1994年，随着中国开始实行“分税制”的财政体制改革，一种新的债权关系，取代了政府与市场之间、各级政府之间旧的关系。该制度将中央与地方的财政税收收入与支出明确地区分开，地方政府有了一定的财政自主权。在此之后，随着经济的快速增长与迅速发展，地方对于资金的需求快速增加，仅仅依靠税收收入已经无法满足地方政府的支出需求。同年《中华人民共和国预算法》由第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过。该法令从法律角度明确禁止地方政府发行债券。地方政府的融资似乎处于两难的境地：一方面，是地方政府日益迫切的融资需求；另一方面，是法律明文禁止的融资方式。在这样特殊的历史背景下，地方政府开始通过投融资平台举借债务，在之后的十几年内，地方政府举借的债务规模也在不断增大。近几年，土地财政在地方政府财政增收方面起到了很大的作用，同时也是地方政府债务重要的还款来源。而在未来土地财政面临变局的趋势下，地方政府如果再单靠过度举债来满足投资需求并不明智。然而举债又是弥补财政收支缺口的有效措施，这势必会使得我国地方政府债务问题变得日趋严重。 地方财政是国家的财政之基，只有地方财政的稳固才能使得整个国家的财政得以稳固。目前我国地方政府出于种种原因积聚了大量的债务，但由于其中很大一部分属于隐性债务使得我们很难统计出我国地方政府债务的具体数字。同时，由于我国地方政府的财政和债务管理体制都不太完善等原因，使得其中的很大一部分政府债务长期游离于政府监管之外，这对我国市场经济的稳定运行和财政的可持续性发展已构成了严重的威胁。众多的学者也对此有过自己的预测和推断，并且有一部分学者对地方政府债务问题持担忧的态度，他们认为地方政府债务问题已经处于严重的边缘，随时会转换成债务风险，会威胁到整个社会经济健康稳定的发展。因此，在当前背景下对我国地方政府如何面对地方政府债务规模不断扩大的局面，成为理论和实践中亟待解决的重大课题。 目 录 摘 要 1 Abstract 2 一、绪论 3 （一）研究背景 3 （二）研究意义 3 （三）研究内容与方法 4 二、地方政府债务的概念及分类 4 （一）地方政府债务的概念 4 （二）地方政府债务的分类 5 三、地方政府债务的现状 6 （一）地方政府债务的性质构成 6 （二）地方政府债务资金的使用结构 7 （三）地方政府债务的层次结构 8 四、我国地方政府债务的问题及原因分析 9 （一）地方政府债务存在的问题 9 1．地方政府债务总量过大且难以统计 9 2．地方政府债务构成复杂，融资渠道混乱 10 3．地方债务责任约束软化，监督管理不力 11 4．地方债务缺乏科学有效的偿债机制 12 （二）地方政府债务问题的原因分析 14 1．经济体制和政策性原因 14 2．财政体制和制度性原因 15 3．债务管理原因 17 4．政府治理机制原因 18 五、解决地方政府债务问题的对策 19 （一）深化财政体制改革，完善政府转移支付制度 20 （二）完善地方政府投融资体制 21 （三）建立和完善地方政府债务管理体制 23 （四）建立完善的外部监督制约和激励机制，创新政绩考核机制 24 结束语 27 参考文献 28 致谢 30 附注：毕业论文开题报告书 一、主要研究目标和内容 1 （一）主要研究目标 1 （二）论文提纲 1 （三）各部分内容之间的逻辑关系 2 二、准备工作情况和主要工作措施 2 三、论文进度安排及预期达到研究结果 2 四、文献综述 3 五、主要参考文献资料 6 我国地方政府债务存在的问题及解决对策研究 摘 要：《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除了法律和国务院另有规定外地方政府不得发行债券”。《中华人民共和国担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。由于这些规定，我国地方政府不能发行债券，使得地方政府在发展社会经济时面临着财力有限的困境。为了解决财力受限的问题地方政府通过其他形式举借债务，以推动地区经济的快速发展，并填补由于经济快速发展带来的对财政方面的其他资金需求。适当的举债可以有效的缓解地区社会经济快速发展与财政资金收入不足之间的矛盾，促进了地区经济良性循环，促进了社会事业的发展，提高了为社会提供公共服务的品质和能力，并且在应对国际金融风险等方面发挥了举足轻重的作用。然而大量的举债也给政府带来了沉重的债务负担。随着我国地方政府债务规模的不断扩大，地方政府债务问题日益成为学界争议的焦点。产生这些政府债务问题的原因有很多，主要表现在经济体制、财政体制、宏观经济政策、相关法律法规的缺失、监管力度不足等方面。因此，为了解决地方政府债务问题，我们需要在坚持市场经济的前提下，借鉴世界各国的有益经验，进一步改革和完善财政

15:56 来源: 经济网-中国经济周刊

《中国经济周刊》 记者 谢玮︱全国两会现场报道

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第10期）

针对地方债问题，今年政府工作报告中提出，防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为。省级政府对本辖区债务负总责，省级以下地方政府各负其责，积极稳妥处置存量债务。健全规范的地方政府举债融资机制。

