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公司治理是金融机构监管的重点，股权治理与关联交易又是公司治理的基础和重要组成部分，特别是近年来股权治理和关联交易等词汇频繁出现在各类政策文件以及官方材料中，表明监管部门对此特别重视。本篇报告中，对近期的一系列文件进行梳理，剖析如下：

一、股权治理与关联交易是金融机构公司治理领域的监管重点

（一）2021年6月21日，银保监会发布《银行保险机构关联交易管理办法（征求意见稿）》并非孤立文件，和之前的系列文件隶属于同一体系。

（二）从近年一系列接管事件来看，整治金融机构股权治理与关联交易乱象已经是比较明显的政策导向，并将在以后成为常态化监管要点。而早在2020年两会期间，银保监会便表示“目前中小金融机构股东股权领域的问题依然比较突出、不规范金融创新业务仍存挑战，……推动落实商业银行股权托管举措，并研究出台大股东行为监管指引、银行保险机构公司治理指引、关联交易管理办法，防止乱象反弹回潮，推动各项政策落到实处”。这些文件目前已逐渐落地。

此外，2020年新发布的《商业银行法（修改建议稿）》亦将公司治理问题纳入，并重点讨论了规范股东行为和加强股权管理等相关问题。

（三）近三年的监管大检查亦均将公司治理作为重点，而实际上监管部门亦发现公司治理的问题集中于股东通过隐藏实控人、隐瞒关联关系、股权代持、表决权委托、一致行动约定等隐性行为规避监管，主要表现为股权关系不透明、资本质量不实、股东行为不当以及违规开展关联交易，借道同业、理财、表外等业务，或通过空壳公司虚构业务等隐蔽方式向股东输送利益。

（四）在公司治理层面，“实质重于形式”以及“穿透”已经成为两大原则，这一点需要明确，意味着监管部门的自由裁量权实际上大很多，而金融机构及其股东、关联方能够规避的空间非常小。

二、政策部门对公司治理的要求是什么？

2021年6月8日，银保监会发布的《银行保险机构公司治理准则》（银保监发〔2021〕14号）呈现了政策部门对公司治理的相关要求，除大部分内容遵循了公司法的要求外，政策部门也有一些自己的特殊要求。

（一）什么是良好的公司治理？

根据14号文的意见，良好的公司治理包括但不限于以下内容：（1）清晰的股权结构；（2）健全的组织架构；（3）明确的职责边界；（4）科学的发展战略；（5）高标准的职业道德准则；（6）有效的风险管理与内部控制；（7）健全的信息披露机制；（8）合理的激励约束机制；（9）良好的利益相关者保护机制；（10）较强的社会责任意识。

（二）值得关注的一些要点

除一些和《公司法》重复的规定外，14号文有一些要点值得关注：

1、主要股东应当以书面形式向银行保险机构作出在必要时向其补充资本的长期承诺，作为银行保险机构资本规划的一部分，并在公司章程中规定公司制定审慎利润分配方案时需要考虑的主要因素。

2、银行应当在公司章程中规定股东在本行授信逾期时的权利限制。主要股东在本行授信逾期的，应当限制其在股东大会的表决权，并限制其提名或派出的董事在董事会的表决权。其他股东在本行授信逾期的，商业银行应当结合实际情况，对其相关权利予以限制。

3、监管机构可以派员列席银行保险机构股东大会、董事会、监事会等会议，银行保险机构应当至少提前三个工作日通知监管机构。银行保险机构应当将股东大会、董事会和监事会的会议纪录和决议等文件及时报送监管机构。

4、银行保险机构应当在公司章程中列明股东义务，明确发生重大风险时相应的损失吸收与风险抵御机制。

5、重大经营管理事项必须经常委研究讨论后，再由董事会或高级管理层作出决定。

三、关联交易维度：银行保险机构的综合性规范文件来了

1、作为约束银行保险机构的综合性政策文件，后续《银行保险机构关联交易管理办法（征求意见稿）》正式稿发布后，之前的《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》（2004年第3号令）和《保险公司关联交易管理办法》（银保监发（2019）35号）将相继废止，相应的关联交易需接受前述文件的规范。

2、《银行保险机构关联交易管理办法（征求意见稿）》的适用于银保监会批准设立的全部金融机构（含外国银行分行），适用范围较广。具体包括三大类机构，即银行机构（包括在境内设立的商业银行、政策性银行、村镇银行、农信社和农合行）、保险机构（包括在境内设立的保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理公司）和其它银行业金融机构（具体包括信托公司、金融资产管理公司、金融租赁公司、汽车金融公司和消费金融公司）。

请注意，这里并没有将地方AMC、小贷公司、商业保理公司、融资租赁公司等类金融机构纳入，亦不包括保险公司的自保业务、企业集团财务公司的企业成员单位业务。

（二）关注关联交易中20个极其重要的禁止性事项

当前比较明显的导向是，政策文件对金融机构的约束不再局限于具体的量化监管指标，一些定性的禁止性规定也越来越重要。例如，《银行保险机构关联交易管理办法（征求意见稿）》以及其它文件通过“不得”、“禁止”、“应当”等词汇表达政策层面的背后含义。这其中针对银行保险机构的有几个要点很值得关注：

1、银行保险机构不得通过掩盖关联关系、拆分交易等各种隐蔽方式规避重大关联交易审批或监管要求。

2、银行保险机构不得利用各种嵌套交易拉长融资链条、模糊业务实质、规避监管规定，为股东及其关联方违规融资、腾挪资产、空转套利、隐匿风险。

3、若银行保险机构的公司治理评估结果为E级，不得开展授信类或投资类关联交易。

4、持有银行保险机构5%以上股权的股东质押股权数量超过其持有该银行保险机构股权总量50％的，银保监会或其派出机构可以限制其与银行保险机构开展关联交易。

5、银行机构和金融租赁公司等向关联方提供授信发生损失的，自发现损失之日起二年内不得再向该关联方提供授信。

（三）关联方如何认定？

该部分内容变化较大，既有层级上的简化，亦有范围和内涵上的显著延伸，还有界定上的明显趋严，整体来看监管机构有更大的自由裁量权。不过从规定上看，关联方的范围延伸的比较厉害，其认定工作在实践上可能仍然比较困难。

1、关联方是指与银行保险机构存在一方控制另一方或对另一方施加重大影响、受同一方控制或重大影响的关联自然人、关联法人或非法人组织。2018年1月5日原银监会发布的银监会发布《商业银行股权管理暂行办法》（保监会（2018）第1号令）亦明确关联方为一方控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，以及两方或两方以上同受一方控制、共同控制或重大影响的。当然国家控制的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系。

2、文件还明确以下情形亦为关联方的认定条件，较以前有比较大的变化：

（1）将董事、监事、总行和重要分行（总公司和重要分公司）的高管（之前未包括监事且没有区分分行是否为重要分行），以及具有大额授信、资产转移、保险资金运用等核心业务审批或决策权的人员（之前仅指有权决定或者参与授信和资产转移的其他人员）认定为关联方。

