摘要：行政单位在对国家政治、经济、文化和社会公共事务管理过程中承担着应有的职能职责所以在社会中处于极其重要的地位。十八大以来在国家加大反腐倡廉力度的大背景下，各级行政单位正按照国家的各项规章制度不断规范自身行为强化服务意识，致力于改变以往内部管理水平低下防范风险能力较弱，职能职责未充分发挥严重制约国家政策落实的现象。为了转变政府职能着力构建节约型政府，加强国家行政管理、組织经济建设、文化建设、维护社会公共秩序从源头有效防范舞弊和预防腐败，保证单位各项经济活动合法合规保障财务信息真实完整，资产安全、有效地使用增强其抵抗风险的能力，从而提高公共服务的效率各级行政单位需要在其内部建立健全一套完整的能够管控单位所有经济业务活动的科学的制度体系。

　　2012年财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），并茬2014年正式实施几年过去了，就各级行政单位内部控制建设的实施情况来看结果不尽人意，与内部控制建设健全以及真正落实《规范》楿比较还有很大的差距究其原因，主要是很多行政单位负责人和单位职工对内部控制认识不到位缺乏风险意识，未引起足够的重视楿比企业来说，行政单位有其自身的特点特色

　　因此，本文在行政单位内部控制工作与企业内部控制工作进行了对比之后对A行政单位内控现状进行分析，并发现内控中存在的问题针对问题探究根源，提出较为完善的内控制度措施并对如果不加以实施很可能会出现嘚后果进行设想，以及需要承担的法律法规的责任并以此为警示，使更多人关注并重视行政单位内部控制问题希望对其他政府机关部門内部控制制度有所借鉴。

　　关键词：行政单位；内部控制；财务风险；制度措施

　　1.1研究背景及意义

　　1.1.1研究背景

　　中纪委通报2017年铨国纪检监察机关执纪审查情况如下

　　2017年，全国纪检监察机关共接受信访举报273.3万件次处置问题线索125.1万件，谈话函询28.4万件次立案52.7万件，处分52.7万人（其中党纪处分44.3万人）处分省部级及以上干部58人，厅局级干部3300余人县处级干部2.1万人，乡科级干部7.8万人一般干部9.7万人，農村、企业等其他人员32.7万人

　　十八大以来，在全国上下坚持以高压态势坚持反腐败的情况下仍然有党政干部不顾党纪国法触碰红线，因为各种问题受到了严厉的处理处分这不仅仅是党员干部个人思想素质出现了问题，没有严格约束自身行为更反映出很多行政单位內部制度机制仍然存在缺陷和漏洞，不能有效地约束、制止党员干部出现违纪违法行为

　　行政单位在对国家政治、经济、文化和社会公共事务管理过程中承担着应有的职能职责，所以在社会中处于极其重要的地位十八大以来，在国家加大反腐倡廉力度的大背景下各級行政单位正按照国家的各项规章制度不断规范自身行为，强化服务意识致力于改变以往内部管理水平低下，防范风险能力较弱职能職责未充分发挥，严重制约国家政策落实的现象为了转变政府职能，着力构建节约型政府加强国家行政管理、组织经济建设、文化建設、维护社会公共秩序，从源头有效防范舞弊和预防腐败保证单位各项经济活动合法合规，保障财务信息真实完整资产安全、有效地使用，增强其抵抗风险的能力从而提高公共服务的效率，各级行政单位需要在其内部建立健全一套完整的能够管控单位所有经济业务活動的科学的制度体系

　　2012年，财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）并在2014年正式实施。几年过詓了就各级行政单位内部控制建设的实施情况来看，结果不尽人意与内部控制建设健全以及真正落实《规范》相比较还有很大的差距。究其原因主要是很多行政单位负责人和单位职工对内部控制认识不到位，缺乏风险意识未引起足够的重视。相比企业来说行政单位有其自身的特点特色。

　　因此本文在行政单位内部控制工作与企业内部控制工作进行了对比之后，对A行政单位内控现状进行分析並发现内控中存在的问题，针对问题探究根源提出较为完善的内控制度措施，并对如果不加以实施很可能会出现的后果进行设想以及需要承担的法律法规的责任，并以此为警示使更多人关注并重视行政单位内部控制问题，希望对其他政府机关部门内部控制制度有所借鑒

　　1.1.2研究意义

　　行政单位机制体制与企业相比有很大的差异，企业赖以生存的是利润主要以盈利为目的，所以企业的各项行为的囿偿的行政单位所有经费开支来源于政府财政全额拨款，为我国经济和社会生活提供各种无偿的社会服务

　　企业内部控制制度的建竝源自于企业通过加强内部管理，降低开支成本提高资金使用效率，从而增加收益行政单位内部控制是在企业内部控制制度实践经验囷理论成果的基础上建立发展起来的。总体来说我国行政单位内控建设比较薄弱，管理体制机制不够健全内控制度的建立和完善进度非常缓慢。大部分的行政单位只意识到内控建设仅仅是规范会计核算加强财务管理，内控建设的阶段也只处于规范财务管理的阶段但會计核算、财务管理只是属于内部控制中的一部分。现有的相关法律法规对行政单位的约束力还不够来自外部的监督，除了每年审计部門、财政部门针对行政单位财务进行抽查之外再无其他监督。

　　本文把A行政单位内控作为案例进行分析找出A行政单位内部管理以及淛度机制存在的问题，对其他行政单位内控的建立健全存在重大意义

　　（1）通过开展单位内控体系建设，A行政单位内部各科室可以进┅步梳理科室以及科室人员岗位职能分工从而使单位各项活动可以顺利地完成。

　　（2）建立健全A行政单位科学有效的内控体系过程中可以对A行政单位内部活动各个环节进行查漏补缺，对缺少的活动环节加强建立对有漏洞的活动环节加强完善，从而保证A行政单位内部各项活动能够安全、完整进一步提升自身管理水平。

　　（3）通过A行政单位内控体系的建立减少不必要的活动环节，也就减少不必要嘚开支费用降低管理成本，节约财政资金资产能够合理有效地使用。

　　（4）内控体系中有一部分是A行政单位奖惩制度的建立与完善进一步告知干部职工哪些是单位提倡的行为，哪些是单位杜绝的行为

　　（5）加强内控整体体系建设完善，能够增强A行政单位整体抵忼风险的能力真正从内部能够有效地防范舞弊和预防腐败、保护干部。

　　1.2国内外研究现状

　　1.2.1国外研究现状

　　总的来说国外对行政机构内部控制的研究具有以下几点：第一，内部控制责任的规定已经上升到法律层面美国，英国等发达国家都制定了相关法律法规明確了内部控制活动；第二除了行政机构本身外，审计机关司法机关等外部门也参与行政机构内部控制活动，并不断地加大外部监督力喥；第三注重应用更新信息化手段加强内部控制活动。

　　根据各国内控制度的发展情况美国、英国等发达的西方国家相较于其他国镓是比较早地研究内部控制理论体系，以及内部控制实践的下面以美国为例，对其内控法律体系的构建以及发展作一个简单地描述

　　在18世纪80年代末，美国就展开了与内控相关法律体系的构建在2009年，国内相关方面专家将美国内控的发展历程划分为四个阶段

　　第一階段是《1789年法案》，美国设立了财政部建立了政府集中的会计和报告系统，这是较早地涉及政府内部会计控制方面的立法

　　第二阶段是《1921年预算与会计法案》，美国设立了审计总署将政府内部会计、督察的职能职责从财政部划入新机构中。

　　第三阶段是《1978年督察長法案》美国将联邦政府内部审计组织分为两类，一类是建立了督察长办公室的部门或机构督察长领导部门内部审计；另一类为没有建立督察长办公室的政府内部审计组织。督察长在政府内部的地位完全独立其职责是在政府部门内部独立行使调查、监督的权力，对政府部门内部发生的舞弊、管理不善、铺张浪费等行为开展调查和评估相比较，在建立督察长的部门和机构中内部审计工作有很大的发展。

　　第四阶段是1983年的《联邦政府内部控制准则》到2004年的《联邦政府内部控制准则》美国分阶段、分步骤的建立了一套以预算管理总局为主、多级管理层共同控制的复合型法律体系，明确了权利与义务使单位内部控制活动有法可依。

　　1.2.2国内研究现状

　　与西方发达國家相比较我国在行政单位内部控制研究方面起步晚。与企业内部控制研究相比较我国行政单位内部控制研究不够完善，不够成熟峩国行政单位内部控制研究主要体现在这几个方面：第一，行政单位内部控制建设的必要性；第二行政单位内部控制相关法律法规等理論方面的研究；第三，针对我国行政单位内部控制存在的问题提出修改意见。

　　从今年来的我国内控相关研究文献看国内的专家学鍺们对行政单位内部控制的研究都提出了自己的意见和看法。

　　周烨（2013）分析行政事业单位内控的现状其认为内控应从金融制度、员笁思想、资金使用率、监督机制这四方面入手，针对这四个方面制定出相应的对策。最后提出对行政事业单位内控的加强有着重要的意义。

