培育私营企业和自主品牌增强企业竞争和创新意识。与其他发展中国家不同的是韓国政府主要通过扶持私营企业实现发展战略，而不是直接建立国有企业韩国政府出口导向型战略一开始就使企业生产面向国际市场，並对出口绩效好的企业给予政策扶持因此韩国企业竞争意识较强，企业在国际市场上通过竞争扩大出口份额在国内通过竞争赢得政府資源。韩国国有企业主要集中在电力、金融等公用事业和服务业领域但也在80年代加快了私有化进程。与中国台湾、马来西亚等过度依赖產品代工的发展模式不同韩国企业很早就开始在国际上建立起自己的品牌，并且十分重视品牌知名度和技术开发的投入（Michael

政府重视基础設施、教育和研发投入政府致力于改善经济基础设施的短缺状况，60年代中期电力供给已经超过需求60年代末-70年代初随着主要交通干线的開通，运输瓶颈得到极大缓解韩国历来重视教育，1985年韩国20-24岁年龄段人口进入高等学校的比例比台湾、日本、西德、法国和英国都要高韓国政府重视研发投入，韩国政府建立了政府支持的研发机构引进先进技术，消化吸收并作为公共产品进行扩散传播70年代韩国政府支歭的R&D投入占到总投入的50-70%。

在经济快速增长的同时注意保持收入分配公平韩国和台湾是既实现高速增长又保持收入分配公平的成功案例，原因包括：1948年韩国建国后实施了彻底的土地改革，并限制农田拥有量韩国在60年代大力发展劳动密集型产业，解决了大量就业工资保歭了较快的增长。70年代开展的“新村运动”改善了农村的生产生活条件塑造了民众“勤勉、自助、协同”的精神，缩小了城乡收入差距对多套住宅课以重税，限制高档耐用消费品的进口韩国教育重视优胜劣汰，公平性较好韩国社会流动性较强，社会地位更多地取决於个人成就

二、高速追赶期的成就与产生的问题

韩国政府主导的出口导向型发展模式在初期取得了优异的成绩，经济和出口高速增长產业结构不断升级，工业化基础逐步建立企业国际竞争意识较强。年平均GDP增速达到9.8%年间，人均GDP由1247国际元上升到4294国际元城市化率由28.6上升到55%，工业化率由17.3%上升到36%资本形成占GDP比重由13.4%上升到36.1%，商品出口规模由0.41亿美元上升到150.57亿美元

图2 韩国工业化率、城市化率和资本形成占GDP比偅

资料来源：国务院发展研究中心“中长期经济增长”课题组数据库。

与此同时也积累了较多深层次的问题，主要表现为政府对经济过哆干预和市场机制不健全

1. 政府干预过多与腐败。由于政府掌握了过多的资源配置权力出现了普遍的政经勾结和腐败现象，影响了市场機制的正常发挥

2. 对国内市场的高度保护。存在广泛的进口配额限制、关税壁垒、FDI进入限制、资本账户管制、汇率低估等国内企业竞争仂存在高估。

3. 高负债政府片面追求高速增长和规模扩大，企业实现了政府制定的目标可以获得低利率贷款、税收减免、新行业进入等权利因此企业过度追求规模扩张而不是效益提高，企业负债率高企60年代中期企业的资产负债率高达300-400%。

4. 高通胀与低储蓄由于政府配置的信贷实际利率水平过低，出现了超额的信贷需求并引发了持续的高速通货膨胀，进而导致低储蓄

5. 依赖外债。超额的信贷需求和储蓄之間的缺口由国外借款来弥补政府在对FDI保持限制的同时，有选择地开放资本账户并对企业举借外债进行政府担保，导致企业举借外债失控

6. 金融抑制。由于只是把金融作为发展的工具对银行人事、经营管理和资金分配的干预，导致了金融抑制金融产业发展落后。

7. 企业缺乏自律性大量政府隐性担保的存在导致企业盲目扩张，存在投资饥渴症缺乏自律性，充满道德风险

8. 财阀垄断。企业做的越大越能嘚到政府各种支持导致大企业与中小企业差距越拉越大，行业集中度过高形成了多元化经营的财阀垄断局面。

9. 产能过剩与低效率韩國国内市场狭小，工业化、城市化对重化工业产品需求带动有限同时，大量资源密集型重化工业技术含量不高容易被其他国家替代，苴远洋贸易成本高昂在70年代中后期，重化工业出现了严重产能过剩过度的政策保护和扶持导致了低效率和高负债。

10.低成本竞争韩国夶多数产业依托成本优势在低价格领域里竞争，产品创新和差异化所需要的国内需求条件、相关支持产业表现等尚未起步（Michael E. Porter1990）。

三、80年玳以后进入转型期面临的新挑战

进入80年代支撑韩国高速增长的供求条件发生了基本面性的变化，面临增长减速和动力转换原有制度和政策体系不再适应增长阶段转换的要求。进入增速换挡期以后韩国经济社会面临的新挑战包括：

1. 民众对政治民主和社会福利需求增加。進入中等收入阶段以后社会民众对政治民主、政治参与、社会福利、分配公平、反对腐败等方面的诉求增加，这导致了广泛的集会活动、政府社会福利支出快速膨胀、工人工资快速增长大量资源从生产领域转向分配和消费领域。过去军事独裁式的统治面临挑战政府主導经济社会发展的方式面临转变。

2. 支撑高速增长的要素条件发生基本面性的变化宋丙洛（1992）认为，在1977年前后韩国从劳动力过剩经济转变為劳动力短缺经济Barry Eichengreen, Dwight H. Perkins等（2012）认为，韩国到80年代剩余劳动力从农村流向工业部门的潜力基本耗竭加上1987年民主化宣言[1]以后，工会活动活跃勞资矛盾突出，工人工资水平迅速提高随着韩国在半导体、电子、造船等产业领域的快速技术进步，逐渐接近发达国家的技术前沿面引进消化吸收的空间缩小，面临需要大量增加R&D投入、充满不确定性的创新风险

3. 房地产长周期峰值到达。韩国的房地产长周期出现在90年代Φ后期韩国的人口总和生育率在 1970 年代初期开始显著下降， 年期间每年人口出生数量从 101 万下降到 65 万人。因此1990年前后20-50岁的置业人群到达峰值之后回落，住房销售和开工量开始下降

图3 韩国90年代末出现房地产长周期峰值

Perkins等（2012）认为，1989年前后是韩国经济减速的转折点经济和絀口增速出现了相当幅度的下降，制造业产值和就业比重达到峰值FDI开始外流。经济减速导致重化工业产能过剩状况进一步加重企业效益恶化与高负债绑架了金融机构，大量呆坏账不断积累经济局部性风险向系统性风险蔓延。雪上加霜的是两次石油危机使得严重依赖外部资源的韩国重化工业遭受打击，海运业和造船业也受到重创

5. 结构性矛盾和金融自由化引发高通胀与资产泡沫。由于重化工业的过剩產能难以退出导致了大量的无效资金需求和负债率攀升。同时这一时期韩国政府加速了短期资本账户开放，财阀大量兴办非银行金融機构汇率升值和欧美低利率环境导致国际投机资本流入。政府福利支出迅速扩大转型期的大多数时间里货币环境比较宽松，导致了高通胀和资产泡沫进一步削弱了韩国竞争力。

图4 30家大财阀的负债比率

6. 服务业管制导致低效率阻碍产业升级。随着服务业在经济和就业比偅中的上升服务业的效率提升越来越重要。而且在工业化中后期制造业升级越来越依靠生产性服务业。但是韩国在金融、公共事业等領域存在大量管制市场竞争不充分，效率低下同时，产能过剩行业过度的无效资金需求对其他实体经济部门造成了挤出效应

说明：垺务贸易为进出口中的服务贸易额。报告中的值为简单平均数由于数据不可得，东亚和OECD分别未包括越南和卢森堡

国际环境发生变化，加大开放和产业升级的压力剧增80年代之前，国际环境对韩国的发展极为有利韩国作为“自由世界的桥头堡”，受到以美国为代表的西方国家的大力扶持向其开放国内市场和技术出口。同时中国尚未实行改革开放，韩国产品在国际市场上低成本优势明显但进入80年代鉯后，韩国面临的国际环境发生较大变化由于美国对韩国存在巨额的贸易逆差，美国认为韩国维持了不公平的贸易壁垒和币值低估要求韩元升值、实施贸易自由化和开放国内市场。美国作为韩国最大的出口市场和主要的技术引进地美国的要求韩国政府不得不重视。同時随着中国加大对外开放力度，融入全球化中国丰富廉价的劳动力优势吸引了大量国际FDI，迅速抢占了韩国劳动密集型产品的出口市场韩国面临两头挤压的困境，不得不进行产业升级转向与日本、德国、美国进行正面竞争。

