提要执行PPP的基础设施项目在实施过程中投资者最关注的问题是政府的诚信承诺。尽管政府与私营部门签订的特许经营合同规定了公私合作双方的权利义务,但一些政府部门却屡屡失信违约,对合约设计中特许权人的融资成本、项目收益估计造成严重的影响。为此,我们提出建立政府投资信用约束机制是保护私营投资基础设施建设和政府信用。

关键词:PPP;承诺不可信;合约设计;政府信用

中图分类号:F83文献标识码:A

一、PPP模式带来的信用问题

开放的市场是以信用为基础的,尤其在不成熟的基础设施领域对外开放方面,大量的社会资本(包括外资)在寻求投资机会。具有盈利前景的基础设施项目由于收益稳定,经营期限长,广受关注。虽然资本的本性是逐利,但这些资本在获得利润的同时,也给社会及国家经济带来了繁荣和发展。

执行PPP的基础设施项目在实施过程中,投资者最关注的问题是政府的诚信承诺,也就是制度风险或政策风险。政策代表着政府部门的诚信和承诺,如果政策随意制定或遭到任意更改,任何风险防范措施的效用都是零,最终的结果就是投资者的资本金和收益无法有效地得到保障。公私合作并不意味着政府完全退出基础设施领域,不是简单的“国退民进”。项目的成功离不开政策的有力支持。政府信用对私人投资基础设施项目尤其重要。

承诺不可信,即是指合约双方都可能违背自己在合约中的承诺,特别是在考虑了多次交易的声誉、违约受到各种处罚等的综合结果时,当合约一方违背合约获得大于坚持合约承诺获得的利益时,就会选择违背合约,不坚守承诺。

作为政府,在签署PPP协议时往往会由于财政资金缺乏,市政建设项目紧急等原因为项目提供各项优惠措施,但是在运作过程中经常会出现:在不通知不履约、在履约的过程中拖沓、前期市政配套、土地等承诺无法兑现、违约赔偿难以取得、建设竞争项目、建设后勤保障不及时等等各式各样的不诚信的表现。限制政府承诺能力的一个非常广泛的原因是施加于政府官员的政治压力。产生政府信用危机的原因很多,主要集中在:

1、项目运作过程中政策调整而导致的信用风险。一般来说,PPP运作的特许期限往往会超过一届政府的在期,甚至某些大型项目的运营期甚至是数十年。一个政府的发展方向、政策等往往会取决于某些政府主要官员,特别是一把手的观点,而当政府官员更迭时,下一届的政府官员由于政绩的要求就很可能会改变当地的发展战略。对于PPP项目来讲,所需要的市政配套、土地等等承诺就很难得到保证。同时,政府重点发展的地域不同时,即使得到了保证,也会使原来的现金流估计发生重大改观,从而使项目无法进行。

2、项目运作过程中政府部门利益调整而导致的信用风险。在政府官员的任期有限或者其升迁很大程度上根据其任期内的政绩时,政府官员往往会给予特许权人较为优厚的条件来吸引民间投资。而过快增长的基础设施投资,需要以后官员任期支付大量的基础设施投资回报,使后任官员面临严重的支付危机,政府无法信守承诺。特别在经济不发达地区,由于预期的经济发展水平没有出现,大量超前建设的基础设施无法充分使用,投资者不能从消费者付费中实现合理回报,特许权合约要求政府兑现收益担保承诺时,政府可能没有足够的财政能力提供支付,更多的情况是,后任官员面对使用有限的财政资金进行这种支付没有积极性,不乐意履行合约承诺。另外,作为政府的不同机关部门,在项目进展过程中得到的实际收益往往会有很多不同,在建设和运营的过程中不同的部门会由于不同的收益而有不同的态度,出现很多的政府行为越位和缺位。

3、特许经营模式本身带来的不确定性风险。高于预期利润的出现。高利润可能是由于企业的勤奋努力,也可能自然状态偏向于特许权人方面,并非一定是因为签约时优惠了特许权人。但是,高利润一旦出现,消费者肯定不满,政府会慑于广大消费者的强大压力而选择违约,可能导致政府明确的或隐含的利益没收。例如,政府可能对一个计划中应进行的价格上调给予取消,或针对特许权人的优良表现提高下一期考核的绩效标准。如果为了限制特许权人的利润,而不断提高绩效标准,当特许权人预期到绩效标准会根据自己的业绩不断上升时,特许权人将会放弃自己的努力。

