一、县域投融资发展情况
1、发展背景
2022.03——2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务
统筹运用中央预算内投资、地方政府专项债券、县城新型城镇化建设专项企业债券、开发性政策性及商业性金融机构信贷等资金，在不新增隐性债务前提下支持符合条件项目。
2022.04——关于金融支持乡村振兴 助力县域经济高质量发展的实施意见
要坚持新增金融资金优先满足县域、新增金融服务优先布设县域的总体原则，在“十四五”时期，力争湖北省县域和涉农贷款新增额不低于2万亿元，县域贷款增速和乡村振兴重点帮扶县贷款增速高于湖北省各项贷款平均增速，县域贷存比年均增长1个百分点以上，涉农贷款增速高于全国涉农贷款平均增速。
2022.05——关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见
建立多元可持续的投融资机制。根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案。
2022.07——“十四五”新型城镇实施方案的通知
到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，更好发挥财政性资金作用，引导金融机构和央企等大型企业加大投入力度。
引导社会资金参与城市开发建设运营，规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点。
合理确定城市公用事业价格，拓宽多元化融资渠道，鼓励银行业金融机构按市场化原则增加中长期贷款投放。
主要模式：建立多元可持续的投融资机制。根据项目属性和权益，合理谋划投融资方案。
2、发展现状
管理散乱：县级政府投融资管理偏散乱，项目建设存在“重数量、轻效益”问题
模式单一：县城基础设施融资模式较单一，财政紧平衡下项目资金到位压力大
机制不畅：作为基建主体的区县城投资质较弱，融资不畅制约县城城镇化建设
二、县域投融资模式分析
1、投融资模式演变
1994年以前政府直投
基础设施投融资领域以政府直投为主。
1994-2014年平台公司
分税制改革导致地方事财权不匹配，地方政府开始设立平台公司并迅速扩张 。2010年中央开始对其开展整治和清理工作，《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》要求，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。
2014-2018年PPP模式
2014年国家开始严控地方政府债务，各部委相继出台政策文件推广PPP模式， 但后期PPP一定程度上的被泛化滥用，导致2018年后PPP模式进入规范谨慎期。
2019-2021年专项债
随着PPP模式应用的放缓，地方政府大量发行专项债筹集基建资金。
2021年以来国企主导
PPP 和专项债的应用范围和额度有限，目前均在探索以国企为主导、以区域增量财政收入封闭运作为基础的投融资模式。
目前政府进行基础设施投融资的合规路径主要有PPP模式和专项债
PPP监管持续趋严、专项债的发行和使用均受到一定的限制，仅依靠上述两种路径无法满地方政府建设的资金需求，因此需拓宽投融资工作思路， 综合运用多种投融资模式筹措建设资金。
2、主要投融资方式
政府主导模式
财政拨款
以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设，其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。主要包括四种途径：
1、本级财政拨款；
2、争取上级财政拨款资金；
3、结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持；
4、争取上级专项政策或试点单位支持。
财政拨款具备资金使用的无偿性和低廉性、资金使用期限长、资金来源稳定可靠、项目启动速度快等优势。但同时也具备项目要求高、资金运用的指令性较强、财政资金总量有限等不足。
地方政府债券
政府一般债券：一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券。
政府专项债券：指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、 约定一定期限内，以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