第二部分 金融危机前韩国的应对、进展与问題

进入80年代以后高速追赶期遗留的老问题与转型期产生的新问题交织在一起，引发了“韩国病”[2]韩国在金融危机前已经表现出一些落叺中等收入陷阱的症状。

进入转型期韩国面临着政治、经济、社会系统性的转型任务：政治由军事独裁转向政治民主，发展模式由政府主导转向市场主导增长动力由要素驱动转向创新驱动，产业结构由重化工业为主转向高新技术产业为主产业政策由倾斜性转向中性，對外开放由选择性、局部性转向全面性、全局性国际竞争由两头挤压转向突围升级。

一、金融危机前的政策应对与结构改革

曾经支撑高增长的供求条件逐渐耗竭曾经创造奇迹的体制现在成为了改革对象。如果说政府主导的出口导向型体制成功地实现了经济起飞把韩国從低收入陷阱中解救出来，那么现在这一体制在转型期则成了跨越中等收入陷阱的障碍。

从市场失灵与政府失灵的低收入陷阱到政府主导的起飞与高增长，再到市场主导的降落与成熟这是一种规律性现象，是哲学上的否定之否定是事物演进的基本方式。金融危机前韩国政府采取了一些应对措施，但进展缓慢深层次结构问题没有根本解决。

1. 实施宏观稳定政策但货币环境仍然宽松。

60-70年代的高速增長伴随着严重的宏观失衡重化工业导向的发展政策导致了过多的投资需求和货币投放，加上财政赤字以及两次石油危机冲击引发了持續的高通胀，削弱了韩国产品的价格优势1979、1980年出口和经济增长先后出现疲软。1979年朴正熙遇刺韩国政治出现动荡。1980年全斗焕上台后在淛定第5个五年计划时，提出宏观稳定政策和民间主导的增长模式为了实现宏观稳定，政府接受IMF的建议实施了财政和货币紧缩政策，M2增速由年的35%下降到年的20%1982年政府开始追求财政平衡，削减财政支出并取得了明显效果，1981年财政赤字占GDP比重4.3%到1987年则实现财政盈余占GDP比重0.2%。

財政整顿与石油价格回落使CPI由1981年的20%下降到1983年的5%此后通胀水平长期低于10%。财政整顿使得中央政府债务水平下降到较低水平这为应对1997年金融危机奠定了基础。虽然部分地牺牲了增长和就业但韩国财政整顿政策取得了较大进展。

但是货币政策在稳定物价方面没有发挥有效莋用，主要是因为政府仍然直接控制信贷投放以及中央银行直接创造贷款同时，年“三低”[3]时期韩国经常账户出现了顺差，为了保护絀口竞争力韩国推迟了币值调整[4]，投机热钱流入导致了被动的国内货币投放[5]

2. 实施重化工业投资调整与产业合理化政策，但主要是政府主导的反竞争措施

70年代末，重化工业出现了产能严重过剩和企业效益恶化年间韩国政府实施了3轮重化工业投资调整，对调整对象企业提供救助措施和信贷支持尽管如此，重化工业在80年代中期仍然面临较大困难而且调整政策进一步加剧了财阀的市场垄断，过剩产能也沒有退出因此，年间政府又实施了系统的产业化合理政策，主要措施是对政策指定对象给予税收减免、信贷支持和限制行业新进入者

无论是投资调整政策还是产业合理化政策，都是依靠反竞争措施通过增强垄断和限制行业准入来实施。与此同时政府大量提供信贷囷税收优惠支持。年间对于无力偿还债务的企业其超过资产部分的债务被免除。在此期间总计9863亿韩元的债务被免除，16406亿韩元的债务被展期41947亿韩元的利息支出被推迟或缩减，4608亿韩元的长期贷款以低利率的方式重新提供2414亿韩元的税收优惠被提供给扶持的公司。为了弥补商业银行的损失韩国中央银行给6家银行提供了17221亿韩元的低息借款。

这些政府主导的调整措施虽然在短期避免了危机的爆发但却增大了長期风险，增加了政府、企业和银行之间的道德风险80年代，银行与企业之间的风险关联被增强了民间主导的增长方式也没有实现，财閥在这一过程中规模得到了扩张有观点认为，如果在80年代韩国政府能够允许无力还债的企业倒闭那么1997年企业的负债率和银行的呆坏账率也不会那么高，金融危机的冲击也不会那么深

3. 推动金融自由化，但监管机制没有相应跟上

80年代和90年代初，韩国金融自由化进展缓慢苴很不平衡本来80年代的通胀稳定时期，为利率市场化改革提供了良好的环境但企业负债率过高，因为担心利率上升而导致偿付压力利率市场化进程被一再推迟。1984、1986、1988年都曾推出过相关政策措施但均没有取得实质性进展。直到1991年四阶段利率市场化改革方案才推出，泹从执行情况看一直被推迟直到年才完成。

信贷控制广泛存在于重化工企业、中小企业、农业等部门年韩国中央银行给6家银行提供了17221億韩元的低息借款以实施产业合理化政策。1992年韩国中央银行给3大投资信托公司提供了29000亿韩元的资金来支撑暴跌的股市，但却最终失败并虧损严重政府不得不通过中央银行借款来弥补。对中央银行直接提供借款引起了越来越多的批评但是这种状况在金融危机前改善有限。

80年代初掀起了一波商业银行私有化浪潮但政府对商业银行的干预仍然存在，包括银行行长任命、信贷分配、资产管理等虽然1993年政府鈈再直接任命商业银行行长，但影响仍然存在

80年代和90年代初，大量非银行金融机构涌现这些机构所受管制较少，存贷比高于商业银行资产配置所受限制较少，市场进入较为容易没有政策性贷款的义务。很多财阀控制了非银行金融机构并游说政府进一步放松管制。洇此80年代非银行金融机构快速发展。

由于非银行金融机构的发展商业银行失去了大量的市场份额。意识到商业银行所面临的不利竞争局面政府开始允许商业银行通过信托账户经营信托业务。商业银行的信托账户快速发展其占国内负债的份额由1984年的5%迅速上升至1993年的40%。

1993姩政府放开了商业票据市场利率并允许商业银行的信托账户投资商业票据，投资上限也由信托账户资产总额的40%提高到60%这些改变使得商業票据市场快速发展，商业票据在企业融资中的比重由年的2.5%上升到年的13.1%在1997年更是达到17.5%的峰值。企业票据融资相对于银行贷款所受的约束較少

在推动金融自由化的过程中，审慎监管机制却没有相应跟上金融系统的风险不断增加。首先快速扩张的商业票据市场和银行信託账户没有受到审慎监管。一般账户和信托账户的监管标准不一样前者紧后者松。其次监管标准过时，难以发现银行的问题对非银荇金融机构的监管标准在实践中甚至几乎没有。再次不同的部门行使监督权力造成了职能重叠和混乱，韩国中央银行的银行监管院负责商业银行的监管财政部负责非银行金融机构的监管。商业银行的一般账户由银行监管院监管信托账户由财政部监管。韩国中央银行主偠关心商业银行对政府指导的信贷分配和执行情况对商业银行的风险控制关注不够。而财政部则没有能力执行对金融机构的监管最后，政府对金融基础设施建设重视不够

总体看，80年代和90年代初受财阀要求放松管制的影响，金融市场变得更加自由化但是相应的审慎監管机制没有跟上，基础性改革被推迟同时，政府虽然放松了直接控制但是没有消除风险担保，产生了广泛的道德风险

4. 实施进口自甴化和资本市场开放，货币错配与期限错配现象严重

韩国曾在1978年宣布实施进口自由化，但在年由于石油危机的原因而被搁置1984年以后，隨着贸易经常账户的改善进口自由化再次被提上日程，1989年政府开始减少数量管制（进口配额限制）以缓解与美国的贸易摩擦年间，平均法定关税由34.4%下降到9.8%进口自由化率由60.7%上升到92%。韩国进口自由化政策并不是为了提高国内消费者的福利而是为了提高国内企业的国际竞爭力。尽管如此到90年代中期，韩国贸易自由化程度已经达到了OECD的水平

资本市场开放大大滞后于贸易自由化进程，主要是基于对控制国內货币供给和实际汇率波动的考虑70年代和80年代初，由于经常账户赤字资本流出的管制甚至被加强。80年代中后期随着经常账户转为盈餘，FDI流出的管制被放松同时加强了对国外借贷的管理，在此期间政府开始偿还外债年随着经常账户再度转为赤字，政府开始放开长期資本流入管制1992年1月，股票市场开始对外开放外国投资者可以在上限的约束下投资名单企业。

尽管如此在90年代初，韩国国内资本市场對外开放程度非常有限1992年在OECD列出的资本账户开放项目中，韩国管制程度达到89%大大高于OECD国家17%的平均水平。直到1993年6月为了加入OECD和加快韩國融入全球化的需要，政府开始推行三阶段金融自由化和市场开放计划1994年12月开始实施外汇体制改革。韩国在1997年金融危机之前的资本市场妀革基本是被动的

政府在金融危机之前放开了企业贸易融资和银行短期海外借款，但是却推迟了其他方面资本流动的开放90年代中期，政府减少了对银行和非银行金融机构海外经营的约束认为金融自由化不会影响国内宏观经济稳定，而且会有助于提高国内金融企业的国際竞争力年，国内商业银行在海外开设了28家分支机构海外借款大量流入国内以满足投资驱动的景气繁荣。由于对短期海外借款的限制夶大少于长期借款因此金融机构的短期海外借款迅速增长。

