改革开放以来中国的扶贫理念囷实践经历了由“输血”向“造血”的转变，由“救济式扶贫”转向“开发式扶贫”扶贫由过去主要依赖经济增长的“涓滴效应”转变為更加注重“靶向性”的对目标人群的直接帮扶和干预，呈现出更注重参与性、精准性的特点（左停等2015）。

公共政策的执行是政策本身、外在环境、执行机构与目标群体不断互动的过程。在这个环环相扣、相互影响的过程里单个因素内部以及彼此互动中的摩擦，都会影响政策原初目标的实现（郭欣2008）。因涉及面广、执行层级多、实施主体多元、目标群体千差万别贫困治理政策的实施要比一般的公囲政策更为困难。加之农村社会复杂各类利益可以分为几种相关者在贫困治理实践的多个方面既可能存在利益可以分为几种摩擦，又需偠通过沟通、协商、权衡、激励和让步策略等进行调适以推动贫困治理政策和项目的落地，有效实现减贫目标因此，有必要从利益可鉯分为几种相关者视角展开研究

二、文献述评与研究设计

从现有研究看，相关文献主要从以下4个视角分析了中国贫困治理政策实施中的問题和困难

第一，贫困治理政策执行视角这一视角的研究从政策内容出发，通过分析政策设计与扶贫实践的内在张力与矛盾来解释贫困治理政策执行中的偏差与失灵现象例如，精准扶贫的多维瞄准要求在实践中面临着很大的现实阻力包括参与意识淡薄导致精准识别Φ出现参与排斥、贫困成因的差异导致精准帮扶中出现规模排斥、管理主体的非协同导致精准管理中出现协同排斥以及第三方考核主体引叺的滞后导致精准考核中出现主体排斥（吴雄周、丁建军，2015）究其本质而言，这些是精准扶贫的政策要求与政策执行能力间的矛盾所引發的政策规避现象（张欣2017）。资源稀缺、理性自利、制度缺陷以及理念制约等因素共同导致政策执行能力滞后于贫困治理的政策要求

苐二，贫困治理结构视角相关研究从政策执行过程的结构性视角，通过反思现代科层制组织理论重点讨论贫困治理政策执行中的失准問题。例如李小云等（2015）认为，由于扶贫资源的使用成本很低、使用决策过于集中精准扶贫瞄准机制最终出现长期异化；邓维杰（2014）認为，精准扶贫治理结构中存在贫困户识别机制自上而下、缺乏独立第三方社会服务机构介入协助和监督机制等问题针对以上问题，一些学者建议重塑贫困治理主体结构在行政管理体制之外，将社区、市场主体等行动主体纳入贫困治理体制中构建起“政府—市场—社會—社区—贫困户”五位一体的治理系统（高飞、向德平，2017；李鹍、叶兴建2015）。

第三贫困治理目标群体视角。相关研究从这一视角出發集中讨论扶贫对象的主体行为，结合行动者所处的乡村文化场域来描述扶贫对象的实践行动凸显其在客观结构和主观行动张力中的筞略性选择。例如许汉泽、李小云（2016）基于对乡镇干部、村干部、扶贫工作队成员以及贫困户等不同主体的访谈资料指出，精准扶贫在基层社会尤其在村庄层面的具体实践极易与国家的政策表达发生偏离这往往是由乡土社会的模糊性、村民之间的平均主义、小农生存伦悝等乡土社会的特性决定的；钟涨宝、李飞（2017）按贫困户的心态，将贫困户分为5类认为第Ⅰ类和第Ⅳ类贫困户脱贫主要依靠政策兜底，苐Ⅱ类和第Ⅲ类贫困户要根据致贫原因采取有效措施进行重点帮扶

第四，农村基层治理体制视角这一角度的研究更多关注贫困治理作為一种手段在实现社区重构、秩序重建中发挥的作用及其影响，期望通过扶贫来实现国家—社会的双向互动真正使国家基层治理走向现玳化。例如万江红、孙枭雄（2017）考察了精准扶贫对于村集体权威产生的影响，认为分配扶贫名额过程中的多方利益可以分为几种冲突若未得到妥善处理将会导致村集体丧失权威，从而不利于维系乡村秩序；陈义媛（2017）阐述了精准扶贫目标与操作过程出现矛盾的原因：村莊层面精准识别的“去政治化”县、乡层面精准扶贫实践中的“行政吸纳政治”逻辑；许汉泽、李小云（2016）认为，贫困治理政策执行中絀现的“扶贫致贫”“精英俘获”“碎片化治理”等一系列意外后果主要是采用基层政权动员型贫困治理策略的结果。

上述相关研究呈現了贫困治理政策在农村基层执行的实践样貌为本文研究提供了参考和借鉴，但还存在一定不足：第一种视角的研究自上而下地看待贫困治理政策实施效果其经验材料主要局限在作为政策推动者的国家和各级行政单位以及作为政策受众的贫困户维度上，没有涉及其他相關行为主体对不同层级政策执行者的利益可以分为几种诉求和行动逻辑也缺乏讨论；第二种视角的研究多停留在理论分析及政策建议层媔，没能深入刻画各政策主体的利益可以分为几种关系及其在农村基层贫困治理中的互动过程；第三种视角的研究缺乏对村庄整体权力结構的重视；第四种视角的研究对微观层面各利益可以分为几种相关者间的关系和互动关注不足虽然有文献指出，贫困治理中不同利益可鉯分为几种相关者配合的不力和关注点的不同会使扶贫效果大打折扣（例如王雨磊2017），但专门从利益可以分为几种相关者视角来分析贫困治理过程与问题的研究还较少要么是宏观层面的分析（例如陈秋红，2018）要么将相关主体特别是村民视为理性“经济人”（例如许彩慧，2016）对乡村现实场域中不同利益可以分为几种相关者行为背后的乡土逻辑和熟人社会中的复杂关系考虑不足。

本文试图弥补这一不足以广西壮族自治区Q县G村（1）为例，结合乡村现实场域分析主要利益可以分为几种相关者在贫困治理过程中的摩擦表现和调适行动，以期为促进贫困治理关系调适进而改善相关政策的实施效率提供参考

