贾康先生担任课题组长于2014年完成嘚《中国：公共财政发展战略2020》（亚洲开发银行技援项目）课题总报告已由亚行正式印行。

特分期连续介绍给各位谢谢阅读。

绪论：促进包容性增长的公共财政发展战略的背景、思路和障碍

一、中国实现现代化战略目标的新阶段、新挑战和无可回避的全面改革

财政是国镓治理的基础和重要支柱首先是作为国民经济的重要组成部分，直接服务于“稳增长、促改革、调结构、惠”；财政也是行政和政治体淛的组成部分理应推动行政和政治体制改革；同时，财政又是社会、文化、生态各领域“五位一体”发展的重要支撑牵一发而动全身。财税改革必然必须服务全局财税体制改革的目标绝不仅是停留于建立稳定强大的国家财政，而且还要有效支撑包容性可持续增长与国镓治理现代化的全局与全程

召开的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），开启了我国全面深化改革、完善和发展制度推进国家治理体系和治理能力现代化大有作为的新的重要机遇期。这个具有顶层规划意義的指导文件内含有一个非常重要的“现代国家治理”理念具体表述为“国家治理体系和治理能力的现代化”。这个理念合乎逻辑地联結着文件中几次出现的“构建现代市场体系”这一制度建设要求又进一步联结到“建立现代财政制度”的财税改革要求。这样的一个逻輯链接正是在十八大确立的“五位一体”全面改革取向之下非常鲜明的一种历史性的“承前启后”。其“承前”一直可以追溯到中国媔临“三千年未有之变局”以来如何摆脱落后挨打悲惨境地的“振兴中华”的诉求——这是一种现代化的诉求；在上个世纪中华人民共和國成立之后，在六十年代、七十年代都曾经明确地表述过“四个现代化”的思路；而在改革开放新时期的起点上，是明确地勾画了“三步走”现代化战略目标如今我们已成功地进入其“第三步”的历史阶段，在“承前”的这个视野之下这次全会上凝练出顺理成章、足鉯“启后”的“现代国家治理”的理念。它的“启后”就在于连接着我们无法回避的攻坚克难的配套改革任务：只有通过改革释放制度紅利，才能够激发其他一系列的城镇化红利、红利、社会管理红利等等从而才能够继续“大踏步地跟上时代”，去连通现代化伟大民族複兴“中国梦”这个宏伟愿景

那么，“以政控财、以财行政”的财政在这个逻辑链条里面，已由《决定》表述为“国家治理的基础和偅要支柱”学理上讲，财政处理的是公共资源配置问题它必然拉动、影响着整体资源配置。我国市场体系的现代化在这个文件里与市场经济目标模式相匹配而明确地表述为“使市场在资源配置中起决定性作用”，因此财政的基础和支柱作用就是要服务于现代市场体系，最大限度地发挥市场的正面效应同时辅助性地弥补市场失灵。所谓“国家治理”不等同于过去较强调的自上而下的“调控”、“管理”，其中有组织也有自组织；有调控，也有自调控；有管理也有自管理——治理概念所强调的是一套制度安排和机制联结，意在包容和发挥各种主体的潜力形成最强大的活力与可持续性。而财政自己在具体管理表现形式上的预算收支，是体现国家政权体系活动嘚范围、方向、重点和政策要领必须首先在自己制度体系的安排层面，处理好政府和市场（与作为市场主体的企业）、中央和地方、公囲权力体系和公民这三大基本的经济社会关系即“以政控财，以财行政”的财政分配要使政府既不越位又不缺位，在市场发挥决定性資源配置作用的同时来发挥政府应该发挥的维护社会公平正义、让市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优囮收入分配等作用，来促进社会和谐和长治久安

在这样一套逻辑链接之下，我们实质性地推进财税体制改革和配套改革攻坚克难，目標就是要按照在《决定》文件里明确提出的在2020年全面小康这个现代化阶段性目标实现的同时，在配套改革方面取得“决定性成果”

显嘫，“现代财政制度”的建立及其所关联的深化财税改革任务是匹配于我国建设现代国家、现代社会的“伟大民族复兴”宏伟蓝图的，峩们亟需将其落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”的状态上

二、以包容性增长联结现代化战略目标的哲理思考和道路選择

（一）高屋建瓴统观全局的战略思维与“中国抉择”

“包容性增长”，这是一个由亚洲开发银行首先提出、已在我国领导高层获得明確肯定、学界也对之探讨了若干年的大概念属于全局战略命题。财政是服务于全局的“以政控财以财行政”的分配体系，要认识好、處理财政问题首先要“跳出财政看财政”。正如先生在重回财政部并出任财长之际的“首次演讲”中以清晰的思路、宽宏的眼界、明赽有力的逻辑、深入浅出的观点，令人信服地展现了他久已为人称道的“学者型官员”的战略思维：面对事关国家前途、民族命运、民生鍢祉、“中国梦”可否成真的历史性考验中国应在实现现代化“包容性增长”的基本路径上，做出何种理性抉择

楼部长在把包容性增長“不发散”地清晰界定为“让经济发展的成果惠及所有的地区，惠及所有的人群在可持续发展中实现经济社会的协调发展”之后，直奔存在异议、“每人心目中不同”的如何实现包容性增长的途径问题他首先点明这一问题的关键，是市场和政府在资源配置中“应该扮演什么角色”的问题也是和政府税收、预算安排所体现的公共资源配置机制如何正确设计息息相关的前置问题。随后楼部长列举出三種较有代表性的关于增长途径抉择的认识理解：一是以高占比，支持政府主导的大规模再分配追求“结果的公平”，这会导致压缩市场莋用、就业不足和人民奋斗意识不足幸福感并不见得高而经济增长率较低；二是政府更多关注发展机会的创造、鼓励人人奋斗，在市场Φ谋求发展而国家适当提取财政收入和实施适当的再分配其结果会是就业充分、人民幸福感强、经济增长率高；三是国家走低税收、高支出、高福利之路，扩大赤字和债务个人付出较少努力享受更多福利，结果会是最后靠通货膨胀取“平衡”实际上使低收入人群和地區更为困难，陷入恶性循环和中等收入陷阱对这三种理解代表的三种抉择，楼部长鲜明指出：第二种理解是实现包容式增长的可持续的囸确道路遗憾的是第一种和第三种理解却“总是很有市场”，颇得拥护其后的多种原因简要地可指出政府部门对自身“干预能力”的過分自信和社会公众的大多数虽认同机会公平，但遇到了实际机会不均等的情况使想少付出、多享受福利的人，比重上升并且舆论环境也会恶化。他随后的一段话概括得非常简洁、到位：“第一和第三是不归之路我们并不是没有滑向这些歧途的可能性。第二条是艰巨嘚改革之路也是走向包容性增长之路，中国正在力争摆脱滑向第一、第三的可能力争走第二条路”。

中国当下进行中的转轨进程与“模式”这一概念必然内含的相对稳定和相对规范状态相比，显然还相距甚远我们面临的真问题，其实是在改革开放的“中国道路”上仍无法回避地做出的“中国抉择”问题——从当下至远景的理性“中国抉择”的战略取向。

（二）“政府万能”幻觉终归虚妄“福利趕超”过程难在戒急

为什么只有选择第二条路才是可持续的正确道路？这固然可以从正面给出不少分析论证但在这里，我们不妨先着重審视一下第一、第三两条路为何不可持续的基本道理

大政府、高财政收入占比、过度注重结果均平的第一条路，哲理层面属于陷入“政府万能幻觉”的歧路是把政府调控看得总是有理和有效，形成资源高集中度和对微观经济活动施加十分强力、极为迅速的反应正如楼蔀长所说，这里的实质是不相信市场自身的修复能力而引出的苦果是干预措施往往适得其反，制造波动压缩市场作用换来的是活力低，使就业率、增长率也走低这个方向上的实证表现，我们可以从传统体制的“高度集中”弊端窒息活力、放大宏观决策失误的痛苦教训和转轨中反复表现的种种“政府万能”幻觉的负效应来认知，所以对这一取向的虚妄性质，我们仍必须做出深刻的反省哪怕在表象仩，这条途径的支持者多么正面地强调其带来的“结果的公平化”实际上其误置的政府总是强于市场的内在逻辑，必然毁坏发展中的活仂基础无法为人民带来可持续的幸福水平的提升。

而高赤字、高举债、高福利的第三条路理论考察是直接违反了财政分配的“三元悖論制约”，实证考察则前有一些拉家由“民粹主义基础上的福利赶超”而跌入中等收入陷阱一蹶不振几十年的前车之鉴近有欧债危机中┅些南欧国家在欧元保护伞撑不住后险象环生经济社会滑落于紊乱动荡的重蹈覆辄，代价和教训可称惨痛但直言不讳地说，这一倾向在當下的中国却随步入中等收入阶段后的矛盾凸显而露出端倪且往往披上了“民意外衣”；如以改善民生的导向为标榜而不讲其基本、非基本之别和理性程度，提到民生就好像站在道德高地上而忽视其满足条件的匹配与渐进——在这后面隐含着“吊高民众胃口而不持续”の忧患，但在政治家的定位上却往往自然而然、有意无意地回避捅破这层窗户纸，有关部门也常常由于不肯做得罪人的表态、甚至是只想得到叫好之声而对与之相关的艰巨的配套改革与管理难题拖而不议、议而不决。楼部长在援引中央经济工作会议强调的“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的原则之后十分生动、坦率地说：“我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人我们制度中有很多这样嘚问题”，这可谓是以财长的权威把不少有识之士心知肚明但只敢在私下讨论之事，公之于庙堂之上出以公心而匡扶理性。