（2）为防范利用申报时点因素调节关联方或规避关联交易监管，文件将在过去12个月内或根据协议安排在未来12个月内存在关联关系的认定为关联方（该部分为新增规定）。

（3）银保监可以根据实质重于形式和穿透的原则，将可能导致银行保险机构利益转移的自然人、法人或非法人组织认定为关联方。例如，与银行保险机构发生未遵守商业原则、有失公允的交易行为，且可以从交易中获利的。

请注意这里的“穿透原则”虽是新增，但从全文来看“实质重于形式和穿透”的原则将会作为识别、认定、管理关联交易及计算关联交易金额的总原则。

（四）关联交易如何规范？

1、明确界定了关联交易与重大关联交易

（1）关联交易是指银行保险机构与关联方之间发生的利益转移事项（之前该定义没有明确），这里的关键词为“利益转移”。同时关联自然人及其近亲属与银行保险机构的关联交易应当合并计算，关联法人或非法人组织、与其构成集团客户的法人或非法人组织与银行保险机构的关联交易亦应当合并计算。

（2）文件进一步将关联交易分为重大关联交易和一般关联交易，重大关联交易以外的关联交易即为一般关联交易。重大关联交易的内控措施中通过需要满足上会和关联董事回避两个条件，而一般关联交易内控措施则为备案和报告。

这里合并计算以及银行机构的重大关联交易规定和之前一样，没有变化。

（3）相关监管比例基本上继承了原有相关监管规定的标注。在具体比例计算上，合并报表范围内的经济利益流动可以豁免，但金融机构整体的对外经济利益流动应当纳入比例计算。

2、银行机构的关联交易

银行机构的关联交易主要有三类，内容上则更为丰富和细化，如咨询服务（主要指投行类）、信息服务等也被纳入。同时文件亦明确银行机构与境内外银行关联方之间开展的同业业务可不适用相关比例规定和重大关联交易标准。

3、保险机构的关联交易

保险机构的关联交易同样有三类，同时文件明确保险机构与其控股子公司之间，以及控股子公司之间发生的关联交易不适用下表的约束。此外，文件亦明确保险机构与非金融控股子公司对关联方的投资余额应合并计算。

4、其它非银金融机构的关联交易

其它非银金融机构主要指金融资产管理公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司，而文件亦明确信托公司应当按照穿透原则和实质重于形式原则加强关联交易认定和关联交易资金来源与运用的双向核查。

同时文件明确，金融资产管理公司的监管比例参照银行机构，而汽车与消费金融公司的监管比例则没有提及。

1、应当制定关联交易管理制度、设立关联交易控制委员会。且关联交易控制委员会应当由三名以上董事组成，且由独董担任负责人。

2、应当在管理层面设立跨部门的关联交易管理办公室，成员应当包括合规、业务、风控、财务等相关部门人员。

3、需要确定重要分行或分公司标准或名单，明确大额授信、资产转移、保险资金运用等核心业务审批或决策权的人员范围，明确对关联交易合规性承担责任的部门负责人，并向银保监会或派出机构服务。

4、相关主体应自满足关联方之日起15个工作日内向银行保险机构报告其关联方情况，关联交易应当签订书面交易协议。与同一关联方之间长期持续发生关联交易的，可签订统一交易协议，协议期限一般不超过三年。

5、一般关联交易报关联交易控制委员会备案，重大关联交易由关联交易控制委员会审查后、提交董事会批准且须经参会的非关联董事2/3以上通过（非关联董事人数不足3人的、应当提交股东会审议）。

6、银行保险机构应当在签订以下交易协议后15个工作日内逐笔向银保监会或其派出机构报告：

（2）统一交易协议的签订、续签或实质性变更；

（3）银保监会要求报告的其他交易。

7、银行保险机构应当统计季度全部关联交易金额及比例，并于每季度结束后30日内（信托公司为10个工作日内）通过关联交易监管系统向银保监会或其派出机构报送关联交易有关情况。

四、股权治理维度：如何理解各类金融机构的股权管理办法？

截至目前，证券公司、商业银行、信托公司以及保险公司等四大金融行业的股权管理规定或暂行办法均已经发布，这意味着金融行业的股权乱象治理已进入深水区，并迈入正轨，需要我们对此有系统的把握。

（一）明确“事先核准与事后报告”等变更事项规定

这个规定主要针对商业银行，即，

1、投资人及其关联方、一致行动人单独或合计拟首次持有或累计增持商业银行资本总额或股份总额5%以上的，应当事先报银监会或其派出机构核准。

2、投资人及其关联方、一致行动人单独或合计持有商业银行资本总额或股份总额1%以上、5%以下的，应当在取得相应股权后10个工作日内向银监会或其派出机构报告。

3、《信托公司股权管理暂行办法》则规定投资人入股信托公司，应当事先报银保监会或其派出机构核准，不过投资人及其关联方、一致行动人单独或合计持有上市信托公司股份未达到该公司股份总额5%的除外。

4、《证券公司股权管理规定》明确投资者通过交易所、股份转让系统购买券商股份达到 5%的，应当依法举牌并报证监会批准。获批前，投资者不得继续增持该公司股份。证监会不予批准的，投资者应当在自不予批准之日起50个交易日（不含停牌时间，持股不足6个月的，应当自持股满6个月后）内依法改正。

5、投资人购买上市保险公司股票，其所持股权比例达到保险公司股本总额的5%、15%和1/3的，应当自交易之日起5个工作日内向保险公司书面报告，保险公司应当在收到报告后10个工作日内报保监会批准。

关联方、一致行动人合计持股达到保险公司财务II类、战略类或者控制类股东标准的，其持股比例最高的股东应当报保监会批准。

（二）知悉对投资人参股与控股金融机构的数量要求（“两参一控”）

具体来看基本均遵守着“两参一控”的基本原则。

1、同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东参股商业银行的数量不得超过2家，或控股商业银行的数量不得超过1家。

2、同一投资人及其关联方、一致行动人参股信托公司的数量不得超过2家，或控股信托公司的数量不得超过1家。

3、证券公司股东以及股东的控股股东、实际控制人参股证券公司的数量不得超过2家，其中控制证券公司的数量不得超过1家。

下列情形不计入参股、控制证券公司的数量范围：（1）直接持有及间接控制证券公司股权比例低于5%；（2）通过所控制的证券公司入股其他证券公司；（3）证券公司控股其他证券公司；（4）为实施证券公司并购重组所做的过渡期安排； （5）国务院授权持有证券公司股权（6）中国证监会认定的其他情形。

4、投资人及其关联方、一致行动人只能成为1家经营同类业务的保险公司的控制类股东。投资人为保险公司的，不得投资设立经营同类业务的保险公司。 投资人及其关联方、一致行动人成为保险公司控制类和战略类股东的家数合计不得超过2家。保险公司因为业务创新或者专业化经营投资设立保险公司的除外，但不得转让其设立保险公司的控制权。成为两家以上保险公司控制类股东的，不得成为其他保险公司的战略类股东。