湖北省专项债发行情况：根据中国债券信息网发布信息统计，2022年截至6月30日，湖北省人民政府已经发行专项债券1,606亿元。湖北省2021年全年发行地方专项债券1615亿元，湖北省2022年上半年专项债券发行金额已经接近上年度全年发行金额，
主要发行领域：产业园基础设施、保障性安居工程、交通基础设施三类项目金额最大，均超过了300亿元发行规模
湖北省专项债发行投向区域分析：从2022年上半年专项债券地区分布情况看，武汉市资金投入仍然最多，占比45%，同比下降了10个百分比，武汉市外地区资金占比55%，呈现明显上升态势；2022年上半年，专项债券资金在各地市达到了4%-8%，分布更加均衡。
总体趋势：整体而言，随着县域建设的推进，专项债券资金将向非省会城市倾斜，不再聚焦于省会和省内重点城市。
PPP模式
PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。目前PPP处于增量缩减、消化存量阶段。
PPP项目属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上；
确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%；
财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。
但是，PPP模式具有法律保障缺失、财政红线约束、前期流程影响等不足。
特许经营模式
特许经营模式：基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
特许经营模式一般适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。
特许经营期限一般最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过上述规定的特许经营期限。
案例：某市智慧停车项目
（项目运作框架图）
特许经营年限：合作期为 30年，其中建设期 2 年，运营期 28 年；
项目投资：本项目总投资为 7600.50 万元。项目投资中包括工程建设投资 7170.39 万元，流动资金 119.96 万元，建设期利息 310.15 万元。本项目资本金为 1600.50万元，其余资金来源为融资资金；
项目建设内容：智慧停车指挥中心、智慧停车云服务平台、停车管理系统；
项目回报机制：项目回报机制为“使用者付费”；
政府回报机制：本项目政府出资占比 10%，可获得项目公司股东的分红；
特许经营者回报机制：项目公司股东的分红；同时，政府方拟通过竞争性磋商选择本项目特许经营者，其同时具备相应的施工总承包资质、能力及经验的特许经营者还可以通过与项目公司签署工程总承包合同的方式获得相应的施工利润等。
国企主导模式
平台公司直接融资
债务融资
银行信贷：银行信贷属于间接贷款，分为政策贷款、一般贷款、专项贷款
企业债券：债券融资是指企业通过向个人或机构投资者出售债券等筹集营运资金或资本开支。发行债券需要中国证监会批准，如果为国有制企业还需要国务院机关的批准，申请手续比较复杂，一般规律通常需要3——6个月的操作时间。
租赁融资
一种是作为承租人进行融资租赁，即传统的租赁方式；另一种是售后回租方式融通资金，即企业先将资产出售给租赁公司，再以融资租赁的形式租回的新兴租赁融资模式。
股权融资
股权融资是指公司通过出售或以其他方式交易公司的股份（或股票）获得企业生产经营资金和发展资金的融资方式。股权融资与其他融资方式的本质区别就是发生了公司的股权变化，资金提供者通过购买公司股权而成为公司的股东，享有股东权利、承担股东义务。
投资人+EPC模式
政府授权本级国企进行项目开发，本级国企通过公开招标选定项目合作社会资本方后并组建项目公司。由项目公司负责区域基建项目的投资、融资、建设、运营、招商引资（如有）及向金融机构融资，用于区域建设。
地方政府以及施工类央企为主的基建投资人的项目需求场景：
片区开发项目合作内容复杂（从规划做起）。
项目投资规模大（几十亿至上百亿，甚至更大）。
不想采用PPP模式（财承、时间因素）。
项目落地要求紧迫（通常6个月以内）。
财政没钱或不想出钱（核心矛盾）。
政府有土地（核心资源），希望导入产业（核心吸引力）。
投资人+EPC模式的实施要点
付费隔离：政府方尽量仅与国有企业建立合作并进行付费，不与项目公司、合作投资人之间产生直接的关联，隔离风险
竞争性选择投资人：国有企业通过竞争性程序选择合作投资人，并共同成立项目公司承担项目的开发建设及运营工作
国企投资与规模适应：国有企业承担片区开发的投资责任尽量与其资产规模相匹配，防止因投资责任过大导致风险向政府方传导
