融资平台债务不属于政府债 失去“背书”的城投公司转向何方
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融资平台债务不属于政府债 失去“背书”的城投公司转向何方
◆经济导报首席记者 韩祖亦 济南报道承担着公益性项目投融资职能的城投公司，在融资平台举借债务是否属于政府债务，是否由政府信用“背书”一事上，一直身份不明。虽然2014年的43号文明确区隔政府和企业债务，明确谁借谁还、风险自担，但要完全割裂，切实实现城投公司转型，谈何容易。基于此，4日，财政部在其官网发布了一篇标题为“依法厘清政府债务范围，坚决堵住违法举债渠道”的“答记者问”，明确表示，“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”，“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。这无疑让去年下半年陆续恢复元气的城投企业，再度精神紧张。“毫无疑问，城投公司的业务转型，应从融资型企业向经营型企业转变，从行政化管理向公司化管理转变。”在湖北一高新技术开发区城投公司原负责人崔平看来，虽然业内常常不愿承认，自我麻痹，但转型已是必然之举。“不过，一蹴而就也是不可能的。城投公司未来的发展定位与经营状况，与所在地方政府的财政实力息息相关。”负债高企 盈利偏弱“投融资平台是特定时期的产物，代表政府发行企业债券，向银行贷款，进行公共市政建设等公益性投资。”崔平认为，一直以来，城投公司为地方城市发展、基建投资等作出了重要贡献。类似市政道路、环城高速、城市供热供水等基建项目，多由城投公司担任投融资职能。然而，这也在一定程度上带来了城投公司财务上的“顽疾”。公益性资产规模大、变现能力差，盈利能力差、偿债指标表现差、债务偿付对政府支持的依赖程度高等，都是城投公司的“通病”。最新数据佐证了这一判断。通过对全国259家城投公司的统计，负债率在70%（含70%）以上的有8家，负债率在60%至70%（含60%）的有43家，负债率在50%至60%（含50%）的有84家，负债率在40%至50%（含50%）的有65家，负债率在30%至40%（含40%）的有43家，负债率在30%（含30%）以下的有16家，平均负债率在50%左右。山东城投公司也不例外。根据日照市城市建设投资集团有限公司（下称“日照城投”）公布的数据，年末及2016年6月末，其资产负债率呈现稳步上升的趋势，分别为39.91%、46.43%、58.57%和60.16%。负债以非流动负债为主，近3年及一期非流动负债占比分别为62.74%、70.65%、61.89%和61.10%。“随着公司各个项目的进一步开发，公司未来债务规模有进一步增加的趋势，公司面临着一定的债务偿还压力。”日照城投在2016年度第一期中票募集说明书中坦言。青岛城市建设投资（集团）有限责任公司（下称“青岛城投”）的资产负债率同样持续高企。年末以及2015年9月末，公司资产负债率分别为68.16%、69.76%、68.76%和67.89%，有息债务总额分别为129.86亿元、151.82亿元、181.57亿元和363.26亿元，金额不菲。毋庸置疑，债务规模的增加，在一定程度上，也将增加青岛城投未来几年的利息支出。无独有偶，济宁市城建投资有限责任公司（下称“济宁城投”）2012年末、2013年末、2014年末及2015年6月末，有息负债金额也分别达到53.18亿元、48.74亿元、62亿元和70.42亿元，包括银行借款和企业债等融资方式。为此，济宁城投在今年发行了2016年度第一期短融，募资5亿元，全部用于偿还银行借款。经济导报记者注意到，在沉重的债务压力下，借新债还旧债，成为城投公司重要的融资策略。日照城投亦在今年9月29日发行中期票据，募集资金2亿元，主要用于偿还银行借款。更令人忧心的是，在城投公司高企的资产负债率下，却是盈利能力偏弱的现实。例如，截至2016年6月末，日照城投资产总额高达100.62亿元，月实现营业收入4.98亿元，但利润总额仅0.53亿元。青岛城投年以及月营业利润则分别为-4.68亿元、2.56亿元、-6.73亿元和-7.98亿元。其中，2013年突然为正的营业利润，还主要是因公司2013年欢乐滨海城599亩土地出让，导致主营业务收入增加 10.04亿元。短期难有实质进展经济导报记者注意到，进入2016年，城投公司已遭遇“信任危机”，主体评级下调增多，上调减少。在东北证券分析师刘立喜看来，这是由于城投债发行人多肩负着地方政府投融资职能，地方政府对城投债发行人的支持力度普遍较大，因此城投债发行人信用资质的变化与地方经济发展情况关联较大。由于我国宏观经济仍在探底过程中，城投债主体信用资质也受到影响。而此番财政部关于“推进融资平台公司市场化转型和融资，剥离融资平台公司政府融资职能”的明确表态，更是让市场认识到，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任。地方政府仅作为出资人，在出资范围内承担有限责任。这对于城投公司而言，无疑釜底抽薪。失去了政府信用“背书”的城投公司，虽然大多自身造血能力不强，市场化竞争力不足，但也不得不走上转型的道路。“转型无疑是顺应市场发展的体现。不过，一些项目的持续投资会带来相应的增量债务，PPP的作用依然有限，存量债务和增量债务化解方面的实际困难，使得一些地区的城投公司转型难有实质性进展。”崔平表示。