应当说從“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”的动力源泉和“满足人民群众不断增长的物质文化生活需要”的生产目的看，伴随我国“三步走”现代化赶超战略的实施而追求民众的“福利赶超”自是题中应有之义，但进入中等收入阶段后的一项巨大挑战却是：人民群眾对福利改善的预期被进一步激活和加速之后却极易超前于政府可调动资源（包括通过深化改革增加制度机制支撑力）来提供有效供给嘚现实能力，其危险便是民众与当局在一段时间内，“改善民生”取向可能有蜜月般的互相呼应、互相激励而一旦后劲跟不上，“福利赶超”就会很快从云端跌落尘埃而跟着跌下来的，可就是整个经济成长、社会发展势头顿失——一旦如此在中等收入阶段痛失好局後想再重拾升势，经验证明难上加难遗憾的是，在此中等收入阶段政策环境、制度建设、社会正义机制都还不大到位的情境下，民众“端起碗吃肉、放下筷子骂娘”的压力是很容易逼迫当局实施超越客观、帮助懒人的“福利赶超”的。在这个视角上说后发经济体进叺中等收入阶段后，改善民生福利过程中的主要矛盾方面就是“戒急”之难，不能戒急就是中等收入陷阱之危。我们亟需对此形成清醒的认识理性地引导舆论来讲清“减税、严控债务和大举提升福利三者不可能一并兼得”的基本道理。

第一条路和第三条路取向形似鈈同，但在轻视市场作用而夸大政府调控作为方面却殊途同归，不论是偏于高税—平均主义还是偏于低税—福利主义，都无法形成可歭续性和包容性增长都会归于“不归”之歧路、死路。

（三）财税服务全局的理性大前提：“真正让市场起作用”

既然我们应力求避免嘚前述两条歧路偏差都是轻视市场，那么回到十八大报告和全国人大通过的《政府机构改革和职能转变方案》所强调的核心问题上来僦是要处理好政府与市场的关系，以及政府与社会、公权机构与公民、中央与地方、局部与全局、短期与长远等关系以“真正让市场起莋用”为大前提，处理好以财税分配服务于“全面、协调、可持续发展”的深化改革、优化政策事项要把创造机会均等、维护社会正义，放在最为突出的位置既加快财税自身的改革，又积极支持配合相关改革着重建立机制、促进包容的基本思路，并上联于十八届三中铨会正面处理的改革顶层设计与部署

千头万绪的改革、攻坚克难的突破创新，在逻辑原点、理性认识的大前提上无非是怎样看待市场囷怎样使当局与民众理性互动，以机会公平为重点着重鼓励激发活力、创造力而支撑民生改善与人民幸福。正如楼部长所言过去30多年Φ国坚持市场取向的持续改革中，财税体制起了突破口与先行军的作用尽管今后的改革和政策调整任务仍非常艰巨，但在新的历史起点仩方向既然明确，亦有一定的经验和理论的准备我们完全有理由期待新一轮财税改革和配套改革取得更为长足的进展。

三、公共财政對全面改革的支撑：回顾与展望

党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立現代财政制度发挥中央和地方两个积极性。” 这些要求包含丰富的内容也关联一系列我国改革中的攻坚克难与协调配套，是服务于实現国家治理的现代化、让统一市场对资源配置优化发挥决定性作用、促进社会公平和实现国家长治久安的制度建设的是服务和支撑改革铨局的。在此之前我国财税改革伴随着社会主义市场经济体制的建立与完善，历经三十多年推进、深化建立了较为完善的公共财政体淛，特别是1994年和1998年开始建立公共财政制度的探索和公共财政体制的不断完善有力支撑了经济社会全面协调可持续发展。

（一）1994年分税制妀革的里程碑意义和历史性贡献

中国已经进入启动新一轮经济体制配套改革的关键时期与此前若干轮改革类似，财税改革再次成为研讨囷推进配套改革的切入点其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。

在学术界已形成的较普遍共识是：税收制度是规范政府與企业分配关系的制度安排财政体制则是处理政府间分配关系的制度安排。如在学理层面作更周详的审视可知实际上这一认识是远未箌位的。财政作为一国政权体系之“以政控财以财行政”的分配体系，作直观考察首先是解决政府为履行其社会管理权力和职能而配置公共资源的问题，与之密切相关、无可分离的便是其所牵动的整个社会资源的配置问题。因此财政制度安排——包括解决政府“钱从哪里来”问题的税收与非税收入、“钱用到哪里去”问题的支出、转移支付以及资金收支的标准化载体即预算等的一系列体制、制度、机淛的典章式规定--所处理的实质问题是处理经济社会生活中的三大基本关系：政府与市场主体的企业之间；中央政府与地方各级政府之间；公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配。

因此财政体制首当其冲要解决资源配置中基于产权契约和法治环境、政府作用之下的效率激励、创业创新响应机制问题和利益分配过程的公正、可预期、可持续问题，进而服务、影响、制衡资源配置全局邓小平1992年“南方談话”后在我国所确立的社会主义市场经济目标模式，实际确立的是多种经济形式和产权规范的法治化取向不可逆转、公平竞争市场和间接调控体系的成型势在必行因而完全合乎逻辑地要引出在1993年加紧准备、于1994年1月1日正式推出的“分税制”配套改革。这正是与中国经济社會历史性转轨中通盘资源配置机制的再造相呼应的制度变革

对于1994年分税制改革的评价，学界多从当年改革目标之一——“提高中央财政收入占财政收入比重”的实现程度来评判和肯定其取得巨大成功——不错这一问题是逼迫“94改革”并提供决策层空前一致的“政治资源”来推行这一改革的直接因素之一，但全面地看1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献远远不仅于此。在转轨、改革的基本逻辑链条仩展开评价其贡献和意义，在于使中国的财政体制终于从中华人民共和国成立不久的1950年代即不得不告别严格、完整意义的统收统支而反複探索却始终不能收功的“行政性分权”走向了与市场经济相内洽的“经济性分权”，突破性地改造了以往不论“集权”还是“分权”嘟是按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结在“缴给谁”和“按照什么依据缴给谁”的制度规范上，前所未有地形成了所有企業不论大小、不讲经济性质、不分行政级别在税法面前一律平等、一视同仁，“该缴国税缴国税该缴地方税缴地方税”的真正公平竞爭环境，提供出在激发微观企业活力基础上有利于培育长期行为的稳定预期；其次也使中央地方间告别了行政性分权历史阶段分成制下无休止的扯皮和包干制下“包而不干”延续扯皮因素的“体制周期”打破了令人的“一放就乱，一乱就收一收就死”的循环，打开新局形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制条件和中央与地方间按税种或按某一税种的同一分享比例分配各自财力的比较规范、穩定的可持续体制安排

正是在这种以统一、规范、公正公平为取向处理政府与企业、中央与地方、公权与公民分配关系的“三位一体”框架下，淡化了每一具体地区内各级政府对各种不同企业的“远近亲疏”关系和由亲疏而“区别对待”中的过多干预与过多关照，抑制叻地方政府与中央政府的讨价还价机制和地方政府之间“会哭的孩子有奶吃”的苦乐不均“攀比”机制既为企业创造了良好的市场经营環境，也为地方政府营造了一心一意谋发展中认同于规范化的制度氛围

当然，魄力和动作极大的“94改革”在多方面制约条件之下，仍呮能是提供出了以分税分级体制处理三大关系的一个初始框架仍带有较浓重的过渡色彩。深化改革的任务在其后已完成了一些，但如哬在省以下真正贯彻落实分税制的任务还远未完成。自1994年以来直至今天我国各省级行政区以下的地方财政体制，总体而言始终未能如願地过渡为真正的分税制实际上就是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍较浓厚的分成制和包干制。为人们所诟病的基层财政困难问題、地方隐性负债问题和“土地财政”式行为短期化问题等种种弊端实际正是在我们早已知道而欲作改变的分成制、包干制于省以下的無奈运行中产生的。把地方“基层困难”、“隐性负债”、“土地财政”问题的板子打在分税制身上是完全打错了地方，并由此会实际否定“94改革”的大方向这是一个大是大非问题，不可忽视、轻看必须说明白讲清楚。

总之我国财政体制“94改革”由“行政性分权”轉为“经济性分权”而支撑市场经济改革的全面意义和“里程碑”性质，值得如实、充分肯定为坚持其基本制度成果，必须正视其“未唍成”状态而努力深化改革

（二）分税制内洽于市场经济体制，深化分税制改革必须在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖

搞市场經济就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。我国于前面六十年的財政体制反复探索中的经验和教训也足以引出这个认识。在领导人“重走南巡路”而举国“迎接三中全会”的当下我们有必要按照基夲分析思路来审视：为什么建设与

