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作者：阳光时代律师事务所油气事业部 包坤、夏诗岱
《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕 129号，以下简称“ 129号文”）于 2020年 12月 23日印发，自 2021年 3月 1日起施行。在 129号文印发后，我们第一时间进行了分析解读。 （详阅：燃气行业收费新政来袭，燃气企业应重点关注什么内容？ ）
129号文以“清理规范收费”和“提升服务质量”为核心，包括清理取消不合理收费、加快完善价格形成机制、严格规范价格收费行为、提升服务水平、改善发展环境、切实抓好政策落实六大项内容。 129号文对各地统一适用的同时，也规定了部分内容可由各地区结合实际确定，并明确规定“各地区要结合实际制定出台具体实施方案”。 根据此项要求，各省市陆续出台相关文件，贯彻落实 129号文的文件精神。
经公开渠道查询统计，全国范围内除港澳台和西藏自治区外，其他各省、自治区、直辖市都已出台相关贯彻落实性质的政策文件，总计数量有30个。这些政策文件中大部分省市结合本地区特点，在 129号文基础上制定了具有地方特色的实施方案，这也正是本文的重点分析内容。 其他省市的做法中，一种是并未出台本省市的实施方案，而是转发 129号文，要求下属各级政府部门遵照执行，如黑龙江；另一种做法是制定本地区关于 129号文的实施方案，仅对于 129号文的相关要求进行部门责任划分，由各地区部门领取相应的任务清单并执行，比较典型的是内蒙古。
本文主要对全国各地的30个实施方案进行梳理，关注各地实施方案中有关燃气行业具有特色和要点的规定，从接入工程费用分担、取消特许经营协议授权专项收费的期限、建设工程安装市场化、收费公示制度等方面进行整合梳理，最后附上各地的要点规定摘录，以期对各地公用事业费用清理工作提供一些借鉴参考。
关于接入工程的费用分担问题，129号文已明确规定，从用户建筑区划红线连接至公共管网发生的入网工程建设，由供水供电供气供热企业承担的部分，纳入企业经营成本；按规定由政府承担的部分，应及时拨款委托供水供电供气供热企业建设，或者由政府直接投资建设。
大多数省份延续了129号文的规定， 少数省份明确要建立政府、行业共担的接入工程费用分担机制或投资分担方案，如江苏、广东、山西等，但是在接入工程费用具体如何分担或者分配，具体哪些部分由政府承担哪些部分由企业承担等问题上未进行细致的规定，导致实践中难以执行。部分省份就接入工程费用如何分担进行了明确，下面是较具特色的各省份规定。
第一种费用分担方式是将接入工程费用纳入城市基础设施配套费的适用范围。上海明确城市基础设施配套费的使用范围，扩大至住宅项目供水供电供气接入工程，并要求进一步完善相关管理程序，向供气企业按照每平方米定额标准支付接入工程建设费用，并明确具体结算标准、工作流程和监管方式，确保主体明确、权责相符。湖南的收费意见也参照了上海的前述规定。甘肃省则明确规定城市政府收取的土地出让金、城市基础设施配套费、城市维护建设税等税费，按规定用于供水供电供气供暖基础设施建设支出。
第二种方式是通过价格疏导机制来分散燃气企业的接入工程建设成本。山西、甘肃明确接入工程费用由供水供气供热企业承担增加的部分，纳入企业经营成本，通过水气暖价格疏导。 上海明确通过价格疏导来兜底性地承担接入工程项目建设成本，规定未纳入城市基础设施配套费和土地开发支出范围的接入工程项目建设成本，以及接入工程项目的后续运行维护和更新改造费用，纳入供水供电供气企业经营成本，通过价格调整予以疏导。
第三种方式明确规定由政府承担建设的具体内容。 重庆市规定用户建筑区划红线外，供水供电供气接入工程的管廊管沟由政府投资建设；与储备土地直接相关的管廊管沟建设费用可按规定纳入土地开发支出，不得要求供水供电供气企业负担。同时要求出台城市综合管廊收费指导意见，建立城市综合管廊有偿使用收费长效机制。
第四种方式是通过补贴的方式解决。 湖北规定从用户建筑区划红线连接至公共管网发生的入网工程建设，应明晰政府和供水供电供气供暖企业责任，完善费用分摊和补贴方案。