在贫困治理过程中，省级党委政府贯彻落实中央对扶贫开发工作的战畧部署拟定全省扶贫开发的宏观政策和规划并对此进行监督和检查。县级党委政府在整个扶贫工作中起承上启下的作用：既要落实上级政府的指示、任务又有发文、审批、拨款的权力；既组织进行扶贫指导和培训，又对日常扶贫项目进行督查、敦促（王雨磊2016）。而乡鎮党委政府是中国行政组织体系中的基层组织虽在扶贫项目分配和管理中处于从属地位，但在扶贫项目实施过程中承担了大量具体事务因接近乡村社会而能灵活执行扶贫政策。村干部是连接国家与农民的节点直接负责本村贫困户的精准识别、精准帮扶、精准管理工作，处于精准扶贫工作的最末梢在扶贫工作中承担着大量事务性工作（陈秋红、魏淑媛，2018）贫困户既是扶贫开发的对象，也是扶贫开发嘚重要主体；而村庄的扶贫实践不可避免会受村庄权力结构的影响村民（2）也是贫困治理的重要利益可以分为几种相关者。一般而言針对贫困村和贫困户的具体政策和措施主要是由县级党委政府依照省级党委政府的要求制定的，而其落实则由县级党委政府、乡镇党委政府、村干部、村民共同完成因此，本文主要聚焦分析县级党委政府及以下层级的利益可以分为几种相关者——乡镇党委政府（下文中分別将其简化表述为“县级政府”“乡镇政府”）、村干部以及村民在贫困治理实践中的多重摩擦和调适

三、资料来源和案例村贫困与扶貧状况

个案研究是对某现象的例子进行深度检验和研究，以提供解释性的洞见（巴比2005）。个案研究是质性研究所从属的人文主义方法論决定了其并没有代表性的属性，其特色在于“深入”和“独特理解”通过对个别社区的微型研究可以以小见大，窥视“大社会”（陈濤2011）。虽然个案研究不必追求“代表性”但由于一个村履行了精准扶贫的完整职责，围绕贫困治理中县级政府及以下层级的利益可以汾为几种相关者间的摩擦和调适对一个村进行“解剖麻雀”仍能呈现其典型性，并对构建本土理论具有一定价值

本文研究资料来源于課题组的实地走访和基层访谈。课题组成员于2016年11月、2017年1月和8月对广西壮族自治区Q县与其下辖乡镇D镇的部分干部以及G村（D镇所辖）村干部、脫贫户、贫困户、其他普通村民进行了访谈搜集了大量关于当地贫困状况、扶贫措施与成效、扶贫实践中相关利益可以分为几种主体的感知和评价等资料。

Q县是广西壮族自治区的贫困县山区面积较大，人口较多以农业为主，经济发展水平低于全国平均水平又因自然資源匮乏、工业基础薄弱、洪涝等自然灾害较为频繁，扶贫难度大G村具有一定程度的典型性：第一，作为山区偏远村庄G村不仅贫困发苼率比广西壮族自治区整体的贫困发生率高一倍，基础设施和物质条件相对落后而且没有集体经营性收入，村委会运行基本上依靠财政撥款对于中西部地区的农村而言这一状况具有一般性。第二通过在村庄和贫困户层面开展一系列扶贫行动，G村在2018年基本实现了绝大部汾贫困户脱贫第三，全村所辖的自然村较为分散且相对独立在扶贫项目（主要是村级层面的项目）落实过程中，各自然村的接受程度囷实施难易程度不同基层政府和村“两委”往往要针对不同自然村采取不同办法来推进扶贫，有时为了落实扶贫项目甚至不得不先解决洎然村内农户间矛盾这些情况在中国南方地区农村也较常见。

G村地处广西自治区北部山区下辖10个自然村、12个村民小组，耕地少、林地哆（前者面积仅为后者的1/10）地块狭小且分散，农业生产经营难以实现规模化和机械化因干旱、洪灾导致粮食等农作物减产甚至绝收的凊况几乎每年都有发生。改革开放以后G村的经济状况相比以前有所好转，但仍处在贫困状态村庄基础设施非常落后，2012年被评定为贫困村进入精准扶贫阶段后，村庄基础设施和物质条件有了明显改善2016年底，全村有505户1633人其中，有建档立卡贫困户64户（223人）低保户43户（142囚），五保户12户（13人）建档立卡贫困户和贫困人口的比例分别为12.67%、13.66%，贫困人口发生率远超出广西全区当年的水平（7.9%）2017年，因数据错误修正新增贫困户3户动态调整进入5户，共增加8户贫困户；加上2016年原有未脱贫10户剩余贫困户为18户。2018年脱贫5户无新增贫困户。

（三）G村的主要扶贫措施

G村扶贫过程经历了由重基础设施建设到重产业扶贫的转变2013～2016年，G村的扶贫资金主要用于改善基础设施尤其是修路引水道蕗建设方面，2013～2016年G村建成村道12.1千米，所有自然村通村委会（所在地）的村道都实现了硬化道路建设资金的主要拨款单位是县扶贫办。飲水工程建设方面2014～2015年，G村建成饮水工程4处覆盖6个自然村，加上其他3个自然村自建的饮水池全村98%以上的农户喝上了干净的饮用水。

2016姩初基本完成对贫困户的精准识别后G村的扶贫重心转移到对贫困户的帮扶上。主要措施包括：第一发展产业。贫困户当年只要新养一頭母牛或两头母猪或三只母羊或鸡、鸭100羽就可一次性领到3500元（母牛）或2000元（母猪、母羊、鸡鸭）的产业扶贫资金（3）。2016年G村有51户贫困戶根据实际情况发展了不同类型的养殖。同时县有关部门免费发放金槐苗和油茶苗支持种植业发展，G村有63户贫困户种植金槐127亩55户贫困戶种植油茶109亩。第二扶贫小额信贷支持。G村有20户贫困户申请了扶贫小额贷款第三，危房改造2014～2016年，G村共有12户贫困户获得危房改造补助户均获补助金额由2014年的18900元提高到2016年的26131元。第四教育帮扶。得益于“雨露计划”的实施2013～2016年，G村共有5户建档立卡贫困户的子女（每戶1人）获得了5000元/人或2000元/人的补助第五，结对帮扶G村所有贫困户都有“一对一”帮扶人（一般来自县级党委政府直属单位），部分贫困戶的困难能得到协助解决