（三）了解不同金融机构的股东资质条件

（1）其股东最近3年应不存在重大违法违规记录或重大不良诚信记录；因故意犯罪被判处刑罚、刑罚执行完毕未逾3年；股权结构不清晰；对所投资企业经营失败负有重大责任未逾3年。

（2）主要股东应满足净资产不低于5000万元人民币；不存在净资产低于实收资本50%、或有负债达到净资产 50%或者不能清偿到期债务的情形，取消了之前“持续盈利要求”。

（3）证券公司从事的业务具有显著杠杆性质，且多项业务之间存在交叉风险的，其第一大股东、控股股东还应当满足最近3年持续盈利，不存在未弥补亏损；最近3年长期信用均保持在高水平，最近3年规模、收入、利润、市场占有率等指标居于行业前列。其中控股股东还应当满足总资产不低于 500 亿元人民币，净资产不低于200亿元人民币；主营业务最近5年持续盈利。

（4）单个有限合伙企业控制证券公司的股权比例不得达到 5%；公司制基金入股证券公司且委托基金管理人管理证券公司股权的，该基金应当属于政府实际控制的产业投资基金且已经国家有关部门备案登记。

（5）单个非金融企业实际控制证券公司股权的比例原则上不得超过 50%（原来规定为1/3）。

（1）境内非金融机构、境内金融机构、境外金融机构和银保监会认可的其他投资人可以成为信托公司股东。

（2）境内非金融机构作为信托公司股东，应当满足最近2年内无重大违法违规经营记录；最近2个会计年度连续盈利（如取得控股权、最近3个会计年度连续盈利）；年终分配后净资产不低于全部资产的30%（如取得控股权、则为40%）；如取得控股权，权益性投资余额应不超过本企业净资产的40%。

（3）金融产品可以持有上市信托公司股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一上市信托公司股份合计不得超过该信托公司股份总额的5%。

（4）自然人可以持有上市信托公司股份，但不得为该信托公司主要股东。

相较于券商和信托公司，保险公司的股东要求更为复杂和具体，但也没有从根本上解决问题，保险行业的乱象并不会比其它金融行业少。

（1）事业单位和社会团体只能成为保险公司财务Ⅰ类股东；自然人只能通过购买上市保险公司股票成为保险公司财务Ⅰ类股东；单一资产管理计划或者信托产品持有上市保险公司股票的比例不得超过该保险公司股本总额的5%。

（2）监管部门对保险公司的财务I类股东、财务II类股东、战略类股东以及控制类股东条件也进行了设定，即股东门槛依次提高。

（3）针对保险公司股东为境内有限合伙企业、境内事业单位和社会团体、境外金融机构以及保险公司的，还有一些特别规定，具体如表：

（4）单一股东持股比例不得超过保险公司注册资本的1/3；单一境内有限合伙企业持股比例不得超过保险公司注册资本的5%，多个境内有限合伙企业合计持股比例不得超过保险公司注册资本的15%。

保险公司因为业务创新、专业化或者集团化经营需要投资设立或者收购保险公司的，其出资或者持股比例上限不受限制。

（四）熟记金融机构股东负面清单

1、统一规定：股权结构清晰、可有效穿透

《商业银行法（建议修改稿）》以及各类金融股权管理办法均列示了对应金融机构股东的负面清单，这两年有一个最明显的变化是对透明度和可穿透提出了新要求，如信托公司的主要股东、保险公司控制类股东及实际控制人应没有“关联企业众多、股权关系复杂且不透明、关联交易频繁且异常”，证券公司股东还应规避“股权结构不清晰，不能逐层穿透至最终权益持有人”等情形。

2、保险公司有一些额外的负面清单要求

包括曾经委托他人或者接受他人委托持有保险公司股权；曾经投资保险业，存在提供虚假材料或者作不实声明的行为、对保险公司经营失败负有重大责任未逾三年、对保险公司重大违规行为负有重大责任以及拒不配合保监会监督检查。

3、不同类别证券公司的股东要求有所差异

（1）对于专业类证券公司（指从事证券经纪、证券投资咨询、财务顾问、证券承销与保荐以及证券自营等传统常规传统证券业务），考虑到其业务活动主要以中介服务为主，不涉及大额负债及大额资本中介，外部性较低，仅要求其主要股东、控股股东具备基本条件。

（2）对于综合类证券公司（指从事的业务具有显著杠杆性质且多项业务之间存在交叉风险，如股票期权做市、场外衍生品、股票质押回购等复杂业务），考虑到资本消耗较高，与其他金融体系联系紧密，外部性显著，要求其主要股东和控股股东需具备较高的管控水平和资本补充能力。

同时《证券公司股权管理规定（征求意见稿）》还下调了综合类证券公司控股股东、主要股东资产规模和营业收入要求，如将综合类证券公司控股股东的资产规模要求调整为“总资产不低于500亿元人民币，净资产不低于200亿元人民币”，删除了控股股东“最近3年主营业务收入累计不低于1000亿元”、主要股东“最近3年营业收入累计不低于500亿元”要求。

（五）金融产品和自然人持有金融机构股权有特别规定

1、金融产品可以持有上市商业银行和上市信托公司股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一商业银行股份合计不得超过该商业银行和信托公司股份总额的5%。

2、信托公司主要股东不得以发行、管理或通过其他手段控制的金融产品持有该信托公司股份。

3、自然人可以持有上市信托公司股份，但不得为该信托公司主要股东。同时自然人只能通过购买上市保险公司股票成为保险公司财务I类股东。

（六）牢记股东权利义务的相关禁止项

商业银行、证券公司以及信托公司的相关规定具有参考价值：

1、商业银行主要股东和控股股东不得有五种行为

（1）以委托资金、负债资金等非自有资金或者资产管理产品、投资基金等金融产品所募集的资金出资；

（2）虚假出资、循环出资、抽逃出资；

（3）滥用股东权利和股东有限责任，损害商业银行、其他股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益；

（4）以不正当手段干预董事会、高级管理层的经营管理；

（5）操纵市场、扰乱金融秩序或者以其他方式谋取不正当利益。

（6）主要股东自取得股权之日起五年内不得转让所持有的股权，不得以发行、管理或通过其他手段控制的金融产品持有该商业银行股份。

商业银行的实际控制人不得滥用控制权，损害商业银行、股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益。