此外，江苏省在解决接入工程费用分担问题上特别强调时间进度。明确了电力接入工程的费用支付模式，水气暖方面的接入工程地方政府和水气暖企业的投资分担方案由各地结合地方财政状况、水气暖价格调整情况予以统筹安排，并在实施方案下发后三个月内予以明确。
二、超出企业承受能力时由财政补贴进行保障
129号文要求各地进一步理顺水电气暖价格、建立健全补贴机制，但是如何发放补贴仍需要各地政府结合实际情况进行具体实施。 吉林省规定从文件发布之日起至 2021年底前，对暂时不能纳入生产成本、又超过企业承担责任和承受能力范围的，市县政府视实际情况可考虑给予适当补贴支持。
广东省规定取消收费项目后属于公共服务范围的，各地应通过财政补贴、价格补偿等方式保障公共服务供给。各地如因各种因素未能及时理顺供水供气价格的，可通过财政补贴等方式适当保障供水供气企业正常经营。
三、取消特许经营协议授权的专项收费的期限
129号文规定，地方政府采取特许经营协议等方式授权供水供电供气供热企业以入网费、集中管网建设费、并网配套费等名目收取专项建设费用补偿收入的，应结合理顺水电气暖价格、建立健全补贴机制逐步取消，具体取消时间由各地确定。 129号文在特许经营协议授权的专项收费问题上，总的态度是逐步取消，具体的实施进度由各地自行把控。
有多个省份对于严禁新增以特许经营协议方式授权收取专项建设费用上态度十分鲜明， 一种是明确在地方实施方案公布之日起，即不得以采取特许经营协议等方式新增授权公用事业企业收取专项建设费用，典型省份有辽宁、江西、海南、四川； 另外一种则直接规定将取消的时间节点提前到129号文的施行之日，即自 2021年 3月 1日起，禁止以特许经营协议等方式新增授权收费，典型省份有山西和湖南。
此外，多地划定了最迟取消特许经营协议授权的专项收费的时间，在规定时间前清理现存的特许经营协议授权的专项收费。其中时间节点最靠前的是青海省，要求最迟于2023年前逐步取消。其他主要集中于 2025年前后，海南和四川要求在 2025年前取消，河南、辽宁、河北、江西、山西、甘肃、广东、重庆等省份要求在 2025年底前完成取消工作。
四、建设工程安装市场化
2019年国家发改委、住建部、市场监管总局联合发布《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》，各地陆续开始探索建立建设安装工程市场化机制。走在最前面的是江苏省，江苏实施方案中明确，在完善工程建设安全监督管理机制的基础上，加快建立公平开放的新建居住区供气设施建设安装市场，到 2025年底，新建居住区红线内供气设施建设安装工程市场化竞争形成，管道燃气设施建设安装实行市场调节价。安装工程经质量验收合格后，供水供电供气供暖企业应当提供无歧视的接入服务，不得阻碍建设安装工程市场化机制的形成。
湖北省明确工程安装收费施行市场化定价。建筑区划红线内，未纳入房屋开发建设成本的非新建商品房、自建房产、公司、企业、个体工商户等供水供电供气供暖管线及配套设备设施的工程建设安装费用，由用户与安装工程企业按照市场化原则协商确定。河南的规定与此相同，同时规定既有建筑增扩建或改造供水供电供气供暖管线及设备设施的费用，也由用户与安装工程企业按照市场化原则协商确定。
河南实施方案还提出要推进建设安装环节市场化。建立建筑区划红线内的供水供电供气供暖建设安装环节公平开放和市场竞争机制，同步健全建设安装工程质量和安全监督管理机制。对委托供水供电供气供热企业以外的第三方建筑安装企业施工的，要邀请供水供电供气供热企业参与工程竣工验收。
五、计量装置、补卡工本费的承担
129号文规定严禁政府部门、相关机构对供水供电供气供暖计量装置强制检定收费；供水供电供气供热企业或用户自愿委托相关机构对计量装置进行检定的，按照“谁委托、谁付费”原则，检定费用由委托方支付，但计量装置经检定确有问题的，由供水供电供气供热企业承担检定费用，并免费为用户更换合格的计量装置。