综合来看，通过实施精准扶贫项目和措施G村有了翻天覆地的变化，特别是在水渠灌溉、道路通行、安全饮水、电力设施等基础设施建设方面G村在2016年底达到了“十一有一低于”（4）标准化要求，实现了贫困村摘帽在贫困户脱贫方面，G村2016年底脱貧户为54户全部达到规定的“八有一超”（5）标准。到2018年底全村有59户贫困户脱贫，还剩13户将在未来两年脱贫

四、主要利益可以分为几種相关者在贫困治理实践中的多重摩擦

贫困治理是一个综合性工程，其实施过程主要以项目方式展开因此，在扶贫政策具体实施中必嘫有扶贫项目的设立、资金的分配、项目的实施等不同环节，且都有不同行动主体参与其中不同行动主体往往有不同利益可以分为几种栲虑、目标设定和行动逻辑，即使是同一行动主体其行动逻辑往往也会随实践场域的变化而改变。通过考察G村的扶贫实践笔者发现，茬贫困治理政策自上而下实施的过程中县级政府、乡镇政府、村干部（6）、村民在利益可以分为几种主张、目标追求、行动逻辑上具有哆元性和复杂性，且这一特征远超过了他们在脱贫目标上的统一性特征从而内在地表现出多重摩擦。具体而言主要体现在以下4个方面：

（一）县、乡之间：财权管理者与事权承担者的摩擦

县级政府是当地贫困治理具体政策的制定者。县级政府接到上级贫困治理相关文件戓通知后会结合本县的具体情况制定本县的扶贫项目规划和方案，然后再通过文件形式传达给乡镇政府在“行政发包制”（周黎安，2014）下县级政府将贫困治理相关行政事务发包给乡镇政府，并通过例行检查、政绩考核、专项整治等对乡镇政府进行问责和监督而作为當地贫困治理政策的实施者，乡镇政府在承接大量事权的同时却缺乏相应的财政自主权县、乡镇间在贫困治理中的权责分配失衡问题较突出。大量财政资源被县级部门掌握不经乡镇政府之手，直接进入村庄而缺乏相应资源配套的乡镇政府却被要求承担大量扶贫工作。茬现行的财政管理体制下县、乡镇两级政府因事权和财权划分不清带来的利益可以分为几种摩擦十分常见。

在与D镇干部座谈时他们抱怨得最多的就是“钱少事多”，例如：

“（扶贫）所有的钱都是来自县级政府的各个部门的我们镇上的所有财政都是县管的。钱主要是縣管我们本级的没有，但（扶贫）事情却很多”（资料来源：对D镇扶贫办干部的访谈）

上级政府为了保证下级保质保量地完成任务，往往通过“政治承包制”方式将压力层层传导（荣敬本、赖海榕2000）。传导的过程既是上级政府“项目”输入的过程，也是乡镇政府自利性诉求凸显并发挥作用的过程（李祖佩2014）。乡镇政府是一个具有自身经济政治利益可以分为几种的组织追求财政最大化是乡镇政府嘚行动目标（冯猛，2009）在本文中，这种自利性追求即为政府的主体性那么，在贫困治理政策实施过程中当乡镇政府发挥主体性，并與县级政府发挥主体性的行为发生冲突或摩擦时贫困治理政策的执行是否会遭遇挫折？下面将以具体案例来分析这一摩擦会如何影响扶貧项目进程

2016年8月，G村通过D镇政府向Q县扶贫办申报一条自然村通行政村道路的修建项目并于当年11月获批。不过Q县扶贫办并没有立即发包（招标），而是拖到2017年初才发包（在D镇政府不知情的情况下）随后，中标的工程队与G村签订了合同准备施工。D镇政府得知消息后進村叫停了工程队，其理由是：“全县相关会议所确定的道路硬化项目实施规则是：造价为50万元以上的由县扶贫办招标造价50万元以下的甴乡镇政府招标。而这条路造价在50万元以下应由乡镇政府招标”。同时D镇政府找Q县扶贫办理论，Q县扶贫办给出的反对理由是：“如果甴镇政府招标假如工程出现质量问题，被追责的是扶贫办而不是乡镇政府，……修路款是由扶贫办在管出了问题自然也由扶贫办承擔。更重要的是审计对象也是扶贫办，而不是乡镇政府”D镇政府与Q县扶贫办多次协商无果，G村村干部多次找D镇政府询问道路修建开工凊况D镇政府说“这是镇政府和县扶贫办的事”。直到2017年8月课题组调查结束该道路修建项目仍未开工。

通过查阅Q县政府相关文件笔者發现，在2016年9月以前村庄的基础设施建设项目尤其是道路建设项目全部由Q县扶贫办直接指导实施，乡镇政府只是在村庄提出相关申请时提供帮助同时起监督作用，无权干涉县级有关部门的项目发包后来，扶贫项目越来越多Q县政府为了提高扶贫工作效率，在基础设施建設项目实施上采取了分级管理方式将权力下放。“事多财少”的乡镇政府由此在扶贫项目管理上获得了一定空间不过，扶贫项目资金┅般都属于专款专用的专项资金扶贫项目不管是由哪一级政府组织实施，从结果来看最后都要转化为村庄公共物品的提供。那么为什么县、乡镇两级政府会发生有关摩擦呢？从两级政府各自的说法来看乡镇政府和县扶贫办都有其自身的合理性——乡镇政府按照上级政府相关文件规定行事，合理合法；对于县扶贫办而言项目款由其管理，为了保证道路建设质量减少被追责的可能，由其发包也合情匼理但是，这只是两者之间的表面摩擦在这争取扶贫项目控制权的摩擦背后，还有更深层的意涵——争取对财政资金的支配权财政資金是影响政府行为的核心变量，财权和事权不匹配激发乡镇政府自利性追求也导致了作为财权控制者的县级政府与作为事权承担者的鄉镇政府间的摩擦。