4、基于法律法规的不健全导致的风险。目前,我国关于PPP模式项目融资的法律法规主要是对外贸易经济合作部1994年的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,国家计委、电力部、交通部1995年联合的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和国家计委、国家外汇管理局的《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》。这几个法律文件基本构成了目前我国PPP项目融资的全部内容。从这几个法律文件的法律地位上可以看出,我国关于PPP还没有地位较高的成文法规,而且法律体系正处在快速发展和变化之中,法律法规的变动不可避免地带来各方利益的调整,在一定程度上造成投资收入和地方收益的不确定性,从而决定了风险的存在。

三、政府信用问题对合约设计的影响

为了促进民营资本投资基础设施,政府可能先提供有吸引力的合约,但是一旦投资进行后,政府会使用其独一无二的权力以公众利益的名义没收私人资产,或者减少对投资者的支付。在这种情况下,投资者可能会犹豫是否进行投资。更为重要的是,承诺不可信会对特许权竞争产生严重的影响。我们举个简单的例子来说明这个问题。例如,在特许权合约中,可能规定了政府承担债务担保和救济的责任,但在出现不利事件,特许权人无法完成和继续经营项目时,实际中往往出现承诺的不可信问题。特许权人对政府救助可能性的不同估计影响特许权合约的多个方面。

1、影响特许权人的融资成本估计。如果一个悲观的投标者认为政府存在承诺不可信的问题,在不利条件下,政府不会救助,特许权人只有放弃项目,进行破产清算。特许权人为了避免破产引发的损失,在考虑融资结构时,必须安排足够的股本资金,减少负债比例。这样,融资成本将提高,在投标报价时提出的要求也会随之增高。而如果另一投标者是乐观的,认为政府会按合约条款执行,其对融资成本的估计就可能完全不同,会采取具有很大风险的融资结构,负债比例会很高,融资成本较低,其投标方案会很有竞争力。因此,政府在特许权投标文件中规定股本比例,在选择中标者时重视投标者的资金实力是必要的。

2、影响特许权人对项目收益的估计。特许权人如果认为政府存在承诺不可信的问题,不救助,在不利条件下就会预测存在破产清算的成本和失去继续经营项目带来的收益,在评估合约项目时低估期望净现值。为获得投资期望收益和弥补风险溢价,其提出的投标报价水平必然高,如高的收费水平、长的特许权期限、低的特许权费、高的政府支持水平等等。而乐观的投标者认为,在不利条件下也不会有破产清算的成本,可以继续获得项目后期的收益,其投标方案就会很有竞争力。而实际上可能前一个投标者的各种能力高于后者。特别是特许权人的发起方如果在特许权项目中有其他相关收益,如各种商业合约,丧失项目的控制权将损失这些合约的部分或全部价值时,这种对政府救助可能性的不同估计会严重影响投标报价。因此,在可能条件下,政府在招标文件中尽量明确担保救助的原则和水平,有利于特许权投标竞争的有效性,但这将带来后任政府的负担,使政府的风险更大,政府能否救助仍然是未知的。

承诺不可信问题将导致委托关系的复杂化,在事前签约时合约双方是考虑各种自然状态可能出现的概率和此状况下的收益进行决策的。事后在不利状况出现时,不信守合约承诺的现象经常会出现,因此合约拟定时必须考虑各种状况的概率,然后再计算收益期望值和风险。但是,估计不信守合约承诺的概率比其他经济变量的分布估计更困难。

四、建立政府投资信用约束机制

PPP项目是风险高、运作复杂的项目,利益相关者众多,PPP模式的出发点就是通过充分利用各个利益相关者的互补优势来达到风险的有效分担,进而达到风险-收益平衡的状态。由于产权投资权益保护的政策与体制不完善,因此投资者最关心其投资积累的合法财产能否保持完整性与安全性。因此,整个项目的实施过程必须要有政府部门的有效支持,尤其要保持政策的连续性、持续性、透明性和操作性。为此,建立政府投资信用约束机制是保护私营投资基础设施建设和政府信用的关键。

1、针对项目方来讲,可以从以下几个方面着手:(1)争取中央政府的支持,特别是国家权力机构的支持。在广西来宾电厂B厂的营运建设过程中,广西区政府积极寻求中央政府支持和协助。国家计委将其作为国内第一个BOT项目试点,将其列入“九五”计划,并且确定了这一项目的工作思路、程序要求、具体操作办法和试点工作的总体安排,制定严格的时间表。这些都为这一项目的具体实施打下了坚实的基础;(2)合理分担项目阶段风险。整合PPP项目的产权布局,形成一个国际投资者和贷款方的集团,基本途径就是促使项目所在国的一个强大的合作者参与项目,或促使多边机构,例如世界银行的国际金融公司参与该基础设施项目。在大型PPP项目融资中,如果能够吸引到若干家本国的主要金融机构的参与,可以起到事半功倍的作用。