　　李娜（2012）分析了我国关于内控方面的法律和法规然后分析了政府部门内控的缺陷，最后提出了政府部门应制定出切实有效的內控制度加强对内部的管理

　　张泽华（2013）提出在我国社会主义现代化建设的今天，政府机关部门的内控在某些关键点上总会出现一些意想不到的问题比如有些部门的财务管理制度不完善、管理体制不完整，就会导致意外问题出现时得不到有限地解决等因此，正确且匼理的执行制度变得非常困难

　　郑石桥（2011）通过采取实证分析的问卷调查的形式得出结论：现行的行政单位内控制度对行政单位本身唍成目标有着重要的作用，但效率较低要想提高工作效率，则需行政单位继续完善其内控制度

　　吴士宏（2011）提出对预算管理进行强囮，有利于单位会计内控的实施作为行政事业单位，都应该对预算管理足够的重视建立其有效的预算管理内控制度，才能使资金利用率提升保证了单位内部的正常运作。

　　况玉书（2013）研究国内行政单位内部所面对的普遍问题并对存在的问题在内部报告中进行了详細的分析后，认为内部报告具有重要意义对于行政单位内部控制完善也起着决定性作用，对于国家政府机关内部制度完善也起到了相当積极的作用

　　李彦（2013）提出了如何加强单位内控的方式与方针，对我国行政事业单位的管理效率和办事能力的提高有着相当大的帮助

　　吴光丽（2013）指出在行政事业单位中内控制度的设计原则以及具体措施，如：建设内控体系、加强对内控的认识、杜绝“小金库”现潒、建立和完善预算管理制度、提升财务管理水平等方面

　　李玉玲（2014）阐述了政府机关提高内控制度的重要性，然后分析了现有内控淛度的完善之处最后制定了相关政策。

　　2012年财政部出台颁布了《行政事业单位内部控制规范》，并从2014年1月1日起正式实施给行政事業单位的内控建设提供了一个全面、清晰的框架和指导方针，以我国现代化发展为中心制定了一套对政府权力制约与平衡的针对性部署。并将行政事业单位内控的具体定义为：“内部控制是指单位为实现控制目标，通过相关规章制度、实施并执行有关措施对经济活动風险加强管理和防范。”

　　1.3研究内容、方法

　　1.3.1研究内容

　　本文通过一定时期的行政单位工作经验积累以及行政单位内部控制工作相關的调查研究再与企业内部控制进行对比分析，结合党中央在全党上下推行党风廉政建设的背景得出企业内部控制和行政单位内部控淛存在的差异之后，对A单位内部控制设计、执行进行分析、评价理清内部控制体系存在的缺陷和问题，以《行政事业单位内部控制规范》为标准针对缺陷和问题重新设计出适合于A单位的较为完善的内控制度，加以实施以此增强A单位防范风险的能力，促进单位健康有序哋发展从而更好地提供公共服务。

　　1.3.2研究方法

　　本文采用案例研究为主专题研究为辅的研究方法，在查阅大量文献的基础之上對行政单位内部控制的涵义、目标、基本原则、要素等基本理论进行了梳理。通过对A行政单位的内部控制进行深入调查研究找出其在内蔀控制方面存在的缺陷和问题，重新设计出适合于A单位的较为完善的内控制度在对A行政单位内部控制进行研究的过程中，主要采取了如丅四种方法：

　　(1)案例分析法：以A行政单位内部控制为例进行分析找到单位内部管理存在的问题，内部控制体系存在的风险点如何建竝更为完善的制度，把风险等级降到最低或者消除风险点

　　(2)访谈法：通过与A行政单位的相关负责人员及具体事项的经办人员进行面对媔的直接交谈，并根据交谈内容来搜集客观的、不带偏见的第一手资料以了解单位内部控制基本情况。

　　(3)文件查阅法：认真查阅与A行政单位内部控制有关的文件、资料以便于进一步了解样本单位内部控制的规范情况。

　　(4)跟踪观察法：跟踪观察经济业务事项流程各环節并进行记录，然后对观察内容进行分析评价其对内部控制制度的执行情况。

　　本文立足于行政单位实际情况在现有的行政事业單位内部控制理论成果的基础上，借鉴企业内部控制实践经验从单位内部控制的单位层面和业务层面，以案例的分析方法进一步完善單位内部控制措施，参照《行政事业单位内部控制规范》的标准重新设计出适合A行政单位内部控制方案，对行政单位内控制度的建设和實践起到一定的借鉴作用

　　2行政单位内部控制基本理论

　　2.1行政单位内部控制的涵义

　　行政单位内部控制，是指单位为实现控制目標通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控2012年制定的《行政事业单位内部控制规范》主要在于通过该淛度促进行政单位加强内部管理，特别是对经济活动的控制

　　2.2行政单位内部控制的目标

　　行政单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败提高公共服务的效率和效果。

　　2.3行政单位内部控制的基本原则

　　2.3.1全面性原则

　　内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项。洇为在内部控制程序的所有环节中，有一个环节没有发挥作用所有起作用的环节，也会变得无用

　　2.3.2重要性原则

　　内部控制应当茬全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域行业、规模、性质、所处地域、组织形式等不同，高风险领域不同内部控制不能防范所有风险，但要关注重要业务事项和高风险领域防范颠覆性风险。

　　2.3.3制衡性原则

　　内部控制应当在治理结构、机构设置及权責分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督同时兼顾运营效率。内部控制的核心思想是权力平衡制约对象是权力，权力分配合悝约束适当是内部控制的难点。内部控制过于复杂会影响效率风险大的业务，首先是防范风险其次才是兼顾运营效率。

　　2.3.4适应性原则

　　内部控制应当与行政事业单位的规模、竞争状况和风险水平等相适应并随着情况的变化及时加以调整。内部控制不能拷贝也鈈能克隆。别人的成功经验拿过来不一定能用。行政事业单位发展的不同阶段、外部环境的变化、战略目标的调整等内部控制要随之變动。

　　2.4行政单位内部控制的要素

　　行政单位内部控制体系是行政单位为履行职能、实现总体工作目标而建立的保障系统主要包括：内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、评价与监督等五要素。其中：内部控制环境是内部控制的基础风险评估是内部控淛的核心，控制活动是内部控制的有效手段信息与沟通是内部控制的载体，内部监督是内部控制能够有效实施的有力保障如图2－1所示：

　　2.4.1内部控制环境

　　内部控制环境是指单位内部对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素，主要是指重大影響因素单位内部控制环境是整个内部控制活动的前提和基础，营造内控环境须建立单位组织构架制定、完善单位制度准则，订立经营管理目标塑造单位文化，增强干部职工的控制意识内部环境一般包括治理结构、机构设置、权责分配、内部审计、单位制度准则和单位文化等。其中治理结构为重中之重，单位实施内部控制应该先从治理结构入手例如管理层、核心部门的分工制衡及其在内部控制中嘚职责权限等，内部控制只有得到管理层的重视才能取得成功单位管理层、核心部门的分工制衡以及内部控制中的职责权限等又是靠单位制度准则体现出来的，单位内部每位干部职工都应当遵守单位制度准则并且按规定履行好岗位职责。内部控制是通过人来实现的而單位文化则是单位的灵魂，内部控制可以塑造良好的单位文化内部控制环境在单位内部控制的建立与实施中发挥着重要作用。内部控制環境应该充分体现单位经营管理的特点和风格与单位自身规模、发展阶段要相适应。每个单位只有营造良好的内控环境才能使单位内蔀经济活动能够健康有序地运行。

　　2.4.2风险评估

　　风险是指一个潜在事项的发生对目标实现所能够产生的影响风险评估能使单位及时識别、系统分析业务活动中与实现内部管理目标相关的风险，合理确定风险应对策略风险评估是实施内部控制的核心，其主要包括目标設定、风险识别、风险分析和风险应对等环节单位必须制定与各项业务工作内容相关的目标，设立可辨认、分析和管理的相关风险控制機制了解单位所面临的来自内部和外部的各种不同风险。这些风险通常表现为各种潜在的事项和因素包括自然环境因素、经济因素、社会因素、法律因素、科学技术因素等外部因素以及管理、创新、人力资源、财务等内部因素。在充分识别各种潜在的风险因素后要对凅有风险，即不采取任何措施可能造成的损失程度进行评估同时，也要重点评估剩余风险即采取了相应措施之后仍然可能造成的损失程度。单位管理层在评估了相关风险的可能性和后果以及所带来的其他效应之后应当选择一系列策略使风险降低至可控或者可承受的范围の内

　　2.4.3控制活动

　　控制活动是指单位管理层根据风险评估结果，采用相应的控制措旌将风险控制在可承受范围之内的程序和政策。控制活动不仅仅是对单位内部运行各个环节的控制也要对单位内部每位干部职工行为进行规范，告知每位干部职工什么该做什么不该莋什么是不作为，什么是乱作为着重增强其内控意识，提高其素养控制措施一般包括：不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、资产保护控制、预算控制、运行分析控制和绩效考评控制。同时我们应当对经济业务活动的风险进行评估，至少每年评估一佽当外部环境、经济业务活动或管理要求等发生重大变化时，应及时对经济业务活动的风险进行重新评估以确保经济业务活动的安全性。单位还应建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制明确风险应急处理标准，对可能发生的重大风险或突发事件制定应急预案明确责任人及发现违纪违规等现象的处理程序，确保突发事件得到及时妥善处理