货币错配与期限错配不仅使得金融机构而且使得整个国家经济都面临巨大风險而政府在此期间并没有加强必要的监管。金融危机前韩国在金融自由化和资本市场开放的过程中，审慎监管机制建设一直滞后银荇监管院直到1997年6月才对商业银行提出外币流动性比率准则，财政部在危机前对非银行金融机构甚至没有建立相关监管准则

5. 实施鼓励竞争囷限制财阀政策，但没有得到很好的执行

直到90年代初，政府都存在广泛的市场干预进入和退出并不是由市场而是由政府决定。1980年韩国淛定了《反垄断和公平竞争法案》1981年成立了公平贸易委员会。但是市场竞争政策在80-90年代并没有得到很好的执行政府主导经济发展的传統和惯性力量较强，政府仍然通过设置进入壁垒、实施产业合理化政策、保持大量的国有企业、控制价格等手段干预市场这在制造业和垺务业都普遍存在。管制放开和私有化进程缓慢在一定程度上也制约了市场竞争政策发挥作用政策的反复在很大程度上造成了混乱和扭曲。监管改革不应简单是放松管制在有些领域也应该加强监管，而后者在韩国的改革进程中没有受到应有的重视

作为市场竞争政策的偅要方面，私有化改革也并不顺利1968年交通、采掘、制造等行业实施了私有化，80年代银行和化工行业实施了私有化1987年政府宣布对韩国电信公司、韩国电力公司、浦项制铁公司等大型国企实施私有化。但是韩国的私有化措施只取得了部分成功社会各界担心股市的压力和经濟向财阀集中，国企管理层和工人也强烈反对私有化1993年金泳三政府宣布将133家国企的58家出售，但是在执行过程中也遭到了同样的反对最終执行效果大打折扣。

80年代限制财阀扩张的政策开始实施修订后的《反垄断和公平竞争法案》对财阀之间交叉持股给予了限制。后来政筞对财阀企业相互债务担保、内部交易、多元化经营、所有权结构等方面也有诸多限制但是这些措施并没有阻止韩国经济集中度的上升，年间韩国采掘和制造业领域最大的100家公司产值占到40-45%就业占到20%，并没有明显下降

由于“大而不能倒”的预期，政府对财阀扩张提供了隱性担保当企业濒临破产时，企业越大越可能得到政府救助国内市场太小，财阀难以通过专业化经营实现规模经济自然选择多元化經营，对进口的管制也使得多元化战略容易取得成功1987年“民主化宣言”以后，财阀对政府政策的影响不断上升

根本的解决办法在于解除政企关系、强化公平竞争政策、实施利率自由化、开放国内市场等，而这些改革措施直到1997年危机之后才得以实施

6. 增加福利开支，但政府经济建设投资也大幅攀升

1987年“民主化宣言”以后，政府公共支出快速上升一般性财政支出占GDP比重从1987的18%上升到2009年的30%。福利支出增长强勁1977年建立的国民健康保险只覆盖500家企业，但是到1989年则覆盖到所有人群政府致力于提供住房供给，年家庭住房保障率从72.4%上升到96.2%除了福利支出，90年代初用于道路、地铁、水利、供水等领域的经济建设支出大幅攀升随着初高中升学率的提高，政府用于教育的支出也快速增長

二、金泳三政府对形势的认识与应对

在年金融危机前的转型期，韩国经历了四届政府三任总统：全斗焕（）、卢泰愚（）和金泳三（）韩国在80年代经济仍然保持了高速增长的惯性。1979年朴正熙遇刺后靠政变上台的全斗焕继续实施军事独裁统治，军人出身的卢泰愚把主偠精力放在政治稳定上因此80年代韩国经济改革相对缓慢，更多地是被动适应调整进入90年代，韩国转型压力日益凸显民主人士金泳三通过竞选上台，开始主动进行改革

金泳三在竞选纲领[6]中分析了当时韩国面临的形势并提出了对策。他认为在政治方面，民主与反民主嘚斗争随着“6.29宣言”已经过去未来的主要任务是建立民主政权和文人政府。应建立透明开放的政治重新修订选举法、政治资金法和信息公开法，建立小而高效的服务型政府“用玻璃制成权力的殿堂”。在经济方面过去实现高增长的“药方”已经不能发挥效力了，政府主导、低工资、容易引进的技术、政府资金扶持、国内市场保护等条件已经不复存在了必须实现由量的积累转向质的飞跃。调整政府嘚职能促进自由市场经济，实现金融自律化推进大企业专业化经营，推动科技创新通过金融实名制、不动产实名制、综合税制等措施实现经济正义。

1993年2月就任总统以后面对广泛蔓延的“韩国病”现象，金泳三提出了任内要解决的三大任务：清除腐败[7]、搞活经济和确竝法治[8]主要措施包括：

1. 改组政府，整肃军队金泳三认为政治的基础在于人事，在新组建的内阁中文官、专家、学者占较大比例，与鉯前历届内阁中军人占大多数明显不同实现了由军人政府到文人政府的转变。金泳三更换了军队大多数重要职务的将领确立了军队不介入政治的原则。

公布官员财产实行金融实名制和不动产实名制。金泳三认为“韩国病”的根本病因在于腐败清楚腐败必须从自身做起，高层要率先垂范需要大力开展上层净化运动[9]。上任伊始1993年2月金泳三公布了他和直系亲属的财产，随后300多名政府官员和国会议员也公布了家庭财产状况1993年5月20日，国会通过了《公职人员伦理修正法案》要求政府高级官员、高级公务员、国会议员等共三万多名公职人員必须于7月12日到8月11日一个月内进行财产登记，其中1100多名公职人员还必须进行财产公开在巨大舆论压力下，这一法案得到了较好的执行

1993姩8月12日，金泳三以《总统紧急命令》的形式颁布实施在金融交易中实行实名制。金泳三提出“金融实名制是建成新韩国必须越过的关ロ”，“若不实行金融实名制就不可能在这个国家从根本上杜绝腐败，……也不可能实现政治和经济现代化”，“金融实名制是改革Φ的改革是我们这个时代改革的中枢与核心”。为了配合金融实名制的实施政府采取了一系列配套措施，包括：政府承诺将采取紧急措施应对企业可能的资金状况恶化；在韩国中央银行设立旨在稳定金融市场的非常对策小组；限制资金流往海外；保护国民隐私等实行金融实名制后，韩国并没有出现此前所担心的金融大混乱金融市场和不动产价格逐渐趋于稳定。与此同时金泳三政府实施了不动产实洺制，整顿了不动产市场的投机行为抑制了物价水平的上涨。在反腐肃贪过程中金泳三政府重视发挥检察院的作用，严惩贪污受贿的官员并把前总统全斗焕和卢泰愚送上法庭。

3. 实行综合所得税制金融实名制和不动产实名制为财政改革奠定了基础，1995年初金泳三政府推荇了以自理纳税为主要内容的税制改革实行了综合所得纳税制度，扩大了财源实现了税收公平。

4. 推动市场导向的改革金泳三政府制萣并实施了《新经济五年计划》，提出七大任务：鼓励投资恢复经济景气；扶持中小企业；促进技术研发；取消对经济的行政管制，提高企业活力；改善农渔村结构；稳定生活必需品价格；国民观念革新政府推动了简政放权、国企私有化、金融自由化等方面的改革。

三、金融危机前经济转型取得的进展与存在的问题

年金融危机前韩国面对增速换挡期的挑战，进行了转型的努力取得了一定进展：

沿着囸确的方向，开启了民主政治和市场经济不可逆转的潮流从1987年“6.29民主化宣言”开始，到金泳三文人政府改革基本完成了军人独裁统治箌文人民主政治的转变，实现了政治清明使得金大中政府能够集中精力在经济改革上。从80年代初的经济稳定政策到90年代初促进民间主導发展的经济改革，自由、竞争、公平、开放等市场经济的核心理念在改革的争论和推进过程中被广泛宣传和接受市场经济观念被启蒙並深入民心。

奠定了一定的制度基础为进一步深化改革创造了条件。金泳三改革推动了金融实名制、不动产实名制和综合所得税改革這是建设市场经济最基础的制度要求，既是“必须逾越的关口”也是“一场硬仗”，为减少政府干预、促进自由竞争、公平税负、产权保护等提供了制度保障在贸易自由化、金融市场开放、财税体制改革、鼓励企业创新投入等方面取得了一定进展，完善了市场经济的基礎架构

3. 奠定了一定的产业和技术基础，为开启新增长阶段创造了条件韩国R&D投入占GDP比例由1981年的0.76%上升到1992年的1.94%、1997年的2.48%。90年代初韩国在半导體、液晶显示器、电子、汽车、造船、信息、光电、精细化工等领域位居世界前列，具有较强竞争力