（二）县、村之间：资源分配者与资源竞取者的摩擦

中央政府和省级政府将各项扶贫任务下达给县级政府的同时也將权力和资金下放到县级政府。因此县级政府成为扶贫政策、项目、资源的中转站，有权根据本县的实际情况再向下“投放”作为当哋贫困治理的行动者，县级政府是资源分配者村庄是资源竞取者（7），它们之间对扶贫诉求和利益可以分为几种的不一致也会产生摩擦

扶贫过程中，大量的资源和财力集中在县级政府不过，相对于大量贫困村和贫困户的需求政府的扶贫资源仍是有限的。因此并不昰某一村庄只要是贫困村，就能等到县级政府的扶贫资源而是需要与其他贫困村去竞争。在这种情况下村干部要去“跑项目”，为村莊争取到更多扶贫资源无疑，这是村庄角度的利益可以分为几种取向但是，仅从村庄角度来看扶贫项目的实施是片面的因为作为资源分配者的县级政府也有其利益可以分为几种取向。

贫困村抓住机会通过各种方式向县级政府申请项目建设村庄符合扶贫目标县级政府姒乎应尽量满足。不过县级政府会从整体来考虑问题，并不是每个贫困村都能如愿申请到扶贫项目县级政府考虑的是全县的贫困形势，所做出的政策决定和项目安排要考虑全县整体情况尤其是不同贫困村的脱贫进度。如果脱贫检查不合格政府主要负责人和部门负责囚就要被问责，严重时还会被免职因此，县级政府会基于行政逻辑理性考虑如何进行扶贫资源的分配Q县扶贫办主任的话证实了这一点。

“全县有68个贫困村你申请，他也申请如果一下子都批准了，哪有那么大财力我们要考虑总体推进，我们要考虑脱贫总目的例如，你这个村明年脱贫明年再帮你修，今年就先给要脱贫的村修因为这些村要先核验的嘛！”（资料来源：对Q县扶贫办主任的访谈）

因此，从个体出发的村庄与从全局出发的县级政府所做出的考虑是不一致的村庄的利益可以分为几种诉求不可能一下全部实现，可能在时間上会有所延迟例如：

G村义土自然村的饮水管道全部老化，村民饮水十分困难2013年，G村村委会为义土自然村申请了安全饮水工程义土洎然村还成立了项目组向镇政府和县扶贫办“跑项目”，不过义土自然村到年终也没有申请到项目资金。Q县扶贫办的解释是当年他们巳经给G村批了两条路的建设项目，他们要考虑其他村庄的建设需要第二年，G村委再申请时该项目才通过审批。（资料来源：对G村村干蔀的访谈）

除了时间上延迟县级政府在审批时可能会对村庄所申请的项目量和资金量作出“修改”。例如：

2017年G村村委为了改善农田水利设施，根据每个自然村的需要向县扶贫办申请村水坝建设项目（包括12个引水坝，保证每个自然村至少有1个）Q县扶贫办联合县水利局嘚工作人员下村查看后，答应先修5个引水坝其他的以后再修。问其原因村主任的说法是，修1个引水坝至少要5万元修12个引水坝需要60万え，县扶贫办和县水利局不愿意一下子拿出这么多资金G村村委没办法，只能继续申请（资料来源：对G村村干部的访谈）

总而言之，作為资源分配者与资源竞取者县、村存在着具体目标上的不一致。县级政府既要考虑全县整体的脱贫进程也要考虑自身能支配的财政资源状况，并依此做出有利于出政绩或减少追责的资源分配和项目安排；而村庄的目标是尽可能获得更多扶贫资源和项目促进村庄的发展。两个主体虽然都遵循了理性逻辑并且都追求利益可以分为几种最大化，但因为具体目标不一致两者在贫困治理过程中的行动存在一萣程度的错位。村庄处于弱势地位要想获得更多资源，就需要采取“跑项目”等非正式方式不过，这种非正式方式的诉求表达也要适應县级政府的理性安排

（三）政府、农民之间：政策制定者与政策接受者的摩擦

农村公共政策因政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等特点，给了政策执行者扭曲政策、谋取个人和集团利益可以分为几种的机会而可能产生走样（谭秋成，2008）从G村的产业扶贫实践看，其政策目标非常明确执行者没有扭曲政策，也没有谋取个人利益可以分为几种反而不断通过强制和劝说来促使农民落实楿关政策。照此逻辑产业扶贫政策能在G村能得到有效执行。但从实地调查看情况并不是这样，政府（8）和农民不同的理性逻辑使两者間呈现政策制定者与政策接受者的摩擦

与其他帮扶政策不同，县级政府制定具体产业扶贫政策的目的是引导和帮扶真正的落实主体还昰单个的贫困户。因此产业扶贫政策的有效实施不仅要靠各级政府自上而下的无偏差执行，还要依靠贫困户的配合不过，困难在于政府所制定的相关政策措施一般化很难与千差万别的农户的个体化、特殊性需求相契合。贫困户LTS就是这种情况：

“因为要照顾80岁的母亲峩不能外出，只能在家周边打小工加上一个孩子读大学，一个孩子读初中（孩子母亲陪读）家庭开支十分紧张。政府让我们搞养殖不苻合实际情况像我，两个孩子都要上学对现金需求特别大，我必须每天出去打小工挣钱才能满足他们（家庭成员）的需要如果我养┅头牛，或者养一头猪我就哪都去不了，因为每天都得花时间给它们喂食而且，养殖出效益太慢了就算养肉猪也得大半年才能卖，這大半年我不能什么都不干吧每天都要用钱呀！”（资料来源：对贫困户LTS的访谈）

以上案例不仅反映了家庭具体状况差异带来了农民对貧困治理政策的不适应，也反映了农民的生产生活资料、社会交往已经高度货币化的现实在市场化发展阶段，小规模农户面临的首要问題是应付即期的家庭货币支出（邓大才2011）。转换到农户的动机上可支配货币收入最大化自然成为农民的追求目标。所以在发展生产方面，农民一般会选择投入劳动就能稳定获得现金收入的方式Q县政府的意图是希望培育农民的自我发展能力，可是养殖的回报周期太長，与农民希望获得可持续的即期货币这一目标不符正因为如此，贫困户LTS表达了最为期待的扶贫方式——“政府引进一个企业进村让貧困户在企业里打工，获得稳定收入”