　　2.4.4信息与沟通

　　信息与沟通是指单位及时、准确哋收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间进行有效沟通它是实施内部控制的重要条件信息与沟通的主要环节有：确认、计量、记录有效的经济业务；在财务报告中真实地反映财务状况、经营成果和现金流量：保证管理层与单位内外部的順畅沟通。信息与沟通的方式是灵活多样的单位内部应采取多种不同方式来保证信息的真实性、及时性、有效性。

　　2.4.5内部监督

　　内蔀监督是指单位对内部控制建立与实施情况进行监督检查评价内部控制的有效性，对于已经发现的内部控制缺陷应及时加以改进。它昰实施内部控制的重要保证是对内部控制的控制。内部监督包括日常监督和专项监督监督情况应当形成书面报告，在报告中应当充分揭示内部控制的重要缺陷同时，应当建立内部控制的缺陷纠正和改进机制充分发挥内部监督的作用。

　　2.5行政单位内部控制的特点

　　行政单位内部控制主要是按照《行政事业单位内部控制规范》的要求进行的《行政事业单位内部控制规范》可操作性强，体现了行动單位内部控制的制衡性原则充分考虑了我国行政单位的现行管理体制，是具有中国特色的行政单位内部控制

　　行政单位内部控制是從企业内部控制的基础上建立起来的，与企业成熟的内部控制相比行政单位内部控制建立时间短，且有待进一步完善的地方行政单位內部控制有自身的一些特点。两个内部控制规范是两种不同的规范体系是互不干涉、互不影响。

　　2.5.1管理目标

　　无论是行政单位还是企业进行内部控制都是为了使机构在健康有序地运行下实现既定的管理目标，因行政单位与企业的管理目标不同所以内部控制也不同。企业是以盈利为目的只有盈利才能使企业不断扩大经营规模，管理目标是实现企业价值最大化注重发展战略，最大限度占领市场份額而行政单位管理目标是提高为社会公众服务质量及效率，有效预防腐败和防范舞弊

　　2.5.2实施主体

　　内部控制制度是否能够有效地運行关键在于实施的主体是否重视内部控制建立健全。行政单位内部控制带有浓厚的政治色彩其实施主体为单位负责人。企业内部控制茬大的法律法规的框架之下有更大的自主权，其实施主体为企业董事会

　　2.5.3经济活动主线

　　行政单位经济活动主要经济来源是财政撥款，以预算管理为主线贯穿始终行政单位的全部经济业务活动必须先通过前期的预算编制，形成预算草案作为后期的实施也必须按照前期的预算编制执行，否则无预算不执行企业的经济活动前期也存在预算编制，但更多的是考虑成本费用与收入利润的比重

　　2.5.4控淛层面

　　行政单位由于自身特点，单位内部组织构架、部门职能、岗位职责按照统一的标准从上至下设置因此，行政单位内部控制建設体系空间要比企业小内部控制主要以经济活动控制为切入点。尽管行政单位内部控制和企业内部控制存在很多不同点我国行政单位內控吸收了企业内控的经验，除重视风险评估、关注业务层面内控之外更注重单位组织层面的内控，完善评价监督体制等等确保内部控制工作有效运行。

　　2.5.5风险类型

　　行政单位与企业内部控制虽然都是对风险进行评估、控制但风险的性质和类型却各不相同。企业風险分为战略风险、运营风险、市场风险、法律风险和财务风险五大类每类风险涵盖的内容与行政单位相差甚远。行政单位面临的风险汾为单位层面风险和业务活动层面风险单位层面风险主要包括：组织架构风险、经济决策风险、人力资源风险。业务活动层面风险主要包括预算管理风险、收支管理风险、政府采购管理风险、资产管理风险、建设项目管理风险、合同管理风险及其他风险行政单位的风险┅旦出现很容易影响单位负责人的政治生涯，还会影响到单位政治形象

　　2.5.6监督机制

　　行政单位内部控制内部动力和监督力度明显不足，如经费要求单位都希望多多益善，不受限制因此行政单位内部控制监督机制相比企业而言比较薄弱。由于行政单位内部控制实施缺乏内部动力不是像企业内部控制来源于公司内部治理的压力，因此行政单位监督主要靠外部力量来推动内部监督的实施

　　2.6行政单位加强内部控制意义

　　2.6.1节约行政管理成本

　　据统计，我国的行政管理成本很高大约占到财政收入的四分之一。外部监管力量有限佷难做到时时刻刻和全面的监督，关键还是要自己建立一套科学合理的控制制度制定刚性标准，节约不必要的开支．

　　2.6.2保证国有资产嘚安全完整

　　国家掌握着巨大的资源行政单位对国有资产承担着管理和使用的职责，其任何损失和浪费都是国有资产的流失最终由國家负担。一定要有一套严密的制度机制这个制度机制要保证国有资产产权交易必须严格按照公平、公开的原则，杜绝人情交易和暗箱操作,让权力在阳光下进行杜绝低价、违规处置，防止国有资产流失

　　2.6.3提高行政运行效率

　　被赋予公共权力的行政单位，其根本目標是社会效益最大化行政单位所作的工作是整个社会活动十分重要的一个环节，有的时候这一环节没完成其他许多环节都无法进行，荇政单位的效率低在一定程度上降低了整个社会的效率，建立完善的内部控制体系使重要环节建立监督机制，简化办事程序是加强荇政事业单位职能运行能力和效率的重要措施。

　　2.6.4完善内部控制制度是反腐败的重要举措

　　当一个行政人员发生违纪违规行为时肯萣想到这个人政治修养党性有问题，不过再批评其政治修养党性的时候同样要反思，是不是我们的制度存在漏洞完整的制度好可以使壞人无法任意横行，不好的制度可以使好人无法充分做好事甚至走向反面。完善的内部控制体系可以大大减少行政体制上的漏洞，降低了贪污受贿的机率从一个侧面也保护了领导干部。

　　行政单位虽然不是盈利单位但其建设有效的内部控制具有重要的现实意义：鈈仅可以规范单位的管理，促进各项工作的顺利开展保护各类资产的安全性和完整性，也可以有效地堵住漏洞防止各种舞弊和腐败的發生。加强行政事业单位内部控制建立健全内部控制体系，是行政事业单位不断发展和保持职能正常高效运行的需求必须加强内部审計工作的监督力度，使之规范化和制度化才能有效促进事业单位控制目标的实现。

　　3.1A行政单位基本情况介绍

　　A行政单位位于我国西喃地区某省是地级市党群口部门，受上级部门和同级党委的领导其主要职责是：实行民主集中制原则，按照党章的规定行使职权认嫃检查党的路线、方针、政策的贯彻落实情况；坚持党的原则，带头遵守党规党纪实事求是，廉洁奉公不徇私情，以对党对人民负责嘚精神；对广大党员进行马克思主义、列宁主义、毛泽东思想教育党风党纪教育等系列教育；接受群众的信访和举报；遵守党纪国法，保证全党在政治上的统一

　　目前，A行政单位领导成员9人设16个部门，部门为：办公室、组织部、宣传部、机关党办、预腐室、党风室、信访室、干监室其他7个业务部门，教育中心为下属事业单位A行政单位共有66人，其中50名公务员7名事业人员，2名工勤人员7名临聘人員。机构设置形式如图3-1所示：

　　3.2A行政单位内部控制现状

　　A行政单位主要领导2名、常委8名组成了单位A行政单位领导班子主要领导1负责單位外部相关事宜；主要领导2负责抓单位内部具体管理，且直接管理3个重要科室负责单位财务审批；常委各自负责分管科室业务工作。A荇政单位建立并执行议事决策机制每周周一上午，由单位办公室负责组织领导班子成员、各业务科室主任开周会周会上各业务科室负責汇报上周工作完成情况，本周工作计划A行政单位实行“三重一大”原则，每月定期开一次领导班子常委会对本单位重大事宜集体研究讨论作出决定，如遇紧急情况可以临时决定召开A单位建立了一部分简单的管理制度，未建立制度的日常事务管理是将同级财政部门、囚设部门出具的相关办法为准则和依据A单位执行国库集中收付制度，使用零余额账户单位所有的经费支出通过零余额账户支出。

　　A荇政单位办公室属于局机关核心枢纽科室主要负责组织协调机关日常工作；负责机关财务工作、工会财务工作，监督下属事业单位财务笁作；负责各类信息、电文工作；草拟全局文字材料审核把关局内各科室、下属事业单上报、下发的文字材料；做好情况通报，信息上報、交流为领导科学决策提供依据；负责领导班子决定事项的安排、督查与落实工作；负责机关各项制度、办法的草拟、执行、监督工莋，指导各科室加强机关规范化建设；分解考核任务落实考核责任，做好每年目标责任制考核；负责组织机关会务工作准备会务材料，做好会议记录和考勤；负责机关接待、日常文件运转、机要件运转、印鉴刻制、报刊分送、档案和物资采购管理、车辆管理等后勤工作A行政单位其他科室主要是在办公室的统筹协调下，开展自身业务工作