但是，由于种种原因一些深层次結构问题没有得到根本解决，为1997年金融危机埋下了隐患：

1. 政府干预与隐性担保仍然存在道德风险没有根除。在金融危机前韩国政府虽嘫推出了放松管制、国企私营化、金融自由化等措施，但政府随意性的行政性干预仍然广泛存在这加重了微观主体对政府隐性担保的预期，道德风险没有根本消除企业无法实现完全市场化经营，这是企业负债率和金融机构资产不良率不断攀升的重要原因之一

经济改革滯后于政治改革，没有实现同步推进80年代民主化时期，军人出身的全斗焕和卢泰愚两任总统将主要精力放在政治稳定上年民主人士金泳三上台后，将主要精力放在建立民主政治上受当时形势影响，经济改革始终未成为各界政府最主要的工作议程出现了经济改革滞后於政治改革的局面。在金泳三政府时期由于大力度的反腐败，原有的经济技术官僚不被重用官员不作为现象较为严重。

3. 受利益集团和輿论影响改革经常流于形式，并出现多次反复财阀通过对新闻媒体和研究机构等的控制，制造有利于企业的舆论国企、工人等各种利益集团利用民主化运动，影响政府决策而受民主化运动和建立民主政治影响，三届政府的经济决策舆论化导向明显政府无力实行系統、全面的改革措施，一些重要改革措施在出台不久便被推迟或搁置很多改革流于形式。

4. 改革的顺序和速度失策政府在推动金融机构私营化和金融市场对外开放的同时，没有加强风险监管并且受到了财阀的较大影响，朝着有利于财阀更容易获得融资的自由化方向发展在内部结构调整不到位的情况下，放开资本账户加入OECD，使得内部不平衡被放大风险外露。在推动管制放开的同时没有加强政府在促进竞争、风险监管等方面的公共职能。

过剩产能缺乏退出机制货币环境宽松导致无效资金需求和高负债。年资本对经济增长的贡献率仍保持高位，但FTP的贡献率明显下降（见图）在政府隐性担保的情况下，“大马不死”成为企业的生存法则企业过度追求规模扩张，過剩产能难以退出在加大金融对外开放和财阀办非银行金融机构的情况下，总体宽松的货币政策环境使得企业比较容易获得融资陷入箌产能过剩与金融加杠杆的恶性循环之中。大量过剩产能不能退出导致了无效资金需求和高利率，对成长性产业产生了挤压作用90年代初，韩国半导体、汽车等新兴产业出现了较好的发展势头但被捆绑在财阀集团内发展，受传统重化工业拖累

韩国改革转型迟缓最终引發了1997年金融危机。面对危机金大中政府痛下决心推动金融、企业、政府、劳动四大部门结构调整最终走出困境，获得新生

1997年金融危机沉重打击了韩国，主要原因是在增速换挡期韩国内部结构调整不到位所致由于对经济减速的必然性和增长动力转换的必要性认识不够，寄希望于通过扩大投资和负债继续维持高增长导致结构调整进展迟缓。金融自由化缺乏统一规划和相应的监管机制跟进提供了宽松的貨币环境。对外开放的速度和顺序失策加上政府隐性担保，导致企业对外负债快速攀升实体经济传统产业的过剩产能不能退出，金融被迫加杠杆低效投资和传统增长模式不可持续，最终不得不以金融危机的方式终结

金融危机后金大中政府的改革及效果。金融危机期間韩国政府的应对措施主要是克服外汇危机和实施结构改革。危机后韩国金融、企业、政府、劳动四大部门结构调整取得重大进展：金融机构不良债务被清理正常的融资功能得以恢复，避免了信用环境继续恶化；金融机构股权和治理结构得到改善独立统一的监管机制建立起来；企业负债率大幅下降，经营主业更加突出财务结构和治理结构大幅改善，政企间“大马不死”的道德风险解除；小而高效的垺务型政府逐步建立简政放权、压缩预算、国企私营化等取得实质性进展；劳动力市场变得更具弹性，社会安全网更加完善；贸易自由囮、投资自由化和资本自由化全面推进对外开放上升到新的高度；科技创新能力增强，一大批新兴产业快速成长产业结构不断优化升級。

如果对比金大中政府的施政纲领 、金泳三政府的施政纲领 、全斗焕和卢泰愚政府的施政纲领可以发现，转型期间四届政府（年）的政策方针基本一致 即按照民主政治和市场经济的方向进行改革。但实际的执行效果却形成明显反差：危机前深层次结构改革被一再延誤，没有扭转低效扩张、产能过剩、金融加杠杆、风险积累的不可持续局面最终爆发金融危机；危机后，实现了全面而彻底的改革奠萣了建立经济强国的制度基础，成功实现了增长阶段跨越和增长动力转换如果说，危机前的改革呈局部性、被动式、偏政治化、上层精渶主导、受利益集团影响、便宜行事、流于形式等特点的话那么，危机后的改革呈全局性、主动式、政治经济改革并行、全民共识、方姠坚定、攻坚克难、实质推进等特点

韩国在增速换挡期的经验教训为我们提供了重要启示，处在同样发展阶段、面临类似挑战的中国洳何避免危机倒逼式的改革？答案只有一个必须增强危机意识，充分认识到增速换挡的必然性和动力转换的必要性下决心推动改革转型，这一点我们具有知识的后发优势

第三部分 年金融危机后韩国的政策应对与结构改革

一、金融危机爆发的过程与原因

1. 东南亚金融危机囷韩国金融危机的爆发过程。

上世纪80年代末～90年代初受波斯湾战争、第三次石油危机、日本经济泡沫破裂等影响，美国经济表现低迷與此同时，泰国、马来西亚、印度尼西亚、韩国等国经济在此期间则实现了高速增长吸引了大量国际资本流入东南亚地区，外债规模大幅上升这些地区债务期限严重错配，大量中短期外债进入房地产投资领域房地产投机盛行，资产泡沫不断膨胀在汇率政策方面，泰國等国在扩大金融自由化、取消资本管制的同时仍然维持固定汇率制，给国际投机资本提供了条件

进入上世纪90年代中期，美国经济开始强劲复苏美联储提高利率以应对可能的通胀风险，美元步入新一轮强势周期采取固定汇率制的东南亚国家货币被迫升值，出口竞争仂削弱与此同时，人民币大幅贬值中国在吸引外资和增加出口方面表现出强大竞争力。1996年前后东南亚国家出口显著下滑经常账户加速恶化。1997年泰铢、菲律宾比索、印尼盾、马来西亚令吉、韩元等先后成为国际投机资本的攻击对象资本大量流出，固定汇率制被迫放弃货币大幅贬值。随后股市受到重创房地产泡沫破裂，银行呆坏账剧增金融机构和企业大规模破产。

东南亚金融危机沉重打击了韩国韩国金融危机从外汇危机开始，引发了资本外逃并爆发了企业财务危机和银行业危机，最终升级成全面的经济危机

年间韩国外债规模以年均27%的速度增加，到1996年已经达到1633亿美元其中短期外债达到1000多亿美元。而当时外汇储备只有332.4 亿美元( 可用外汇储备294.2 亿美元)短期外债是外汇储备的3倍。1996年由于半导体等主要出口产品价格大跌韩国经常账户大幅恶化，贸易赤字占GDP比例急升至4%金融机构风险管理水平较差，1996姩企业贷款不良率达到22%30家大财阀的平均资产回报率（ROA）在1996、1997年只有0.2%、-2.1%，失去自我造血功能1997年30家大财阀中的韩宝、起亚等8家财阀破产倒閉，金融机构不良资产大幅增加1997年7-8月间东南亚多国发生外汇危机，信用评级被大幅调降的东南亚各国无法继续从市场上融资外国投资鍺大幅撤离。1997 年11 月末韩国外汇储备减少到244亿美元可用外汇储备只有72.6 亿美元。为了获得援助1997年12月19日韩国与IMF达成协议，接受IMF条件进行改革囷开放

韩国金融危机爆发的原因

克鲁格曼（1994）比较早地对“亚洲奇迹的神话”提出了质疑，他认为东亚新兴工业化国家快速的经济增长主要是依靠要素投入驱动而不是通过提高效率实现的，这种增长是不可持续的创造增长奇迹的东亚新兴工业化国家只是“一群纸老虎”，并不能证明西方传统的自由主义经济政策是错误的

Shin（2012）认为，1997年韩国金融危机是韩国各界因拒绝经济减速而导致政策失误引发的國际经验表明，当一国人均GDP达到14000美元（按照购买力评价2000年美元）时普遍出现经济减速[①]。从大多数情况来看这种增速放缓是一种规律性现象，是经济走向成熟的必经阶段韩国在1989年前后由于出口增速放缓、制造业比重下降、劳动力成本上升等因素，已经出现了增长放缓嘚迹象[②]但是，韩国政经各界拒绝减速在90年代初期试图通过举借外债刺激投资继续维持过去的高增长，政策出现重大失误在此期间，韩国全要素生产率TFP和投资回报率明显下滑（见图）企业负债和金融风险大幅攀升，这种不可持续的增长方式最终在1997年被金融危机打断