但是对于计量装置故障由相关责任方破坏而非自然损坏造成的情形，依然由企业来承担更换费用显然是不合理的。部分省份对此进行了明确，如 湖北的实施方案规定，计量装置因用户自身原因或其他责任人造成损坏及责任事故的，计量装置购置及更换费用由用户或其他责任人承担。 湖南省也进行了类似的规定，供水供电供气供热企业、物业服务企业严禁向终端用户收取水电气热计量装置费用；计量装置因用户自身原因造成损坏的，其购置及更换费用由用户承担。
关于燃气交费卡的办理，129号文未有相关规定，一般首次办理的工本费由燃气企业承担，而关于补办的工本费用是否需要燃气企业承担，青海和江苏的实施方案对此进行了明确，但存在差异。 青海省规定，通过预付费形式缴费的，供水供电供气供热企业（包括住宅小区物业服务企业）为用户免费提供首张预付费充值卡；用户在使用过程中损坏、丢失等个人原因需要补卡的，可据实向用户收取制卡成本费用。强调因个人原因导致的补卡成本费用由用户自行承担。但是 江苏省的意见与青海的规定截然相反，补办燃气交费卡（证）工本费明确列举为需要取消的收费项目。
因此，关于更换计量装置的成本费用以及燃气补卡工本费的具体承担方式，还是需要结合各地的具体政策。
经营者要建立健全各项收费及费用分摊相关信息的公示制度，及时向终端用户公开，这也是燃气企业作为公用企事业单位需要遵循的信息公开的要求。修订中的《供水、供气、供热等公共企事业单位信息公开实施办法》已经完成征求意见，再次明确燃气企业应当公示燃气销售价格、维修及相关服务价格标准、有关收费依据，施行清单之外无收费。129号文中在此方面规定，经营者要建立健全各项收费及费用分摊相关信息的公示制度，及时向终端用户公开。
各省实施方案中， 福建省在收费公示上进行了比较细致的规定，同时制定了明确工作时间节点：（1）要求所有收费项目实行明码标价， 2021年 9月底前公布供水供电供气行业服务收费目录清单，明确收费项目、服务内容和政策依据等，实现清单之外无收费。（ 2）经营者应在 2021年底前建立健全各项收费及费用分摊相关信息的公示制度，及时向终端用户公开。（ 3） 2021年 9月底前，各市县燃气管理部门应在地方政府部门政务网站上公布本行政区域内的燃气种类和气质成分等信息并动态更新。
海南省实施方案明确2021年 10月前，经营者要建立健全各项收费及费用分摊相关信息的公示制度，及时向终端用户公开。同时也要求对工程安装收费进行了系统梳理，并形成了收费目录清单。
在约束过度报装方面，湖南和重庆实施方案中明确要求在满足正常合理需要的同时，可采取措施约束用户过度报装行为。
在完善相关法律法规制度方面，山西省要求制定和完善相关法规明确红线内属于用户资产的设施移交专业化运营管理的条件、程序或办法。
在完善配气价格机制方面，福建强调加快制定配气价格，尚未制定配气价格的地方，应于2021年底前制定并对外公布；已制定配气价格的，原则上每三年校核调整一次。
在规范价格收费行为方面，江西规定城镇老旧小区供水供气改造工程费用，依法实施政府定价，各地要合理确定利润率，合理制定价格，偏高的要尽快降低，要加强价格行为监管。
从以上梳理中提及的各省市的频率也可以看出，湖北、湖南、山西、江苏、广东、重庆等地的实施方案变动较大，这也从另一个层面说明了该些地区的燃气市场竞争较为激烈。有竞争、有差异，也就需要这个地区的实施方案在出台过程中需要做到因地制宜，相应的体现在实施方案中就会有地方特色之处。
具体到变动内容中，接入工程费用分担方面的地方色彩最为浓厚。这也是129号文中明确取消燃气企业应通过配气价格回收成本的各项收费项目的情况下，就有关费用的问题最需要明确之处，归根到底就是政府承担那一部分费用以及如何承担的问题。
相比之下，各地在其他方面的特色规定则规定的较为分散，主要集中在取消特许经营协议授权专项收费的期限、建设工程安装市场化、收费公示制度等方面。 对于燃气企业而言，129号文带来的“阵痛”仍在持续，尤其是近段时间以来，燃气企业因乱收费被查处的案例屡见不鲜。燃气企业不仅要持续遵守129号文的规定，对于各地实施方案中新增的规范要求同样需要严格遵守。
附：各省份清理收费方案中的要点摘录
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