2、证券公司股东及实际控制人不得有六种行为

（1）虚假出资、出资不实、抽逃出资或者变相抽逃出资；

（2）违反法律、行政法规和公司章程的规定干预证券公司的经营管理活动；

（3）滥用股东权利或影响力，占用证券公司或者客户的资产，干预董事会、高级管理层享有的决策权和管理权，不得进行利益输送，损害证券公司、其他股东或者客户的合法权益；

（4）违规要求证券公司为其或其关联方提供融资或者 担保，或者强令、指使、协助、接受证券公司以其证券经纪客户或者证券资产管理客户的资产提供融资或者担保；

（5）与证券公司进行不当关联交易，利用对证券公司 经营管理的影响力获取不正当利益；

（6）未经批准，委托他人或接受他人委托持有或管理证券公司股权，变相接受或让渡证券公司股权的控制权。

五、关于大股东行为的规范问题

2021年6月17日，银保监会发布《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（征求意见稿），对大股东行为提出了一系列要求。比较重要的内容如下：

（一）大股东应当逐层说明其股权结构直至实控人、最终受益人，以及与其他股东的关联关系或一致行动关系，严禁隐藏实控人、隐瞒关联关系、股权代持、私下协议等违法违规行为。

（二）大股东与银行保险机构之间不得直接或间接交叉持股。

（三）大股东质押银行保险机构股权数量超过其所持股权数量的50%时，大股东及其所提名董事不得行使在股东（大）会和董事会上的表决权。对信托公司、特定类型金融机构另有规定的，从其规定。

（四）大股东不得以所持银行保险机构股权为非本单位及其关联方的债务提供担保，不得利用股权质押形式，代持银行保险机构股权、违规关联持股以及变相转让股权。

（五）大股东不得委托本单位及其关联方、一致行动人以外的人员代理参加股东（大）会，同时大股东亦不得接受其他非关联方、一致行动人的股东委托参加股东（大）会。

（六）大股东及其所在企业集团的工作人员，不得兼任银行保险机构的高管。

（七）大股东非公开发行债券的，银行保险机构不得为其提供担保，不得直接或通过金融产品购买。

（八）大股东不得利用银行保险机构的名义进行不当宣传，严禁混淆持牌与非持牌金融机构之间的产品和服务，或放大非持牌机构信用，谋取不当利益。

（九）大股东不具备资本补充能力或不参与增资的，不得阻碍其他股东增资或合格的新股东进入。

（十）严禁大股东对银行保险机构的不当干预，同时严禁大股东与银行保险机构开展不当关联交易，鼓励大股东减少与银行保险机构开展关联交易的数量和规模，禁止不当关联交易和不当干预行为主要包括：

六、关于股权集中托管的问题（以商业银行为例）

股权托管的重要性在于可以通过股权托管制度，提高商业银行股权管理规范性和股权信息透明度，有助于加强对股东的穿透监管和关联交易监管。

（一）商业银行股权托管现状

1、目前上市银行（含A股和港股）以及在新三板挂牌的银行均已按照《证券法》的规定集中统一在中国证券登记结算中心（简称中国结算）完成股权托管。

2、多数地方性银行的股权相关工作由自身负责，而不是委托给第三方托管机构，主要原因如下：

（1）目前全国区域性股权市场运营机构比较冗杂，虽然证监会在2018年分别发布了第一批和第二批区域性股权市场运营机构名单，但距今也仅2年左右的时间，相关业务经验不足以及安全保障不够。

（2）一些地方性银行处于准备上市的过程中，并且未上市银行的股东多为200人（机构）以下，银行本身完全可以覆盖掉，因此将股权相关信息托管在区域性股权市场运营机构中的必要性便明显降低。

（3）区域股权市场运营机构的独立性存疑，且其股东大多为当地政府及其相应的金融机构，存在同业相竞的问题。

（二）商业银行股权托管重点

《商业银行股权托管办法》（2019年第2号令）明确规定“未进行股权托管的银行，2020年6月底前要完成托管；已完成股权托管的银行，需对照2019年第2号令进行自查；2021年12月底前需完成全部股权确权（可以有特殊情况）”。

七、补充知识：正确认识主要（控股）股东和实控人等基本概念

首先需要明确金融机构股东的相关当事人等基本概念，具体如主要股东、控股股东、实际控制人、一致行动（人）、最终受益人和重大影响等。这些概念大都源自《中华人民共和国公司法》和《企业会计准则第36号关联方披露》。

（一）进一步可将金融机构股东的相关当事人分为两类，一是投资人（如主要股东、控股股东和实际控制人）；二是间接关系的（如关联方、一致行动人和最终受益人）。明确上述概念实际上也是为了更好地落实穿透原则，即逐层穿透，直至透明。其中，股东及其关联方、一致行动人的持股比例要合并计算。

这里需要关注2021年6月17日银保监会发布的《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（征求意见稿）对“大股东”内涵的界定。

（二）《证券公司股权管理规定（征求意见稿）》根据持股比例和对证券公司经营管理的影响，将证券公司股东分为三类：（1）控股股东；（2）主要股东；（3）持有证券公司 5%以下股权的股东。

（三）《保险公司股权管理办法》根据持股比例、资质条件和对保险公司经营管理的影响，将保险公司股东分为四类：（1）财务I类股东（持有股权小于5%）；（2）财务II类股东（持有股权大于5%、小于15%）；（3）战略类股东（持有股权大于15%、小于1/3或表决权已足以对保险公司股东（大）会的决议产生重大影响的股东）；（4）控制类股东（持有股权大于1/3或者表决权已足以对保险公司股东（大）会的决议产生控制性影响的股东）。

中国经济新常态下，银行业各项成本不断上升，竞争越趋激烈，息差收窄，利润增速趋缓甚至停滞。如何降本增效，提高银行竞争力？如何制定商业银行全面预算管理？如何有效分析经营情况，引导业务发展？如何落地敬业目标并从内部挖潜提升绩效?

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基于以上情况，我们分别于2021年10月15日-10月16日在成都和2021年11月12日-11月13日在杭州举办《商业银行经营分析、 高效财务管理与全面预算绩效管理实务案例》,本次课程将邀请具有丰富实战经验和优秀管理成果的业内专家授课，欢迎各金融企业积极组织相关人员报名参加。

现任某商业银行总行部门负责人。

多年海内外金融机构的从业经历，曾先后在外资投行总部、股份制银行、上市银行任职。曾主持资金转移定价、司库管理改革、经济资本配置等重大资产负债管理项目，擅长商业银行全面预算管理、经营分析、绩效考核、资产负债管理、巴塞尔新资本协议等、并多次受邀为银行作相关专题培训。

曾任某金融机构财务总监、普华永道会计师事务所讲师、清华大学、浙江大学、中山大学MBA导师

林老师拥有19年上市及大型企业战略运营、机制创新、财务管理经验，精通企业战略实施、经营机制创新、组织变革、成本控制、预算管理与人才激励体系，融合企业文化、战略规划、组织再造与细分、人才激励体系，打造让全体员工主动发挥积极性与创造力为企业将本增效的价值创造体系。普华永道会计师事务所（连续四期）、浙江大学总裁班（连续八期）、清华大学总裁班（连续四期）、清华大学总裁班（连续六期）、广东财务大学MBA班（连续四期）

