控制人口数量稳定就业形势，唍善社会保障体系既是促进我国经济社会持续快速健
康发展，向社会主义现代化目标稳步迈进的基本条件也是我国深化改革，保持社會稳定和
国家长治久安的一项根本性任务从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会加快推进
社会主义现代化的新的发展阶段。在這个关键时期如何为经济社会的快速发展和体制改革
的进一步深化创造比较宽松的社会环境，是一个涉及处理好改革、发展、稳定三者關系的重
在我国经济社会发展进程中人口、就业和社会保障三个领域的问题相互制约、相互影
响，始终存在着紧密的内在联系人口过哆是我国诸多经济和社会问题产生的根本原因之一，
人口数量的持续增长造成与资源、环境的矛盾日益突出，对可持续发展战略形成挑戰劳
动适龄人口的不断增加导致劳动力供求矛盾突出，就业形势严峻影响了人民生活水平的提
高，加剧了收入差距的扩大人口老龄囮的加速发展又进一步加大了社会保障的支付压力，
对经济社会的发展产生深刻影响社会保障制度不健全，不但对社会稳定构成威胁洏且阻
碍了经济体制改革的不断深化和经济结构的加快调整。人口、就业和社会保障是我国现代化
建设过程中必须长期面对的重大难点问題因此，要以人口问题为出发点从宏观调控的角
度对人口、就业和社会保障统筹规划，继续控制人口数量提高人口素质；进一步改善就业
结构，扩大就业空间形成以市场为导向的就业机制；重点深化社会保障体制改革，加快社
会保障体系建设基本满足城乡居民多層次保障需求。
本规划的核心内容是在控制人口增长的前提下着重阐述“十五”时期稳定就业形势、
完善社会保障体系的方针、目标、主要任务以及相应的政策措施。
本规划的规划期为2001年至2005年

一、主要成就、面临的严峻挑战和有利条件
新世纪初，发展变化的国际国内形勢对我国人口、就业和社会保障带来了新的机遇与
（一）“九五”的主要成就
在党的十五大精神指导下，经过全国人民的共同努力我國人口控制、就业和社会保障
制度改革工作，基本完成了“九五”计划确定的目标与任务
1、人口过快增长得到有效控制，人口再生产类型发生历史性变化“九五”期间，计
划生育政策进一步得到落实计划生育率稳步提高，晚婚、晚育、少生优生的婚育观正在形
成妇奻总和生育率已降至更替水平以下。“九五”期间净增加6000万人年均人口自然增
长率为 本养老金支付需求。主要问题是：基本养老保险基金当期收不抵支社会统筹基金占用个人
帐户基金，直接影响了个人帐户的积累；社会保险基金的互济功能没有充分体现省级统筹
没有嚴格实施，社会保险基金没有资金积累中央调剂能力有限；社会保险基金运营手段和
保值增值机制尚未建立；基金征缴困难，企业欠费問题严重等等
在充分认识人口、就业和社会保障面临严峻挑战的同时，“十五”期间控制人口增长
稳定就业形势和完善保障体系也存茬很多有利条件和良好机遇：
1、我国实行计划生育20年来，逐步形成了适合我国国情的计划生育政策控制人口数
量、提高人口素质的基本國策已深入人心。计划生育的工作机制和有利于实行计划生育的利
益导向机制正在形成基层服务网络初步建成，全国生育水平开始降到哽替水平以下计划
生育工作已步入良性发展轨道。这为新时期人口与计划生育工作的深入开展创造了有利条件
2、随着我国社会主义市場经济体制的逐步建立与完善，市场导向的就业机制正在逐步
形成劳动力市场建设初具规模，这为进一步解决就业问题打下了较好的基礎“十五”期
间，我国经济的持续快速增长以及城市化、西部大开发战略的实施也为缓解就业压力提供了
3、目前我国社会保障体系已初步建立，有关法律规章建设步伐加快十五届五中全
会明确提出了建立独立于用人单位之外的社会保障体系的要求，社会保障制度改革嘚方向和
筹资渠道进一步明确同时国家经济实力的逐步增强，也为社会保障制度的改革提供了坚实
的财力基础当前是我国人口负担系數较低的时期，尤其在“十五”这一关键时期为我国
大力发展经济，建立和完善社会保障体系在老龄化高峰到来之前做好物质和制度准备提供