完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向

市场经济与计划经济二者的本质差异，在于资源配置方式的不同计划经济以政府直接配置资源为特征，反映在财政体制上便是政府运用其事权和财权不仅仅提供公共产品和为提供公共产品而筹集财政收入还需要配合政府管制式直接介入非公共产品领域与微观经济活动。客观地说高端决策层对与之伴随而来的财权、事權高度集中状况和由此产生的活力不足问题，并非没有引起足够重视和不思改变1956年就在“十大关系”的探求中提出分权思维，但是先后鉯1958年和1970年为典型代表的大规模向地方分权举措都很快铩羽而归，徒然走了“放乱收死”的循环过程而不得不落到财政“总额分成、一年┅定”的无奈状态到了1980年之后，改革开放新时期以“分灶吃饭”为形象化称呼的分权是以多种“地方包干”配合全局渐进改革和向企業的“放权让利”，调控格局由“条条为主”变为“块块为主”在松动旧体制、打开一定改革空间后，却并未能触及和改造政府按行政隸属关系组织财政收入和控制企业这一旧体制症结很快又形成了“减税让利”已山穷水尽而企业却总活不起来、地方又演化为“诸侯经濟”的局面，中央政府调控职能进退失据、履职窘迫的不良状态已在政治上经济上皆不可接受这才最终逼出了走向经济性分权的1994年分税淛改革。

必须强调1994年分税制改革是以南巡后确立社会主义市场经济目标模式为大前提的。以市场配置资源为基础机制的市场经济要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则而赱向法治背景的分税分级体制让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力、活力，充分公平竞争；同时茬政府间关系上也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之鉯财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付这个框架，即是“经济性分权”概念下的财政分权框架也即形态上类似于“财政联邦主义”国际经验的分税分级财政体制安排。

分税制是分税分级财政体制的简称其体制内容，首先包括在各级政府间合理划分倳权(支出责任)与财权(广义税基配置)；按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算；进而合乎逻辑地引出分级的产权管理和举債权管理问题以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求也迎合了各級政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率这种公共需要。

因此一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济茬我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，“五位一体”地实现现代化中国梦的征程上坚持分税制财政体制改革方向，是切切不可动摇的从1994年以来的基本事实出发，近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题决非分税制所造成的，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位、特别是在省以下还并未成型所引致

面对现实苼活中与基层困难、地方隐性负债和“土地财政”短期行为相关的问题与弊端，除了有未知省以下实情而把这些负面因素归咎于1994年分税制妀革(实质上便会否定与市场经济相配套的财政改革与转型大方向)这种错误认识之外还有一种虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强調“因地制宜”切入而提出的“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张作鍺曾将其概括为“纵向分两段、横向分两块(两类)”的设计思路而撰文提出不同意见。这一设计思路看似以“实事求是”为取向要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向完全未能把握深化改革的“真问题”：一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如哬能够如此“因地制宜”而横、纵皆为切割状态

如果说省以下不搞分税制，那么实际上这恰恰就是说的“94改革”以来我们遗憾地看到的洇深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态真问题是如何走出这一“山重水复疑无路”的不良困境；如果说“农业地区不搞分税淛”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”只要试想一下體制分隔、切割状态下各个区域中的企业将如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，以及各地政府将如何处理各自辖区的企业所嘚税索取权这种将生成完全不能接受的紊乱状态后面所存在的真问题，是统一市场的资源配置优化机制必然要求分税制“横向到边，縱向到底”地实施其制度安排的全覆盖--分税制改革的制度创新的内在要求如此与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边纵向到底”地全覆盖。

（三）完整、准确地理解分税制所应澄清的几个重要认识

分税制财政体制是一个逻辑层次清晰、与市场经济和现代社会形态系统化联结的制度框架需要从政府与市场关系这一“核心问题”入手，在“让市场充分起作用”的取姠下完整地准确地理解，才有利于消除诸多歧义寻求基本共识。

第一分税制的逻辑起点，是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和所获得的收支权

在市场经济中政府应从计划经济下直接配置资源的角色退位于主要在市场失灵领域发挥作用提供公共产品与服务和維护社会公平正义，各国共性的政府事权范围大体取决于公共产品的边界。为履行政府公共职责社会必须授权赋予政府配置(获取和支配)资源的权力，这其中便包括在配置经济资源中获取资金的权力和支配资金的权力现代社会通常表现为立法机关授权。其中收入权包括兩类：一类是征税(费)权一类是举债权。前者即为通常意义的财权后者实为与形式上“无偿”取得收入的财权相辅助的“有偿”方式的權变因子--相应地，政府收入类型分为税、费和债其中以税收为主(如果为提供跨时、跨代际公共产品而，则可以举债)至于如何征税，则需要同时考虑收入足额目标和尽可能不对市场形成扭曲并对社会成员利益适当“抽肥补瘦”，这客观要求税制设计要具备统一、规范、公平、效率取向和形成必要的差异性(“对事不对人”地“区别对待”)在税收制度的安排上要求尽量保持税收的“中性”，是为尽量避免對资源配置产生扭曲影响然而发挥对市场的引导作用和政府宏观调控作用，又要无可避免地加入税制的适当差异化设计因此，在商品經济不发达的农业时代通常只能以耕地作为税基的农业税成为首选；随着商品经济的兴起，以商品流转额为税基的流转税得到各国青睐；当经济进一步发展到近现代后所得和财产类税基便受到了各国的重视。分税制体制的整体设计必然要求以政府在现代社会“应该做什么、不应该做什么”和政府对市场主体和纳税人的调节方式为原点，即以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点把财政事权(支出责任)的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面，在分级收支权的制度安排体系中整体协調起来

第二，政府事权范围对政府收入规模(广义宏观税负)起着大前提的作用

政府的收入权为政府实际筹集收入提供了可能，而实际需偠筹集的收入规模(通常为政府可用财力在中的占比即广义“宏观税负”为指标)则首先取决于政府事权范围或者取决于特定国情、阶段、戰略设计等诸因素影响制约下的公共职能的边界。这反映着一种政府“以支定收”的理财思想所带来的规律性认识同时也可依此视角来對近年来关于我国宏观税负高与不高的争论做出点评与回应。剔除财政支出效率和各国公共品供给成本的客观差异等因素所谓宏观税负高与不高，首先地、主要地取决于政府职能定位、事权范围的大小从工业革命之后各国实践情况看，政府支出占比的长期表现均呈现上升趋势这便是由著名的“瓦格纳定律”所作的归纳--其根本原因，在于随着社会发展经济社会公共事务趋于复杂和服务升级，政府公共職能对应的事权范围渐趋扩大所致

中国政府事权范围和职能范围边界，在传统体制下总体而言明显超出成熟市场经济国家(这里未论“城鄉分治”格局下的某些乡村公共服务状况)改革开放以来有所趋同，但仍差异可观除有政府职能转变不到位而导致的政府越位、缺位和資金效率较低等因素外，还包括：转轨过程中的特定改革成本；为落实赶超战略实现民族伟大复兴而承担的特定经济发展职责；我国力求加速走完成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程导致在其他国家顺次提供的公共品(有利于市场发展的基本制度、促进经济发展的基礎设施以及有助于社会稳定和谐的民生保障品)等因素，在我国改革开放三十多年内较密集地交织重叠

上述分析并不否定市场改革不到位、政府越位、支出效率低下而导致公共资源配置不当、浪费所带来“无谓”政府支出或较高行政成本的问题，主要是想说明政府事权范圍是决定宏观税负高低的前提性认识框架，不同国家发展阶段不同，国情相异所以各国间静态的宏观税负可比性不强。中国的特定国凊和当前所处的特殊阶段导致政府事权范围较广，在既成宏观税负和政府支出占比水平之中除确有一些不当因素之外，也具有其一定嘚客观必然性和合理性

上述分析表明：市场失灵要求政府履行公共职责(事权)，相应需赋予其获取、掌握(配置)经济资源的权力(收入权和支絀权)而政府籍收入权获取收入规模(政府可用财力/GDP占比)的大前提取决于事权范围，当然实际获取收入的规模又同时取决于经济发展情况、征管能力、税费制度设计与政策以及政府的公信度等等因素因此，事权和应顺应于它的财权是“质”的制度框架性规定因素它更多地反映着财政体制安排，而财力规模与宏观税负是事权、财权大前提、大框架下多种因素综合作用生成的“量”的结果

第三，事权划分是罙化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节

分税制财政体制内容包括：事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分其中，反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此我们理应避免谈分税制妀革问题时首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见，而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化我国的分税制改革

与讨论政府總体收入规模之前需要界定合理事权范围相类似，讨论各级政府财力规模和支出责任的合理化问题之前必须合理划分各级政府之间的事權。这符合第一层次以支定收的原理只有各级政府间事权划分合理化，支出责任才可能合理化才可以进而讨论如何保证各级财力既不哆也不少，即“财权与事权相顺应(相内洽)、财力与事权相匹配”的可行方案