第一讲：高效财务组织架构与财务管理方法论

一、建立高效财务三支柱组织

1、财务需走向业务、走向业财融合

2、高效财务三支柱架构

3、SSC共享中心建设

6、高绩效财务团队建设与文化建设

7、财务人才素质模型及差异化培养方案

二、财务管理运作方法论

1、财务BP协助业务完成经营绩效目标

2、PDCA循环是财务BP运作方法论

3、财务BP如何支持业务部门发展

第二讲：绩效管理PDCA体系搭建

1、利润中心、收入中心、成本中心、费用中心

2、产品条线是利润中心还是成本中心

3、分支机构是收入中心还是利润中心

4、产品条线与分支机构的责权划分

二、组织经营预算目标与实施策略

1、战略制定与实施策略

2、年度经营目标与分解

3、具体策略与行动计划

演练：组织责任单位划分与定位、预算目标分解

三、部门与个人绩效考核指标制定

1、绩效指标制定工具- 平衡积分卡

2、业务部门绩效考核指标制定

3、产品条线绩效考核指标制定

4、职能部门绩效考核指标制定

1、细化核算单元- 分产品与分机构核算

2、业务过程管控方法论- 三盯三到、三报四会

3、过程管控：同时关注结果指标与过程指标

4、主管需提供培训、现场辅导与赋能

5、不断优化作业流程、能力建在组织上

演练：业务PDCA循环

五、绩效评价与考核结果应用

1、打破大锅饭、提升员工积极性

2、以经营结果为导向、适当拉开收入差距

3、晋升向成功团队倾斜

4、严格奖惩、打造执行力

5、结果导向、客观公正、奋斗文化

演练：企业绩效考核指标与激励方案制定

第三讲：商业银行经营分析

一、商业银行经营分析概述

（1）经营分析整体框架

（2）经营分析主要内容

（1）净利息收入分析方法

· 基本概念及相关指标

· 主要分析方法及案例

· NIM预测及收入增加策略

（2）非息收入分析方法

· 基本概念及相关指标

· 中间业务 收入分析

· I9实施后投资收益分析

（3）总分行经营分析的重点和差异

（1）资产减值的相关概念

（2）资产质量相关指标及监管要求

（3）资产质量的主要分析方法

（1）各类利润分析指标

（2）利润表与利润分析方法

（2）经营分析关注的要点

（3）经营分析报告的典型模板

第四讲：商业银行FTP管理

一、利率传导机制与利率并轨

（1）理想的利率传导机制

（2）利率双轨制的传导特点及问题

（1）FTP的基本内涵与原理

（3）LPR改革下FTP基准收益率曲线构建

（5）实施FTP管理的意义

（6）实施FTP管理的挑战

（1）组织构架与职责边界

（2）FTP价格形成机制与发布流程

（3）FTP管理报表体系

（1）全面预算管理体系

（3）预算及考核管理体系的关系

（1）资本预算、资产及负债预算

（2）营业收入及营业支出预算

（5）FTP在预算管理中的作用

银行、农信农商银行、村镇银行、证券、信托、保险、财务公司、金融租赁、消费金融、期货、其他金融公司的领导高层、财务总监、财务经理、财务人员、预算 、资产负债部等相关人员

　　作者：兰台律师事务所 商事合规团队 主笔：朱键龙

　　国有企业的认定与分类

　　日常生活中，我们常会听到以下对话：

　　——“你在什么单位上班啊？”

　　在这一问一答之中，充满着中国特色。首先，“单位”这个词具有较强的行政色彩，主要包括机关、事业单位、国有企业等常被人称为“金饭碗”“铁饭碗”的机构。其次，国有企业在大多数人眼里就代表着“有保障”，在私营企业出现之前，国有企业解决了我国大多数职工的就业问题。

　　随着国有企业改革的不断深入，过去我们习惯使用的“国营企业”或“国有企业”的内涵已经发生较大变化。除了国有独资企业和国有独资公司外，还出现了国有控股企业、国有参股企业以及其他经济成分的各类企业。国家有关部门出于统计、登记、分析等方面的需要，对企业做了不同的分类，比如：按所有制性质分为国有企业、私营企业等；按照投资来源分为内资企业、外资企业等。当然，这些分类如何在法律上具体应用，亟需进行规范。

　　那么，到底什么样的企业才真正是国有企业呢？

　　本文从国家有关部门出具的意见及现行法律规范出发，并结合实践经验，对国有企业的认定及分类进行具体介绍。

　　一、 国家有关部门对国有企业认定的相关意见

　　截至目前，国资委并未就国有公司、企业的定义进行统一的具体规定。但近年来国资委发布的一系列规范性文件，体现了其对“国有企业”界定的基本态度，即国资委主要以其对所出资企业的全资控股、绝对控股或连续多层级的绝对控股，作为认定所出资企业“国有”身份的基本标准。此外，国资委官网上对国有企业经济运行情况统计的范围亦限于“全国国有及国有控股企业[1]”。

　　根据《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》（财企函[2003]9号），财政部认为：财政部门主要是通过财务政策来规范企业的财务行为，一般不划分企业的所有制性质，比如，财政部制定的《企业财务通则》（财政部令第41号）是面向所有企业的，企业财务制度也是按行业而不是按所有制制定的，即使涉及企业分类也仅是一些财政数据的采集和统计工作。因此，财政工作涉及的企业分类不宜作为《刑法》“国有公司、企业”的具体解释依据。

　　（三）国家统计局意见

　　根据《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函［2003］44号），国家统计局认为：国有企业有广义、狭义之分。广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：纯国有企业、国有控股企业、国有参股企业。狭义的国有企业仅指纯国有企业。

　　纯国有企业包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。

　　国有控股企业包括国有绝对控股企业和国有相对控股企业两种形式。国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）。

　　国有参股企业是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。

　　二、 现行法律规范中关于“国有企业”的规定

　　我国现行法律规范并未就“国有企业”形成统一的定义，以下梳理了部分散见于相关法律规定中的与“国有企业”相关的内容，方便大家理解“国有企业”的内涵。

　　（一）《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》（法释〔2005〕10号，以下简称《解释》，2005年8月11日实施）

　　根据《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》：

　　“为准确认定刑法分则第三章第三节中的国有公司、企业人员，现对国有控股、参股的股份有限公司中的国有公司、企业人员解释如下：国有公司、企业委派到国有控股、参股公司从事公务的人员，以国有公司、企业人员论。”

　　最高人民法院并未给出国有企业、国有公司的定义，但是从《解释》本身我们不难看出，国有控股、参股公司是否被认定为国有公司，应是存在不同的认定情形，不然也不会出台《解释》予以特别释明。

　　（二）《中华人民共和国合伙企业法》（2006年修订，以下简称《合伙企业法》）

　　《合伙企业法》第三条规定：“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人”。这里即采用了国有企业的表述。