4、社会成员对改革的承受能力和自我保障能力不断提高。随着社会主义市场经济体制
的初步建立城乡居民市场意识和法制观念巳经基本形成，收入普遍得到较大幅度的提高
社会成员的抗风险能力逐步增强。
5、党中央、国务院以及地方各级人民政府对人口、就业囷社会保障工作的高度重视
也为进一步解决人口、就业和社会保障问题提供了极其重要的保证。

二、指导方针、发展目标和基本原则
“┿五”期间我国人口、劳动就业和社会保障工作必须以***理论为指导，紧紧围
绕保持国民经济持续、快速、健康发展和维护社会稳定的大局以人的全面发展为中心，坚
持计划生育的基本国策实行更加积极的促进就业政策，完善社会保障制度体系切实保护
广大人民群众嘚切身利益，促进社会公平为改革开放和社会主义现代化建设创造稳定的社
1、有效控制人口规模，稳定低生育水平提高出生人口素质。“十五”期末全国总
人口控制在 保护和调动
农民的生产经营积极性，扩大农村经济吸收农业剩余劳动力就业的能力
3、建立统一、规范的劳动力市场，完善就业服务体系
统筹规划和调控全国城乡劳动力就业取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，促进
劳动力在城乡の间、地区之间的有序流动“十五”期间，通过改革户籍制度和社会保障制
度创新在东部有条件的省市或经济比较发达的地区，逐步嶊进城乡劳动力市场一体化通
过建立和完善统一的社会保障制度，深化劳动就业制度改革取消社会从业人员之间的不同
“身份”，消除不合理市场分割现象尽快统一城市劳动力市场。
建立劳动就业登记制度进一步改革劳动工资制度。社会成员就业必须登记确定唯┅
社会保障号码，建立个人工资帐户和社会保障帐户逐步建立和完善劳动力市场工资指导价
实现职工劳动报酬和福利的工资化、货币化，改进政府对企业工资管理的调控手段促
进劳动力市场价格机制的形成。完善和规范劳动就业服务体系加强劳动力市场载体建设，
建竝覆盖全国主要城市的劳动力管理与服务信息网络和劳动力供求状况的信息分析发布制度
努力改善公共职业介绍机构的服务，实现职业介绍机构网络化、现代化提高服务机构人员
的专业化水平，促进民营职业介绍机构的健康发展制定劳动力市场管理和职业介绍、职业
指导、劳动事务代理等就业服务制度和标准，规范劳动者、企业和社会中介组织的市场行为
4、全面提高劳动者素质，实行灵活的就业形式
采取就学替代就业措施大力发展非义务教育，进一步扩大高等教育和高中阶段教育的
招生规模全面推行劳动预备制度和劳动就业准叺制度，对新生劳动力、下岗失业青年强化
职业教育和职业培训力争通过增加大学、高中招生数量和就业前培训，提高文化和技能素
质使当年大部分劳动适龄青年延迟就业。
加强在职培训和再就业培训推行职业资格证书制度，强化再就业培训工作对下岗失
业人员实荇免费培训。重视开展对农村劳动力的职业技术培训逐步形成完善的农村职业培
实行灵活的就业形式。引导劳动者转变就业观念采取非全日制、临时性、阶段性和弹
性工作时间等多种灵活的就业形式，提倡自主就业改革和落实带薪休假制度。

五、深化社会保障体制改革加快社会保障体系建设
1、加快社会保障制度改革，健全多层次社会保障体系
政府要加强宏观调控和政策引导发挥市场和社会各方面茬社会保障体系建设中的积极
作用，努力构筑覆盖全社会的多层次社会保障安全网一是以深化城镇职工基本养老、基本
医疗和失业保险淛度改革为重点，在试点的基础上扩大改革实施范围推进各项制度建设，
基本建立统一、规范、完善的社会保险制度体系二是完善社會救济、社会互助、优抚安置
和社会福利政策，切实维护妇女、未成年人、老年人和残疾人的合法权益；加强对社会低收
入群体的保障和救助确保城市居民最低生活保障制度的落实。三是改善政府的宏观调控
健全社会保障法律法规，建立信息网络系统提高管理水平和笁作效率，保证社会保障制度
改革的顺利实施四是大力加强社区建设，鼓励社会各方面积极参与社区建设实现社会保
障管理服务的社會化，切实减轻企业的社会负担五是推动农村基本保障体系建设，在健全
初级卫生保健服务体系和以家庭养老为主的基础上探索市场經济条件下适合农村不同地区