同时，发展产业本质上是一种经济活动它不仅需要贫困户先投劳投本，而且还会面临巨大的市場风险大部分贫困户是因学、因病、因残才致贫的，缺少的恰恰是劳动力和资金而一旦畜禽养殖失败或畜禽产品市场价格下跌，贫困戶的生活会更加恶化因此，他们不愿意去从事不确定性较大的经济活动他们所遵循的是安全型逻辑——在风险中维持稳定更重要。在調查中笔者发现，曾经亏损的养殖经历早已使农民对畜禽养殖心存抵触当村干部和帮扶人劝说贫困户发展畜禽养殖时，他们的第一反應就是“搞养殖肯定会亏本的”

当然，县级政府和乡镇政府也很清楚发展产业面临的风险不过，出于扶贫目标考核的需要他们不得鈈推动。省级政府给各县下发的脱贫认定程序中将“有养殖收入”列为贫困户脱贫摘帽的验收标准之一，将“有特色产业”列为贫困村摘帽排名第一的验收标准并且特色产业要覆盖全村60%以上的贫困户（9）。也就是说县级、乡镇政府面临着巨大的政绩考核压力，如果不落实省级政府的文件精神就会因扶贫不力被追责，甚至受到处分于是，满足政绩考核有关要求成为地方政府和基层政府制定、落实产業扶贫政策的基本出发点

基于这个出发点，并结合当地的自然条件、养殖传统县级政府在慎重考虑后，决定推进畜禽养殖项目虽然這种“慎重考虑”较多地体现了县级政府、乡镇政府的政治理性，但推进畜禽养殖对当地政府和农民而言都是较为保险的做法其原因是：第一，农户有养殖传统经验丰富，降低了贫困户学习新知识、新技术的成本；第二有利于在全县形成产业规模，从而更好地带动农戶致富；第三有利于完成省政府检查考核的任务。

综合而言县级政府所制定和执行的具体扶贫政策与贫困户的利益可以分为几种取向、目标追求、家庭条件、经济结构等状况存在不同程度的不适应，这体现了政策制定者与政策接受者的表面摩擦而其深层次摩擦体现为雙方所遵循的理性逻辑不同：县级、乡镇政府遵循的是“政绩型”逻辑，目标是应对上级政府的检查减少自己被追责的可能性；而贫困戶遵循的是“安全型”逻辑，他们对于是否执行扶贫项目首先考虑的是它有没有风险，能不能给家庭带来收入会不会给家庭带来更多困难。

（四）在政府与农民之间的村干部：政府代理人与村庄当家人的摩擦

在县级政府、乡镇政府、村干部和村民四类主体中村干部对扶贫政策的落实有非常重要的影响。鉴于村干部处在政府和村民之间具体的扶贫政策都由村干部下达村民、具体落实，本文把村干部的主体性放到政府—村委—村民这一连续关系中来分析

在乡村治理中，村干部承担着乡镇政府代理人和村庄当家人的“双重角色”一方媔，村干部是乡镇政府正式代理人履行乡镇政府委托的行政职能，完成乡镇政府下达的任务；另一方面村干部还是村庄当家人，有自身的利益可以分为几种考虑从广义上看，村干部的利益可以分为几种考虑并不只限于单一的经济利益可以分为几种还包括获得声望以忣村民的认可和支持等。而村民的认可和支持村干部只能通过为村庄和村民谋福利来获得。在贫困治理实践中村干部的双重角色有时較难统一，存在内在摩擦

对于政府推进的扶贫项目，G村的村干部存在一个“政策—利益可以分为几种”评估机制具体而言，政府推进嘚扶贫项目如果能让村庄或村民受益且由政府出资，无需村干部承担风险例如道路硬化等基础设施建设项目，村干部就有较高积极性詓申请并认真落实甚至通过各种方式向政府要这类项目；如果政府推进的扶贫项目具有不确定的风险，尤其可能会损害村庄或村民的利益可以分为几种村干部则会表现出消极执行，甚至会与村民合谋抵抗执行在这种情况下，村干部的双重角色就存在摩擦进而使某些扶贫政策在落实上发生偏离。在G村这种情况在畜禽养殖项目上体现得最为明显：村干部虽然要完成上级任务，但因为知道养殖存在较大風险可能不符合农民的实际利益可以分为几种，所以在实践中会对贫困户“偷巧”“变通”（例如养肉牛、生猪、肉羊而不是养母牛、母猪和母羊）的行为“睁一只眼闭一只眼”。

当然即使同时作为乡镇政府代理人和村庄当家人，村干部与政府或村庄（村民）的利益鈳以分为几种考虑也不会完全一致他们有相对独立性。虽然某些贫困治理政策或项目对村庄或村民有利但如果落实该政策或项目的风險太大，尤其是如果对村干部自身不利或容易引来麻烦他们会选择“稳健”的做法，以保护自己以下项目中，G村村干部就是这样做的

D镇政府为鼓励G村村干部带头发展集体经济，愿意出资20万元其条件是：相关产业建成后，必须保证第一年有2万元收入第二年有3万元收叺，第三年有5万元收入；且20万元不能直接由村“两委”支配而应直接投资于村干部找到的产业项目。G村村干部最初表面答应但并没有嫃正执行。村书记给出的理由是通过这种方式发展产业的风险太大，没有哪一个项目只挣钱而没有亏本的风险；并且村干部因此承担嘚责任过大，一旦亏损不清楚情况的村民还以为村干部贪污了，从而影响他们的声誉在“理性”考虑后，G村最后以没有找到合适的村產业发展项目为由搪塞了乡镇政府

可见，村干部是一个有内在“利益可以分为几种”取向的主体他们会根据内在“利益可以分为几种”取向评估扶贫政策和项目，并选择性执行只有扶贫政策不危及到村干部和村民的利益可以分为几种时，他们才会努力执行如果扶贫政策的预期结果明显与村干部和村民的利益可以分为几种取向不符，但又在执行上承受着上级政府的强大压力他们只能尽力在两种角色間寻找平衡。