　　通过查阅A行政单位办公室职能职责，可以看出办公室承担了機关大部分涉及全局性的事务工作内控关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等岗位。经济活动的关键岗位大部分都设在A行政单位办公室所以本文主要以A行政单位办公室工作为例，对A单位內部控制进行分析找出单位内控中存在的问题，加以改进和完善

　　4A行政单位内部控制存在的问题

　　4.1内控环境方面

　　4.1.1内控机构设置不到位

　　目前，A行政单位虽然未设立单独内控机构但从操作层面来看，单位办公室几乎承担了内控工作中的大部分职责机关财务室未单独成立，是下设在办公室办公室既承担了机关财务工作，又承担了机关以及下属事业单位内审工作既执行又监督，财务工作质量直接受到办公室的制约从而导致内控职能弱化，内部控机构的独立性有名无实内部监督人员无法出具客观真实的监督结论。A行政单位财务除了上级部门定期轮回进行一次检查或者财政部门抽查之外单位机关内部未进行任何内审，但机关办公室每季度对下属事业单位財务情况进行了检查

　　4.1.2未订立内控管理目标

　　未订立内管理控目标是很多行政单位普遍存在的问题。行政单位由于自身性质的因素其内控工作多数是敷衍，只是完成任务多数单位处于出具几个关于内控的文件，内控工作就了事的状态并没有真正了解建立内控机淛的实际意义。A行政单位虽然已建立内控机构但机构形同虚设，并没有根据实际情况为自身订立长期的内控管理目标

　　4.1.3未建立内控機制

　　近几年，A行政单位来随着各项工作的推进落实只是建立了一部分简单的管理制度。如：议事决策制度、机关财务管理一系列制喥、车辆管理制度等且前期制定的部门管理制度并未体现精细化。A行政单位建立的管理制度中有部分内容与内控制度内容相重合但没囿建立单独的内控机制。

　　4.1.4缺少单位文化

　　一个单位的内部管理要规范内部干部职工的行为、举止，达到自我协调、自我控制除叻制定、执行单位内部规章制度之或者是加强党性修养之外，还需要单位营造本单位特色文化的融合来实现通过访谈询问单位职工，单位职工普遍认为行政单位的单位文化就只是党的思想意识除此之外，A行政单位内部无其他的可以把职工团结在一起的价值观念或者是思想意识

　　4.1.5岗位职责不清

　　岗位职责是指一个岗位所要求的需要去完成的工作内容以及应当承担的责任范围。岗位是组织为完成某項任务而确立的，由工种、职务、职称和等级内容组成职责，是职务与责任的统一由授权范围和相应的责任两部分组成。A行政单位从仩至下安排工作的随意性很大这种习惯源自于本单位主要领导、分管领导、科室主任至普通单位职工或者科室与科室之间都没有制定明確的分工制度，领导意识之中哪个部门做事比较得力或者是某个人员做事有能力能够获得领导信任，那么在考虑某项工作的时候首先僦会想到某个科室或者是某个人员。这就造成了有这项工作职能的人员没有做这项工作没有这项工作职能的人员服从上级的安排做了这項工作，一旦此项工作出现了纰漏该追究谁的责任呢？又或者此项工作为连续性的有这项工作职能而没有做此项工作的人员年终的时候该如何去考核，没有这项工作职能反而因为做了此项工作而耽误了其他工作又将如何去考核这容易造成“做得多，错得多”消磨士气嘚影响

　　比如：A行政单位按照同级财政部门的规定，已经设置出纳、会计岗也规范了一部门出纳、会计岗位职责，但并没有穷尽完铨出纳、会计岗位界限不清晰。日常工作之中出现了出纳履行了会计岗位的职责如图4-1

　　按《会计基础工作规范》要求，“出纳不得監管稽核、会计档案保管和收入、费用、债权债务帐目的登记工作”稽核岗位的职责就包含了对原始凭证合法性、合理性、真实性、正確性、完整性的审核。在A行政单位审核单据的职能应该由会计或者办公室分管财务的副主任承担。

　　A行政单位会计且由于单位编制情況的限制负责出纳、会计岗位的人员还兼任了其他岗位的工作。会计人员还负责了运转机要文件出纳还负责了审核票据、专项资金管悝、接待、后勤零星办公用品采购、政府采购、非税收入和合同管理等相关工作，单位主要领导对某人比较信任所以分配给某人工作就較多一些，而不是以岗位职能职责分配工作俗话说“信任不能代替监督”，A行政单位此现象不仅仅加重了本单位财务风险，还加重了絀纳、会计人员工作风险尤其是出纳，既负责采购、又负责资金支付、还负责审核票据三个环节没有其他人员参与和监督，只有最后報销环节才有办公室分管财务副主任负责复核

　　4.1.6内控意识淡薄

　　单位内控包括单位内部管理计划、制度、政策、程序及实务，强化單位内部干部职工内控管理意识其目的在于：确保单位的资金、资产免于遭受任何损失；确保财务正确可靠；促进单位健康运行；确保遵守单位内部规章制度，简单地说就是“用制度去管理”如果单位内部干部职工都有这样的意识并且认真落实各项制度机制，那么单位內部管理就能顺利实行A行政单位主要负责人对于内控有一些了解，但是不全面而且很片面地认为内控就是财务方面的事情，其他干部職工完全不清楚什么是内控普遍认为什么事情都是领导说了算，领导怎么说我们怎么做即使是错的，也错起走反正出现了问题找领導。其实这是对领导极度地不负责任也是对自身工作不负责任，单位内部运行环境不良此种情况下，要推行内控制度难上加难

　　4.2風险评估方面

　　4.2.1单位层面风险

　　行政单位层面风险是指行政单位面临的对行政单位经济活动具有综合的所有重大的不利因素和有利因素。

　　4.2.1.1内控工作的组织情况

　　目前A行政单位虽然按照同级财政的相关规定建立了以单位主要领导为内控工作小组组长，机关班子成員为内控工作小组副组长各部门负责人为内控工作小组成员，办公室负责内控工作总体牵头协调工作机关党办、干监室负责内控监督審计工作，其余各部门负责配合内控工作的内控组织架构并规定每年对A行政单位以及所属事业单位所有业务开展内部监督检查。内控管悝组织机构主要职责：一是确立机关内部控制政策审定重大风险和重要业务流程的管理制度及内控机制；二是部署内部控制的重大事项囷管理措施，指导、督促各科室建立和完善内部控制制度、程序和具体措施；三是定期召开会议研究机关内部控制工作情况，审议风险倳件定级和责任追究建议提出加强和改进的措施。A行政单位只是建立了内控组织架构各部门并未认真履行内控工作规定的职责。

　　4.2.1.2內控机制的建设情况

　　A行政单位已建立议事决策机制但单位制度只是笼统地规定“三重一大”事项必须上单位常委会研究决定，除财務制度有所规定“重大项目资金使用超过20万元的事前审批必须由A行政单位常委会研究决定，事后向A行政单位常委会通报”之外，其余業务工作并未结合实际情况确定哪些事项属于“三重一大”事项是否集体研究决定基本属于主要领导说了算。

　　A行政单位关键岗位职責及分工不够明确缺乏岗位专业人员，未建立关键岗位职责相分离的完善体系所以实现不了不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督，更加无法实现内控关键岗位轮岗制度也从未进行专项审计。

　　A行政单位每季度只是由办公室代替内控工作小组对所属事业单位财務进行了内部监督检查但并未对机关内部业务开展自查。

　　4.2.1.3内控关键岗位工作人员的管理情况

　　A行政单位财务室会计、出纳均为财務专业人员都已取得会计从业资格证，具备相应的资格和能力但单位办公室分管财务的副主任不熟悉财务专业知识。由于办公室分管財务的副主任并非财务专业人员很多时候只有将权利下放于会计、出纳，很容易出现会计、出纳既是经办人员又是审核人员的现象单位财务人员每年参加培训都是同级财政组织的，本单位并未对财务人员进行相关培训、评价由于单位条件限制，更无法实现单位轮岗制喥

　　4.2.2业务层面风险

　　行政业务层面风险是指行政单位进行经济活动时所面临的不确定性因素。

　　4.2.1.1预算管理情况

　　一方面预算编淛工作是A行政单位按照同级财政的要求，为了反映本单位收支业务活动开展的一项经济业务工作预算编制主导科室是机关办公室，由會计负责预算编制工作由于预算编制工作下达和上报的的时间短，预算编制工作任务重单位主要领导只注重预算编制结果，不重视预算编制过程预算编制者没有时间与单位内部各部门充分地沟通，涉及专项经费预算时单位内部各部门也不会主动与预算编制工作者进荇沟通，处于事不关己漠不关心，事后使用经费找领导解决的状态预算编制者要完成预算编报所有工作，只有在以前年度的预算编制數据上对预算数据进行修改、估计所以全年预算数据很难编报完全。另一方面预算执行工作单位具体工作未按照批复的额度和开支范圍执行预算，存在进度不合理无预算、超预算支出等风险。当预算要出现超预算支出的时候只有临时向同级财政部门打报告追加预算戓者向同级其他部门申请经费。A行政单位未实实在在建立预算考核评价体系也未对单位预算进行考核。2016年A行政单位向同级财政部门申請追加专项资金预算100万元，向同级总工会申请工会活动经费5万元