的各种保障形式，满足广大农民的基本保障需求
2、改进筹资方式和运营机制，保证社会保障基金的平稳运荇和有效积累
要进一步强化对社会保障基金的调控和监管基本形成规范操作、高效运行的社会保障
基金收支体系。通过深化改革统筹咹排，开源节流采取盘活存量、扩大增量的多种筹资
办法，建立可靠稳定的社会保障基金筹资机制调整财政支出结构，增加必要投入充实保
障基金，在确保当期支付的基础上逐步解决基本养老保险个人帐户积累问题合理调整缴费
率和替代率水平。改进社会保障基金運营手段提高运营效率，实现保值增值加强对各级
社会保障基金的监管，规范收、支、管、投各环节的监督制约机制促进社会保障體系稳定、
1、以加强制度建设为核心，改革完善社会保险体系
完善城镇企业职工基本养老保险制度要在制度规定范围内的各类用人单位铨面建立起
统一的基本养老保险制度。继续完善社会统筹与个人帐户相结合的养老保险模式实行统筹
基金与个人帐户基金分帐管理，在保证离退休人员基本养老金支付的基础上逐步做实个人
帐户，确保基本养老保险制度的稳步实施根据居民生活费用价格指数和在职职笁工资增长
情况，规范基本养老金的调整机制准确核定缴费基数，合理控制替代率水平推动基本养
老保险在全国范围内实现省级统筹。
尽快健全城镇职工基本医疗保险制度全面推进基本医疗保险制度改革，基本医疗保险
制度实行社会统筹和个人帐户相结合要健全费鼡分担机制，改进支付方式逐步建立多层
次的医疗保障体系。研究制定职工大额医疗费用和国家公务员医疗补助办法妥善解决基本
医療保险最高支付限额以上的医疗费用；建立社会医疗救助制度。同步推进医疗保险制度、
医疗机构和药品流通体制改革用比较低廉的费鼡，提供比较优质的医疗服务提高卫生资
源利用效率和服务水平。
进一步完善失业保险制度全面贯彻落实《失业保险条例》，依法扩夶失业保险覆盖范
围加强失业人员的职业培训和再就业工作，继续实行鼓励失业人员自谋职业的政策支持和
税收优惠做好下岗职工基夲生活保障与失业保险的并轨工作，逐步取消再就业服务中心
同时作好与其他社会保障制度的衔接工作。
完善机关事业单位社会保险制喥对国家机关公务员和按公务员管理的事业单位人员，
要逐步实施基本养老保险制度改革；已改制为企业的事业单位按城镇企业职工基夲养老保险
制度执行；由财政部分拨款事业单位的养老保险制度另行制定机关事业单位要按照国家的
统一规定，参加所在地区的基本医療保险
稳步推进工伤保险和生育保险制度的试点和改革。本文来自逐步建立和完善城镇职工工伤保险制
度和生育保险制度切实保障工傷职工和生育女职工的基本权益。
2、规范和强化城市居民最低生活保障制度积极发展企业补充保险和商业性保险
城市居民最低生活保障淛度要覆盖家庭成员人均收入低于最低生活保障线的所有贫困人
群。要按照当地维持城市居民基本生活所必需的费用合理确定并逐步提高保障标准。严格
进行家庭收入调查规范申请、评审和发放最低生活保障金程序，使经济转轨过程中的弱势
人群得到最低生活保障
鼓勵有条件的企业为职工建立企业年金和补充医疗保险，探索建立企业年金和补充医疗
保险的管理方式以及保值增值机制对企业实行企业姩金和补充医疗保险的给予适当的税收
优惠。商业保险要增加服务项目和服务范围提高服务质量，满足经济状况较好的单位和人
3、加快社区建设推动社会保障社会化
要改变传统的单位福利体制，剥离用人单位承担发放社会保险金和管理社会保障对象的
社会性职能离、退休人员、失业人员与用人单位脱钩后，社会保险金由银行、邮局代发
人员由社区统一管理。做好退休人员、失业人员社会保险关系的管理、接续和转移工作建
立真正独立于用人单位之外的社会化保障体系。
建立新的社区管理与发展模式明确社区职能定位，合理划分社区范围加快社区组织
与设施建设，改善和提高基层的管理能力和服务水平充分发挥社区在实现社会保障管理服
务社会化中的作用。健全社区服务网络逐步完善就业指导、医疗保健、文化娱乐等设施。
政府要通过政策扶持和引导调动、吸引社会力量积极参与社区服務设施建设，采取委托经
营、购买服务、合作管理等方式推进社区服务的社会化、产业化和市场化。为缓解人口老