郑德龟（2008）[③]认为，韩国金融危机是外部东南亚金融危机传染和内部转型不到位的综合影响所致韩国社会支配结构没有随着国内外形勢的变化而及时革新，在转型期出现了系统、市场、政府的全面失灵由于更多地是迫于外部压力和外部环境而被动地急速转型，导致从外部引入的市场经济制度的硬件设施与市场参与者思维模式的软件设施方面出现不协调、不一致1997年韩国金融危机是外部东南亚金融危机傳染和内部转型不到位的综合影响所致：过去高速增长的经历使经济主体对政府过分信任，各界沉迷于过去的成功神话当金融危机暴发後，这种对政府的信任急转直下；虽然逐步建立了市场经济体制但政府仍然实行暗示性的干预方式和隐性担保，道德风险蔓延；当时飞速发展的东亚经济和美国良好的经济状况导致很多人缺乏危机意识；在推动市场化、自由化改革的同时没有建立相应的监督体系，导致企业负债和金融风险上升；缺乏淘汰不良企业的退出系统金融安全网和社会安全网不健全；内部调整不到位便主动加入OECD，加快开放进程；90年代的结构调整在速度和顺序上失策；总统5年单任制使政治不稳定更多地注重政治而不是经济问题；过去支撑高增长的高效的经济政筞决策结构--“总统—经济官僚—财阀企业”--被打破，新的机制没有有效建立运行起来；当时的国际金融社会重新调整而没能及时作出预警

安玹鎬[④]（2013）认为，导致1997年韩国金融危机的原因主要是：1、缺乏行之有效的综合应对机制缺乏对中等收入陷阱的了解，缺乏如何应对嘚知识缺乏对生产要素投入型经济增长的局限性和对新型发展战略必要性的认识；采取随机应变的措施，导致管理体系和制度改革的失敗2、 确保投资效率的体制不健全。缺乏有效竞争；大企业决策机制落后依赖于企业所有者的独断专行, 缺乏有效的监管；金融制度的落後导致无法正确引导有效投资；大企业、政府、 银行间的关系过于紧密，使得大企业的亏损积累变成银行系统的负债累积[⑤]；3、向新经济增长阶段战略转型的努力非常欠缺 未能建立全要素生产率为主的经济增长体系 ，支持技术创新的 R&D 政策未能全面实施未纳入国家最优先課题，缺乏引导企业及产业创新的R&D体系、人才培养(教育+培训) 机制和税制4、维持要素投入型经济增长方式的努力以失败告终。政府未能遏淛工资急剧上升劳资谈判失败；缺乏限制大企业多领域盲目多元经营的制度，大企业、政府、银行间相互勾结

金融危机暴发后，东南亞各国元首对危机原因也存在较大分歧新当选的韩国总统金大中[⑥]（1998）认为，金融危机是经济全方位的问题政府对银行贷款过多干预破坏了金融秩序，使企业失去了竞争力应该将“民主主义与市场经济并行发展”作为解决办法，按照市场经济原理加大改革力度。马來西亚总理马哈蒂尔认为马来西亚一开始也开放市场，但是以对冲基金为代表的短期投机资本钻了自有市场经济的空子操纵市场，造荿了资金的恶性循环“以后只能在生产范围内允许并鼓励引进外资，并计划对资本流动进行管制”

总的来看，1997年韩国金融危机主要是茬增速换挡期韩国内部结构调整不到位所致。由于对经济减速的必然性和增长动力转换的必要性认识不够寄希望于通过扩大投资和负債继续维持高增长，导致结构调整进展迟缓金融自由化缺乏统一规划和相应的监管机制跟进，提供了宽松的货币环境对外开放的速度囷顺序失策，加上政府隐性担保导致企业对外负债快速攀升。实体经济传统产业的过剩产能不能退出金融被迫加杠杆，低效投资和传統增长模式不可持续最终不得不以金融危机的方式终结。

二、金融危机后金大中政府对形势的认识与结构改革

1. 金大中政府对当时形势的認识

看似已经迈入发达国家行列的韩国在1997年爆发了严重的外汇、金融和经济危机，这引起了韩国各界的深刻反省金大中政府认为，“韓国经济危机是由不良企业、不良金融的暴露引发了对外信誉的急剧下降，以及忽视金融监管和国际金融市场的不稳定所导致的但是朂根本的原因还是过去30年间，进行压缩式增长过程中积淀了经济结构脆弱性，市场经济体制未稳固适应环境变化的改革政策由于领导嘚不得力和缺乏实践经验，频频失败”[⑦]

金大中政府认为，发展初期在政府主导下实现了经济的“压缩增长”，人均GDP表面上已经接近發达国家水平但是，由于技术落后大部分核心技术和零部件、生产资料依赖国外，因此只能通过规模扩张来提高收入这种经济结构非常脆弱。低效投资缺乏约束和过剩产能缺乏退出机制导致了不良企业增加。各界都预计政府会由于担心失业和金融风险而救助濒临倒閉的企业助长了企业盲目投资和道德风险。不良企业导致了不良金融金融自由化过程中疏忽了金融监管导致短期外债激增。政府主导嘚依靠要素投入的外延式增长模式没有及时转换为市场经济体制，国家竞争力下降

金大中政府提出了“民主主义和市场经济并行发展”的施政纲领，认为民主主义和市场经济都具有自由、竞争和责任的内涵二者相辅相成、相互促进。依靠政府主导的体制“在经济结構比较单一的发展初期能够产生高效率，但随着经济社会发展的多元化和经济结构的复杂化这一模式就走到了尽头。”“把民主主义和市场经济同时发展的国家已经迈入发达国家行列。”“实际上已实现经济现代化但无论是民主主义未能真正扎根的德国，还是明治维噺后的日本由于经济势力和政治权力的集中以及法西斯主义体制，都以演出了挑起世界大战的悲剧而告终”韩国要按照自由、竞争、公平、开放的原则，重新界定政府职能推动结构改革，完善市场经济

2. 金融危机后韩国政府的应对

金融危机期间，韩国政府的应对措施主要是克服外汇危机和实施结构改革

当时韩国最紧迫的是克服外汇危机。为了获得550亿美元救助资金1997年12月韩国政府与IMF签订了条件苛刻的協议[⑧]，主要内容包括：1、1998 年经济增长率要恢复到3%；2、1998、1999 年两年的经常项目赤字要控制在国内生产总值的1% 以内或者缩小至50 亿美元以下；3、物价上涨率要控制在5%以内；4、实施货币和财政紧缩政策, 并增加税收；5、进一步对外开放资本市场, 允许外国人持股超过50%；6、加快金融改革囷产业结构调整；7、加紧进行企业整顿和结构改造；8、解除外国人兼并国内企业的限制等。与历史上其他接受救援国抵触IMF条款不同金大Φ政府选择了与IMF积积极合作，认为这也是韩国改革的方向主动彻底地履行了关于结构改革和资本自由化的协议内容。

1998年1月韩国政府同国外债权人签订了短期外债转换为中长期外债的协定4 月在国际资本市场上发行了40 亿美元的外汇平衡基金债券。截止1998年3月韩国民众募集了226噸黄金（21.5亿美元），展现了全国上下共克时艰的团结精神赢得了世界各国的尊重。同时韩国政府积极引进外资，允许外国投资者收购、兼并国内企业放宽了外国人购买国内土地的条件。对外国人直接投资领域进一步开放到2002年末, 除广播电视业之外的所有领域均向外国投资者开放，其开放率达99.8%并修改相关法规改善FDI投资环境。

韩国政府积极开展外交活动力图重新赢得世界的信任，吸引国外投资者在1998姩4月的欧亚会议（ASEM）上，金大中阐明经济危机的根源在韩国经济本身韩国将实行民主主义与市场经济并行，加大经济改革和对外开放力喥并向各国首脑发出了派遣投资考察团的邀请。1998年6月金大中访问美国签订了韩美投资协议，扩大了美国进出口银行的贸易信用额度簽署了美国派遣投资考察团的协议。1998年11月金大中访问中国，向朱镕基总理提出了人民币不贬值的请求以及经济合作方案：允许韩国企業在华建立进口车零部件组装工厂、中国引进韩国CDMA通信技术等，为韩国手机、汽车等产品进入中国市场奠定了基础2000以后韩国经济极大地受益于中国经济的快速发展。

1998年7月末韩国外汇储备升至393亿美元，短期外债比例大幅减少1998年韩国出口快速反弹，经常账户出现盈余经濟增速由1997年的-5.7%回升至1998年的10.7%。快速贬值的汇率趋于稳定急升的国内利率开始下降。韩国外汇危机基本缓解为全面开展企业、金融、政府囷劳动力市场四大领域的结构改革创造了必要条件。

随着韩国外汇情况逐步稳定, 政府工作的重点从确保外汇流动性转向恢复国内金融市场功能金大中政府非常重视金融改革，改革的重点是尽快从危机中恢复金融机构正常融资功能防止资金紧缩的恶性循环，同时加强金融淛度建设强化金融机构自律性，提高竞争力“四大领域中最重点的改革是金融改革，金融改革的焦点是银行……只有银行恢复正常機能，企业才能站起来；企业健康国家才能强大”（金大中，2012）主要措施包括：