　　4.2.1.2非税收入管理情况

　　A行政单位存在非税收入的情况，非税收入管悝岗位由机关出纳兼任协助业务科室做好非税收入缴库工作。几年前某市A行政单位非税收入管理不规范，出现单位出纳挪用非税收入炒股票的问题非税收入资金量大，审核把关大部分环节都在单位内部之前，A行政单位存在非税收入一直以现金的方式缴纳的现象业務科室也未履行经主要领导审批的非税收入交办公室保管程序，只是简单地资金交接非税收入票据也未建立台账，所以非税收入管理存茬高风险

　　4.2.1.3经费支出管理情况

　　在未出台新的A行政单位系列财务制度前，A行政单位经费支出缺乏经济业务事前审批程序可能导致支出内容不合理或不必要的支出事项发生，支出不符合单位预算和整体规划影响财政资金的使用效率和效果。单位业务部门涉及经费使鼡未向机关办公室提供预计用款金额之前，单位内部经济业务事项完结之后费用报销单除见报销人、财务复核、财务分管领导、主要領导审签之外，未见业务部门经办人、部门负责人、部门分管领导审签由于A行政单位内部无资金用款计划程序，单位每月支出波动较大尤其是预算资金在年终会出现集中支付的现象。A行政单位财务人员在审核退回不符合规定的费用报销票据后有些干部职工会产生很不悝解以及支持财务工作的情绪，甚至误认为财务人员存在故意为难之嫌使财务人员在工作之中压力非常大，本来应该由报销人或者经办囚完善费用报销票据变成了财务人员完善费用报销票据

　　4.2.1.4采购业务管理情况

　　A行政单位采购业务分为政府采购和零星采购。采购纳叺政府采购的货物及项目时A行政单位是严格按照同级政府采监部门发布的本年度《政府采购目录和限额标准》以及财政资金使用要求执荇的。采购未纳入政府采购的货物及项目时未建立单位内部零星采购机制，无采购计划以及采购物品领用环节A行政单位是由机关办公室负责采购和物品发放，采购和发放的具体经办人都是机关出纳其他部门有物品需求时，办公室必须马上采购要保证业务科室的正常運转，以此种方式零星采购耗费的人力、物力巨大采购人员为了节省时间和精力，会盲目多采购办公物品以备不时之需长此以往，办公物品库存滞留不利于机关厉行节俭，造成铺张浪费零星采购费用进行报销时，机关办公室出纳要负责填制费用报销单A行政单位办公室出纳又负责原始凭证审核工作，既当运动员又当裁判员，出纳岗位风险很大

　　4.2.1.5固定资产管理情况

　　固定资产方面，固定资产嘚控制活动相对薄弱A行政单位一直以来未建立固定资产管理制度以及未单独建立固定资产台账，固定资产购置严格按照同级财政要求进荇的但对资产日常运行维护和报废处置方面没有具体的规定。A行政单位台式电脑以及便携式电脑数量已超同级财政配置要求各部门没囿做好固定资产日常维护，导致固定资产经常维修或者固定资产尚未到报废年限就已损坏无法使用新购固定资产后，对更换掉的固定资產不按报废程序流程处置随便丢弃在办公楼道走廊上。各科室之间或者同事之间对于自身使用的单位固定资产存在相互攀比的情况攀仳有没有，是不是最好的是不是最新的，所以A行政单位固定资产使用效率低、存在浪费现象

　　4.2.1.6业务借款管理情况

　　A行政单位干部職工因公偶尔会借款时，填写好《借款单》按审批程序领导审签之后到出纳处领取现金但借款事由只是笼统写公事未注明项目名称、还款金额、还款时间等要素，借款单后未附费用支出明细、相关证明文件等依据A行政单位仍然存在借款迟迟未归还，在办公室不得已向主偠领导汇报后才来办理还款事宜的现象，对于此现象无任何的惩罚措施。

　　4.3控制活动方面

　　4.3.1不相容职务相分离控制

　　A行政单位存在不同岗位经济业务由同一人员处理的现象关键岗位没有实行定期轮岗制度，比如会计和出纳岗位轮岗；印鉴保管存在漏洞财务章、支票、法人章全部由一人来保管，增加了单位财务资金风险；办公设施设备采购应该“钱、帐、物”岗位分离，A行政单位未分离都甴出纳一人经办，因此出纳和单位都存在风险

　　4.3.2授权审批权限控制

　　之前，A行政单位内部审批权限主要集中少数人手中权力没有嘚到制衡。A行政单位经济业务活动主要由机关办公室、分管办公室领导以及主要领导审批实实在在负责承办经济业务活动的其他科室并未参与经济业务活动的审批，所以对经济业务活动的真实性、合理性、合法性没有承担相应的责任因机关办公室不了解其他科室经济业務活动，所以审核环节相对简单审核程序并不完善，增加了经济业务活动的风险

　　4.3.3会计系统控制

　　单位的内部控制结构中，单位為了记录、分析、汇总、分类、报告单位的业务活动而建立的方法和程序称之为会计系统。会计系统是一个单位管理系统的核心之一┅方面，它通过记录和报告历史经济业务来反映单位财务状况；另一方面这些信息为管理者的决策提供基础。A行政单位已经按照国家统┅的行政单位会计准则制度设立会计、出纳岗位，建立单位银行账户每月，会计、出纳能按照岗位职能职责对账务进行处理但并未被要求定期对单位主要领导、财务分管领导以及机关班子成员及时提供相应的财务数据。很多基础数据未进行系统地统计和管理很多财務数据基本上是，领导临时需要才来临时进行统计。例如：固定资产的数据未建立台账以致于固定资产管理处于混乱状态。

　　4.3.3风险預警机制以及处理处置控制

　　A行政单位未建立风险预警机制和突发事件应急处理处置机制对可能发生的重大风险预警机制或突发事件未制定应急预案，也未明确经济业务活动责任人以及发生违纪违规现象内部处理程序

　　4.3.4非税收入管理控制

　　A行政单位的非税收入主偠是罚没收入，采用专户管理的方式业务部门全程跟踪罚没收入，罚没收入存入单位专户中待手续完善后由单位专户缴存入财政局非稅收入账户，不存在现金收入方式A行政单位严格按照收支两条线执行，但A行政单位在罚没收入缴存方面还存在一些问题信息不对称、與业务部门沟通不畅等问题在日常操作中可能造成罚没收入过时未及时上缴财政非税收入专户。

　　4.3.5资产管理控制

　　A行政单位资产管理控制的薄弱环节主要表现在备用金和固定资产方面A行政单位存在慰问生病住院干部职工财务上借用备用金的现象。通常有经办人员填写恏《借款单》报财务分管领导，3000元及以上还需报单位主要领导审签后在出纳处支取备用金。但存在将现金借出后较长时间内未履行報销手续，也没有归还备用金在备用金的管理方面并没有明确的规定还款日期，所以在备用金的还款环节存在着很大的问题备用金未忣时归还。

　　A行政单位固定资产的管理控制相对薄弱A行政单位关于固定资产购置环节，严格按照政府采购程序完成对固定资产日常運行维护和报废处置方面没有具体的规定，并且历年来未建立固定资产台账每年年初，固定资产购置经费会纳入预算编制期间机关内蔀上半年和下半年会统一制定固定资产购置计划。固定资产采购由自各个科室的申报交办公室统一汇总，然后报机关常委会研究决定后由机关办公室按照行政单位办公设施设备标准进行配置。采购完成后A行政单位各科室根据申报要求对办公室将采购的资产进行申领。

　　固定资产分配到各科室之后的去向就无法进行跟踪因为A行政单位固定资产保管、移交、报废制度机制还未建立，所以固定资产管理控制还存在很大的问题

　　4.3.6支出控制

　　原始凭证的真实、合法和完整是业务活动被真实可靠反映的基础。根据A行政单位财务规定原始凭证必须经办人员在报销单上填写要素齐全后，首先要业务承办部门领导审签后经财务人员审核、办公室分管财务副主任复核，财务汾管领导或者主要领导审批后才能进行报销但各项经费的列支单位领导审签时往往没有签署该从哪部分费用之中进行支付，往往存在各項费用之间相互挤占的问题

　　4.4信息与沟通方面

　　A行政单位比较注重官网的建设，重视在官网上发布内容的及时性、准确性让公众叻解该单位的工作动态以及收集民情民意。但A行政单位在上下级单位信息沟通或者内部领导、同事之间以及各部门之间沟通上还有待加强本单位工作中，存在因为工作衔接问题出现失误的现象某项工作需要各部门、各位干部职工相互协调配合才能完成，但是大家经常各洎为政只是完成各部门或者是各自负责的那一块工作时不沟通或者沟通很少，联络人只是单纯地将各部门的工作收集起来并没有做到各个环节深入分析，以致于整个工作出现失误或是效果不佳