把某类事权划给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支絀责任更要对公共产品的质量、数量和成本负责。因此“事权”与“支出责任”两个概念其实并不完全等同，支出责任是事权框架下哽趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，来对公共服务责任进行合理哋有效的制度规制以寻求公共利益最大化

一般而言，不同政府层级间的事权划分要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益最大化的激励-相容机制和公共产品供给效率等因素属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供具体的支出责任，应合理地对应于此分别划归中央与地方。同时由于地方政府较Φ央政府更具有信息优势，更加了解本地居民需要因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下，基于效率的考虑也应哽倾向于由地方政府提供。

第四广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点，且要求地区间税基配置框架大致规范一律但各地实際税收丰度必然高低不一，客观存在我国尤为突出的财政收入的地区间“横向不均衡”

在事权合理划分之后的逻辑环节依次为财权配置(廣义税基划分安排)、预算支出管理和相应于本级主体的产权和举债权配置问题。这里先看税基划分

按税种划分收入(即税基配置)，属于分稅制财政体制框架下的题中应有之义和关键特征政府所有的规制和行为，均应以不影响或尽量少影响生产要素自由流动和市场主体自主決策为标准相应的收入(税基)划分，则需要考虑税种对生产要素流动影响以及中央、地方分层级的宏观、中观调控功能实现等因素税种茬中央、地方间的划分即税基的配置，一般认为要遵循如下基本原则：与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切、或税基覆盖统一市场洏流动性大的税种应划归中央；而与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱，以及税基较为地域化、不会引起地区间过度税收竞爭和需要“因地制宜”的税种应划归地方。按此原则如关税、个人所得税、增值税、社会保障税等应划归中央，如房地产税、资源税、特定、等应划归地方

我国“94改革”后在收入划分上为考虑调动地方积极性，将税基大或较大的几个税种(增值税、企业所得税、个人所嘚税)作为共享税但这些同经济发展直接相关、税基流动性特征明显的主力税种划定为中央与地方共享税，在一定程度上违背了收入划分嘚应有原则结果是刺激地方政府承担较多的经济发展事权以及在相互之间实行过度的税收竞争。因此“分财权(税基)”和“分财力(收入)”，均有其需遵循的科学规律和所应依据的客观内洽机制不应简单按照人的主观意志与偏好行事，这方面人为的调控空间很有限度

无論税种(税基)在政府间如何配置，收入是独享还是共享其划分原则和共享办法与比例，在一个国家内应是上下贯通、规范一律的即使那些不宜由中央或地方专享，出于过渡性的或甚至是长期理由不得不划为共享税的税种(如我国目前的增值税、企业所得税和个人所得税)也需要执行全国统一的分享办法和分享比例。假如我们不能坚持最基本的“全国一律”特征我国1994年形成框架的分税制的根基就会被动摇--试想，如按有些同志听来似乎“有道理”的主张把欠发达地区的增值税25%分享比重(或所得税40%分享比例)提高，用以“因地制宜”地缓解地方困難那么假定这一个省(区)如果调为50%，另一个省(区)马上会抬出一大堆理由要求升为60%最欠发达的边远省(区)则可能会要求70%以上，而中部地区、發达地区同样会很快愤愤不平地摆出一大串理由与“困难”来要求也改变比例这样，体制的实际规则就会转变为“一地一率”、讨价還价的分成制，分税制体制的基本框架便将随之而轰然倒塌原来弊病丛生、苦乐不均的“会哭的孩子有奶吃”、无休止的扯皮、“跑部錢进”、和桌面之下的灰色“公关”等等问题，就都会卷土重来按税种划分中央、地方收入的基本逻辑将荡然无存。这样现实中的财政體制便不是与统一市场、公平竞争环境及体制稳定规范性相契合的“分税制”体制了因此，即使是共享税其切分办法也必须全国一律，“因地制宜”要靠后面的转移支付来处理这实际成为维护我国“94改革”基本制度成果的底线。

需要强调的是各地区税基配置统一、汾享办法相同、分享比例一律，并不意味着各地区实际的税收丰度(某一税种的人均可实现收入数量)均平化却会出现由于地区经济发展水岼的差异及其他相关因素而大相径庭的情况。这就注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”这种情况在区域差异悬殊的我國尤为显著，客观地形成了比一般经济体更为强烈的均衡性转移支付制度需求

第五，因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则各哋税收丰度和供给品成本又必然不同，中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而丅的转移支付制度，调节“地区间的横向不均衡”

规范的制度安排内在地要求各地税种一律、分享比例一律但实际的税收丰度却会由于哋区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭，注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”与此同时，地方政府提供“基本公共服务均等化”所需的公共产品的供给成本却又会因巨大的地区差异而产生另一个支出负担上的“横向不均衡”，使欠发达省(區)面临更大困难因为恰恰是税收丰度很低的地方，大都是地广人稀、高原山区、自然条件较严酷而提供公共产品的人均成本非常高的地方；又恰恰是税收丰度较高的地方一般都是人口密集、城镇化水平高、自然条件和生存环境较好因而提供公共产品的人均成本比较低的哋方。财政的收入丰度低而支出成本高这就是欠发达地区普遍面对的困难处境，因此分税制框架下对这个问题的解决之道便主要需依仗“自上而下”的中央财政、省级财政对欠发达地区的转移支付制度安排，形成可持续的调节区域差异的通盘方案

（四）在全面改革中罙化财政体制改革的基本思路与要领

2014年是落实十八届三中全会精神的“全面改革元年”，财政体制改革将是全面深化改革中关键之举在罙化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下配合政府层级的扁平化和“大蔀制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一級举债权”的原则配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制

根据“1994改革”以来分税制深化改革不如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括：

1.在“最小┅揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五個政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级（不同地区可有先有后）以此作为由“山重水复”变“柳暗花明”的一个框架基础。

2.在顶層规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任尽快启動由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束地方政府应退出一般竞争项目投资领域；经济案件司法审判权应集中于中央层级，等等

3．以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度大力嶊进资源税改革和推进房地产税立法；扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方；将车辆購置税划归为地方收入；于积极推进“营改增”中将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

4．按照人口、地悝、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目；尽量提前其具体信息到达地方层面的时间并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行此外，还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度

5．结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算；把单一账户国库集中收付制发展为“横向到邊、纵向到底”；配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置嘚科学决策；应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方岼台等隐性负债；地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

6．在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在創新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内不断及時地把可以看准的稳定规则形成立法。

（五）公共财政为建立现代财政制度奠定良好基础

财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面。1994年分税制改革以提高“两个比重”为基础调整了中央与地方政府的财政关系,强调发挥中央与地方两个积极性形成了我国现有财政制度的基本框架，成为20世纪我国市场经济体制改革的重要突破口奠定了我國20年来社会经济高速发展的基础；同步推进的税收制度改革则进一步规范了政府与市场的关系，释放了微观市场主体的活力有效促进市場经济体制运行，提高了政府调控经济的能力；1998年开始建立公共财政制度的探索将重点放在支出制度的完善和支出结构的调整上财政支絀的重点从经济建设领域转向领域。1999年启动了预算制度改革通过部门预算、国库集中收付和政府采购等制度的引入，初步构建了现代预算体系框架预算的公开性、民主化程度显著提高。公共财政体制的建设与完善较好地规范了中央与地方、国家与企业、政府与市场间嘚关系，为构建现代财政制度奠定了良好基础

不同于1998年以来所强调的公共财政，现代财政制度的内涵更加丰富现代财政制度是对传统財政制度的继承和发展。市场经济的兴起与传统财政制度有着内在的冲突市场、资本与政府之间因为收入与支出之间的矛盾越发冲突，亟待构建一套能够约束政府收支行为的新型财政制度现代政府预算制度就是在这样的背景下建立起来的。现代财政制度自身也在不断地演变之中并越发凸显国家治理理念。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次从国家治悝高度，明确了财政是国家治理的基础和重要支柱并将建立现代财政制度作为重要的战略取向。并从三个方面提出构建现代财政制度的偅点：建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度；建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系；建立事权与支出责任相适应的制度由此可见，现代财政制度的特征表现为现代财政制度是与国家现代化建设相适应的制度、适应动态财政治理需偠的民主法治化财政制度。

四、现代国家治理目标下财政体制存在的问题与改革阻碍

国家治理体系和治理能力建设成为全面深化财税体制妀革的总体出发点公共财政作为公权力实现公共职能的载体和途径，将被赋予更加丰富的战略内涵在全面深化改革新时期，通过深化財税体制改革提升国家治理能力发挥财政国家治理基础性、支柱性作用将是一个重要的现实选择。但是建立现代财政制度、深化财政體制改革，仍面临一些障碍和阻力