政府工作报告提出，今年安排地方专项债券1.35万亿元，比去年增加5500亿元，优先支持在建项目平稳建设，合理扩大专项债券使用范围。

2018年如何加强地方政府债务管理、化解债务风险，成为代表委员们热议的焦点之一。

针对备受关注的我国政府债务水平，3月7日，财政部部长肖捷披露了一组数据：截至2017年末，我国政府债务余额29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元。我国政府负债率是36.2%，比2016年的36.7%有所下降，低于国际社会通用的所谓60%的警戒线，也低于其他主要经济体和一些新兴市场国家的负债水平。

“我们预计，未来几年我国政府的债务风险指标水平与2017年相比不会发生明显的变化。”肖捷表示。

肖捷介绍，中国政府高度重视政府债务管理工作，特别是在新的预算法实施后，连续出台了一系列政策措施，覆盖了限额管理、预算管理、风险预警、应急处置以及日常监督等各个环节，可以说已经初步形成了地方政府债务的闭环管理体系。

“按照新预算法的规定，发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式。大家请注意，是唯一合法形式。”肖捷部长特意强调，对于各类违法违规举债问题，我们的态度是坚决的、明确的，也就是发现一起，要查处一起、问责一起。

确实如此，“严”字当头加码管控地方债已在路上。2017年12月22日，财政部对外通报，江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还依法依规对20个市县的72名相关责任人启动问责程序，给予行政开除、行政撤职、降级等不同程度处分。

“去年已经查处并且公开通报了10批违法违规举债的案例，处理了近百名相关责任人。” 肖捷表示，“坚持谁举债、谁负责，用通俗的话讲就是‘谁家的孩子谁抱’，严格落实地方政府的属地管理责任，债务人和债权人依法合理分担风险。同时，将加大督查问责的力度，做到终身问责、倒查责任。相信通过这些措施，在各方面的共同努力下，完全能够确保不发生系统性风险。”

地方官员直面债务风险，如何管好“钱袋子”？

中央政府对地方债务实施更加严格的管理，明确各地方政府各负其责，且加大了对于违法违规举债责任人的追责力度。在此背景下，如何防范化解金融风险、应对地方政府债务问题也成为地方主政官员的职责所在和必须直面的问题。

3月5日，全国人大代表、辽宁省省长唐一军介绍了2018年的10项工作重点，狠抓三大攻坚战，有效防控地方政府债务风险在列。

而在山东代表团开放日当天，全国人大代表、山东省委书记刘家义回应了媒体对于山东地方政府债务问题的提问。

刘家义说，政府的债务水平不能单看总量，还要与财政收支情况进行对比，山东省的政府债务总量不小，但比例并不高，负债率比国际警戒线低很多。即便如此，山东省政府对于金融风险隐患的防控措施非常严厉。“我们仍要严防死守，绝不能掉以轻心。”

“并不是说没有资产负债率的企业就是好企业，政府也一样。不过，我们也会把债务始终控制在合理区间，使它的风险不会放大，山东不会形成系统性风险，我对此有底气。”刘家义说。

在科学的管理体系下，不少地方主政官员处理债务问题都有了“底气”，更有了“工具箱”。

全国人大代表、江西省抚州市市长张鸿星对《中国经济周刊》记者直言，通过地方债务置换，消化了一些好的债务。为保障项目平稳建设，当地也发行了一些企业债，其规模均在可控范围内。

全国人大代表、南昌市市长郭安亦向《中国经济周刊》记者表示，“南昌市的地方债务是非常安全的，政府平台负债率很低。”

一个值得注意的细节是，《中国经济周刊》记者梳理发现，十三届全国人大的2980名代表中，共有来自浙江、山东、贵州、甘肃等18个省份的财政厅（局）长当选全国人大代表，有媒体统计这一数字比上届增加了3名，也是近年来财政厅（局）长当选为全国人大代表最多的一届。

“讲求绩效是公共财政的基本要求。” 全国人大代表、吉林省财政厅厅长谢忠岩说，在财政收支矛盾十分尖锐的情况下，更要突出资金使用绩效，注重花钱买机制，逐步建立“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制，逐步扭转粗放式的管理模式，提升政府行政效率。

政府工作报告指出，当前财政状况出现好转，各级政府仍要坚持过紧日子，执守简朴、力戒浮华，严控一般性支出，把宝贵的资金更多用于为发展增添后劲、为民生雪中送炭。

“经济发展新常态下，尤其要管好‘钱袋子’，多谋民生之利，要把钱花好、花在实处，让每项民生工程、公共服务真正发挥作用，以解民生之忧。” 全国人大代表、安徽省财政厅厅长罗建国表示。

全国人大代表、宁夏回族自治区财政厅厅长陈春平亦表示，要狠抓财政收支质量提升，支持打好防范化解重大风险攻坚战，坚决防控地方政府债务风险。

地方隐性债务风险引热议

尽管政策一直在“开正门”，但在显性债务受到债务上限约束的情况下，部分地区通过违规担保、明股实债等举债，增大了隐性债务规模，风险隐患增多。地方隐性债务问题引发不少代表委员的关切。