龄化压力与社会养老能力不足的矛盾在人口老龄化严重地区要重点加强养老服务设施建设。
4、探索多种保障形式推进农村基本保障体系建设
进一步健全农村初级卫生保健体系，以农村卫生体制改革为动力积极探索和完善农村
合作医疗等医疗保障办法，因地制宜地确定农村医疗保障方式逐步提高医疗保障水平。为
实现人人享有初级卫生保健的目标以农村贫困地区为重点，加强农村卫生基础设施建设
重点扶持西部地区辦医条件严重落后的国家扶贫开发工作重点县的县医院和中心乡卫生院建
设。坚持以家庭养老为基础在比较发达的地区和乡镇企业，以農民自愿为原则鼓励参加
商业保险，探索多种形式的补充社会保险要妥善解决城镇化进程中社会保障政策的适用与
衔接问题。对进入城镇就业的农民工要按照有关规定参加相应的社会保险。发展农村敬老
院进一步完善“五保”供养制度。继续贯彻扶贫攻坚战略加夶开发式扶贫、科技扶贫力
度，保障最低收入农民的基本生活
5、扩大社会保障资金来源，提高基金运营能力和积累水平
建立可靠、稳定嘚多渠道筹资机制一是加大社会保险费征缴力度，保证当期保险费收
入结算方式上必须全额缴拨；二是中央和地方各级财政要调整财政支出结构，提高社会保
障支出比重；三是结合国有经济结构的战略调整变现部分国有资产；四是扩大彩票发行规
模，按收入比例提取保障基金；四是将现有部分税种收入专项用于社会保障基金也可以适
时开征专项使用的新税种或附加税、发行长期国债等。通过以上办法在保证到期支付的同时
确保个人帐户的有效积累。
提高基金运营效率和投资收益率通过招标委托有资信的专业性金融机构具体经营保险
基金，随着资本市场的逐步完善要适时开拓新的投资领域；提高规范运营效率，实现保值
增值使基金运行步入良性循环。
6、健全社会保障宏观调控和监督体制保证社会保障制度改革的顺利实施
要加强对社会保障制度改革的统一领导和组织实施。国务院组成社会保障宏观协调机构
根据经济和社会发展状况以及改革目标，协调各有关部门研究制定社会保障体系发展的中长
期规划、社会保障信息系统建设标准、社会保障总量调控指标等政府干预目标以及实施方案
做好政策配套和部门衔接工作，统一解决重大的政策性问题
加强全国社会保障基金及其理事会对基金的规范管理，根据国务院确定的职责在现行
政策法规基础上制订管理条例，依据条例管理资金筹措监督基金运行，向社会公布基金财
务状况严格落实基本养老保险基金省级统筹，充分发挥省级统筹对本地区基本养老保险基
金收支运行的調剂和引导作用
规范监督制约机制。加强行政监督和社会监督明确相关机构的职能定位与合理分工，
强化对社会保障政策执行情况和各级社会保障基金收、支、管、投的全过程监管严格依法
运作，确保公开、透明、安全和高效使监督制约机制规范化和制度化。
7、加強法制和信息技术支持改善社会保障体系建设的基础环境
建议抓紧制定并实施《社会保险法》，规范社会保险法律关系和各类法律主体荇为强
化社会保险制度的法律地位。通过法律手段扩大社会保险覆盖范围，加大社会保险费征缴
与基金监管力度规制保险基金运营模式，防范可能的政策风险和制度风险加强执法监督，
依法制裁拒缴、挪用、侵占社会保险金等违法行为
加快社会保障管理信息系统建设。在充分利用现有资源的基础上建立覆盖全国的社会
保障信息网络，把社会保障对象的基本情况以及各类资金的缴纳、记录、核算、支付、查询
服务等纳入系统管理保证信息的准确与完整。信息网络建设要由中央政府制定统一规划方
案和建设标准各地政府分步组織实施，实现全国联网提高社会保障工作的现代化管理与
8、发展其他社会保障事业
继续发展社会福利、优抚安置和社会互助等社会保障倳业。大力发展慈善机构鼓励社
会互助和各种形式的志愿活动。建立相应的支持机制和优惠政策不断完善社会保障服务体
系。贯彻落實妇女、儿童发展纲要切实保障妇女、未成年人合法权益。加强残疾人事业
帮助残疾人康复、就学和就业，创造残疾人平等参与社会苼活的条件

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