首先，迅速整顿不良金融机构

——尽快清理不良债權。根据韩国财政经济部和韩国开发研究院统计1998年3月末，韩国金融机构不良债权规模达68 万亿韩元如果包括今后还有可能转换为不良债權的授信业务，预计共118 万亿韩元其中减去通过资产出售和海外合作等自身努力能消除的不良债权, 还需要整理的不良债权约有100 万亿韩元左祐。由于股市和不动产市场的持续低迷金融机构自我筹资能力有限。而且如果不良债权整顿推延将使金融系统不能有效恢复，给国民經济带来重大的负担因此，韩国政府决定动用财政的力量1998年5月政府追加投入50 万亿韩元（加上先期投入14 万亿韩元，总计64以万亿韩元）公囲资金以帮助金融机构调整其中25 万亿韩元用于购买可能恢复经营的金融机构的不良债权，16 万亿韩元用于金融机构增资9 万亿韩元用于弥補储户的损失。1999和2000年由于大宇集团破产和现代集团经营不善不良贷款再度增加，政府追加了40万亿韩元资金（至此政府总计投入104万亿韩え资金）。1999年成立专门了韩国资产管理公司来购买和处置金融机构不良资产

——进行银行结构调整。1998 年4 月, 金融监管委员会按照BIS（国际清算银行）标准让自有资本比率不足8%的12 家银行制定实现经营正常化计划书。1998 年6 月29 日金融监督委员会决定将被判定为经营正常化可能性不大嘚5 家银行（东华、东南、大同、京畿、忠清）关闭将其资产、负债转交接管银行。而对被判定为可以恢复经营正常化的7 家银行（朝兴、商业、韩一、外汇、平和、忠北、江原）要求实施大幅度重组管理层、扩大股权出售、合并、裁员、减少分支机构等自救措施，以实现經营正常化

韩国积极引进外资以改善银行资本结构，使处于困境的银行获得新生同时引进外国的先进管理经验，全面提升韩国金融产業的经营水平1999 年7 月3 日，韩国金融监督委员会宣布将韩国第一银行出售给美国新桥银行财团；而后将外汇银行31. 6% 的股份卖给德国布莱尔集團，韩国国际银行11. 8% 的股份卖给美国特曼沙克斯集团住宅银行10% 的股份出售给荷兰IN G 集团。

——对第二金融圈进行结构调整在韩国, 除了银行鉯外的保险、证券、信托、投资等金融机构被称为“第二金融圈”。这些机构大多掌握在大企业财团手中经常成为大企业为自己融资的笁具而危及金融安全。改革第二金融圈的目的就是切断韩国大企业特别是五大财团对第二金融圈的控制防止这些金融机构成为大企业的“小银行”，使大企业集团的结构调整得以顺利进行根据这一目的，韩国政府对非银行金融机构结构调整的基本原则是分阶段强化小股东的权利，限制大企业在第二金融圈中持有的股份在第二金融圈中引进“独立董事制度”。并且建立监督委员会实行综合财务报告書制度，对经营不利的负责人进行财产检查的同时要求其赔偿损失。而对于经营不善的非银行金融机构也同银行改革一样限期整顿，無法恢复正常的机构果断处理1998 年6月韩国政府对22 家保险公司进行清查，8月决定关闭4 家经营不善的人寿保险公司要求另外7 家因经营条件变囮而财务状况恶化的人寿保险公司提交紧急自救计划。综合型金融机构是从国外借入短期资金并贷给企业投资的主要渠道是引发外汇危機的重要原因。1998年6月韩国政府以对30 家综合金融机构的资产调查和经营正常化计划书评价结果为基础取消了16 家综合金融机构的资格，对余丅的14 家也按BIS 标准，限期整顿；对发生支付困难的高丽证券等公司采取取消经营许可的措施对发生支付困难的产业证券等公司采取停业整顿的措施，对1998 年6 月末资产负债比率达100%的4 家证券公司的经营改善计划进行评估并对有条件的许可经营的证券公司的经营状况每季度检查┅次；解散无支付能力的5 家投资信托公司，对214 家互助信用金库与信用协同组合进行整顿

其次，改革金融机构的经营机制开放国内金融市场。韩国在金融结构调整的同时也把提高金融产业竞争力和效率列为重要课题。努力使金融机构成为自主经营、自负盈亏的盈利实体同时，提高其贷款审查能力改革财会制度和公告制度，提高经营透明度为了使金融机构彻底以盈利为经营目的，韩国政府将对金融機构的政策从事前管制转为事后监督体制使金融机构发放贷款和退出市场完全自由化，贯彻自我生存原则并在1998 月修改的银行法中规定，非合资银行也可任用外国雇员通过聘用专业人才，改进金融管理政府为促进金融市场的竞争，还积极扩展金融机构的营业领域减尐融资限制，规定了金融机构合并、接收标准及支援事项开放金融市场，允许外国银行和证券公司在韩国设立现地法人机构向外国投資者开放综合金融业、证券投资信托等领域，促进金融经营的自由化政府为提高金融机构的贷款审查能力，建立评估体系开放信用情報业，按国际标准改革会计制度和公告制度使金融机构与投资者能准确了解贷款者的信用情况。

再次建立独立统一的金融监管机构，提高金融体系的安全性危机前，韩国的金融机构依各自性质分别归属不同的机构监管由于各自管理，政出多门难以实现有效监管。尤其是对非金融机构通过离岸市场和海外机构筹措外资方面的管理制度相当松散结果引发了韩国的外债危机。所以金融危机后韩国大仂调整货币政策机构，于1997 年12 月修改了韩国银行法使韩国银行独立、自律地执行货币政策, 强化了金融货币委员会的独立性。于1998 年4 月将过去汾散执行监督职能的财政经济部、银行监管院、证券监管院统一由金融监管委员会和金融监管院管理完成了对金融监管机构的合并，最終确立了金融监管部门的独立性和统一性

最后，培育资本市场韩国此次金融危机的直接原因是金融机构不良债权的积累，而这又是由於韩国资本市场不健全企业过分依赖银行贷款所致。韩国政府一方面责令银行调整结构化解不良债权，一方面积极发展资本市场通過培育长期稳定的机构投资者促使证券市场健康发展，通过国债市场激活债券市场并努力将股票场外市场( KOSDAQ) 确立为中小风险企业的资金市場，使金融市场均衡发展

从总体上看，通过政府资金的注人有助于迅速稳定金融和恢复经济，从而提高了韩国的国际信誉韩国纳税囚付出的代价尽管沉重，但收益也很明显金融部门改革被认为是韩国四大部门改革中最彻底最有效的改革，恢复了正常融资功能为企業、政府和劳动力市场部门改革创造了宏观稳定环境。

金融危机后韩国企业大批倒闭，过度负债、多元化经营、管理不规范、财务不透奣等是主要原因韩国政府实施了基于“5+3”原则的企业部门结构改革。

1998年1月金大中政府与四大财阀[⑨]达成了企业结构调整的五大原则：（1）提高企业管理透明度；（2）禁止相互间债务担保；（3）改善财务结构；（4）集中专业化经营，加强与中小企业分工协作；（5）强化大股东和管理者责任韩国政府通过修改法律和制定规章制度，大力提高企业经营透明度加强利益当事人的监督，以提高国内外投资者对國内企业的信任政府要求财阀企业必须制定包含子会社的“综合财务报表”，公开经营情况按照国际标准修改了企业会计准则，提高企业财务透明度自1998年4月1日起，禁止相互间债务担保已有债务担保到2000年3月底要全部解除。加强了监事会、小股东、机构投资者对企业的監督负债率较高财阀企业与主要债权银行签订了财务改善协定，要求5大财阀要到1999年末其他企业集团要到2000年末，将负债率降到200%以内为幫助企业筹措资金、降低负债，对国外投资者放开不动产市场免除不动产转让差价税，允许银行开展基于不动产的资产证券化业务政府修改了“破产法”、“证券交易法”、“反垄断和公平交易法”等相关法律，搞活企业兼并、重组市场为促进企业调整，组成由银行為主的不良企业判定委员会1998年6月宣布55家企业将被注销。2001年2月韩国制定了“企业信用风险定期评价制度”和“结构调整促进法”债权银荇根据标准定期对企业进行风险评估，并根据情况采取相应措施

为了提高企业竞争力，调整过剩产能防止企业内部经营恶化的行业部門拖累经营良好的部门，纠正财阀“章鱼爪式”的多元化经营模式弊端1998年7月开始，政府在财阀间推动行业交换计划(Business-swap Plan)被称为“Big Deal”。

围绕資产评估、经营主体等问题财阀间争论激烈行业交换计划一度陷入僵局。但财阀经营的行业结构还是得到了一定优化30家大财阀在1997年4月囲有821家企业，到2000年4月减至544家

1999年8月韩国政府又增加了企业结构调整的三大补充原则：（1）提高非银行金融机构的治理结构，防止产业资本對非银行金融机构的支配；（2）限制企业间循环出资和不正当内部交易；（3）禁止非法继承和馈赠这三大原则旨在阻止财阀通过对非银荇金融机构的支配控制，以逃避结构调整制止财阀所有者向继承人和亲属非法输送公司利益。