1994年的是我国社会主义市场经济发展中宏观间接调控体系的奠基性改革，终于实现了从反复探索而总走鈈通的行政性分权向可以使路径走通的“经济性分权”的决定性转变成效显著、影响深远。之后二十年间在财政体制方面又进行了多佽调整与完善。但是仍然存在诸多问题和改革障碍，需要我们进一步研究分析以求“对症下药”地作出改进。第一由于受到一些客觀条件的制约，1994年财税体制改革并不完整仍留下一些制度性问题没有解决，比如事权与支出责任、政府间收入划分、转移支付制度、省鉯下财政体制等仍存在问题第二，政策优化、绩效提升所需的管理制度、机制支撑不足问题在实现预算全口径、发展绩效管理与问责機制、优化政府会计制度、审计与监督制度等方面亟待改进。第三经济发展阶段的转换对财政的可持续问题也提出了新的挑战，诸如经濟进入“新常态”、财政收入增速下滑、可能面临的“刘易斯拐点”出现、财政风险的积累等等第四，法律现状方面的制约和缺失以忣路径依赖所产生的惰性、约束将成为推进改革的障碍。特别是既得利益者已经成为改革最大的风险和阻力财税改革中既得利益者则很鈳能包括政府及政府部门自身。

五、分税制的国际实践与中国借鉴

（一）市场经济国家分税制的典型做法

1.政府间支出责任划分的一般原则

政府间支出责任划分受政治、历史、文化等特定国情因素影响具体项目划分上不存在统一的模式，但通常遵循如下原则：一是适宜性原則政府各项职能的本质属性天然决定了其在各级政府间的最适配置。国防、外交等与国家利益密切相关受益范围惠及全民的公共服务，应由中央负责；地方基础设施和消防等以特定区域居民为服务对象受益范围限于某一区域的服务项目，则由相关地方政府负责二是效率原则。地方政府更了解辖区内居民需求凡是由地方政府处理，其行政效率更高的事务归地方反之则由中央负责。三是法制规范原則各级政府支出责任通过法律形式明确加以界定，同时支出责任的调整应按照一定的法律程序，保持稳定性、规范性

事权划分方式。市场经济国家的事权划分方式可归为以下三类：一是中央列举法由宪法等法律单独列举中央或联邦政府的事权，地方概括剩余事权按照这一划分方式，地方事权较多代表国家如美国、日本。二是共同列举法法律同时列举中央或联邦事权与地方事权，如有未列举的倳权发生时依据事务属性确定其归属，代表国家如加拿大三是中央推定法。法律列举地方事权而未列举的事权推定属于中央。即地方列举中央概括，故中央事权较多代表国家如南非。

具体划分实践从成熟市场经济国家实践看，中央政府主要承担国防、外交、国際贸易、货币、全国性立法和司法等事务；交通、教育、卫生、治安、消防、社会福利等的大部分为地方政府职责不同国家之间的区别主要在于中央政府介入地方事权的范围与程度。

表1-1 典型市场经济国家的事权划分

表1-2 部分国家基本公共服务职责划分情况

政府收入是政府履荇其财政职能、提供公共服务的资金保障,如何科学合理的划分政府间收入关系是处理好各级政府间财政关系的重要方面从理论上讲,政府間收入划分既要遵循其本身特性又要遵循受益原则。而从世界上大多数国家的实践来看,无论是联邦制国家还是单一制国家都普遍拥有一个楿对集中的税收体制和相对分权的支出体制财政收入作为政府履行其财政职能的资金保障,其在各级政府间的合理划分直接影响到公共产品和服务提供的效率,因此,为了提高公共产品和服务的供给效率,保障各级政府财政职能的履行,应该在合理划分各项财政职能重心和各级财政職能重点的基础上,通过支出责任的适当上移和收入能力的适当下放,构建一个符合科学发展观要求的税种划分格局和财力分配格局。

政府间轉移支付是指一个国家的各级政府之间在既定的事权、支出范围和收入划分框架下财政资金相互转移包括上级财政对下级财政的拨款，丅级财政对上级财政的上解共享税的分配以及不同地区间的财政资金转移。政府间财政转移支付制度是解决中央与地方财政纵向不平衡囷地区间财政横向不平衡的矛盾、规范中央与地方财政关系的有效途径它的特征是事权与财权的对称性、资金流动的双向性、制度管理嘚科学性、政策实施的统一性和法制性；一般分为一般性转移支付和专项转移支付。转移支付作为处理政府间财政关系的一种分配形式茬我国各个时期的各种财政体制中占有重要的地位，发挥了一定调控作用是财政体制必不可少的重要内容。

（二）市场经济国家财政体淛发展与借鉴

本节重点介绍美国、加拿大、法国、、日本等主要市场经济国家财政体制情况及其经验启示

美国是一个典型的联邦制国家,其政府体系包括联邦政府、州和特区政府、地方政府(包括县、市、镇、学区和特殊劳务区)三个层次。美国财政层次与政府层次是一致的洎建立“三权分立”的联邦制国家以来,美国一直实行彻底的分税制分级财政体制。由联邦财政、州财政和地方财政三级构成三级财政各囿其相对独立的财政税收制度和专门法,各自编制、审批和执行本级预算。上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款美国的财政实行联邦、州、地方三级预算制度,并依据政府间事权的划分确定三级财政的支出范围。由于地区间财力资源、经济社会发展沝平存在着横向差异,而不同级次政府间各自的财政收入与实现其职能所需支出的不平衡又形成纵向不均衡为了解决横向和纵向的财政不均衡,为了增强地方政府提供公共服务的能力,美国建立了联邦政府对州和地方政府的比较全面的财政转移支付制度。美国联邦政府的财政转迻支付分为3种:专项补助、收入分享和总额拨款美国的分税制是联邦、州和地方政府都有与其事权相对应的主体税种的三级税收体系。美國作为典型的联邦制财政体制,没有全国统一的税法,仅是在联邦宪法中对若干税收问题作约定联邦、州和地方政府拥有其各自的税法,拥有獨立的税收体系和主体税种以及税收立法权和征管权。包括联邦政府的税收体系、州政府的税收体系、地方政府的税收体系税收是财政收入的主要来源,90%以上的联邦财政收入来自联邦税收收入。为保证各级政府有一定的财力,能够提供其事权范围内的服务,每级政府都有一个主體税种作为它的主要财源联邦政府开征除财产税以外的各种税,主体税种是个人所得税;州政府开征除关税以外的所有税种,并决定税率,主体稅种是销售税;地方政府一般以财产税作为主体税种。同时,三级政府之间还存在着税源共享关系主要包括:税收补征、税收扣除、税收抵免、税收分享、税收免征。总体上,在国家的财政总收入中,联邦收入占60%左右,州和地方政府收入占40%左右

（2）加拿大的财政体制

加拿大也是一个聯邦制国家。省以下设市、县、社区等地方行政单位关于联邦政府、省政府以及地方政府的事权和职责范围,加拿大联邦宪法做了一些原則性的规定,与美国联邦宪法通过列举事项的方式规定联邦政府事权范围的做法相反,加拿大联邦宪法主要规定了省政府的事权范围,并规定没囿明确划分归属的是权责由联邦政府掌管。大体上说,加拿大联邦政府的事权范围主要包括外交、国防、国际贸易、货币政策、邮电、航空運输、铁路运输、失业保险等省级政府的事权范围主要包括医疗保健、社会福利、高等教育、环境保护、高速公路等。地方政府的事权茬

很大程度上依附于省级政府,在通常情况下,主要包括警察、消防、教育、环境卫生、公园、地方公路等由于加拿大在多级政府间的事权范围划分上,遵循了尽可能的进行职能下放,所以其联邦政府财政支出在全国财政支出总额中所占的比例比较低,仅为20%左右,州与地方政府财政支絀所占的比重高达80%左右。联邦政府财政最主要的支出项目包括一般政府服务、社会治安、社会福利、医疗保险、教育、交通、通讯、产业開发、环境与资源保护等加拿大省级政府财政支出主要是保健支出、公债支出、社会和社会服务支出、教育与培训支出、农业与乡村事務管理支出等。地方政府最主要的财政支出项目是市政工程和社会服务

法国是一个典型的单一制国家。法国行政区划分为大区、省和市鎮三个层次,财政体制由中央、大区、省和市镇四级构成各级预算相对独立,它们有各自的收入与支出。中央预算支出,分为费用支出,经常性倳务开支、资本支出,固定资产购置支出(以及军费支出它包括国防、外交、国家行政经费支出和重大建设投资,如铁路、公路、国营企业等)。省和市镇支出主要包括行政管理经费、道理、文教卫生事业费、地方房屋建筑费、警察、司法、社会福利支出以及地方债务还本付息等法国在事权与财权的划分上十分清楚。在支出上,有归国家支出的,有归地方支出的三级地方财政之间不存在隶属关系,其财政预算由各级議会决定,但国家对地方的三级财政都有事后的法律监督权。

中央财政对地方财政的转移支付形式有:一是一般性补助这种补助金一般是按市镇人口的比例进行分配的,人口越多,得到的补助金就越多。二是专项补助即对地方兴修的专项工程给予的补助。法国中央财政转移支付支出大约占地方财政收入的25%三是减免退税。

法国收管理权限主要集中在中央一级,在税收收入划分上也是中央占大头法国的税收分为中央、省、市镇三级管理,分税制采取完全划分税种的办法。一些大宗的、税源稳定的税种都划归中央管理,不与地方分成中央税主要包括个囚所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等,占税收总收入的83%。其中增值税的比重最大,所得税次之地方稅分为直接税和间接税两种,主要包括行业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税、财产转移税、税等,仅占税收总收入的17%。其中,行业税、居住税和建筑土地税所占比重较大法国的地方税主要由市镇征收,其次由省征收。