书面协议明确权力义务：上有封顶：以区域开发增量收益为付费上限;下不保底：绩效考核，付费与绩效、考核结果全面挂钩
案例：某市产业新城片区开发项目
项目总投资：约100亿元
合作期限：10年，滚动开发。
项目运作方式：政府授权+股权合作+EPC
回报机制：基于绩效评价结果的可行性缺口补助。建立完全的绩效评价机制，通过奖惩激励社会资本方实现项目整体产出效果。
缺口补助资金来源：项目所在地财政部门以合作区域内新增财政收入（主要为税收增量和土地出让收入、其他非税收入）的地方留成部分。
F+EPC模式
F+EPC模式：即融资+设计+采购+施工总承包模式，通常是指公共设施项目的项目业主通过招标等方式选定承包商，由该承包商方直接或间接筹措项目所需建设资金，以及承揽EPC工程总承包相关工作，待项目建设完成后移交给项目业主，在项目合作期内由项目业主按合同约定标准向合作方支付费用的融资建设模式。
前期资金：承担前期征拆资金
招标方式：传统EPC招标
工程支付：一般支付到60%
还款来源：工程款缺乏保障性
案例：某体育中心项目，总投资7亿元
前期资金：10000万元，借款期限1年，利率4.45%
工程支付：付款方式“N+3”，建设期支付40%，剩余运营期3年支付，支付比例为3:2:1。建设期不计息，运营期按照4.45%计息
运营条件：运营期间自负盈亏，政府不另行投入资金或补贴
市场主导模式
搭建投资基金（政府引导基金）
政府引导基金：由政府财政部门主导出资设立的基金。主要发挥财政资金的杠杆作用，提高政府的投资效率。如，中国PPP基金、深圳市基础设施投资基金等。
该种模式体现项目的合规性及地方政府对项目的支持，对资金收益没有绝对要求，可以通过让利等方式，提高社会资本收益，吸引投资人，而且期限一般较长。
但同时，该种模式也具备明显不足，包括承担风险能力较弱、投资决策不够灵活，决策时间较长、退出环节耗时较长、主动管理能力不强、对投资当地项目的比例有要求。
搭建投资基金（建筑类企业主导基金）
建筑类企业主导的基金：建筑类企业主导设立，支持施工企业建设工程类项目的融资。如，中交基金。
该种模式具备不受资管新规影响、有能力把控风险、项目的可融资性高等优势；但同时该模式优先支持企业内部分子公司的业务，且不能购买劣后份额，不能担保回购。
搭建投资基金（金融机构主导基金）
金融机构主导的基金：由金融机构主导设立。例如，各大保险机构、信托等设立的基金。发挥金融机构的资金和资源优势，通过基金投资带动金融机构的其他业务，例如项目贷款等。如，各大保险机构、信托等设立的基金。
该模式资金来源广泛、项目来源广泛、资本金募资的成功率高。但是，该模式受资管新规影响，银行无法直接对基金进行出资；期限较短，与基础设施项目不匹配；对项目收益率要求高，与基础设施项目低收益的特点项目相矛盾；存在形成可用性资产的风险，且建设期无法分红；充当财务投资人，一般要求担保增信。
公募REITS
REITs(Real Estate Investment Trusts，不动产投资信托基金）是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行不动产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。
项目基本条件：
基础设施项目权属清晰、资产范围明确，发起人（原始权益人）依法合规直接或间接拥有项目所有权、特许经营权或经营收益权。项目公司依法持有拟发行基础设施 REITs 的底层资产。
土地使用依法合规。
基础设施项目具有可转让性。
基础设施项目成熟稳定。
资产规模符合要求。
发起人（原始权益人）等参与方符合要求。
公募REITS发行流程
试点阶段采用的是“公募基金+单一资产证券化（ABS）”结构。在现行金融法律和政策框架下，公募基金不能直接投资于基础设施，不动产项目公司的所有股权需要全部转让给ABS（资产支持计划），公募基金再认购ABS （资产支持计划）。
发行情况：
目前，全国共发行了12只基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)项目，底层资产位于我省的越秀集团汉孝高速公路和中交集团嘉通高速公路REITs项目都已成功发行，是中部地区仅有的2只，发行额度近110亿元，占全国近1/3。
发行障碍：
市场对REITs的片面理解阻碍其推广
税收环境约束和法律定位缺失阻碍REITs的发展
基础资产收益率较低阻碍REITs壮大
案例：某高速公路基础设施证券投资基金
基金运作方式：契约型封闭式
发行时间： 2021年12月14日