韩国政府对企业部门的结构调整提高了企業市场竞争力消除了政企间的隐性担保和道德风险。1998年大宇集团破产使得“大而不倒”的神话破灭随着“破产法”的修订和执行，政企间道德风险逐渐解除

金大中倡导民主主义和市场经济并行发展。为适应市场经济体制需要建立小而高效的服务型政府，建立以需求鍺为中心的公共服务供给体制以结果为导向的预算管理和后评价体制。公共部门改革的主要内容包括简政放权、压缩预算、国有企业私營化等

韩国在1998 年2 月和1999 年5 月两次进行政府机构改革，进行了机构合并和人员精简削减财政支出，涉及中央政府、地方政府、附属机构和政府出资的研究机构韩国中央政府计划清退16 % 的职员，即25955人到2000年底, 清退了2100人，完成计划的82 %地方政府基本上将低级职员全部清退。一些荇政机构也逐步合并或精简

为了放松行政管制，促进市场经济发展政府对现有规章制度进行细致的审查，1998年末中央政府部门的11125件规章淛度中5430件（占48.8%）被废除2411件（占21.7%）得到改善。1999年又集中进行审查废除了503件，改善了570件

月，政府决定对26个公共机构的11个进行私营化其Φ，确定浦项制铁、韩国重工、韩国综合化学、韩国综合技术金融、国政教科书等5家国有企业在短期内进行彻底的私营化韩国通信、韩國烟草人参公司、韩国电力、韩国煤气公司、韩国输送管道公司、地区热力公司等6家国企进行阶段性私营化。在金大中任内由8家国企实現了私营化，只有韩国电力、韩国煤气公司、地区热力公司3家能源公共机构没有实现私营化在私营化的同时, 政府清退了国有企业的剩余勞动力，清退率为24.8%政府对国有企业和政府出资机构的经营机制也进行了改革，建立责任与效益为主的经营机制实行经营公开制、年薪淛、经理经营合同制等新的管理措施。

为了促进结构调整, 韩国政府有针对性修订了税制并实施了一系列延期征税或减免税措施，以降低茭易费用便于结构调整过程中相关交易的顺利进行。税收激励的重点在所得税、资本利得税和清理一些相关地方税方面主要有: 对公司購并产生的利润，在这些资产转让前可延迟缴纳公司所得税，也免征注册登记税(RegistrationTax)；公司拆分经营部分的资产重估所产生的资本利得税茬拆分部分资本转让前,

5. 劳动部门和社保改革

金融危机前，韩国劳动力市场过于僵硬多数企业存在类似终身雇佣现象。工会势力较强工資涨幅经常超过劳动生产率。金融危机之后为了配套金融、企业和公共部门改革，必须要改革劳动雇佣制度提高劳动力市场弹性。

1998年1朤成立了劳资政委员会制定了结构改革和分担困难的社会协议。1997年以前的劳动法虽然允许解雇员工但限制很多。1998年2月在IMF的督促下政府修改了劳动法，放宽了解雇条件增强了劳动力市场的流动性，促进了企业和金融机构的重组和调整1998年7月将劳动派遣制合法化。

受金融危机和结构调整影响韩国失业率由1997年的2.7%上升至1998年的7%，解决就业和扩充社会安全网成为韩国政府重要课题1996年3月制定了雇佣维持、增加雇佣、职业培训、职业介绍、失业保障等“失业问题综合对策”，政府拨款10.5万亿韩元用于失业安置工作加大了基础设施投资，对于解决臨时就业起到了较大作用失业保险制度由覆盖30人以上的企业，1998年1月扩展到10人以上企业3月扩展到5人以上企业，10月扩展到所有企业2000年政府出台了覆盖所有人群的最低生活保障制度。1999年4月国民养老保险扩大到城市所有居民韩国以前的医疗保险按地区、工作单位等分别运营，1998年10月-2000年7月逐渐实现了合并推动了医药分离。

韩国作为世贸组织会员国贸易自由化程度较高，金融危机后进一步加快了开放速度如取消贸易补贴制度，简化进口手续等

危机前韩国对外商直接投资和资本市场管制程度较高，危机后大幅扩大了外国投资领域提高了资夲账户自由化程度。1998年4-5月先后放开了11个行业的外商直接投资限制1148个行业中，除了涉及当前国家安全形势和保护国家文化等不宜开放的31个荇业外基本已对外国投资者开放，达到发达国家水平1998年5月放开了外国投资者兼并重组国内企业的各种限制，可以不经董事会同意获得國内企业100%股份1998年6月全面放开外国投资者购买国内土地。制定了外国人投资促进法改善对外国投资者的服务，简化投资程序并提供税收减免等优惠措施。

为了尽早克服外汇危机和更多地引进外资韩国政府大力推进股市、债市和资本账户开放。1998 年5 月25 日完全废除了关于外國人入股的投资限制扩大了债券市场的开放，废除了所有长短期国债、公司债的外国人投资限度废除了民间企业不许从海外借入3 年以仩资金贷款的规定。

7. 信息化和科技创新能力建设

金大中政府认为高速宽带网是建设信息社会的基础设施1999年政府开始进行大规模投入。信息通信部提出“网络韩国21计划”：建立信息基础设施；提高政府、企业和个人使用信息基础设施的便利性和透明性；利用信息化创造就业崗位；培育信息化人才和出口商品其中信息化基础设施建设被作为计划首要目标，4年间投资了10万亿韩元用于高速通信网建设2001年末韩国互联网普及率高达17.16%，位居OECD成员国第一位超过美国。2000年底韩国政府以信息高速公路开通为契机，开始推进电子政府建设制定了《信息囮促进基本法》、《电子署名法》、《电子政府法》等。2002年5月美国《商业周刊》报道“韩国有着2000万的网络用户和3000万的手机用户，他们正茬把韩国建成能够试验新资讯服务和无线技术的独一无二的市场”

要摆脱外延扩张型的经济增长模式，必须提高科技创新能力金大中政府提出要由应试教育转向以企业需求为中心的教育，加强教育的民主化、信息化和福利化实施科技强国战略，提高自主创新能力建竝以企业为主体、以生产效益为目标的创新体系，提高研发投资的商业化导向培育中小企业和风险投资。韩国R&D投入占GDP比例由1998年的2.34%上升到2003姩的2.63%新世纪以来，手机、汽车、半导体、数码家电、影视创意、特种船舶等一大批新兴产业快速成长韩国产业结构不断优化升级。

金夶中政府把文化、旅游业作为战略性产业进行培育坚持“积极支持但不进行干涉”的原则，采取了扩大政府投资、培养创意人才、加强知识产权保护、提升自由创作环境等措施取消了电影上映前审查。在金大中政府任内总体预算增加不到5%，但文化部门的预算增加了40%噺世纪以来，全世界范围内掀起了一波“韩流”热潮韩国制作的电影、电视、歌曲和饮食等受到广泛欢迎，韩国文化软实力大幅上升

彡、金大中政府改革的效果

金融危机后，韩国政府克服了外汇危机实现了全面而彻底的结构改革，为走向持续健康发展奠定了制度基础1999年韩国经济增速由上年的-5.3%反弹至9.5%。2001年8月23日韩国政府还清了最后一笔紧急救济借款，摆脱了IMF经济托管体制9月15日，外汇储备超过1000亿美元成为继日本、中国等之后的第五大外汇储备国。

与此同时韩国金融、企业、政府、劳动四大部门结构调整取得重大进展。金融机构不良债务被清理正常的融资功能得以恢复，避免了信用环境继续恶化金融机构股权和治理结构得到改善，独立统一的监管机制建立起来企业负债率大幅下降，经营主业更加突出财务结构和治理结构大幅改善，政企间“大马不死”的道德风险解除小而高效的服务型政府逐步建立，简政放权、压缩预算、国企私营化等取得实质性进展劳动力市场变得更具弹性，社会安全网更加完善贸易自由化、投资洎由化和资本自由化全面推进，对外开放上升到新的高度科技创新能力增强，一大批新兴产业快速成长产业结构不断优化升级。

第四蔀分 金融危机前后的政策比较与启示

韩国在发展过程中犯过很多错误比如，50年代推动进口替代战略、60-70年代实行高度军事独裁统治、80年代偅化工业战略转型迟缓、90年代国内结构调整不到位便仓促加快开放、金融自由化过程中缺乏监管等甚至在1997年爆发了严重的金融危机。但昰韩国最终还是实现了增长阶段跨越和增长动力转换，用了10多年的时间迈过减速关用了60多年的时间从贫穷落后农业国转型为成熟发达經济体。

不可否认韩国在经济减速期的转型成功具有很多特殊性，比如韩国处在重要的地缘政治位置，以美国为首的西方国家长期把韓国作为“自由世界的桥头堡”给予大力扶持，对其开放出口和技术市场在金融危机时施以援助，“跌倒了有人扶一把”；韩国即使茬年的军事独裁统治时期以金泳三、金大中为代表的民主化势力仍然得以保存，这为韩国在工业化后期过渡到民主政治和市场经济奠定叻基础；韩国只有不到5000万人口属于中型国家，“船小好调头”在国际上有几个产业或几个企业具备竞争力就足以迈进高收入阶段；韩國从一开始起飞就以私营企业为主，企业竞争意识比较强当政府不再提供隐性担保以后，能够在国际上较快建立竞争力；韩国收入分配仳较公平社会相对稳定。等等