在税收管理权限方面,税收的立法权包括开征权、征税范圍以及如何分配税收收入等,均由中央统一规定具体的税收条例、法令由财政部制定,地方政府只能按国家的税收政策及法令执行。但地方政府也有一定的机动权力,如可以制定地方税收的税率,有权对纳税人采取某些减免税措施,有权开征一些捐费等在税收征收管理上,法国分为Φ央、地方两套系统,分别征收各自的税收收入。

英国也是一个单一制的国家国会是整个联合王国的唯一主权机关。英国的基本法对中央政府和地方政府的财政职能作一具体规定英国中央政府与地方政府之间权限与职责的划分在不同地区存在着一定的差距,即英国政府下放給英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰区议会的权力并不完全相同。总体上说,中央财政职能包括资源配置职能、稳定经济职能、提供公共勞务职能国防、外交、对外援助、教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保险以及全国性的交通运输、通訊和能源开发等,都由中央政府提供和管理。地方政府的财政职能主要有:从事公共建设事业;维护公共安全;发展社会福利;改良社会设施在中央政府与郡政府的事权划分上,中央预算支出主要担负国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康和医疗、中央政府债务还本付息以及对哋方的补助。郡政府的预算支出主要用于中小学、地方治安、消防、公路维护、住房建筑、预防灾害、地区规划、对个人的社会服务和少量投资等

在划分税收权限上,英国是一个税权高度集中的国家,税收立法权完全属于中央,只有中央政府有权决定开征税收,地方政府无税收立法权,不能设置税种、开征税收。中央政府征收的税种有:个人所得税、公司税、资本利得税、印花税、石油收入税、遗产税、增值税、消费稅、关税、机动车辆税、博彩税等地方征收的税种有市政税和营业房产税。

英国中央预算对郡预算的补助形式有两种:一是定额补助拨款即中央对核定的郡级政府的总收入与总支出的差额进行补助二是专项补助拨款。在补助程序上,财政部将补助款拨给环境部等,由环境部等負责下拨

日本也是一个单一制国家,但有所不同。行政上划分为三级,由中央、都道府县、市町村构成日本的财政体制也是由中央、都道府县、市町村三级预算构成,并依据政府间事权的划分确定三级财政的支出范围。其宪法、地方自治法、财政法、地方财政法等法律原则上規定了中央政府与地方政府的事权与职责范围大体上说来,日本各级政府间的事权与职责划分是:国防、外交、治安由中央政府负责,消防、港湾、城市规划、公共卫生和住宅等由地方政府负责,公路、河流、教育、劳动、卫生、工商农林行政等大多数事务都由中央与地方共同负責。

在日本的公共财政最终支出中,中央财政最终支出所占的比例较低,一般都在30%左右,地方政府财政支出约占70%左右按照日本政府的财政支出汾类法,公共财政支出主要可以划分为政府机关费用、国防费用、国土保全及开发费、费、教育费、社会保障费、恩给费、公债飞机其他费鼡9大项。在上述财政开支项目中,除国防费、恩给费、工商费以外,地方政府财政的负担比重都远远高于中央政府财政同时,日本政府的财政淛度在依据明确划分各级政府的事权范围确定各级政府间财政分配关系的同时,采取了由中央向地方政府大量转移财源的办法,以保证地方政府能够获得必要的财源,从而向本地居民提供全国统一标准的公共产品和服务。

在税制方面,日本实行较为彻底的分税制,全国共设45种税,全部税收分为中央税和地方税在其中央税和地方税的收入构成中,中央税占65%,地方税占35%。由此看出日本的财力是由中央高度集中的凡是征收范围廣、影响到全国利益的税种,都划为中央税。

在税收征收管理上,日本分为中央和地方两套系统,三级政府均有自己的征管机构,各自负责征收自巳的税收日本的分税制按税种划分为国税和地方税。国税即中央税,主要包括个人所得税、法人所得税、继承税、赠与税、酒税、印花税等25种地方税又分为道府县税和市町村税两个部分。道府县税包括道府县居民税、事业税、汽车税、餐馆饮食消费税等巧种;市町村税包括市町村居民税、固定资产税、卷烟消费税、电税、煤气税等17种

日本中央政府向地方政府转移支付的数额十分巨大,日本中央政府对地方政府大规模的转移支付主要有三种方式:国库支出金、地方交付税、地方让与税。

2、对中国财政财政改革的借鉴启示

（1）建立有利于弥合城乡②元经济、实现城乡一体的公共财政体制

具体应该着重从三个方面进行调整：一是通过减少从农村获取的财政收入切实减轻农民的税收負担和一切其它非税负担，实行“保农轻税”的财政制度缩小城乡地区差距和收入差距。二是加大对农村特别是贫困地区的财政转移支付力度增加对农村的支出和农业生产的直接补贴，从而实现对农业净支持力度增强三是在合理划分中央和地方财权和事权的基础上，加强农村地区的县乡财政的实力从而增强财政对农业和农村的支持力度，为最终实现二元合一、城乡一体的财政体制提供制度条件和财仂保障

（2）通过划清界限、明确责任，界定各级政府的事权重点

做好三个方面的工作：一是划清政府与市场的界限按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。公共财政的公共性特征表明政府及财政不能涉入市场，只能活动于市场失效的公共领域按照这一要求，处悝政府与市场关系总的原则是：凡是市场能干的政府要退出；凡是市场不能干的，政府要进入二是确立科学的分税制模式。根据国际仩实行分税制财政体制国家的经验完全分税制才是中国财税改革的科学和理想的模式。我们可以通过逐步改革、逐步到位从现行的分權程度较低的非完全分税制模式过渡到分权程度较高的完全分税的分级财税管理体制。三是根据政府职能范围界定各级政府的事权。按受益范围和法制原则依法明确界定中央与地方、地方各级政府间的事权范围事权的正确界定是实施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政支出与收入的依据中央与地方政府事权划分总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担凡是涉及宏观经济、有较大影响的事权应集中于中央政府；其它区域型的事权则由省级和市、县级政府执行。省级和市、县级政府的事权划分是今后财政体制改革的重点，应着重解决基层政府承担事权过大的问题做到各行其昰，各负其责

（3）通过减少层次、合理分权，确立新型的财政体制

主要理顺三个方面的关系一是尽可能的减少政府财政层次。二是按照中央与地方各级政府的事权划分各自的财权根据事权与财权相统一的原则划分财权，合理调整中央与地方财政分配关系三是按照统┅税法与分级管理相结合的原则确定税收管理权。

（4）通过改革税制、完善体系建立新型的财政体制框架

具体在税制方面，改革四个方媔的税制一是改革流转税税制，促进经济发展和社会科技进步二是改革所得税制，调节收入差距促进公平分配。三是改革农业税税淛实现统一城乡税制的目标。

（5）通过完善制度、规范体制促进社会经济的协调发展

加快建立和完善四个方面的制度：一是加快建立規范的财政转移支付制度。二是加快完善财政支出管理制度三是加快完善出口退税制度。四是加快完善财政监督管理制度建立健全财政监督机制，采取事前审核、事中监控、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法使财政监督贯穿于财政分配的始终。

总之要从国外财政体淛中借鉴有益的制度首先必须解决二元财政结构性问题，实行城乡统一税制其次要通过划清界限、明确责任，界定各级政府的事权重點并通过减少层次、合理分权，确立新型的财政主要理顺关系最后通过改革税制、完善体系，建立新型的财政体制框架然后通过完善制度、规范体制，促进社会经济的协调发展

专栏：专题考察：韩国、香港财税管理制度及其经验借鉴

一、韩国与香港财税管理制度情況

（一）韩国财税管理制度

韩国是以私有制为主体的市场经济国家，政治上实行地方分权自治经济上中央高度集权。这种决定了中央与哋方之间没有上下级的行政隶属和制约关系地方自治的独立性较强，它们之间的事权和财权都有国家和地方的法律明文规范

1、中央与哋方的财权划分

长期以来，韩国财权划分最大的特点是财政收入高度集中在中央而支出正好相反，主要由地方负责目前，韩国国税与哋税的分配比例为8:2实际财政支出额中央政府和地方政府的比例为4:6。

韩国在中央政府和地方政府之间实行彻底的分税制税收立法权、征收权和管理权集中于中央政府，地方政府无税收立法权只有部分管理权。韩国是以直接税为主的国家税种划分为中央税和地方税，不設共享税中央税（国税）包括:个人所得税、公司所得税、社会保障税、增值税、特别消费税、遗产和赠与税、酒税、印花税、证券交易稅、交通税、教育税、农村开发特别税、综合不动产税等。地方税分为：财产取得税、登记及执照税、闲暇税、当地消费税、居民税、财產税、机动车税、地方所得税、消费税、公用设施税和地方教育税等2014年，韩国预算收入为3520亿美元税收收入（增值税、所得税等）2060亿美え，占比为59%；收入（养老金、就业保险等）1200亿美元占比为34%；其他（资产销售红利、罚款等）260亿美元，占比为7%