底层资产估值：汉孝高速特许经营权的评估结果22.86 亿
基金期限：自基金合同生效日起50 年
资金用途：定向用于公司成熟高速公路项目的改扩建
组合创新模式
随着隐性债务的防控、不得使用政府性基金预算作为PPP项目补贴支付来源、土地出让金作为专项债还款来源比例受限、严格核定土地出让成本性支出的范围等各类政的收紧，导致目前单一融资模式难以满足城市发展的融资需求。
因此依法合规构建多层次的投融资结构，组合运用各种投融资模式，吸引外部资金参与区域的建设，同时建立合理、经济的利益分享机制成为了政府投融资面临的重点和难点问题。
多元化投融资机制
案例：武汉东湖高新区EOD模式试点
一般财政支出、政府预算内投资、上级财政专项资金、一般债与专项债券、开发性金融等多种投融资模式，合力推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。
案例：2016年某市易地扶贫搬迁项目
项目收益债券（全国首支易地扶贫 搬迁项目收益债券）
发行规模：一期和二期各发行5亿
发行期限：5+5
信用评级：债项评级AA+
票面利率：16泸扶贫项目NPB01-4.3%；16泸扶贫项目NPB02-5.99%
发行方式：非公开发行
承销商：国开证券、华西证券
财政专项资金补助收益
本项目国家补助分散在扶贫移民、以工代赈、代建、国土资源、农业、 水利、财政、民政等相关部门财政专项补贴，合计约12.4亿。
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地方融资平台的发展可以追溯到20世纪80年代末期，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》。方案中提出，建立专业化的市政投资实体，使其运用自身信用为地方基础设施建设进行融投资，从而实现融投资的市场化运作。自此，全国各地方政府开始纷纷建立此类投资实体，地方融资平台初见雏形。近年来，地方融资平台为城市建设与国民经济的发展发挥了关键性的作用。但是，由于管理制度不完善，经营运作不规范等原因，导致地方融资平台呈现出诸多问题，例如偿债资金不足、负债率过高等等。一、地方政府融资平台的构建与发展地方政府融资平台是指由地方政府及其部门或机构通过财政拨款或注入国有土地、股权等资产设立的独立法人实体，主要包括各类建设开发公司、投资开发公司以及国有资产运营公司等等，旨在履行政府建设项目投融资功能。从1994年分税制改革开始，地方政府融资平台进入了大规模构建和快速发展时期，主要经历了三个主要阶段：1994年-1997年的构建期；1998年-2008年的扩张期；2009年至今的膨胀期。1.1994年-1997年的稳定发展期1994年分税制度的改革和《预算法》的颁布，使得地方政府在不得不面对财权与事权不对称的条件下，又无法举债。为了解决地方政府所得项目配套资金不足的问题，一些地方政府只能向银行贷款，从而直接催生了地方政府融资平台大规模构建的过程。这一阶段的地方投融资平台的数量和规模均偏小，平台职能相对单一，主要是以公司法人代替政府，从外部筹集资金，投资于城市基础设施建设，解决财政投入不足的问题。2.1998年-2008年的扩张期1997年，亚洲爆发金融危机，为了应对危机带来的不利影响，政府大力实施积极财政政策，通过发行长期建设国债、扩大财政投入的方式刺激经济发展，其中基础设施建设成为主要内容。面对这巨大的基建项目配套资金压力，地方政府开始进一步发展融资平台。由于缺乏统一规范标准，同时不同地方发展需求各异，导致融资平台形式和运作模式的多样化。总体而言，在这段时期内，地方融资平台虽然规模扩张得较快，但发展趋势仍然较为平缓。3.2009年至今的膨胀期2008年爆发了全球性的金融危机，也波及到了我国部分产业，我国开始实行宽松的货币政策和积极的财政政策，地方政府融资平台的作用开始凸显出来，更成为市场经济体制下较为活跃的经济因素。于是在2009年，地方融资平台开始飞速膨胀。根据国家审计署的统计数据，从2008年上半年到2009年末，地方政府融资平台激增了5000多家，贷款余额膨胀了5.68万亿；而在此期间内，县级融资平台的扩张迅速，其数量增长了3倍。与之相对应的是地方政府债务的迅猛增长，截止到2010年底，与地方政府融资平台有关的债务占地方政府总债务的61.4%。地方投融资平台数量和融资规模的急剧膨胀带来了一系列的问题与潜在风险。2009年底银监会开始向各商业银行提示地方平台企业贷款风险，国务院常务会议和经济工作会议等都明确提出当前贷款结构不合理，要规范地方政府担保行为。2010年初，国务院开始出“重拳”治理地方投融资平台风险问题。二、地方政府融资平台的功能1.