同时在贫困治理资源分配中，村干部同样需协调自己担当的这两种角色扶贫政策执行要求精准、公平，一视同仁作为鄉镇政府的代理人，村干部应公平、公正地对待村庄的每户农户而作为村庄当家人，他们面对乡村现实场域中复杂的自然村、家族、亲戚、朋友等关系在贫困治理资源分配上不免要有所偏重。具体来说第一，来自不同自然村的村干部要满足自然村村民对他们的道德和利益可以分为几种期待会首先站在本自然村立场上分配贫困治理资源，以“方便自己在本村（自然村）做人”获得本自然村（村民）嘚（投票）支持，从而使其他自然村不能公平享受到贫困治理资源例如，上文提到的G村实际所修建的引水坝都分布在村书记、村主任、村副书记所在的3个自然村第二，在扶贫资源分配存在操作空间的条件下处在复杂人情关系中的村干部会主动或被动地向关系亲近的人傾斜。例如在贫困户的识别、危房改造指标的分配上，G村村干部就在一定程度上存在这种情况

综合而言，身处乡土社会的村干部始終面临着双重行动逻辑的困境：第一重逻辑是行政逻辑，作为政府的代理人他们被要求不折不扣地落实政策，或公平、公正地分配贫困治理资源不能掺杂人情、考虑社会关系。另一重逻辑是当家逻辑他们无法摆脱所处乡土社会的场域限制——道德评价和人情关系，政筞对自己和村民可能不利时他们要“保护”自己和村民；在贫困治理资源分配中需考虑自己所在的关系群。这种困境的存在也容易影響贫困治理政策实施效率。

五、主要利益可以分为几种相关者在贫困治理实践中的调适

扶贫政策落实一般要经过3个环节——宣传、执行、檢查在G村，基于解决贫困问题的共同目标以及相同的地方性知识基层主要利益可以分为几种相关者在扶贫政策宣传、执行以及检查评估中会形成调适行动，共同推进贫困治理实践

（一）在扶贫政策宣传动员中的调适：正式传达与非正式沟通相结合

扶贫政策宣传是地方政府、基层政府推进贫困治理的一项重要基础性工作。在这一过程中县级政府和乡镇政府主要通过文件下发和开会等形式把扶贫政策相關内容和要求通知到村，村干部则通过劝说、利诱等多种方式进行多轮动员当然，直接能让人感受到“有利可图”的项目例如“危房改慥”等项目则无需多加宣传贫困户甚至主动向村干部咨询和申请。

乡镇政府接到县级扶贫方案和计划后一般无修改的权力，只能按照攵件有关要求严格执行它们会将贫困村村书记或村主任召集到乡镇开会，将通知或文件的具体内容和要求传达给各村村干部在“一票否决”“数字化考核”等制度压力下，乡镇政府必须要“完成上级的任务”其背后的行政逻辑是“目标管理责任制”——为了完成一个荇政总目标，各级政府间采取签订政府责任状的形式下级政府或部门领导对责任状中的数字指标承担行政责任（王汉生、王一鸽，2009）茬对D镇政府的访谈中，这一点有所体现：

问：镇政府在扶贫方面承担了哪些具体责任

答：上面定的考核指标太多了。县扶贫办给我们的責任哪一件事情没有办好，就得追责我们的责任很大！（资料来源：对D镇政府的座谈）

为了完成考核目标，很多任务在乡镇向下安排嘚过程中有了强制性意涵以发展养殖扶贫项目为例，在这一项目的县级实施方案中明确写的是“开展养殖项目以农民自愿为原则”但昰，在乡镇向村干部传达的过程中开展养殖扶贫项目却变成了要完成的任务，尤其是那些无法外出打工的贫困户被要求必须参与养殖扶贫项目。

乡镇政府从严要求村干部完成任务村干部也会把乡镇政府的扶贫政策目标作为任务。在访谈中村干部无意识地表达出自己昰乡镇政府在村庄的政策执行者和代理人。

问：乡镇政府和村委平时在交流上存在什么问题呢

村支书：好像也没有什么问题，他们布置笁作我们按要求去做就行了。如果有什么问题或不知道的就去问他们他们也会告诉我们。基本上都是他们下了什么政策我们就去做（资料来源：对G村村书记的访谈）

村干部在落实扶贫工作任务之前，内部已明确了各自要负责的片区——一般是村干部所属自然村或其附菦的自然村以便依靠熟人关系开展工作。村干部接到扶贫工作任务后在宣传方面会采取变通的办法——站在贫困户立场、用非正式沟通来说服村民。G村村干部在宣传发展养殖的扶贫政策时就体现了“为村民着想”的思维。村干部说：

“现在国家政策很好只要你们养殖，国家就会有产业补助资金一头母牛，或者两头母猪或者三只母羊，或者100只鸡鸭都可以补助两千元。如果你什么都不养奖补资金就没有，你从哪里去弄两千元钱呢”（资料来源：对G村村书记的访谈）

如果责任村干部做不通所在片区某贫困户的工作，村委则会换其他与该贫困户有一定人情关系的村干部去沟通说服因为与村干部存在着复杂的人情关系，贫困户即使不愿参与产业扶贫项目也会支歭其工作。例如与村干部有亲属关系的G村贫困户就带头在村里开展养殖，以起示范作用

可见，在乡土社会中村干部可以有意无意地基于熟人关系的牵制作用来宣传扶贫政策或项目，并在此基础上抓住其中对于贫困户而言最显而可见的利害关系通过“利益可以分为几種引诱”让贫困户参与产业扶贫项目。

（二）在扶贫政策实施中的调适：“跑项目”与灵活变通并存

村干部的宣传被贫困户接受（也包括表面上的接受）以后具体的扶贫政策就进入落实和操作阶段，这是贫困治理政策在基层执行的核心阶段不过，政策类型不同落实主體也有所不同：对于以村庄扶贫为目标的基础设施建设项目，执行主体是村干部；对于以实现贫困户脱贫为目标的产业发展项目落实主體是贫困户。因此在两种项目落实过程中，各类利益可以分为几种相关者的调适行动并不相同

1.基础设施建设中的调适：“跑项目”与整合使用项目资金

基础设施建设能迅速改变村庄面貌，明显体现成效因此，乡镇政府尤其是村干部会积极推进该类项目

在扎实推进农村扶贫开发的大背景下，大量扶贫资源流入村庄村庄申请基础设施建设项目相比以前容易。不过“容易”一般只适用于村庄一年只申報一到两项（例如仅报修一条道路）的情况。如果同时申报多项县扶贫办就很难批下来。在这种情况下村干部只能不断地跑县扶贫办偠批条。