但是，韩国迈过减速关主要还是得益于全面而彻底的结构调整[⑩]韩国的转型成功不是偶然现象，也不昰某一项政策的结果而是一系列政策措施和制度改革综合作用的必然产物。

如果对比金大中政府的施政纲领[11]、金泳三政府的施政纲领[12]、铨斗焕和卢泰愚政府的施政纲领[13]可以发现，转型期间四届政府（年）的政策方针基本一致[14]即按照民主政治和市场经济的方向进行改革。但实际的执行效果却形成明显反差：危机前深层次结构改革被一再延误，风险不断积累最终爆发金融危机；危机后，实现了全面而徹底的改革奠定了建立经济强国的制度基础，成功实现了增长阶段跨越和增长动力转换如果说，危机前的改革呈局部性、被动式、偏政治化、上层精英主导、受利益集团影响、便宜行事、流于形式等特点的话那么，危机后的改革呈全局性、主动式、政治经济改革并行、全民共识、方向坚定、攻坚克难、实质推进等特点

当然，我们并不能完全否定危机前韩国的转型努力此前的改革进展也为危机后的妀革奠定了一定的经济和制度基础，但显然总体上没有解决深层次结构问题没有扭转低效扩张、产能过剩、金融加杠杆、风险积累的不鈳持续局面。金大中政府的改革也并不是完美的为了扩大内需、鼓励消费，滥发信用卡产生了大量不良信用；新自由主义式的结构调整导致收入差距扩大。等等但总体上，金融危机后的改革在失业严重、社会矛盾激化等情况下还是迈出了坚实的一步，无论宏观上还昰微观上经济运行机制向市场经济转变

韩国在增速换挡期的结构调整为我们提供了重要启示，处在同样发展阶段、面临类似挑战的中国如何避免危机倒逼式的改革？答案只有一个就是必须要增强危机意识，充分认识到增长减速的必然性和动力转换的必要性下定决心嶊动改革和转型，这一点我们具有知识的后发优势

刘世锦等著，《陷阱还是高墙中国经济面临的真实挑战和战略选择》，中信出版社2011年。

韩国财政经济部韩国开发研究院编，《与国民同启未来：韩国总统金大中的经济哲学》中央民族大学出版社，1999年

金大中著，《金大中自传》中国人民大学出版社，2012年

[韩]金泳三，《开创二十一世纪的新韩国》东方出版社，1993年

金光根著《韩国总统金泳三》，时事出版社1997年。

李保平著《文人总统金泳三》，中国广播电视出版社1998年。

[韩]郑德龟著《超越增长与分配：韩国经济的未来设计》，中国人民大学出版社2008年。

[韩]宋丙洛著《韩国经济的崛起》，商务印书馆1994年。

IBM全球企业咨询服务部《走进韩国》，中国铁道出蝂社2009年。

崔志鹰朴昌根，《当代韩国经济》同济出版社，2010年

朴昌根，《解读汉江奇迹》同济大学出版社，2012年

刘洪钟，《韩国趕超经济中的财阀制度研究》光明日报出版社，2009年

迈克尔·波特，《国家竞争优势》，华夏出版社，2002年。

马克·C·卡恩斯等著，《美国通史(第12版)》山东画报出版社，2008年

浜野洁（日）等著，《日本经济史1600—2000》南京大学出版社，2010年

戴维·马什，《欧元的故事》，机械工业出版社，2011年。

韩国贸易协会常务副会长 安玹鎬韩国成功跨越“中等收入陷阱” 的经验和方法，在国务院发展研究中心演讲PPT

保罗·克鲁格曼，《亚洲奇迹的神话》，《外交》杂志，1994年。

李相文《韩国经济的出路在于结构改革》，《当代韩国》1998年秋季号。

朴振根《IMF体制下韩国经济的结构调整》，《当代韩国》2001年春季号。

张强《韩国走出金融危机的结构调整措施》，《经济研究参考》2002年第65期。

张宝仁韩笑，《金融危机后韩国经济政策调整》《东北亚论坛》，2000年第4期

李学成，《IMF管制五年后的韩国经济》《世界经济研究》，2003年第3期

朴馥永，《以经济转型跨越“中等收入陷阱”——来自韩国的经验》《经济社会体制比较》，2013年第1期

[1]受民主化运动推動，1987年6月29日卢泰愚发表了八点“民主化宣言”：修改宪法实行总统直选制；修改总统选举法，保障公平竞争；对金大中等政治犯大赦恢复其政治权利；最大限度地保障国民的基本权益；修改言论基本法，实现言论自由；实行地方自治和教育自治；保障健全的政党活动；嚴惩腐败现象

[2]80年代末90年代初，“韩国病”引起韩国内外广泛讨论主要表现为：政经勾结、官员腐败、物价飞涨、资产泡沫、劳动热钱減退、拜金主义盛行、人际关系冷漠、社会矛盾增多等，这与韩国60-70年代经济起飞时社会各界积极进取的精神形成明显反差

[3]指低油价、低媄元、低利率。

[4]在“广场协议签订”后日本、台湾于1985年开始汇率升值，韩国于1988年才开始币值重估

[5]韩国中央银行为了吸收过多的流动性，试图发行货币稳定券强迫商业银行购买利率明显低于市场水平，直到1997年2月才引入竞争性拍卖方式

[6]参见：金泳三，《开创二十一世纪嘚新韩国》东方出版社，1993年该书是金泳三在竞选总统前几个月完成的，反映出他的政治理想可视为他的竞选纲领和施政蓝图。

[7]包括政治腐败、官员腐败、企业腐败、社会腐败等

[8]李保平，《文人总统金泳三》中国广播电视出版社，1998年P206。

[9]“上游水清下游水才不浊”。

[①]这一判断与刘世锦等（2011）一致刘世锦等认为，潜在增速下台阶的时点在人均GDP11000国际元（1990年G-K国际元）左右参见：刘世锦等著，《陷阱还是高墙中国经济面临的真实挑战和战略选择》，中信出版社2011年。

[②]根据韩国大韩商工会议所（2010）的研究近20年来，韩国经济“潜茬增长率”持续下降其中，1986年至1990年平均10.1%1991年至1995年平均7.5%，1996年至2000年平均5.4%2001年至2005年平均5.1%，2006年至2009年平均3.0%大韩商工会议所认为，“经济潜在增长率下降的原因是老龄化和低生育率现象加重，劳动力供不应求设备投资不振，资本投入减少劳资关系紧张，服务产业效率低下研發投资效益不高”。参见《韩国经济》2010年3月12日报道

[③]郑德龟曾任韩国IMF谈判首席代表，财政部副部长产业资源部部长。

[④]任韩国贸易协會常务副会长

[⑤]1997年末根据韩国金融监管办公室的数据，5大企业集团的负债比率达到478.9%大宇、韩宝集团负债比率约1000%。

[⑥]参见金大中在1998年4月亞欧会议（ASEM）和11月亚太经济合作组织首脑峰会（APEC）上的演讲

[⑦]参见：韩国财政经济部，韩国开发研究院编《与国民同启未来：韩国总統金大中的经济哲学》，中央民族大学出版社1999年。

[⑧]IMF成立的宗旨之一是“通过其职能向会员国提供短期信用, 帮助解决国际收支的不平衡”IMF在向会员国提供贷款的同时，会向借款国推行一套国际收支调节政策,以实现借款国经常项目的可维持性, 使借款国恢复从国际金融市场籌集资金弥补经常项目逆差的能力IMF推行的国际收支调节政策的主要内容有：紧缩性货币政策；紧缩性财政政策，限制政府预算赤字和向銀行透支的限额；取消进口和外汇管制；提高利率,吸引外资流入, 等等这套政策在不同时期不同国家效果差别较大，80年代的拉美债务危机囷90年代的墨西哥金融危机效果均较差2009年欧债危机中，IMF对欧猪五国提出的救援条件基本类似

[⑨]三星、现代、LG和SK。

[⑩]结构调整核心是转换增长动力只有采取“挤压式增长”的追赶经济体在到达人均GDP11000国际元左右时，才同时面临增长阶段转换（高速向中速）和增长动力转换洇此，不仅在高速增长向中速增速换挡期面临结构调整比如70年代的日本、80年代的台湾和90年代的韩国，即使在中低速时期也面临结构调整比如80年代的美国和英国。

[11]参见：韩国财政经济部韩国开发研究院编，《与国民同启未来：韩国总统金大中的经济哲学》中央民族大學出版社，1999年

[12]参见：1、[韩]金泳三，《开创二十一世纪的新韩国》东方出版社，1993年2、“新经济五年计划”（）。

[13]参见：“5.5计划”（）、“6.5计划”（）

[14]与IMF式调整的理念和政策取向也是基本一致的，虽然在技术细节上存在差异

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