地方政府融资平台的正面功能（1）解决融资难题，促进企业发展；（2）支持重大项目建设，促进国家发展；（3）改变政府投资方式，增加财政收入，融资平台通过整合资金与集中运作，使政府可支配资产得到充分利用，同时也增加了财政收入。（4）促进城市建设，提升城市影响力，致力于城市公益设施建设，加速了城市的工业化进程，改善城市形象，提升城市的竞争力与影响力，对于推进我国社会化进程具有重要的战略意义。2.地方政府融资平台的负面影响地方政府融资平台对于增加地方财政收入，促进中小企业发展以及推进国家基本设施建设等方面起到了十分积极的作用，但与此同时，也给整个银行业、房地产业及宏观经济造成了诸多问题。（1）融资平台打包贷款现象严重，极大的威胁银行业信用体系由于地方融资平台一般投资的项目工期比较长，并且具有较强的公益性，造成政府无法按期还款，再加上地方政府的财政担保一般缺乏约束及实质性内容，一旦财政出现危机，政府无法承担债务，便会造成无法按期还款的局面，因此银行会不可避免的出现一些坏账损失。政府为了保证投资项目的顺利实施，往往会选择利用多个融资平台向多个银行贷款，金融机构无法真实准确地了解政府的财政状况，更加剧了信贷风险。而且，由于财政收入中的土地收入占了五分之一的比重，而房地产市场的价格忽上忽下，再加上财政收入对于经济周期非常敏感，导致了政府财政收入的不稳定性，政府不能履行承诺，有时甚至会出现违约情况，这样会对银行的信贷体系造成严重的负面效应，为信贷质量埋下隐患。（2）地方财政对房地产的依赖性较强，加速了房地产泡沫的形成2010年数据显示，全国地方本级财政收入4万亿元，加上中央税收返还和转移支付的3.2万亿元，地方财政收入总量达7.3万亿元。而土地出让金总额为2.9万亿，土地收入占财政收入超过百分之四十的比重，这使得地方各级政府都认识到土地收入的重要性。为了保证有足够的资金以顺利偿还银行贷款，政府会想方设法抬高土地价格，提高租让金，在这种情况下，于是逐渐形成了房地产泡沫。政府不仅将土地出售，还把土地作为向银行贷款的抵押物，导致房地产价格由于土地价格的提高而提高，虽然加快了国家经济发展的步伐，同时也派生出许多问题。政府往往会为了眼前利益而对房地产价格进行炒作，抬高价格，但从长远来看，一旦房价下跌，会直接导致土地价格的下降，政府财政收入会锐减，将无法偿还贷款，使政府陷入困境。此外，低价征收农用土地的做法也牺牲了农民的利益，使农民无地可种，生活得不到保障，对国计民生，国民发展造成了负面的影响。（3）通过融资平台盲目过度投资，地方政府债务总规模急剧膨胀,宏观经济风险被放大为了获得更高的财政收入，政府往往会加大投资的力度，有时会造成过度投资，而政府债务的过度膨胀会直接导致宏观经济风险的加大。1999-2011年间地方政府债务余额呈逐年上升趋势，截止2011年底已达到10.7万亿，同时我们也可以看到地方政府债务余额/GDP的比率也在不断上升，2008-2009年这一比率上升了8.8个百分点，是十五年来这一风险指标上升最猛烈的一年。为了防止此种现象的发生，中央会采取收紧地方政府融资平台政策，造成整体投融资环境的逆转，提高了整个宏观经济的风险。从长远利益来看，地方政府拖欠的贷款最终会转移到中央政府的财政部门上，政府会通过提高税收等方式以增加财政收入，这样做无疑加重了国民的负担，对未来整个宏观经济的发展是不利的。三、地方政府融资平台面临的主要风险近年来，地方融资平台不断发展壮大，也直接增加了政府的融资负债，对地方的财政构成了不小的风险。特别是金融危机以来，我国经济也出现了萎缩现象，政府开始实施积极的财政政策，更加凸显了财政资金短缺的问题。从目前的情况来看，由于政府对融资平台的管理力度不够，制度的不规范等问题使得政府的债务不断攀升，不仅加剧了财政风险，对国家的整体经济健康运转也带来了负面的影响。2011年年初，市场对中国地方政府债务的担忧就开始甚嚣尘上。根据中金公司预测，地方债务问题将是未来5年中国金融安全和经济增长最大的潜在风险。而这巨大的风险2012年到2013年就将显现，其中2012年预计地方政府需偿还本息高达2.6万亿，到2013年虽然有所下降但也高达2.3万亿。从地方政府债务率预测中可以分析出，2012、2013年地方政府债务余额占GDP比高达94%，而地方政府的财政支出却在节节攀升。在此状况下或倒逼中央政府放开地方债以及微调房地产政策以保证未来几年地方政府的还本付息。四、总结作为政府的融资载体，融资平台在我国市场经济体制中正扮演着愈来愈重要的角色。例如，地方政府融资平台有利于推动了城乡公益设施建设和公共财产的发展，推进特色化城区和优势化产业的构建，进而提高地方政府的财政收入，从而促进整个社会的和谐、健康的发展。}