2、针对政府方来讲,可以从以下几个方面着手:(1)制定统一的基础设施计划,通过相应的措施,对政府换届之后对特许协议的贯彻执行做出相应保证。在市政建设的过程中,有统一规划,对中长期的发展有利于当地政府的经济发展战略的实现,同时也为项目提供保障;(2)完善政府信用的监督体系。从根本上说,信用是需要靠利益机制来约束的。在PPP项目中,政府及其官员缺乏直接的利益制约,这是导致政府行为随意性的根本原因,如果政府信用问题成为对政府官员业绩考察时的重要因素,成为对其政绩评价、官职升降的重要依据,并且切实加以落实,必将有效改善政府的信用状况。

基础设施特许权经营是建立在一揽子合同、契约之上的。尽管政府与私营部门签订的特许经营合同规定了公私合作双方的权利义务,但有些政府却屡屡失信违约。政府承诺的有限性会对合约设计形成严重影响,但是评估这些不信守合约承诺的概率却相当困难。为此,建立政府投资信用约束机制是保护私营投资基础设施建设和政府信用的关键。只有政府带头诚实守信,充分发挥其带头模范作用,才能建立整个社会的信用体系。

(作者单位:1.中交集团第二公路工程局;2.重庆大学建设管理与房地产学院)

[1]孙建东,张景新.BOT项目融资方式中地方政府信用风险和规避[J].商场现代化,2007.9.

[2]肖翔,王雁.基础设施BOT投融资模式的难点及建议[J].中国铁路,2006.9.

[3]柯永建,王守清.特许经营项目融资[M].清华大学出版社,2008.

[4]王喜军,王孟均,陈辉华.BOT项目运作与管理实务[M].中国建筑工业出版社,2008.

[5]于国安.基础设施特许权合约设计的经济分析[D].河海大学,2004.

各街、局、公司，区政府各委、办及有关单位：

《改革区属国有资本授权经营体制若干措施》已经和平区第十七届人民政府第152次常务会议审议通过，现印发你们，请认真遵照执行。

改革区属国有资本授权经营体制若干措施

为贯彻落实党的十九大精神，进一步划清履行国有资本出资人职责的机构（以下简称“出资人代表机构”）与国有出资企业之间权责边界，防止国有资产监管出现越位、缺位、错位现象，提高国有资本运行效率，加快推进区属国有资本授权经营体制改革，完善国有资产管理体制，根据《天津市人民政府办公厅关于印发改革市属国有资本授权经营体制实施方案的通知》（津政办发〔2020〕11号）要求，结合我区实际，制定如下措施。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持和加强党的全面领导，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，以管资本为主加强国有资产监管，切实转变出资人代表机构职能和履职方式，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一，切实保障国有资本规范有序运行，促进国有资本做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

——坚持党的领导。将坚持和加强党对国有企业的领导贯穿国有资本授权经营体制改革全过程和各方面，充分发挥党组织的领导作用，确保国有企业更好地贯彻落实党和国家方针政策、重大决策部署。

——坚持政企分开、政资分开。坚持政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，依法理顺政府与国有企业的出资关系，依法确立国有企业的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。

——坚持权责明晰、分类授权。政府授权出资人代表机构按照出资比例对国家出资企业履行出资人职责，科学界定出资人代表机构权责边界。国有企业享有完整的法人财产权和充分的经营自主权，承担国有资产保值增值责任。按照功能定位、治理能力、管理水平等企业发展实际情况，一企一策地对国有企业分类授权，做到权责对等、动态调整。

——坚持放管结合、完善机制。加快调整优化出资人代表机构职能和履职方式，加强清单管理和事中事后监管，该放的放权到位、该管的管住管好。建立统一规范的国有资产监管制度体系，精简监管事项，明确监管重点，创新监管手段，提升监管水平，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

（三）主要目标。出资人代表机构加快转变职能和履职方式，切实减少对国有企业的行政干预。国有企业依法建立规范的董事会，董事会职权得到有效落实。到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制，出资人代表机构与国家出资企业的权责边界界定清晰，授权放权机制运行有效，国有资产监管实现制度完备、标准统一、管理规范、实时在线、精准有力，国有企业的活力、创造力、市场竞争力和风险防控能力明显增强。

二、优化出资人代表机构履职方式

（一）厘清国资监管机构与出资企业的权责边界。完善区国资委出资人监管权责清单并实行动态调整，清单以外事项由企业依法自主决策，延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业。区国资委原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作。