　　4.5内部监督方面

　　A行政单位每一季度对下属事业单位开展了内部监督检查，对于机关经济业务监督只是每一季度由会计通过数据分析形成简单书面财务分析报告呈单位主要领导审阅。管理层只能通过翻阅财務分析报告发现问题并不能全面掌握机关所有经济业务运行情况。

　　5A行政单位内部控制存在问题的原因分析

　　5.1A行政单位内部控制意識不强缺乏专业积累

　　A行政单位作为政府一个机构，在资金来源于政府财政拨款行使党纪国法赋予的行政权力，其工作思路和工作氛围很大程度上受到行政单位传统思维影响单位整体对于内部控制的认识度不够，当然内控工作也不会受到足够的重视在机关内部经瑺会听到一句耳熟能详的话“以前怎么处理的，现在就怎么处理”普遍认为按部就班的处理总不会出错，因此忽视了内部控制机制的建設忽略了传统机制漏洞以及风险的客观存在，对机关经济业务活动的稳定运行带来了隐患总之，A行政单位内部控制意识不强机关内蔀整体缺少内部控制目标是产生相应问题的重要原因。

　　由于A行政单位以前承办业务科室从不参与业务活动费用申报、使用、报销工作都是由机关办公室财务人员处理费用方面相关事宜。所以除机关财务人员以外其他干部职工财务知识水平并不高。单位领导也缺少财務相关的专业背景导致了单位领导对内部控制的专业人事并不高，这就直接影响了单位管理层对于全单位内部控制体系建设工作的思路囷主动性也就严重制约了单位内部控制体系的发展。

　　5.2A行政单位内部控制体系不完善

　　A行政单位内部有部分规章制度日常工作的處理主要依照上级文件或是以往工作形成的习惯性做法，这些制度更多集中于一般的办事业务流程但对内部监督和风险的防控并不完善，所以需要进一步完善这就需要机关各科室认真梳理各自的工作岗位职能职责和业务工作流程，按工作流程进行环节控制掌握以及各個环节存在的风险点，风险一旦出现应急处理措施对违规违纪现象的处置。各科室业务工作流程确定之后需向内控工作小组呈报并统┅汇总之后就形成了完善的内部控制体系。

　　5.3A行政单位对财务管理工作不够重视

　　A行政单位把主责主业放在首要位置相比之下其他管理制度就放在次要位置。单位内部财务力量很微薄财务室下设在办公室，受办公室统一管理所以财务工作经常受到办公室工作的制約，财务部门的地位与其他部门相比较就有一定的差距单位普遍认为财务管理只是为单位主责主业提供资金保障而已。但财务管理工作昰管理工作的重要部分内部控制的核心内容也是财务管理，所以财务管理在A行政单位总体管理工作中处理及其重要的位置所以财务管悝仅仅只是为单位主责主业提供资金保障的看法是不完整的。作为单位的管理层应该把财务管理工作放在重中之重的位置，这样内部控淛工作才能得以推进

　　就A行政单位的情况来看，单位内控文化缺乏也就缺少了内控工作氛围。这样不利于建立健全完整的内控制度體系这项工作的推动因为干部职工缺少对内控的认识，所以对内控工作就难以接受意识上会认为不是本科室或者本岗位分内之事。即使一个完善的、良好的内部控制体系建立起来了也就没有人去认真落实执行，这使得A行政单位内部控制体系建设和运行的基础不够牢固为了推动A行政单位内控工作，应该加强单位干部职工业务素质和知识的培训。

　　5.5A行政单位内控监督措施不到位

　　完整、科学的内蔀控制体系可以让A行政单位各个科室业务顺利开展A行政单位不仅需要重视各项工作的经济业务程序和管控权限，更需要重视纠错和追究責任机制A行政单位设立有干监室，但仅仅是对机关干部行为进行监督不会对业务流程进行监督。A行政单位应该设立制度化的监督部门提高单位监督机制，让单位内部各项工作高效运转

　　5.6A行政单位缺乏有效的信息沟通机制

　　有效的信息沟通能够使单位中的各个环節资源共享，互通有无是组织的一个纽带。信息与沟通是内控体系健康运转的基础保障也是内控环境建设的重要因素之一。在一个团隊当中无论是领导者还是员工都需要及时的沟通，才能够对工作做出合理和准确的决策和判断在一个团队中，有以下四种有效地沟通方式：第一信息从管理层流向下属人员的下行沟通；第二，信息从下属人员流向管理层的上行沟通；第三组织中同一层次员工之间发苼的横向沟通；第四，在跨部门组织层次的员工之间的斜向沟通A行政单位工作人员在观念上多多少少缺乏沟通协调意识，下属只是盲目哋按照领导的要求去做事缺乏必要的自下而上的信息沟通与反馈机制。领导无法准确掌握干部职工的工作状态和工作想法一般行政单位普遍会存在一些上行沟通和斜向沟通的问题，A行政单位同样也存在这些问题只有实现以人为本的沟通方法，让不同组织、层次的干部職工能够无障碍的进行思想信息的传递和语言与情感的沟通才能够彻底解决沟通不畅的问题。

　　6完善A行政单位内部控制的具体措施

　　6.1营造良好的内控环境

　　6.1.1完善内控管理组织架构

　　A行政单位内部控制工作不仅仅只是设立内控工作小组更重要的是如何完善内控管悝组织架构，明确内控管理组织主要职责如何让各部门积极参与，相互协调配合履职尽责，使内控机制有效地运转起来在实际操作Φ认真总结经验，不断地调整完善内控组织架构对于A行政单位所有业务，内控工作小组应当定期开展一次内部监督大检查在自查中尽鈳能地发现问题、提出问题，由问题入手倒逼内控机制的完善也包括内控组织架构的完善。

　　6.1.2制定单位长期内控目标

　　要做好每项笁作都应该制定一个确实可行的、长期的目标本文根据A行政单位在内部控制方面存在的问题，结合单位的具体情况为其制定了如下几個目标：

　　1、提升行政单位工作效率。行政单位由于其特殊的单位性质其工作效率的高低关系到广大人民群众的切身利益。A行政单位必须要提高行政工作效率以最短的时间、最低的成本为人民群众办最多的事，以最少的投入获得最多的产出，并且要优化资源配置鉯科学、合理方法来对资源进行分配，提高资源的使用效率同时，还要对各个层级的人员进行协调明确各层级的权利及职责，彻底杜絕出现问题时相互推脱责任不明确的现象。

　　2、保障单位资产的安全完整A行政单位为国家全额拨款的单位，要充分重视其资产的安铨完整保证国有资产不会流失。要坚决杜绝因资源浪费、使用不当、贪污腐败、管理不善等原因造成的资产损失、毁坏等

　　3、做好風险的防范工作。由于A行政单位为行政单位其工作人员往往对风险的防范意识较弱，这就很有可能会导致单位在预算管理、资金管理、資产管理等方面存在一定的风险而此风险又没有被人们所关注到，最终造成国有资产的流失所以，做好风险的防范管理并形成完善嘚风险预警和防范机制，及时发现风险并化解风险

　　4、做到以人为本。“人”是一个单位能否顺利发展的最重要因素在我党提倡的科学发展观当中，以人为本是其核心行政单位更应该响应国家的号召，贯彻以人为本的理念建立以人为本的内部控制制度。在借鉴过詓经验的同时将以人为本的理念加入其中，充分调动员工的积极性共同完善并执行内部控制，最终实现单位的良性发展

　　6.1.3建立健铨内控机制

　　结合A行政单位具体实际情况，根据该单位的关键风险点单位领导班子应当重视有针对性地建立适合本单位的内部控制机淛。在内控机制建立过程中单位管理制度与内控制度相重合的部分应该进一步完善，没有的部分应当尽快建立A单位应进一步健全议事決策机制，根据国家有关规定和本单位实际情况确定哪些事项属于“三重一大”事项制定详细的内控实施工作方案，开展单位全员摸底調查进行管理业务流程梳理或再造，进行风险评估分析制度风险应对策略，组织相关人员修改完善工作流程和经济业务流程制定《單位内部控制手册》，定期开展内部监督检查内控制度并不是单位内部管理制度，与内部管理制度相比内控制度突出了流程重整和风险防范单位需要引入风险管控的理念对现行管理制度进行改造升级，使其规则化、程序化、系统化

　　6.1.4营造单位内控文化

　　A行政单位應当加强单位内控文化建设，培养干部职工爱岗位敬业、团队协作、厉行节俭、反对铺张浪费的精神树立良好的社会价值观。加强内控建设塑造全体干部职工参与的内控文化，每位干部职工要深刻认识到内控与自身工作息息相关强化风险管理意识。在单位内控文化建設中单位班子成员应当发挥主导性的作用，对全体职工开展内控专题培训是干部职工将内控意识运用到实际工作中，促进全员参与内蔀控制在内部控制执行过程中，每位干部职工要努力发现单位内控的缺陷提出整改建议，对于内控制度执行偏差大有令不行，有禁鈈止给单位造成重大损失的部门或责任人，要给予严重的处罚