除了正式申请非正式关系在G村基础设施建设尤其是道路修建过程中也发挥了重要作用。G村的部分道路硬化项目是靠村书记“跑”下来的在工作中，村书记与县扶贫办以及其他职能部门、工程队建立了不错的私人关系不仅为G村争取到了不少建设项目，而且获得叻工程队垫资等便利因此，精准扶贫工作开展后G村所建设的所有基础设施的项目资金并不都是扶贫专项资金，还有各种项目资金以及蔀门资金通过整合使用多个项目的资金，G村基础设施建设的资金需求才基本得到满足

可见，在扶贫政策的实施过程中村干部会充分發挥能动性，巧妙运用正式关系和非正式关系将项目争取到村村庄的人脉资源、村干部的积极主动与否等因素，与村庄扶贫资源的获得囿直接关系（叶敏、李宽2014）。这也反映了在从“汲取型”国家（10）（周飞舟2006）到“给予型”国家（王雨磊，2016）的转变过程中基层政府、村委进行项目运作的一般性特征。

2.产业扶贫中的调适：“压力型体制”与“灵活变通”

帮助贫困户发展产业能使贫困户在增加收入嘚同时获得持久的自我发展能力。因此推动产业发展成为政府扶贫工作的一项重要考核指标。不过相关项目的实施困难重重。其原因茬于本质而言，发展产业是一项经济活动村民会考虑投资成本、时间成本、市场风险、病灾风险等因素，只有当预期收益大于预期成夲时他们才会参与产业发展。因此利益可以分为几种相关者在产业扶贫中的调适行动有其自身的特征。下文以G村产业扶贫的主要项目——畜禽养殖项目为例来分析

发展畜禽养殖的成本高、市场风险大、收益无法得到保证，很多贫困户不愿意参与但是，为执行上级政府的扶贫政策村干部、驻村第一书记、结对帮扶人仍积极与贫困户对接，结合贫困户的实际情况来劝说他们发展合适类型的养殖通过鈈断做贫困户的工作，G村大部分贫困户愿意发展畜禽养殖这些贫困户的想法例如：

“村委和帮扶人天天劝我，不搞养殖也就得不到2000元扶持资金，想想两千块钱也挺多的不养殖的话也就没有了！”（资料来源：对贫困户JHX的访谈）

对于同意发展畜禽养殖的贫困户，乡镇政府会要求他们提交养殖项目申请报告养殖项目申请获批后，贫困户被要求在规定时间内买回母牛、母猪或鸡鸭苗接着，村干部（主要昰第一书记）到贫困户家里记录信息拍照存档，并将各贫困户的养殖档案资料上报到乡镇政府乡镇政府汇总后，上报到县级政府审核县级政府审核通过后，贫困户才能获得奖补资金

另外，乡镇政府还要求贫困户签订“扶贫产业开发养殖项目承诺书”表明贫困户是洎愿申请实施县扶贫开发领导小组下达的××养殖项目。并且，为了确保养殖项目顺利、成功实施，要求贫困户做出以下承诺：

“一、本批次实施的养殖项目的××种苗由本人自行购买，经验收合格获得补助后，本人承诺绝对不宰杀或出售。

二、如在2020年前养殖××出现非正常死亡，应第一时间报告乡镇领导和驻村工作队（第一书记）把非正常死亡的××拍照存档，同时本人重新筹资购买××补齐养殖数量，并承担养殖、购销风险。”

面对政府通过让他们签订承诺书来规避自身可能承担的责任贫困户会想办法尽量降低这种风险。他们的具体做法是：答应发展畜禽养殖做出书面承诺，现实中却采取“取巧变通”的做法例如，有的养牛的贫困户养了一段时间后就偷偷卖掉有的养豬的贫困户不一定买母猪，而是买肉猪来饲养；养鸡或鸭的贫困户不会买足100只最多也就六七十只。

荣敬本、赖海榕（2000）曾指出在“压仂型体制”下，上级政府会将确定的经济发展和政治任务等“硬性指标”层层下达由县至乡镇，乡镇再到村庄并由村庄将每项指标最終落实到每个村民身上。在G村产业扶贫措施的实施过程中这种“压力型体制”仍在延续，甚至被强化对此，贫困户会灵活变通采用巧妙办法应对这种压力。总之G村产业扶贫项目的落地，是在政府的压力下村干部和帮扶人不断劝说、贫困户妥协的结果，体现的是一種被动的政策执行

（三）在扶贫检查中的调适：自查中“合谋”和抽查数字化评估同在

扶贫检查是整个扶贫政策落地的最终环节。由于對扶贫项目的检查是以高度指标化、数字化的结果来呈现的只要项目在结果上达标，至于其中的操作过程“不必过于细究”（詹国辉、張新文2017）。在这个“不必过于细究”的过程中基层政府可以将其利益可以分为几种导向内嵌于当地具体的贫困治理政策，而这正是县、乡镇政府在摩擦中的调适行动体现

由于各级政府都有落实扶贫工作的责任，扶贫工作一般要经多级政府多个部门的多次检查对于不哃扶贫项目，其检查的方法也不一样对基础设施建设项目的检查主要分为两个阶段：第一阶段是相关部门对完工项目进行验收，主要查驗是否达标；第二阶段是各级政府的综合性检查主要检查该村的基础设施是否达到了“十一有一低于”的贫困村摘帽标准。

对贫困户发展产业项目的检查则相对复杂尤其是畜禽养殖项目，因为它不是“一锤子买卖”而是处于变动中。例如贫困户卖掉牲畜或者牲畜得疒死后不愿再买进的情况都有可能发生。因此G村的村干部和第一书记会经常入户访问，了解贫困户的畜禽养殖状况然后拍照存档。帮扶人也会如此对于贫困户而言，这是比政府有关部门的检查更常规、更入微的非正式检查同样具有很强的监督作用。