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地方融资平台即将迎来一次大洗牌
　　经济观察报 记者 杜涛 融资平台即将迎来一次大洗牌。
　　10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称《意见》)对外公布，中央政府全面明确了建立"借、用、还"相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，不得通过企事业单位等举措，剥离融资平台政府融资职能，切实做到谁借谁还。
　　中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成说，预算法允许省一级政府在一定条件下进行自发自还，融资平台的历史任务已经结束，现在最重要的问题是，留下的债务如何处理。
　　政府风险减小
　　在发布《意见》的同时，财政部相关负责人表示，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。
　　温来成解释称，有能力承担并有收益的融资平台变为企业，适合做PPP项目的将筹集后续资金继续开展，但是筹集的资金债务将变成公司债务，不再是政府债务。以后地方债务只能是发行地方债券。
　　根据中债资信统计，2013年末城投债券存量债券规模为22314亿元，而审计署认定的2013年6月底负有偿还责任的企业债券为11658.67亿元，因此必然有一半的城投债券将不被认定为政府应当偿还的债务。
　　早在1998年前后，中国各级地方政府就成立了自己的平台公司，由于举债主体、举债程序不透明，债务没有纳入预算管理等问题，导致地方债数额每年增长的同时风险不确定。
　　最新审计报告显示，截至2013年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54　亿元、30913.38　亿元、17761.87　亿元。
　　根据财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。
　　温来成认为，通过上述三个渠道，中国开始切断政府债务和国有企业特别是融资平台的债务关系，政府债务风险将变小。不过，中国上万家地方融资平台公司却将迎来一场大洗牌。
　　平台公司转型
　　已经有一些地方政府开始处理融资平台。一位地级市的财政部门官员告诉经济观察报，他们的融资平台开始的时候属于财政部门管辖，后来归属市政府国资部门兼管，现在开始处理，大部分将化作企业，自行发展，对于人员回归原单位的还是公务员，事业单位职工，留下来的转变为企业员工。
　　而另一家城市的融资平台公司则宣称，他们在很久之前已经开始对融资平台转型开始操作。在财政部门下设立统一的控股平台，各家融资平台算是控股集团的子公司，同时还将政府持有的金融机构的股份转到控股平台下面。
　　财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚告诉经济观察报，现在融资平台的日子并不好过，融资任务大，融资环境不太好，债务风险比较大，转型是必然的。
　　实际上，早在2010年以来国家及相关部门出台相关政策清理和规范地方政府融资平台以来，以城投公司为主题的地方融资平台就开始了漫长的转型之路，
　　中债资信评级高级分析师霍志辉告诉经济观察报，虽然基于融资平台庞大的存量债务、其他融资渠道不足和其他配套措施不健全，仍承担着政府的公益性项目融资职能，但是逐步增加经营性业务，增强其自身的造血功能。根据中债资信统计数据，年样本城投企业主营业务收入由 1,712.22亿 元 增 加 到2,295.47亿元。
　　霍志辉认为，从业务角度来看，未来城投公司将获得地方政府注入更多市场化的城市经营性资产和项目，比如燃气、水务、公交等传统市政公用类资产，以及封闭运营的棚改项目、停车场、广告权、加油站、收费的文化体育资产、房屋等商业设施，或采取“特许经营权”、“政府购买”、“拨付改租赁”等更加市场化的支持方式将没有收益性的公益性事业改造为能获取稳定经营性现金流的项目，城投企业继续运营上述项目。
　　遗留问题
　　不过，考虑到地方政府发债额度实行限额管理，难以完全满足地方政府项目融资需求，霍志辉认为，未来城投公司仍将继续存在，通过发行项目收益类债券等方式进行融资。
　　此外，霍志辉认为，上述《意见》仍存在一些影响城投企业及其融资未来发展的未明确事项。首先，没有收益的公益性事业和有一定收益的公益性事业定义未明确，未来城投发债可能存在打擦边球现象，将没有收益的公益性事业通过包装变成有收益的公益性项目，继续由城投企业发债。
　　其次，“意见”未能明确哪些城投债券会被甄别为地方政府应偿还债务，并未说明甄别分类出的城投债券是否向社会公告，如果不公告，仍将导致投资者分不清存量城投债券中，哪些是地方政府债务，而且这个工作量很大，过程不透明，主要取决于城投公司和政府的谈判能力。
　　第三，政府性债务分为一般债务、专项债务和或有债务，并指出或有债务确需政府偿还的资金也纳入预算管理，其中并未明确或有债务认定标准，政府或有债务是否会披露，这可能会导致部分城投债券仍会罩上政府信用背书的迷雾。
　　因此，他建议上述《意见》的实施，仍需相关政府部门，比如国家发改委、人民银行、银监会等，出台一系列实施细则来进一步细化执行层面制度。
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