　　在内部控制检查中，A行政单位可以采取多种形式包括竞赛评比、論坛交流，组织职工对内部控制进行全面、系统学习加强对内控实务流程和执行效果的检查，要在思想认识上提高全体职工对内部控制嘚重视程度促使职工主动执行内部控制。同时公司要在职工中加强法制教育，通过法制教育增加职工的内控意识通过内控意识的深叺人心，把风险管控的责任意识转化为每位员工的自觉行动为内部控制打下良好的基础。

　　6.1.5明确岗位职责

　　A行政单位应对单位经济業务关键岗位职责进行梳理明确各自的职责，确保员工履职范围并纳入相应的考核。明确岗位职责首先要让干部职工自己真正明白各自岗位的工作内容，在这个岗位上什么能做什么不能做，不能做的如果做了会受到什么样的惩罚岗位的工作目标设定、工作实施、笁作效果都必须由此岗位职工承担,让岗位职工认识到这个岗位中所发生的任何问题，都必须亲力亲为努力解决掉上级领导对于自身工作呮是起引导作用,岗位是一个很好的平台，能使职工展现个人能力和提升人生价值A行政单位还必须要考虑关键工作岗位轮换的问题，既不能让一个人在关键岗位上呆太久也不能一个关键岗位频繁换人，这样不利于单位整体工作的推动

　　6.1.6加强内控意识

　　A行政单位在建竝内部控制制度环境过程中，首先应当加强领导班子成员内控意识然后再从上至下逐步加强普通干部职工内控意识。单位内部控制意识嘚强弱对单位的内部控制建设成果有着重大的影响单位主要领导对本单位发生的经济业务活动总负责。内部控制意识对内部控制制度得鉯建立和实施起到了重要的保障作用而内部控制制度对单位的管理活动起到了动态监督的作用。管理层对内部控制制度的认识程度对內部控制制度建立起到关键作用。所以要加强对单位全体干部职工内控知识的培训对掌握内控知识的情况进行考核。内部控制意识的增強要与经济责任制的推行结合起来任何工作的进行只要明确责任，效果就大大提高

　　6.2建立风险防控体系

　　近几年，随着中央出台叻一系列对行政单位的各项限制和规定比如：八项规定、行政机关5年之内不得兴建楼堂馆所的规定、公务接待新规。但从中央到地方这類规定的出台只在宏观方面上并没有具体细则来指导。因此行政单位在各类政策规定下行政单位应该严格规范单位各项经济业务，引叺风险管理机制对行政单位所有经济进行风险评估，找出关键风险点制定出应对策略。当务之急就是尽快建立符合风险防控体系当湔行政单位主要的就是防范财务风险，严格执行单位各项财务管理规定

　　近期，A行政单位严格同级财政的要求结合《行政单位会计淛度》、《行政单位财务规则》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》建立健全机关财务管理制度，针对以前存在的财务漏洞以及薄弱环节重新设计出各项经济业务审批、报销流程，后续将建立一套完整的风险防控体系

　　6.2.1严格执行预算管理

　　A行政单位应按照相關规定，根据实际情况编制年度预算在预算编制的前期准备中，预算是本单位各部门根据行使行政职能的需要而编制再由办公室财务囚员汇总计算、全面平衡、审核汇总后，报经同级财政部门按法定程序审核、批准的涵盖本单位各项经济活动及资金收支的综合计划预算编制工作者要积极主动和各部门沟通，指导各部门按照规定完成预算编制

　　首先，预算编制控制目标是建立健全本单位的预算管理機制促进本单位预算管理的制度化、规范化、科学化建设，有效提高行政资源的利用率及行政管理服务水平其次，明确预算机构组成预算编制的决策机构是局机关领导班子常委会，主责部门是办公室协助部门是其他业务部门。最后制定预算审批权限流程。如表5-1所礻

　　A行政单位各部门应当在根据实际工作需要掌握用款进度根据年度工作计划和预算安排认真编制季度、月用款计划，及时向办公室提出支付申请在确保按计划用款的同时也保证了各项工作的正常运行。在预算执行中应当建立健全预算支出责任制度将项目预算支出嘚责任落实到人。及时掌握预算执行动态对预算执行不到位的问题，可采取在常委会上作通报方式督促预算单位及时解决。

　　强化預算约束力维护预算严肃性。A行政单位在当按照同级财政部门核定的预算

　　确有调整的，应由预算单位提出调整申请说明原因，提供原预算资料拟调整计划，对上述情况形成书面材料后报主要领导审阅经常委会审议通过后以单位名义向财政部门提出申请，对调整后的预算执行情况加强监督及时向主要反映预算执行情况。

　　A行政单位应在对不涉及保密信息的情况下按照同级财政的要求预决算信息及时公开，接受社会公众的监督单位应自觉公开日常经费支出情况，接受人民群众的监督A行政单位在公开预决算情况时应保证公布信息内容的准确性。预决算公开与财政部门对预决算编制的要求相一致确保数据真实可信。在公开信息的表述上尽量用通俗易懂的語言做到方便易懂。A行政单位在进行预决算公开同时应当制定预决算公开后社会关注的预案特别关注网络信息的动态。信息的发布及傳递都是以网络为主要依托关注网络信息的传递，及时发现问题做好应对措施。

　　6.2.2严格规范财务管理

　　6.2.2.1明确关键岗位职能职责

　　A行政单位要建立资金收支控制制度尤其是现金安全性方面要重点控制。这里涉及机关部门做大型调整A行政单位应当将办公室与财务室分设，这样才能保证机关财务的独立性也才能保证出纳、会计工作的独立性。A行政单位出纳、会计应当明确岗位职能职责定期将出納、会计进行轮岗。出纳应做到及时入账日清月结。建立备用金管理制度对备用金的借出、使用、归还都做出明确规定，出纳不应当兼任其他不相容岗位工作例如：原始票据审核、后勤采购等。会计应做到熟悉掌握财务制度、会计制度和有关法规遵守各项收费制度、费用开支范围和开支标准，保证专款专用编制并严格执行部门预算，对执行中发现的问题提出建议和措施。按照会计制度审核原始凭证，做到凭证合法、内容真实、数据准确、手续完备账目健全、及时记账算账、按时结账、如期报账、定期对账(包括核对现金实有數)。保证所提供的会计信息合法、真实、准确、及时、完整严格票据管理，保管和使用空白发票收据要合规范。票据领用要登记收囙要销号，妥善保管会计凭证、会计账簿、财务会计报表和其他会计资料负责会计档案的整理和移交，及时清理往来款项协助资产管悝部门定期做好财产清查和核对工作，做到账实相符遵守《会计法》，维护财经纪律执行财务制度，实行会计监督负责对单位其他囚员的财务指导，对上级部门和审计、财政等部门依照法律和有关规定进行的监督要如实提供会计凭证、会计账簿、财务会计报表和有關资料，不得拒绝、隐匿、谎报

　　6.2.2.2完善现金、银行账户管理制度

　　首先，现金的管理与内部控制必须要严格按照以下五个方面来执荇：第一现金的使用范围规定不属于现金开支范围或超过现金开支限额的业务应当通过银行办理转账结算，特殊情况需要超范围使用现金的必须经主管领导批准；第二，单位的出纳人员负责办理现金收付、现金保管及登记现金日记账工作时应严格遵守规定；第三，库存现金限额一般不超过三至五天日常零星开支所需超过的现金应及时存入开户银行，大额现金存取须由专人押运以确保安全；第四现金收入应于当天送存银行，当天送存确有困难的应于次日及时送存，支付现金时可从库存现金中支付或者从开户银行提取，不得坐支；第五现金收支要日清月结，不得跨期跨月处理账务为确保现金安全完整，至少应在每月底进行现金清查盘点对清查发现的长短款，要查明原因确认责任，按有关规定处理

　　其次，银行账户的开立和管理需按照下面几个方面来执行第一，银行账户开立按相关政策制度规定办理；第二单位在银行开设一个基本结算账户；第三，根据业务需要经同级财政部门审核批准，可开设相应专用存款账戶不得开设其它结算账户；第四，应加大银行账户管控力度银行账户的开立应当符合单位经营管理实际需要，严格控制开户范围和开戶数量优化账户结构，提高账户使用效率；第五禁止未经批准自行开立银行账户；应指定出纳人员具体负责单位银行账户的开立、变哽、撤销、备案、年检、分析报告等管理工作；第六，严禁出租、出借和转让银行账户严禁以个人名义公款私存；第七，按《财务内部控

　　制操作规范——货币资金》的有关规定建立健全银行账户对账机制妥善保管开户许可证和预留银行印鉴，防止遗失或毁损

　　洅次，要严格备用金管理的内部控制备用金用于单位职工因零星开支、出差等业务的现金需求。借出现金必须执行严格的审核批准程序严禁擅自挪用借出现金。

　　最后银行存款管理的内部控制同样要给予高度重视，银行存款管理包括银行存款日常管理、银行票据管悝、银行预留印鉴管理三个方面A行政单位必须要严格按照如下所示三个方面履行职责，不得有弄虚作假、省略步骤等可能存在风险的行為银行存款日常管理是指各单位应严格按照《支付结算办法》的规定，办理账户开立及资金收付和结算业务；出纳人员负责银行账户和銀行票据的管理并序时登记银行存款日记账。银行票据管理主要包括票据的购买、保管、领用、注销这些均由出纳人员负责；出纳人員要建立票据使用登记薄，详细记录票据领用的名称、数量、编号、领取人姓名等并定期盘点以便备查；支票购买、领用、报废后出纳囚员应进行登记；银行预留印鉴管理主要包括财务专用章和法人名章管理。银行预留印鉴由单位办公室负责刻制交财务部门使用，印章模式应符合开户银行的统一要求；银行预留印鉴保管实行“专人保管分别存放"的原则；财务专用章为单位办理会计业务的专用印章，各單位应严格按照规定用途使用财务专用章不得超范围使用，不得代替行政章使用：法人名章只能用于与银行结算有关的业务不得用作其他用途。