“与世界上主要国家对比，我国政府债务风险总体可控，但也要警惕个别地区存在违法违规或变相举债的行为。”全国政协委员、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起说，关键要开好地方政府规范举债融资的“前门”，坚决遏制隐性债务增量，助推中国经济平稳健康前行。

全国政协委员、天津大学管理与经济学部副主任张水波在接受媒体采访时表示，过去很长一段时间，地方发展经济主要采用投资拉动模式，比较容易出政绩，但是资金来源途径较多。比如，很多地方政府打着PPP模式的幌子，搞“名股暗债”，最终还可能形成地方政府隐性债务。隐性债务应是防范的重点。

在今年民建中央向大会提交的众多提案中，《关于化解我国地方政府债务风险的提案》是重点之一。

“地方政府债务带来的财政金融风险已经成为当前经济运行中最主要的风险之一。”全国政协委员、十二届全国政协副秘书长、民建中央原副主席宋海表示，虽然通过实行债务置换等一系列措施，有效防范化解了地方政府债务风险，但地方政府违法违规或变相举债屡禁不止，风险仍不容忽视。呈现出举债规模较大；举债主体多样、隐蔽性强。地方政府举债主体除了政府部门和机构，还包括融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等；通过城投债和政府项目形成新的债务等特征。

宋海认为，应该决不允许把“政绩”留给自己，把风险推给上面或留给后人。

3月8日，全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民表示，政府债务当中最应该关注的问题是地方政府的隐性债务，因为这几年预算法出台以后，确实出现了一些地方政府变换花样举债的问题，中央政府已经注意到这个问题，正在采取一些措施。“首先是控制新的隐性债务增量，其次是出台一些政策逐步化解隐性债务的存量。”

代表委员建言隐性债务化解

今年全国两会期间，全国人大代表，国家开发银行湖南省分行党委书记、行长袁建良向大会提交了《关于加强地方政府隐性债务摸底审计的建议》。他表示，“要加强地方政府隐性债务管理，做好摸底审计是第一步，也是最基础的工作。”

“现在地方的债务是因为融资而形成的，融资要干什么呢？投资搞项目、搞建设。”全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希表示，目前，地方政府的投融资行为没有被纳入到预算中，债务底数并不清楚。导致看地方债到底有多少有点像雾里看花，隐性债务更是说不清楚。

在他看来，地方的投融资应该有整体规划，包括中长期规划及各年度规划，分清楚轻重缓急。

为推动地方政府债务管理法治化，有效化解地方政府债务风险，宋海给出了5项建议：

一是严格地方政府债务管理。设立地方政府债务管理机构，将地方政府债务纳入统一的管理体系，合理调节资金流向。

二是规范地方政府融资行为。按规定发行地方政府债券和设立政府引导基金。加快推进政府融资平台公司转型为市场化的国有企业，依法合规开展市场融资。

三是科学界定地方政府事权。按照财力与事权匹配原则，合理划分地方政府事权和支出责任。研究推进资本预算管理，规范政府长期支出安排，强化法律约束。

四是规范发展政府项目。科学发展PPP模式，制定相应的法律法规，打通二级市场并拓宽退出渠道，实现政府和社会资本利益共享、风险共担。对于只承担公益性项目建设或运营的融资平台公司，严禁以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资等行为。严禁将储备土地、公益性资产注入融资平台公司，承诺将预期出让收入作为偿债资金来源，或以政府及其所属部门的文件、会议纪要、领导批示等形式要求或决定企业变相举债。

五是强化监督问责。将地方政府债务纳入预算，由地方人大审查批准。完善地方政府信息披露制度，定期向社会公众通报债务的借、用、偿还情况。

《中国经济周刊》2018年第10期封面

在经济下行压力下，2014年上半年多数地方政府财政收入增幅放缓，而刚性支出不减，这使今年地方政府2.4万亿元地方债的偿债压力陡增，风险凸现。

《第一财经日报》了解到，一些地方债务问题突出，出现了债主把某地基层官员堵在会议室讨债的情形。

审计署近期公布的数据显示，从去年6月底至今年3月底，共有9个省份超8亿元的债务逾期未还。

财政部部长楼继伟此前接受媒体采访时表示，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患，全面规范地方政府债务管理是当前一项重要任务。

截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%，这意味着今年地方政府需偿还债务或为2.4万亿元。财政部副部长王保安此前称，今年是偿债压力最重的一年。

经济下行压力下，多地财政收入吃紧，这加重地方偿债压力。

根据各地披露的经济半年报，至少22省份经济增速落后于年初目标，11个省份财政收入增幅只有个位数。

这也使得地方政府更加依赖卖地偿债。

早在2012年底，就有11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让金偿还约3.5万亿元地方债。

今年上半年，地方政府通过卖地收入达到21129亿元，同比增长26.3%。不过，由于楼市低迷，土地市场不景气，6月份地方卖地收入同比增幅跌至7.3%。

南方某市一名官员称，由于当地土地市场不景气，多次出现土地流拍现象，为了把地卖出去，当地只好采取划小地块出让的办法。“价格低也要忍痛卖，一旦资金链断了，进入金融机构的‘黑名单’就更糟糕了”。