　　全国人大常委会法工委出台的《中华人民共和国合伙企业法释义》第三条认为：“国有企业的概念则较宽泛，可以理解为包括国有独资企业、国有控股企业和国有控股公司”。但是在实践中存在国有全资公司、国有控股公司担任普通合伙人的合伙企业成功进行设立登记并且在基金业协会完成备案的案例。比如，北京市政府投资引导基金管理有限公司与北京国有资本经营管理中心出资设立的北京市政府投资引导基金（有限合伙），于2016年1月20日在北京市工商行政管理局完成登记。北京市政府投资引导基金管理有限公司担任该有限合伙的执行事务合伙人（普通合伙人），该有限合伙基金已于2016年11月22日在中国证券投资基金业协会完成备案手续。北京市政府投资引导基金管理有限公司即为北京市人民政府国有资产监督管理委员会100%间接持股的国有全资公司。

　　据此，《合伙企业法》中“国有企业”的范围在实践中被进一步缩小为狭义的国有独资企业。

　　（三）《国务院国有资产监督管理委员会关于施行〈上市公司国有股东标识管理暂行规定〉有关问题的函》（以下简称“80号文”，2008年3月4日实施）

　　根据80号文的规定，持有上市公司股份的下列企业或单位属于国有股东：

　　（1）政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司；

　　（2）上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业；上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%，且其中之一为第一大股东的公司制企业；

　　（3）第（2）项中所述企业连续保持绝对控股关系的各级子企业；

　　（4）以上所有单位或企业的所属单位或全资子企业。

　　根据80号文的规定，国有股权单独或合计低于50%的企业，不属于“国有企业”范畴。

　　（四）《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》，2009年5月1日实施）

　　《企业国有资产法》使用的表述是“国家所出资企业”而非“国有企业”。根据《企业国有资产法》，国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。可见，《企业国有资产法》并未明确采用国有企业的表述，但将国有资本参股公司归到了国家出资企业的范畴。故此，可以这么理解，国家出资企业意指广义概念上的国有企业。

　　自《中华人民共和国公司法（2018修正）》（以下简称《公司法》）颁布后，国有企业多进行公司制改革，在称谓上，从国有企业到国家出资企业的改变，充分体现了政资分离。但需注意的是，国家出资企业并不完全等同于国有企业。

　　（五）《国家统计局、国家工商行政管理总局关于划分企业登记注册类型的规定调整的通知》（国统字（2011）86号，修订后于2011年9月30日实施）

　　以在工商行政管理机关登记注册的各类企业为划分对象，国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，应是指全民所有制企业，不包括有限责任公司中的国有独资公司。该通知对于国有企业的认定排除了公司制的企业，认定范围较为狭窄。

　　（六）《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”，2016年6月24日实施）

　　2016年实施的32号令，亦未单纯采用国有企业的表述。32号令适用范围包括国有及国有控股、国有实际控制企业。

　　根据32号令，国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：“（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业”。

　　（七）《国有企业境外投资财务管理办法》（财资〔2017〕24号，以下简称《管理办法》，2017年8月1日实施）

　　根据《管理办法》第二条规定：“本办法所称国有企业，是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业”。

　　《管理办法》对国有企业进行了较为明确的定义，国有企业主要包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，但这里的国有企业将国有资本参股公司排除在外。

　　（八）《企业国有资产监督管理暂行条例（2019修正）》（以下简称《管理暂行条例》，2019年3月2日实施）

　　根据《管理暂行条例》第五条第三款规定：“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府履行出资人职责的企业，统称所出资企业”。

　　三、 国有企业的具体分类

　　如前一部分所述，目前我国“国有企业”尚无统一法律定义。鉴于此，实践中需视具体的经济行为及事项需求，根据相对应的法律规定对“国有企业”进行认定并作出是否适用相关规定的判断。例如，涉及企业国有资产交易的，需按照32号令第四条[2]的规定对转让方企业是否属于“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”进行界定，以判断该企业的资产交易是否适用32号令之规定。

　　结合有关法律法规及实践中的理解认识，从出资/股权结构角度分析，我国国有企业大致可以分为以下几类：

　　（一）国有独资企业、国有独资公司

　　1．企业与公司的概念辨析

　　企业是一个经济学概念，一般是指以营利为目的，运用各种生产要素（土地、劳动力、资本、技术和企业家才能等），向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的法人或其他社会经济组织。在法律上，并无关于企业的明确法律定义。

　　根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（以下简称《企业法人登记管理条例》）第二条的规定：“具备法人条件的下列企业，应当依照本条例的规定办理企业法人登记：（一）全民所有制企业；（二）集体所有制企业；（三）联营企业；（四）在中华人民共和国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业；（五）私营企业；（六）依法需要办理企业法人登记的其他企业”。

　　从以上列举可以看出，企业一般包括：全民所有制企业、集体所有制企业、联营企业，在中国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业，私营企业及其他企业。

　　根据《公司法》第二条、第三条的规定，公司是指依照《公司法》的规定在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司，属于企业法人。据此，公司按性质仅分为两大类，即有限责任公司和股份有限公司。根据《合伙企业法》设立的未进行企业法人登记的合伙企业不属于《公司法》范畴的公司，其与个人独资企业同属于非法人组织。

　　由此来看，企业的外延更宽，企业涵盖了公司，公司属于企业的一类。

　　（1）国有独资企业的概念

　　国有独资企业是根据《企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，不包括有限责任公司中的国有独资公司。我们一般所称的国有独资企业即是指全民所有制企业，受《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《全民所有制工业企业法》）的调整，国资委监管的97家中央企业在完成改制前基本均系全民所有制企业。全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。

　　全民所有制企业因不属于公司性质，因此不存在股东这么一说。全民所有制企业的设立、变更、终止相关事项需经主管部门审核批准。参考《北京市国有企业改制重组登记注册若干意见（试行）》（京工商发〔2009〕45号）中对全民所有制企业主管部门的定义，主管部门是指全民所有制企业的出资人。参照32号令的规定，国有独资企业是由政府部门、机构、事业单位出资设立。故，全民所有制企业的出资人一般为政府部门、机构、事业单位。

　　（2）特殊类型的全民所有制企业

　　在实践中，亦存在全民所有制企业主管部门（出资人）为企业法人的情形，如黑龙江黄金物资公司系全民所有制企业，其出资人为中国黄金集团黑龙江有限公司。全民所有制企业工商登记所载的出资人无论是国资监管机构、政府部门、机构还是企业法人，其对全民所有制企业出资而形成的国有资产均归国家所有。即便全民所有制企业工商登记的出资人为政府相关部门、机构或企业法人，亦均属于就出资所为的授权代表行为，出资人基于授权履行出资人职责，对本级人民政府（被代理人）发生效力。

　　那么出资人为企业法人的这种特殊类型的全民所有制企业，是否也属于严格意义上的国有独资企业呢？对此，现行法律法规尚无明确的规定。但是，根据北京产权交易所公示的交易项目信息，中国黄金集团黑龙江有限公司100%持有的黑龙江黄金物资公司经济类型显示为“国有独资公司（企业）/国有全资企业”。我们理解，从国有产权交易角度来看，黑龙江黄金物资公司不属于32号令规定的国有独资企业，但可归类于国有全资企业的范畴。