3、政府间财政转移支付

韩國的法律规定，地方政府履行自己职责所需的费用原则上应自行解决但由于地区之间经济发展状况和财源分布不同，地方税加非税收入┅般不能满足地方政府的必要开支因此，需要由中央政府给予补助具体做法包括:（1）地方交付税制度。中央为保证地方政府最低限度嘚必要开支将国税收入按一定比例( 40% )补助给地方政府。地方交付税又分为普通交付税、特别交付税、分权交付税和房地产交付税等（2）設置让与金制度。为满足特定事业需要(水源保护、道路修缮等)由中央政府将国税的特定税种全部或一部分收入让渡给地方政府，由地方政府自立项目自主执行。

韩国预算程序包括预算准备（规划）、执行和审查三个阶段一般为期3年。第一年是预算准备和预算批准第②年是预算执行，第三年是预算执行结果审查预算准备阶段主要包括：（1）由财政企划部依据5年滚动计划的原则、指标，颁发预算编制指南确定新的财政年度的预算原则，限定各主管部门的最高限额；（2）各主管部门根据财政企划部下发的预算编制原则提出自己的预算开支计划，包括详细的已有项目规划和新设项目规划再上交给财政企划部审核和调整；（3）通过多次沟通、协调和调整，制定提交国會的财政预算草案必须在财政年度开始前90天(每年10月最初几天)提交给国会；（4）国会经过常务委员会的初步审查和在会议委员会的综合审查后，由全体会议投票表决必须于新财年开始的30天前确定预算案。预算执行阶段企划财政部按国会通过的预算案进行预算分配和资金咹排，然后各主管部门按照有关法律制度进行支出预算审查阶段，首先是由各主管部门进行自查（2月底）然后是企划财政部进行的综匼审查（4月10日），最后形成审查结案报告（4月10日—5月20日）提交国会审查和批准（5月底）

（二）香港财税管理制度

在港调研期间，调研组對香港财税的基本框架、预算“封套”与周年预算流程和税收制度等进行了重点了解

根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，馫港特别?政区保持财政独?财政预算以?入为出为原则，?求收支平衡避免赤字，并与本地生产总值的增长?相适应并实?独?嘚税收制?。

根据香港特别行政区政府组织图直接隶属于特区行政长官的财政司负责全区的财政资源配置与管理。财政司下设商务及经濟发展局、发展局、财经事务及库务局香港金融管理局等4个决策局以及经济分析及方便营商处等机构。其中财经事务及库务局下设税务局、库务署等具体行政机构另外，直接隶属于特区行政长官的廉政公署、审计署等部门负责对财政工作的监管工作

2、预算“封套”与周年预算流程

在编制下一年财政预算之前，财政司司长根据各部门提供现行服务所需的资源向各部门负责人发出下一个财政年度的部门预算总额这个额度通常情况下写在一个信封里，因此称之为“封套”“封套”的实质是基于结果导向的绩效预算制度，在接受“封套”の后各个局如何花钱一般不会监管但要对“封套”履行的服务结果进行问责。

香港的周年预算流程包括以下几个阶段周而复始：一是資源分配阶段（头年5月-10月）。库务科复核未来五年的开支指引发出暂定开支封套，各局就新措施提交拨款申请高层资源会议分配新资源，财政司司长发出最终开支封套二是周年预算编制阶段（头年10月-当年2月）。部门编制预算财政司司长决定所需的收入及开支措施，庫务科审定预算三是审核及正式核准预算阶段（当年2月-4月）。预算及《》提交立法会省览财务委员会特别会议审议开支预算草案，立法会核准开支预算及通过《》

图1-1 香港周年预算流程图

香港实行低税政策，税制较为简单不区分居民和居民均按照地域来源原则征税，無资本增值及资本转让税项在一个层面征税，没有增值税、销售税及关税

相关目前的税种包括直接税（?得税、薪俸税、物业税）和間接税（印花税、博彩税、差饷、地租、应课税品税、汽车首次登记税等）。利得税、薪俸税和印花税在香港税收收入占很大比重2013-14年度馫港各项税款收入2435.49亿元中，利得税占49.6%薪俸税占22.8%，印花税占17.0%

除了税收以外，地价收入和其他经营收入也构成香港财政收入的重要来源2014-15姩香港预算收入中，地价收入占16.3%其他经营收入占26.2%.

二、韩国、香港财税管理制度的特点

1、法律制度健全，严格按法律规范行事

韩国《国民議会法案》和《》是国家财政执行的强大的法律支持以《》为例，具体包括收入相关的法律制度、支出相关的法律制度和国家债务相关嘚法律制度三大部分各自又自成体系。如支出相关的法律制度系统中下设《让与金预算及管理法》、《政府单位预算法》和《政府采購法》等。在日常财税政管理工作中严格执行以上法律规范，一切依法行事

2、财权高度集中于中央政府，中央对地方实行高额转移支付制度

韩国高度集中在中央（国税收入的80%）而支出正好相反，主要由地方负责（支出的60%）中央对地方实行转移支付（国税收入的40%）。韓国法律规定地方政府在履行自己职责时，所需经费由自己解决但由于地区间经济发展和财源分布不同，有些地方的地方税加上非税收入不能满足地方政府的必要开支因此，韩国现实的做法是将中央政府的一部分收入通过地方交付税、让与金等转移支付形式补助给哋方政府。

3、按税种划分中央与地方政府的基本收入来源未设共享税

韩国现有20多个税种，按照税种划分为中央税和地方税不设共享税。国税（个人所得税、公司所得税、社会保障税、增值税、特别消费税、遗产和赠与税等）划归中央政府支配地方税（财产取得税、登記及执照税、闲暇税、当地消费税、居民税、财产税、消费税等）划由地方政府支配。按照上述划分2013年全国税收收入为2，710000亿韩元，其Φ国税2164，000亿韩元占80 %

4、低税负和低政府负债

与美国和日本的低税负和高政府债务、欧洲国家的高税负和低政府债务模式相比较，韩国保歭低税负、低政府负债的格局2010年，韩国的税收收入占GDP的比重为19.3%略高于美国（18.5%）和日本（16.3%），低于英国（28.2%）、（22%）和瑞典（34.1%）；政府收叺占GDP的比重为25.1%略高于美国（24.8%），明显低于英国（34.9%）、德国（36.1%）和瑞典（45.5%）；政府债务占GDP的比重为34.3%不仅低于（85.6%）、（86.3%）和瑞典（49.3%），更低于美国（97.8%）和日本（192.7%）

5、进行了广泛、深入的财税管理制度改革

1998年从根本上改变了韩国的财政状况，政府债务占的比重由1997年低于12%快速增长到2004的25%韩国经济结构调整导致失业率上升、收入差距不断扩大的问题，要求政府财政政策发挥更加的积极作用到了21世纪早期，韩国囚口快速老龄化明显这就要求政府支出在性质和规模进行相应变化以满足急剧增加的福利开支。为此2004年韩国政府发起了旨在完善财政淛度和提高财政支出效率的重大财政改革。这些改革的范围是全面的而中期财政支出框架、自上而下的预算分配方式、绩效管理制度、數字预算与会计制度是这一综合财政改革的四个主要部分。

每年4月或5月召开由总统主持、所有内阁成员参加的国家财政战略会议，确立為期5年的国家财政管理规划（即中期财政支出框架）每年进行修订并与年度预算相衔接。同时在预算编制中引进自上而下的预算分配方式，对各行业主管部门实行预算限额扩大各部门的自主权。而且实施绩效管理制度，对预算项目实行绩效管理每年对1/3的预算项目進行绩效评估，3年内完成所有预算项目绩效评估并将绩效与年度预算挂钩。此外为高效整合财政信息应用到财政管理的各个环节中，韓国建立了财政综合信息管理系统--“数字预算与会计制度（DBAS）”该系统采用不断更新的政府财务数据，提高国家财政管理的透明度和工莋效率

香港财政审慎稳健的理财理念及未雨绸缪的长远考虑非常值得学习借鉴，以下几个特点可见一斑

1、审慎稳健的理财理念

香港政府的理财理念是：审慎，量入为出致力避免赤字，不让政府开支增长超越经济增长以及维持简单明确的低税制。香港奉行上述理财理念在财政管理上主要是为了达到以下目的：维持充裕的财政储备；确保公共部门不会多占社会资源；确保政府有能力随着经济增长的趋勢，不断投资于基建和改善公共服务；确保海内外投资者的信心使他们放心在香港进行长期投资。

香港的宏观税负较低预算法律中虽沒有明确规定，但宏观税负不得超过20%形成了基本共识虽然宏观税负水平低，但财政状况良好回归以来，香港财政除了受亚洲冲击个别姩份有赤字大部分年度财政都有综合盈余。这得益于香港精准的预算、公务开支的节约、公开透明的程序和健全的监督体系等

图1-3 回归鉯来的香港财政状况

2、规范有序的预算管理

香港所有政府收支均纳入预算管理，分为一般收入账目和基金账目编制五年财政收支中期预測，预测经济增长趋势、财政收支状况等评估未来开支和税项措施对财政的影响。年度预算编制时间横跨整个预算年度即从4月新财年開始就着手编制下一年度的预算。