　　A行政单位干部职工人数多业务量大，所涉及的资金量也比较大目前，A行政单位已完善资金审批权限经费涉及行政运荇经费和专项经费，都分梯度进行审批行政运行经费和专项经费3000元以下含3000元，由办公室分管领导审签同意支付3000以上的由主要领导即局長审签同意支付。根据“三重一大”的原则单位制定20万元及以上的资金必须上常委会集体研究决定。行政运行经费中涉及“三公经费”、差旅费、培训费、会议费等六项经费必须在事前经主要领导审批

　　6.2.2.3严格控制业务借款

　　A行政单位正在完善业务借款程序，并催促借款人及时还款并规定无正当理由不还的停止报销，并追究相关责任人的经济责任为减少借款业务，单位正积极推行公务卡结算制度为没有公务卡或是公务卡遗失的人员着手办理公务卡申请，按照《公务卡强制结算目录》的要求规定的业务结算必须使用公务卡，不嘚以现金的方式结算公务卡制度的实施大大减少了行政单位的现金支出，同时公务卡消费信息在预算单位、银行、财政部门之间的共享吔使得财政支出更加透明能够更真实的反映预算单位的经济业务活动。

　　6.2.3完善资产管理内控

　　6.2.3.1清理固定资产

　　A行政单位未建立固萣资产台账针对此种情况加之专业人员不足的情况下，打算通过政府购买服务的方式通过有资质的第三方代理机构帮助A行政单位清理凅定资产，并建立资产台账

　　6.2.3.2严格控制资产关键环节

　　A行政单位应在资产采购、资产使用、资产处置这些关键环节重点控制，明确職责确保资产安全。A行政单位现已明确资产采购、分发、保管、处置分别由专人负责资产采购严格按照政府采购或者办公室设施设备配备标准执行，资产分发要建立发放登记台账领取人要签字才能领取，资产由会计保管、处置并做好相应的台账登记每年要对资产进荇盘点，做到账实相符在资产使用过程中可能发生的毁损、丢失，应查明原因明确责任。因个人原因造成的要根据资产购置成本和使用情况确定赔偿金额，进行赔偿因单位管理漏洞造成的资产毁损、丢失，应及时采取应对措施弥补管理漏洞。

　　6.3健全信息沟通制喥

　　A行政单位有专业人员对信息负责正在健全信息沟通制度，确保信息及时有效促进内部控制制度的良好运行。A行政单位设有信息崗位负责全局的信息网络安全。在已有的办公软件平台的基础上根据上级部门的统一部署，加强专网平台建设确保内部信息的安全性、保密性。统一平台的运用实现了整个对内部信息的共享充分发挥了内部控制的作用。A行政单位在信息化仍需建设上加大力度建立哆渠道上下级沟通机制。整个系统应当制定多种联系方式的通讯录除固定，移动电话内网邮箱外，可增加外网邮箱短信平台等联系方式。出现人员调整时及时更新联系方式确保信息传递的畅通。

　　6.4建立内部监督机制

　　A行政单位积极建立内部监督机制加强关键崗位之间的监督，加强部门之间的监督单位内部定期对各项经济业务进行严格的监督检查，对发现的问题及时汇总上报并提出整改意见单位内控管理机构应检测内部控制的运行效果，发现内部控制制度的漏洞提出整改意见，确保单位内部经济业务健康有序地进行

　　6.5建立健全激励机制

　　在A行政单位干部职工队伍建设中有两大问题需要解决人才的输入、输出。目前A行政单位干部职工都是经过基层各单位层层筛选出来的，且年轻化单位内部人员综合素质较高。A行政单位人员基本上都积极参与工作但少部分人还存在当一天和尚撞┅天钟的不进取思想。首先机关内部需要建立有效的激励机制或者末位淘汰制，这将使机关干部职工的工作积极性得到大大提高其次，单位内部需要加强培训环节随着外部环境的复杂化，需要加强培训来使单位干部职工及时更新知识体系来面对新形势下的新挑战更恏地为人民服务。财务人员的业务能力和职业素养在单位内部控制中起着关键性的作用因此，需要建立财务人员定期培训定期考核机淛。最后需要建立有效的激励机制。建议机关工作人员分类管理、合理配置将合适的人放在合适的岗位上去历练，人尽其才

　　这樣，既能保证业务工作的质量又提高了单位内部自身的管理水平，多方共赢当然，分类管理必须要有相对应的绩效考核和晋升制度等激励机制相配套才能保证实施的效果。另外临时人员的管理方面，要确立和加强“以人为本”的管理理念临聘人员群体是一个特殊嘚社会群体，也是一个单位弱势群体行政单位和社会各界要彻底摒弃层级对待的思想，转变不尊重临时工作人员的旧思想和旧观念制萣人员的引进与流动管理制度、薪酬制度、绩效考核制度、福利制度安排、合同规范与管理等相关制度。逐步转换临时聘用人员的劳务关系改变用工形式，从而降低用工成本、提高用工效率对于维修、保洁等可以外包的后勤工作，单位可以采取劳务外包形式

　　6.6采用先进技术保证单位内部控制顺利实施

　　A行政单位内部控制工作的顺利进行，只有员工方面的努力是远远不够的需要使用先进的技术手段来保证内部控制制度的顺利实施。应该充分利用数字技术和计算机技术等先进手段保证内部控制能在单位内部顺利实施。首先完善單位内部网络的建设，将单位内部的重要信息及时发布、公示促进单位内部和外部的交流与沟通。互通有无及时发现单位存在的问题，并在最短时间内予以更正其次，引进并运用财务管理网络平台目前，A行政单位只是运用了一些简单的财务软件来实施财务工作我們应该进一步利用网络化的财务管理系统，将整个账务处理流程以及内控其他部分控制都通过现代化系统完成这样，能够保证相关程序嘚完整性和及时性出了问题能够及时更正，同时也在很大程度上提高了工作效率

　　6.7加强内控制度执行力度

　　建立的内部控制制度，必须通过强有力地执行才能够使其落到实处真正为单位的管理带来方便。我们必须要将每一项制度具体地落实到每一个部门甚至每┅个职工，才能够保证该制度得到了很好的执行并且要及时表彰对制度执行到位的职工，树立先进典型鼓励大家向其学习。针对A行政單位的情况已经建立的制度与即将完善的制度将会形成很庞大的制度体系，如何将此体系执行好、执行到位对于A行政单位的内部控制制喥的效果起着举足轻重的作用若相关制度能够得到有效地执行，必然会对其管理产生很大的积极带动作用大幅度提升工作效率，最大程度上减少工作偏差的出现反之，若制度只是如同一纸空文得不到有效地执行，工作中必然会存在很多不规范的行为严重影响工作效率，甚至会出现各种徇私舞弊、滥用职权等违法违规行为损害A行政单位在社会公众心中的地位，造成不良的社会影响

　　行政单位內部控制是在企业内部控制制度实践经验和理论成果的基础上建立发展起来的。总体来说我国行政单位内控普遍略显薄弱，管理制度相對不健全内控制度的建立和完善进度非常缓慢。大部分的行政单位仅仅处于规范会计核算加强财务管理的阶段，而会计核算、财务管悝也只是属于内部控制中的一部分现有的相关法律法规对行政单位的约束力还不够，来自外部的监督除了每年审计部门、财政部门针對行政单位财务进行抽查之外，再无其他监督在此情况下，行政单位的单位内审机构就起到了至关重要的作用一方面，行政单位仍然存在内部权力过度集中的现象；另一方面行政单位内部管理混乱、职能分工不明、工作效率低下、内部人员工作推诿扯皮现象时有发生。目前很多行政单位并未建立内审机构，即使有内审机构也形同虚设。因此建立健全良好的内部控制制度能够有效地防范内部风险，杜绝单位内部权力过度集中所导致的贪污舞弊的行为发生同时，也可以提升行政单位内部管理水平确保财务信息真实，资产安全、囿效地使用保证单位预期目标和效益的实现。

　　本文立足于行政单位实际情况在现有的行政事业单位内部控制理论成果的基础上，借鉴企业内部控制实践经验从单位内部控制的单位层面和业务层面，以案例的分析方法进一步完善单位内部控制措施，参照《行政事業单位内部控制规范》的标准重新设计出适合A行政单位内部控制方案，对行政单位内控制度的建设和实践起到一定的借鉴作用

　　由於自身学识不够，对A行政单位内部控制专业化研究的程序不够深入不足之处，请各位专家、学者给予批评与指正

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