　　（3）全民所有制企业的内部治理机制

　　在全民所有制企业，职工有参加企业民主管理的权利，有对企业的生产和工作提出意见和建议的权利，有依法享受劳动保护、劳动保险、休息、休假的权利，有向国家机关反映真实情况，对企业领导干部提出批评和控告的权利。职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。职工代表大会的工作机构是企业的工会委员会。企业工会委员会负责职工代表大会的日常工作。职工代表大会行使下列职权：（一）听取和审议厂长关于企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁经营责任制方案的报告，提出意见和建议；（二）审查同意或者否决企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度；（三）审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项；（四）评议、监督企业各级行政领导干部，提出奖惩和任免的建议；（五）根据政府主管部门的决定选举厂长，报政府主管部门批准。

　　国有独资公司是根据《公司法》的规定设立，由国家单独出资、国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。

　　（2）国有独资公司与一人有限责任公司的关系

　　国有独资公司是一种特殊的有限责任公司，其特殊性在于股东不是一般的自然人或者法人，而是国家。国有资产监督管理机构受国家代表机关（包括国务院和地方人民政府）委托，行使股东权利、履行出资人职责和义务。由此可见，国有独资公司也只有一个股东，实质上也是一种一人公司。但正是因为《公司法》将“一人有限责任公司”与“国有独资公司”并列，并作出第六十四条第一款的表述[3]，是将国家作为一个不同于一般法人的主体，一人有限责任公司的特殊规定不适用于国有独资公司。最主要的是，《公司法》第六十二条“一人有限责任公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告，并经会计师事务所审计”的规定不适用国有独资公司。

　　（3）国有独资公司的特点

　　按照《公司法》的规定，国有独资公司需要符合三个法律要件：①国家出资，这一特点使得其同其他法人、自然人投资设立的一人公司区别开来，也与原公司法中国家授权投资的机构或者授权投资的部门出资相区别；②国家单独出资，国有独资公司没有其他股东，这也就使国有独资公司与国有控股公司、国有参股公司相区别；③国有独资公司是国有资产监督管理机构根据本级政府授权履行出资人职责的公司，本级政府国有资产监督管理机构是唯一履行出资人职责的机构，由两个国有资产监督管理机构分别履行出资人职责的公司，如国务院国资委与地方国资委共同投资设立的公司，不属于国有独资公司。需注意的是，现实中，国有独资公司的出资人并不仅限于国有资产监督管理机构，例如，中国石油天然气集团有限公司的四家子公司（中油国际工程有限责任公司、吉林石油集团有限责任公司、宝鸡石油钢管有限责任公司、青海石油有限责任公司）公司类型就登记为“有限责任公司（国有独资）”。该种情况的存在，是因为根据《中华人民共和国公司法（2005修正）》实施之前的公司法，国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。彼时，国有独资公司可由国有授权投资的机构投资设立。按照修订后的公司法的规定，这类公司不属于国有独资公司，只能属于普通的一个法人股东投资的有限责任公司。若是根据修订后的《公司法》的规定，该类公司作为一人有限责任公司，有在每个会计年度终了时编制财务会计报告并经会计师事务所审计的义务。那么，对于依据修订前的公司法设立、由国家授权投资的机构出资设立的国有独资公司如何定性，我们认为，仅从公司法的角度考虑，由于法律为民事主体附加了义务，修订后的公司法关于一人有限责任公司的规定不具有溯及力，应当承认中油国际工程有限责任公司等公司归属于《公司法》规定的国有独资公司。但是，涉及到其他经济行为，应该另作分析认定。例如，该等公司涉及国有资产交易时，需按照32号令第四条的规定进行企业性质认定，则应将其归类于国有全资企业的范畴。

　　（4）代为履行国有独资公司出资人职责的主体范围问题

　　根据《公司法》关于国有独资公司的定义，不是由国有资产监督管理机构根据本级政府授权履行国有资产出资人职责的企业，将不再被纳入国有独资公司的范畴。这里有一个有意思的问题，即《公司法》第六十四条第二款中的“国有资产监督管理机构”是否仅限于各级政府所属国资委？根据《管理暂行条例》第六条的规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。这里的国有资产监督管理机构，就是指各级国资委。但是，如果《公司法》中的“本级人民政府国有资产监督管理机构”仅指各级国资委，那么就会产生这样一个问题，即一部分国有独资公司系依据修订前的公司法设立，但却不是由国资委而是由其他部门履行出资人职责。该等公司主要是金融类企业以及文化类企业等。鉴于此，应该对《公司法》中的“国有资产监督管理机构”作较为宽泛的理解，即理解为承担国有资产监管职能的政府机构，包括但不限于各级国资委。

　　（5）关于国有独资公司的公司治理

　　国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权，国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定，其中重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。

　　国有独资公司设立董事会，董事每届任期不得超过三年，董事会成员中应当有公司职工代表，董事会成员由国有资产监督管理机构委派（职工代表除外），职工代表由公司职工代表大会选举产生；董事会设董事长一人，可以设副董事长，董事长、副董事长由国有资产监督管理机构从董事会成员中指定。这里的董事会职权比一般有限责任公司广泛，还享有国有资产监督管理机构授予的股东会部分职权；董事会成员中“应当”有公司职工代表（此规定适用于两个以上的国有企业或两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司）。

　　国有独资公司监事会成员不得少于5人，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。监事会成员同样由国有资产监督管理机构委派（职工代表除外），监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。

　　4．国有独资企业和国有独资公司的区别

　　国有独资企业遵循《全民所有制工业企业法》，国有独资公司遵循《公司法》。

　　国有独资企业由政府出资，隶属于政府，实行政府任命或职工选举并经政府审核同意的厂长（经理）负责制，注重隶属关系。国有独资公司则是以“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度为指引，建立明确的以资产为纽带的现代国有产权管理体系。

　　国有独资企业不设董事会、监事会。国有独资公司是公司化管理体制，设立董事会、监事会。且国有独资公司的董事会、监事会成员均由国有资产监督管理机构委派（职工代表除外）。

　　四是管理者角色不同

　　国有独资企业的厂长由上级任命。国有独资公司总经理则是由公司董事会聘任，对董事会负责，根据董事会的决策，对企业的日常经营管理工作负全面的责任，董事会与总经理之间是一种聘用关系。

　　（二）国有全资企业

　　1．国有全资企业的定义

　　对于国有全资企业这个名词，大家一般都比较陌生。现行法律规定条文中并无明确的统一性定义，但综合国有资产监管相关规定，我们可以大致寻觅到“国有全资企业”的概念踪迹。

　　根据《国资委关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权[2014]95号）第一条第二款：“本通知所称国有全资企业，是指全部由国有资本形成的企业”。