（二）厘清国资监管机构与各职能部门的权责边界。要区分出资人监管职能和行业监管职能，区国资委要严格依照“三定”规定履行出资人监管职能，聚焦主责主业，厘清与相关部门的职责边界，加快将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

（三）强化章程约束。梳理、修订、完善相关公司章程，规范出资人代表机构、股东会、企业党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责，推动各治理主体严格依照公司章程行使权利、履行义务，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。

（四）发挥董事和董事会作用。区国资委要完善并落实董事、董事会管理制度，加强评价考核，提升董事履职能力，全面提升公司治理效率和管理水平。

（五）创新监管方式。按照市国资委要求，在国资系统内搭建“智慧国资”系统，充分运用信息化手段，逐步实现在线动态监管，减轻企业工作负担，提高监管效能。

三、推进区属国有资本投资运营公司改革、分类开展授权

（一）以和投集团为试点，稳步研究推进区属国有资本投资运营公司改革。根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）有关要求，按照区委、区政府统一部署，立足区属国有企业改革发展实际，推进区属国有资本投资运营公司改革。同时结合和投集团发展阶段、治理能力、管理基础、行业特点等实际情况特别是董事会履职能力情况，向其逐步开展授权，授权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等。具体授权内容通过区属国有资本投资运营公司改革试点企业章程予以明确。

（二）推进国企混合所有制改革。对未纳入区属国有资本投资运营公司的华旭集团，要充分落实其经营自主权、规范董事会建设，同时推进其子企业混合所有制改革。同时按照一企一策原则，积极推进和投集团优质子企业混合所有制改革工作。

四、加强企业行权能力建设

（一）完善公司治理。要不断完善企业公司法人治理结构，提升董事会履职能力，激发经理层活力。以和投集团为试点，2020年完成集团本部和2家子企业职业经理人选聘工作，2021年内建立健全职业经理人管理制度，创新激励方式，完善考核体系，加大监督力度。

（二）夯实企业管理基础。结合区属国有企业资金管理清查规范工作及区纪委监委巡察情况，推动企业不断堵塞管理漏洞、完善内控制度。推动企业积极落实“三项制度”改革，2020年内建立健全集团内部薪酬管理制度、考核制度、工资总额分配制度。强化企业债务风险防控意识，配合区财政局、区金融局，做好举债融资安全性审查，强化监督检查，实施责任认定与追究终身制。

（一）搭建国资监管信息化平台。加快“智慧国资”建设，逐步实现监管方式动态化、辅助决策智能化，2020年内完成财务监管、资金监控、产权管理、投资管理、审计监督、“三重一大”业务板块建设，加快实现对企业大额资金流动、项目投资、资产状况的动态监管。

（二）统筹协同各类监督力量。建立监督工作会商机制，要加强企业内部监督、出资人监督、审计监督、纪检巡察监督之间的沟通协助，对重大国有资产损失问题线索开展深入核查，对违规违纪违法问题及时移送相关部门处理。

（三）健全区属国有企业违规经营投资责任追究制度。要严格执行《和平区区属国有企业违规经营投资责任追究试行办法》，建立健全分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系，按照国有资产分级管理要求和干部管理权限，对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的违规经营投资责任人，严肃追究问责，实行重大决策终身责任追究制度。

六、坚持和加强党的全面领导

（一）加强对授权工作的领导。结合本区实际，区国资委党委要加强对授权工作的领导，召开党委会深入研究授权相关问题，加强行权能力建设，督促企业集团进一步完善法人治理结构，严格执行“三重一大”决策程序，确保中央和市、区委关于国有资本授权经营体制改革的决策部署落实到位。

（二）改进对企业党建工作的领导、指导和监督。区国资委党委指导区属企业集团党的建设，通过组织党组织书记示范培训班、定期调研督查等方式，抓好习近平新时代中国特色社会主义思想以及《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等党内法规的贯彻落实，推进国有企业党组织规范化标准化建设。各企业集团党委要压实党建工作责任、强化党建工作保障，认真落实中央和市、区委以及区国资委党委在党的领导、党的建设方面提出的工作要求。在改组组建本区国有资本投资、运营公司过程中，按照“四同步” “四对接”的要求调整和设置党的组织、开展党的工作，确保企业始终在党的领导下开展工作。

（三）充分发挥企业党组织的领导作用。认真落实《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》，进一步修改“党建入章”内容，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项；坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制；厘清企业党委会、董事会、经理层决策边界和决策事项清单，全面落实企业重大决策党组织研究前置；积极落实《和平区区管企业推行职业经理人暂行办法》。