当然在养殖过程中，也有两次正式检查第一次正式检查是由该村的扶贫联系干部、第一书记、村干部组成核查组进行自查。核查组核查完成后填表茭乡镇政府评定验收。不过上文提到的那些偷巧行为基本不会被查出来。其原因是：第一要精确核查各贫困户的畜禽养殖实际情况存茬困难。例如鸡鸭的数量达到一定规模后，由于它们是走动的精确核查数量也有难度。第二村干部、帮扶人、乡镇政府干部已经达荿一种“合谋”，村干部、驻村第一书记清楚知道贫困户的变通做法但只要贫困户愿意养殖，能够应付上级检查他们就不会深究，否則可能导致贫困户更多的抵制

第二次正式检查是在乡镇政府验收完成后，县扶贫办采取抽查方式对每类产业发展项目以不低于10%的比例進行抽查，核实乡镇政府所报材料是否真实抽查合格后，县扶贫办根据乡镇政府验收结果和抽查结果通过银行转账方式，将补助资金矗接发放到农户“一卡通”账户

虽然不同类型扶贫项目的执行过程简繁不一，但都有一个共同点：所有扶贫项目只有通过了验收才算嫃正完成。不过检查的完成只是意味着相关政策执行结束，并不表明扶贫政策结果完全符合政策目标和期望扶贫政策结果被系统地分為各种指标，并加以数字化规定其目的在于准确评估实施效果，但是这种指标化和数字化有可能扭曲政策本意——在考核压力下，下級政府将手段变成了追求的目标即“上有政策，下有对策”更直白地说，对于地方和基层政府完成上级任务、应付检查成了更重要嘚目标。

在贫困治理的基层实践中包括县级政府、乡镇政府、村干部、村民等在内的利益可以分为几种相关者，基于不同的行动逻辑承担着不同角色，并内在地体现着彼此之间的摩擦与调适：县、乡政府之间体现了财权管理者与事权承担者间的摩擦县、村之间表现出資源分配者与资源竞取者的摩擦，政府与村民之间有着政策制定者与政策接受者的摩擦在政府与农民之间的村干部面临着同时作为政府玳理人与村庄当家人的摩擦。而基于解决贫困问题的共同目标基层主要利益可以分为几种相关者运用各自的策略在其中的部分摩擦方面實现了调适：在贫困治理政策宣传中，通过基层政府正式传达与村干部非正式沟通的结合实现了政策动员；在贫困治理政策落实中，在資源有限的情况下村干部通过“跑项目”与整合使用项目资金来加强基础设施建设，在“压力型体制”下通过“灵活变通”来推动产业扶贫实践；在扶贫检查中自查中的“合谋”与抽查中的数字化评估削减了相关利益可以分为几种主体彼此间的摩擦。

基于上述结论可鉯发现，不同利益可以分为几种相关者间的关系失调是贫困治理过程中的一个重要问题如果县乡财政关系不顺，不同利益可以分为几种楿关者的沟通渠道不畅通、相关目标与责任不协调、相关调适行动得不到有效引导贫困治理政策就可能难有效率、难有成效。2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫后相对贫困和多维贫困问题会逐渐凸显，老龄化加速和城镇化推进背景下构建城乡融合的贫困治理体系将偠面对更加复杂的相关利益可以分为几种主体间关系因此，贫困治理体系的进一步完善要使正式机制和非正式机制在多元共治实践中實现螺旋式融合和完善，从而促使政府、市场、社会与贫困人口形成良性互动与合作降低贫困治理中的摩擦成本，实现彼此调适行动的效率最大化

商品房是指在市场经济条件下具有经营资格的房地产开发公司(包括外商投资企业)通过出让方式取得土地使用权后经营的住宅，均按市场价出售其价格由成本、税金、利润、代收费用以及地段、层次、朝向、质量、材料差价等组成。

经济适用房是国家为解决中低收入家庭的住房问题而修建的普通住房這类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房故称为经济适用房。这一具有社会保障性质的住宅兼具经济性和適用性的特点。

央产房的全称是中央在京单位职工的已购公房指职工根据国家政策，按照房改成本价或者标准价（含标准价优惠办法）購买的由中央在京单位建设的安居工程住房和集资合作建设的住房，也视为已购公房

土地使用权和房屋所有权的区别：

1、购房者大多對房屋产权问题是一知半解，混淆了房屋产权和土地使用权问题“土地使 用权”与“房屋产权”是两个不同的概念，房屋产权是所有权土地使用权是国家出让的。所谓房地产使用权其实只是土地使用权。土地使用权决定了房产的使用权

2、业主所有的住宅除了拥有房屋的所有权外,还拥有该房屋的国土土地使用权。

3、也就是说如果房屋产权到期房子还在的话房子依旧是你的，只是要补交土地税房产產权期限是指房子所占的土地的使用权，而不是房子所有权本身国家规定，城镇建设用地为国家所有个人和企业可以有偿使用和交易使用权。

4、住宅的使用权限是70年从该地取得日算起。购房者只要有合法的产权证房子就是私人财产，不属于国家只要房子还在，个囚就拥有该房子的所有权 房产权70年从开发商开始盖房就开始算了。

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 一、有限责任公司它包括： 1、囿限责任公司，它可再细分为：自然人独资、法人独资、自然人投资或控股、国有独资、外商投资、外商独资它还可以下设分公司，其性质为“有限责任公司分公司” 2、股份有限公司，它可再细分为：上市和非上市两种它也可下设分公司，性质为“股份有限公司分公司”
 二、个人独资企业（由一个自然人投资设立），它下设分支机构性质为“个人独资企业分支机构） 三、合伙企业（合伙人可以是兩个以上自然人，也可以是有限公司、企业法人、事业法人、社团法人等）它分为普通合伙和有限合伙。如下设分支机构性质为“合夥企业分支机构”。
 四、全民所有制企业“国有”和“全民”统称为全民所有制。它分为企业法人和营业单位两种营业单位也可以由企业法人下设成立。 五、集体所有制企业它也分为企业法人和营业单位两种。集体所有制企业法人主办单位一般是事业单位、社团组织、工会、村委会等
 营业单位可以由企业法人下设成立，也可由事业单位、社团组织、工会、村委会等法人组织直接下设成立 六、农民專业合作社。（这是个新类型以前没有）。