　　32号令作为国有资产交易的“拳头”规定，其第四条对国有及国有控股企业、国有实际控制企业进行了原则性的分类，其中关于国有全资企业，相关条款表述为“（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业”。

　　从前述条文中我们可以看到 “国有全资企业”等字眼，对于国有全资企业，通常可以定义为由国有单位、国有独资企业单独或共同出资，直接或间接合计拥有100%权益的纯国有企业。

　　2．国有全资企业的特点

　　国有全资企业在性质上属于纯粹的国有企业，广义概念的国有企业需要遵循的监管规定，国有全资企业均需要遵循。

　　国有全资企业的出资人（股东）可以是政府部门、机构、事业单位、全民所有制企业、国有独资公司及其各级全资子公司。

　　根据国务院国资委在官方网站就“国有全资企业的定义”所作的回复，国资委认为：“日前没有文件对国有全资企业的概念作出解释。实际操作中，通常是指由国有单位、国有独资企业单独或共同出资，直接或间接合计拥有100%权益的企业。”据此，国有全资企业的出资人可以是一方，也可以是多方，即可由一方出资人单独出资，亦可由多方出资人共同出资。国有独资公司单独出资的一人公司即属于国有全资企业。

　　（4）出资人持有方式

　　国有全资企业的出资人可以是直接持有，亦可间接持有。如，国家机关通过其持股的国有独资公司间接持有国有全资公司100%的股权。

　　3．关于国有全资企业董事设置的特别规定

　　根据《公司法》第四十四条的规定，除一人公司外，有限责任公司一般设董事会，其成员为三人至十三人。对于一般的有限责任公司是否需设立职工董事并无强制性规定。

　　对于国有独资公司，其董事会成员中应当有公司职工代表。对于两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表；其他有限责任公司董事会成员中可以有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。

　　根据《公司法》的前述规定，对于两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的国有全资企业，需设立职工董事。但《公司法》并未明确规定所有的国有全资企业均需设立职工董事。

　　根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）第二条第四款第二项的规定：“国有独资、全资公司的董事会、监事会中须有职工董事和职工监事”，国有全资公司的董事会、监事会中须有职工董事和职工监事。该指导意见虽并非法律法规，无强制性效力，但结合我国现行国有企业管理体制，基于管理需要，一般而言，国有全资公司的董事会、监事会均按照前述指导意见设置职工董事和职工监事。

　　（三）国有控股企业

　　1．狭义的国有控股企业

　　根据32号令第四条规定，本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

　　前述第四条的第二项、第三项即是32号令所称的国有控股企业的范畴，即国有控股企业应是指国有资本占决定性表决权（持股比例＞50%）的企业。但该等定义系指狭义的国有控股企业即国有绝对控股企业，不包括国有相对控股企业。

　　2．广义的国有控股企业

　　广义的国有控股企业应是指在企业的全部资本中，国有资本/股本占较高比例，并且由国家实际控制的企业，包括国有绝对控股企业和国有相对控股企业。国有绝对控股企业即是指狭义的国有控股企业。

　　国有相对控股企业一般是指国有资本比例未超过50%，但相对高于企业中的其他经济成分所占比例的企业，或者虽不大于其他经济成份，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）。

　　32号令所称的国有实际控制企业即是指国有相对控股企业。根据32号令第四条，国有实际控制企业系指政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

　　需注意的是，32号令规定的国有实际控制企业与一般意义上的国有相对控股企业存在一定差别，即国有实际控制企业的第一大股东必须是国有单位、国有及国有控股企业，但一般意义上的国有相对控股企业对第一大股东不作该等要求。

　　（四）国有参股企业

　　国有参股企业是一个相对于国有控股企业的主体概念。国有参股企业一般是指在企业的全部资本中，国有资本股本占较低比例，国有资本对公司没有实际控制权的企业。

　　国有参股企业和国有控股企业最本质上的区别在于国有资本是否基于占比优势或基于协议实际控制企业。国有资本能够实际控制的企业为国有控股企业，国有资本不能实际控制的企业为国有参股企业。

　　四、 几类特殊类型企业

　　1．国有独资公司各级独资子公司的定性问题

　　关于国有独资公司的各级独资子公司，不再是国有独资公司，因为子公司的投资人是母公司而不是国家。但是根据《管理办法》第二条“国有企业是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业”的规定，国有独资公司的各级全资子公司都是国有企业。

　　那么该等子公司具体属于哪一类国有企业呢？现实中，该类子公司登记的公司类型一般为“有限责任公司（法人独资）”。根据前述关于国有企业类别的分析，该等子公司实际上应归于“国有全资企业”类别。

　　2． 集体所有制企业

　　集体所有制企业包括城镇集体所有制企业和乡村集体所有制企业。城镇集体所有制企业是指财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织；乡村集体所有制企业是指由乡（含镇，下同）村（含村民小组，下同）农民集体举办的企业。

　　顾名思义，集体所有制企业属于劳动群众集体所有，不属于国有企业的范畴。但是，集体所有制企业里，就一定不存在国有资产吗？

　　根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第九条，集体所有制企业中国有资产所有权界定依下列办法处理：

　　（1）全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资（包括几个全民单位合资，下同）创办的以集体所有制名义注册登记的企业单位，其资产所有权界定按照全民所有制企业产权界定的规定办理。但依国家法律、法规规定或协议约定并经国有资产管理部门认定的属于无偿资助的除外。

　　（2）全民单位用国有资产在非全民单位独资创办的集体企业（以下简称集体企业）中的投资以及按照投资份额应取得的资产收益留给集体企业发展生产的资本金及其权益，界定为国有资产。

　　（3）集体企业依据国家规定享受税前还贷形成的资产，其中属于国家税收应收未收的税款部分，界定为国有资产；集体企业依据国家规定享受减免税形成的资产，其中列为“国家扶持基金”等投资性的减免税部分界定为国有资产。经国有资产管理部门会同有关部门核定数额后，继续留给集体企业使用，由国家收取资产占用费。上述国有资产的增殖部分由于历史原因无法核定的，可以不再追溯产权。集体企业改组为股份制企业时，改组前税前还贷形成的资产中国家税收应收未收的税款部分和各种减免税形成的资产中列为“国家扶持基金”等投资性的减免税部分界定为国家股，其他减免税部分界定为企业资本公积金。

　　（4）集体企业使用银行贷款、国家借款等借贷资金形成的资产，全民单位只提供担保的，不界定为国家资产；但履行了连带责任的，全民单位应予追索清偿或经协商转为投资。

　　[1]按照国资委的解释，这里所称的全国国有及国有控股企业，包括国资委、财政部履行出资人职责的中央企业、中央部门和单位所属企业以及36个省（自治区、直辖市、计划单列市）的地方国有及国有控股企业，不含国有一级金融企业。

　　[2]《企业国有资产交易监督管理办法》第四条　本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

　　[3]《公司法》第六十四条第一款规定：“国有独资公司的设立和组织机构，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章第一节、第二节的规定。”

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