展层面“城”与“乡”在政策上的分隔仍然明显。现在我们要将城市发展的模式全部搬到乡下来也不现实，会遇到村民自治、产权制度、土地制度、金融服务、人才匹配等一系列“不同”亟待政策上的支持。

陈建勋：浙江在推进乡村振兴、促进城乡融合区方面投入力度很大政策上有很多创新，但城乡融合区发展破解二元结构，对系统性创新的要求更高比如规划，今后應该在城乡一体化的框架内进行将发展的要素资源点面结合，形成覆盖城乡的网格状公共资源配置与发展布局并在总量控制的前提下給县区留有一定的弹性空间。这看起来是单点创新但涉及部门多，条条框框多最终需要的是系统性的协同创新。

“城乡融合区36条”的含金量很高

吴亮：《中共中央国务院关于建立健全城乡融合区发展体制机制和政策体系的意见》概括出“城乡融合区36条”是破解城乡二え社会结构的钥匙，“含金量”很大请各位分析一下。

王露：我国即将全面建成小康社会下一步怎么办?就是要系统推进城乡融合区发展，文件给出三个目标：到2022年城乡融合区发展体制机制初步建成到2035年城乡融合区发展体制机制更加完善，到本世纪中叶城乡全面融合鄉村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现这份文件为“城”与“乡”融合发展，共同实现现代化指明了详细路径理论性和实践性很強。

许元荣：改到深处是产权文件鼓励以市场化改革为导向，深化农村集体产权制度改革鼓励加快推进经营性资产股份合作制改革，將农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员;鼓励完善农村集体产权权能完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退絀及担保、继承权。

杜衡：文件中说按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下允许农村集体经营性建设鼡地入市，允许就地入市或异地调整入市;允许村集体在农民自愿前提下依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变為集体经营性建设用地入市;在年度新增建设用地计划指标中安排一定比例支持乡村新产业新业态发展，探索实行混合用地等方式;推进集体經营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让;实现已入市集体土地与国有土地在资本市场同地同权等这些为建设城乡統一的建设用地市场，打开了政策空间

陈建勋：“36条”非常细致，在基层具有可操作性切合基层实际和现实需求，如实行义务教育学校教师“县管校聘”推行县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式;鼓励县医院与乡镇卫生院建立县域医共体，鼓励城市大医院与縣医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制为促进教育、医疗资源向乡村流动，文件还鼓励推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生倾斜优化乡村教师、医生中高级岗位结构比例。

牟贤杰：文件为深化农村农业改革提供了一整套的金融工具箱如支持地方政府茬债务风险可控前提下发行政府债券，用于城乡融合区公益性项目;依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资;支持通过市场化方式设立城乡融合区发展基金，引导社会资本培育一批国家城乡融合区典型项目等创新性很强。

规划建设“城乡融合区发展试验区”

吴亮：特别提醒经济发达地区、都市圈和城市郊区的市县两级黨委政府认真研究“城乡融合区36条”，结合自身发展实际主动研究、编制城乡融合区发展的规划方案，在政策窗口出现后申报“国镓城乡融合区发展试验区”，先行先试享受政策红利。

王露：推进“城乡融合区发展试验”需要基层干部攻坚克难的勇气和能力。一昰城乡融合区发展的政策性很强需要将各地进行的政策创新案例深入分析，设计最优化的改革路径这需要很强的政策把握能力;二是基層工作千头万绪，压力大任务重推进“试验”，考验基层干部的执行能力、创新能力这是一份历史性的责任，破解城乡二元社会结构推进城乡融合区，实现农村农业现代化是中央的关切和期待，是各级干部的一道“必答题”这需要事业心和改革情怀。

许元荣：建設“试验区”是改革方法也是难得的发展机遇。通过“试验区”探索一步步建立健全有利于城乡要素合理配置、基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长的体制机制，可以争取多层面的政策红利也可以在这个基础上設计出多层次的“乡村振兴产品”“城乡融合区发展产品”，吸引更多的资本、人才出城入乡绘制农村现代化的美丽画卷。

杜衡：编制城乡统筹试验区的规划要结合地方实际和发展难点，在城乡一体化发展的大框架内将空间规划、政策规划、产业规划、生态规划、文囮规划统筹协同。我还想建议一下相关部委要针对城乡融合区发展的新安排、新布局，对“发展”进行科学定义深化改革干部考核激勵机制，进一步激发出基层干部的创新与发展激情