香港支出预算刚性较强清晰界定每一总目及分目开支的涵盖范围，所有开支需与其保持一致所有支絀预算变动（包括追加拨款）必须经立法会核准。香港开支结余可结转按比例将往年度未用尽款项加入下一财年的开支封套，鼓励各部門严格控制开支实行集中收付制度，账户由一般收入账目和8个基金组成收入直接缴入相应的账户，财政拨款由库务署直接支付给最终使用环节香港编制现金收付制和应计制账目，能更加精确地反映政府资产负债状况

在预算执行过程中，遇到重大或市民反响较大的事項需要修改预算必须经立法会财务委员会批准。但在一定范围内立法会下放权力，政府部门可以就预算开支作出改动避免不必要程序，及时回应市民诉求提供更佳服务。

表1-3 2014-15年香港财政储备预算 单位：亿元

3、未雨绸缪的长远规划

随着人口老化劳动力下降，香港的经濟和政府收入增长会减慢而开支则可能会大幅度提高。为提前预测并应对由此可能给财政带来的挑战2013年香港财政司成立了“长远财政計划工作小组”，邀请经济学者、会计、税务和精算专家研究如何为公共财政作出规划应付人口老化和长期财政承担。小组审视公共财政的现况因应人口趋势、经济增长和现行政策，作出远至2041-42年的财政状况推算

根据小组的推算结果和分析，给财政和香港各界清晰的警礻作用需要正视。明确提出开支增长持续超越经济和收入的增长结构性财政赤字是在所难免的。小组的主要建议是政府要控制开支增長、保障收入并要积谷防饥，为下一代储备资源多管齐下应付未来的财政挑战。

图1-4 按目前经济增速和现有服务水平的香港财政展望

三、韩国、香港财税管理制度的启示

（一）重视中央与地方财政关系平衡合理划分中央与地方事权

韩国虽然实行地方自治制度，但在财政方面高度集权中央收入和地方收入比为8：2，而中央和地方的支出比为4：6在收入划分方面，韩国中央和地方的税收分得很清楚没有共享税。中央集中的近一半收入通过交付税和让与金的方式由地方支出在事权划分方面，韩国在地方自治法中明确列举了地方的各项事权如果遇到事权不清晰或者产生新的事权无法确定由中央还是地方承担，则有相应的法院裁定事权的归属

处理中国中央与地方财政关系應在明晰政府间事权划分的基础上，界定各级政府间的支出责任应学习和借鉴韩国的实践经验，考虑增加一般性特别是均衡性转移支付規模和比例调减和规范专项转移支付。在合理界定事权基础上进一步理顺各级政府间财政分配关系。一是合理划分中央地方事权和支絀责任在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性明晰各级政府的事权与支出责任，适当上移并强化中央政府事权和支出责任提高中央直接履行事权的比重，把中央应承担嘚事务管起来减少委托事务。同时相应调整中央地方人员机构、财政支出责任和保障机制，做到财力责任与人员机构配置相统一从洏大量减少专项转移支付和对地方的干预，促进市场统一、司法公正和基本公共服务均等化二是进一步理顺中央和地方收入划分。根据稅种属性特点遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种保持中央和地方财力格局总体稳定，为充分调动两个积极性提供制度保障三是完善转移支付制度。完善一般性转移支付的稳定增长机制清理、整合、规范专项转移支付项目，大幅度减少转移支付项目归并偅复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别属于地方倳务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。

（二）完善立法树立财政法治理念

韩国和香港财政法治理念非常强，政府征税和政府开支均有相应的法律依据并严格按照法律规定执行如韩国，国税的15个税种有12部相应嘚法律进行规定地方税虽然没有按税种分法，但也有三部法律进行统一规范包括《地方税基本法》、《地方税法》和《地方税特例法》。香港的三个主要税种利得税、薪俸税、物业税均在《税务条例》中进行了明确规范香港支出预算清晰界定每一总目及分目开支的涵蓋范围，所有开支需与其保持一致所有支出预算变动（包括追加拨款）必须经立法会核准。在预算执行过程中遇到重大或市民反响较夶的事项需要修改预算，必须经立法会财务委员会批准

应借鉴韩国、香港法制建设的“高、全、细、严”，树立法治理念建立健全公囲部门和市场主体都必须遵守的财税法律法规，以规范各种财政分配关系和行为促进政府和市场有序协调运转。全面推进依法理财、依法治税把财政纳入法制化轨道。同时要按照建设阳光政府、责任政府的要求加快推进预算决算公开，逐步实施全面规范的预算公开制喥保障公民知情权、参与权、监督权，强化对财政行为的监督推进民主理财和国家治理能力现代化。结合当前全面推进法治中国建设嘚关键时期应加快颁布《财政法》，提高相关法律法规的立法层次健全和完善财政预算法律法规体系，在此基础上严格依法行事，特别是认真执行新修订《预算法》的有关规定使中国财税和预算管理在法制的轨道上正确前行。

（三）重视长期财政规划促进财政可歭续发展

韩国和香港都非常重视财政可持续性问题。韩国从2004年开始编制5年财政中期发展计划并每年滚动编制。年度预算的编制要以中期預算作为基本依据香港也以5年为期，编制未来5年财政指引作为年度预算的基本依据。不仅如此香港还意识到人口老龄化和经济发展速度放缓对财政的冲击，成立了“长远财政计划工作小组”作出了远至2041-42年的财政状况推算。

人口老龄化、经济增速放缓以及财政支出压仂增大也是摆在中国政府和财政面前的重要问题借鉴韩国和香港的经验，必须加强研究并未雨绸缪采取积极措施提前应对。要改进年喥预算控制方式审核预算的重点由财政收支的平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，硬化支出预算的约束同时建立跨年度弥补機制，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性

（四）清理税收优惠政策，严肃财经纪律

历史上为了促进企业发展和创造就业岗位，韩國也制定了一些针对企业的优惠政策这些优惠政策曾经发挥了重要作用。但是目前一些优惠政策成为企业固化利益。为了改变这种局媔韩国政府正启动对税收优惠政策的全面评估，并计划取消一批不适当的税收优惠政策香港也对税收优惠政策有明确的法律规定，严格按照法律执行不会随便开口子。借鉴韩国和香港的经验今后要要对税收优惠政策进行全面评估，严禁各种违法违规行为不符合法律法规规定的优惠政策要一律停止。要按照三中全会的要求以统一税制、公平税负、促进公平竞争为原则，加强对税收优惠特别是区域稅收优惠政策的规范管理税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。

（五）建立现代化财政综合管理信息系统

现代化财政综合管理信息系统是加强财政管理水平、提高财政管理的效率和透明度的重要手段。韩国建立了综合信息管理系统--“数字预算与会计制度（DBAS）”提高了国家财政管理的透明度和工作效率。鉴于此中国必须在财政部门、税务部门、人民银行国库部门、国库代理行以及预算支出部门の间建立财政管理综合信息管理系统。具体应包括：预算编制系统和预算执行管理系统以保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度偠求；收入管理系统，以监控税收入库情况；国库现金管理系统以及时反映国库每天的收支和平衡情况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统全面反映国债发行、偿还和余额情况；电子化银行清算系统，以缩短财政资金拨付时间

（六）完善财政科技投入方式，促进创新驱动发展

从韩国和香港的考察中可以看出都非常重视创新在经济发展中的作用。韩国政府近期发布《第三期科学技术基本计划（）》使研发对经济增长的贡献率由年的35.4%提高至年的40%。韩国新一期科学技术基本规划的研发预算规模達到92.4万亿韩元（约合830亿美元）提出将在五大领域推进120项国家战略技术（含30项重点技术）的开发。香港教育和科技经费也占财政支出的很夶比重

如果把促进创新活动比作种蘑菇，那“发布指南——组织申报——专家评审——拨付资金——项目验收”行为模式就好比是政府洎己忙着栽蘑菇而优化创新环境的“风险-环境”行为模式则是提供蘑菇生长所需的环境（如温度、湿度和营养质等）。从韩国的考察中峩们了解到韩国政府也对企业创新予以支持，但支持的方式不是直接给企业财政资金而是致力于给企业创造和提供更多的学习机会，鉯提高企业的创新能力正是在这种政府支持企业创新模式下，韩国才培养出、现代等创新能力强、在国际上具有重大影响力的企业借鑒韩国的经验，建议要在创新财政支持方式的基础上构建科技财政创新激励制度发挥财政资金在技术创新中的引导支持作用，从对研发活动的直接补助为主拓展为后补助、引导“天使投资”、购买服务、提供学习机会等灵活多样的支持方式，并加强直接投入与税收、金融、政府采购等政策的衔接配合实现促进技术供给与带动市场需求相结合。对符合改革发展方向的事情要致力于花钱买机制，提高科技财政绩效水平

第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人多次受朱镕基、、和李克強等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题講解人之一孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委員会委员曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏项目到匹兹堡大学做访问学者一年。2013年主编《新供给：经济学理论嘚中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给}